192 KONCEPT DEMOKRACIE J. SCHUMPETEBA Literatura: Antoszewski, A, (1997): Wspólczesne teorie demokracii, lni Studia z teorii polityki. tom II, Wroclaw; Wydawnictwo Uniwerzitetu Wroclawskiego, s. 7-28. Bell, D. (1998): Kulturní rozpory kapitalismu, Praha: Slon. DaM, R. (1995): Demokracie v právním státě? Praha: Readers International Prague. Dahl, R. (2001): O demokracii, Praha: Portál. Downs, A. (1957): An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Brothers. Held, D. (1893): Models ofDemocracy. Cambridge: Polity Press. Jouvenel, B. de (1998): Etika přerozdělování. Praha: Občanský institut. Lijphart, A. (1960): Consociational Democracy. World Politics, roč. 21, č. 2, s. 207-225 (česky Konsociativni demokracie. In: Řícho¥á, B., Lisa, A. (red.): Antologie světových politologů, s. 9-32). Lijphart, A. (1984): Democracies. Patterns of Maforitarian and Comesemus Government in Twenty One Countries. New Haven: Yale University Press. Macpharson, C. B. (1989): The Life and Times of Liberal Democracy. Oxford, New York: Oxford'University Press. O'Donnell, G., Schmitter, P. (1986): Transition from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore - London: The Johns Hopkins University Press. Parry, G. (1970): Political Elites. New York: Praeger Publishers. Sartori, G. (1993): Teória demokracie. Bratislava: Archa. Schumpeter, J. A. (1995): Kapitalizm, Socjalizm, Demokracia. Warszawa: PWN. Skovajsa, M. (2002): Teorie demokracie. In: Cabada, L., Kubát, M. a kol: Úvod do politické vědy. i'; ili,: li..: ■ i|.-\ ;;-.|...-![;i.í. ' ..i lii ,;i..i Svensson, P. (1995): Teorie demokracie. Brno: CDK. EMOKRACÍE 193 8. PARLAMENTNÍ A PREZIDENTSKÉ DEMOKRACIE Vit Hloušek Velmi často užívané kritérium pro děleni různých empiricky existujících forem zastupitelské demokracie rozlišuje demokracie parlamentní a prezidentské. V následujícím textu se pokusíme osvětlit rozdíly mezi oběma formanu zastupitelské demokracie a rovněž zohlednit skutečnost, že existuji i demokratické režimy, které různým způsobem kombinuji obě základní formy. Dostáváme se zá.roveň na pomezi dvou disciplín politické vědy - teorie demokracie jako takové a srovnávací (komparativní) politologie, která se zabývá srovnáváním různých reálně existujících politických systémů, (srov. napr. Almond a kol. 2000: 3-48; Almond a kol. 2001: 1 -55, Bellers, Kipke • i§§6: 167-173; Berg-Schlosser, Stammen 2000: 219-270; Cabada, Kubát a kol. 2002: 74-102; Hague, Harrop 2001: 82-78; Hartmann 1995: 13-44) Základní rozlišení obou hlavních modelů zastupitelské demokracie spočívá v odlišném rozděleni kompetencí a vzájemných vztahu tři základních druhů moci: exekutivy, legislativy a judikativy. Judikativa je ovšem v obou modelech oddělena od jiných mocí, takže základní odlišnost spočívá ve vzájemném vztahu mezi výkonnou, a zákonodárnou, mocí (srov. Almond ': a kol. 2001: 134-138). V prezidentském systému jsou legislativa ■ a exekutiva důsledně odděleny a disponují rovněž, vlastní legitimační bází V případě parlamentní demokracie pak dochází . ke vzájemné integraci obou mocí, respektive k tomu, že exeku-. tiva vychází z legislativy a je tak legitimována nepřímo. Někdy se hovoří o dualishckéni výkonu mocí (exekutiva versus legislativa) v případě prezidentského systému, respektive o kooperativním výkonu mocí (exekutiva vycházející z legislativy) v případě parlamentních demokracií (srov. Klokočka 1996:355-384). 194 PARLAMENTNÍ A PREZIDENTSKÁ ÜEMOKRAC 8. i Parlamentní demokracie Parlamentní demokracie se, na rozdíl od prezidentské' systému, může pojit jak s republikánskou formou vlády» lak s monarchií (v podobě tzv. parlamentní monarchie, jejímž nejčistším příkladem je Velká Británie). Jedná se fakticky o různá vyústěni historického vývoje, přičemž řada systémotvotnýcb prvků je v obou případech velmi podobna, Z hlediska základního dělení na prezidentské a parlamentní politické systems je rozdíl mezi parlamentními monarchiemi a parlamentními republikami nevýznamný (srov. Ántoszewski, Herbut 2001 318), Základním prvkem, který spojuje veškeré parlamentní de- '■ mokřade» je princip sdílené mocí a svrchovanost legísla (Říehová 2002: 60), Vlády jsou vytvářeny pomocí pariamen a existují pouze potud, pokud dokáží udržet v parlamentu vť-t sinovou podporu. Vláda a parlamentní většina [a£ již koaliční, nebo jednobarevná) tak tvoří jakousi spolupracující jedno-která je sice strukturálně diferencovaná (předseda vlády» v' da, poslanecké frakce), ale spoluutvaří vládní politiku. Důležitým důsledkem této skutečnosti rovněž je, že vláda je za rozhodnutí parlamentu odpovědná (Ántoszewski, Herbut , 2001: 312). Tato vazba (vzájemná závislost či „vazba důvéry"Ja mezi exekutivou a legislativou však může nabývat nejrůzoě" sich podob, a proto existují různá vnitřní rozlišení uvnitř mo delu parlamentní demokracie. Italský politolog Giovanni Sartori poukazuje na skutečnost, že v rámci parlamentního modelu existuje celá. škála sub-, typů. Rozlišuje tři hlavní druhy parlamentního systému: • premiérský či kabinetní parlamentní systém anglickéb typu, kde si exekutiva vynutila faktickou převahu nad p lamentem, • tzv. vládu zákonodárného sboru typu francouzské tratí republiky, který silně podvazuje akceschopnost a efektivitu vlády, • typ tzv. stranického kontrolovaného parlamentarismu v ostatních případech. Premíérské či kabinetní systémy nejlépe ilustruje britský příklad, v němž dlouhodobě existují jednobarevné většinové yt EMOKRACIE 195 které se opírají (diky britskému jednokulověmu většinovému systému parlamentních voleb v jednomandátových obvodech) o stabilní parlamentní majoritu. V praxi je vztah vlády a parlamentní většiny skutečně takový, že vláda určuje agendu státní politiky a příslušná poslanecká frakce je v jistém slova smyslu pouze převodovou pákou, pomocí niž vláda prosazuje v legislativním tělese svoji politiku. Poněkud slabší verzi tohoto modelu představuje tzv. kanclóřská demokracie ve Spolkové republice Německo, kde je kancléř voleny parlamente m a není (na rozdíl od britského premiéra) nutrie formálním vúd-. m své strany. Připočítámu-U k tomu častou praxi koaličních vlád, která valorizuje postavení vládních (ale i opozičních) parlamentních frakcí v politickém procesu, je zřejmě, že reálná moc kancléře je poněkud nižší než moc britského premiéra Přesto však je možno i zde pozorovat dominanci exekutivy ▼ nastolovaní politické agendy (Sarton 2001: 113- 118J. Model tzv. vlády zákonodarného sboru, kde je pozice exekutivy v politickém rozhodovaní výrazne omezena a zmenšena, popsal Sarton na příkladu politického systému třetí francouzské republiky. Kabinet zelo neřídí činnost legislativy, moc není sjednocena, ale roztroušena mezi jednotlivé parlamentní frakce, není zcela jasné, kdo přebírá za které rozhodnutí politickou odpovědnost, strany nejsou vnitřně disciplinované a tím pádem nemůže politická elita (včetně vlády) jednat rychle a energicky Samotná vláda - nutně koaliční a kvůli výše naznačeným problémům s vnitrostranickou disciplinou nestabilní - není vnitřně jednotná. Podle Sartoriho hrozí toto nebezpečí latentné všem parlamentním režimům, pokud nefungují na principu prerniérskeho systému. Lze se mu však vyhnout prostřednictvím existence silných a vnitrně stabilních a disciplinovaných politických stran (Sarton 2001: 120-121, srov i 122-127). 11*6 PARLAMENTNÍ A PREZIDENTSKÁ DEMOKRACIE 8, 2 Prezidentské demokracie Prezidentský model zaslup.itel.skfi demokracie je výhradně vázán na republikánskou formu politického systému. Základním kritériem prezidentských systému je propojení funkce hluvy státu s funkcí předsedy vlády. V této souvislosti se často hovoří o tav. munistické exekutivě, kde jsou exekutivní funkce na nejvyšší úrovni propojeny v osobě prezidenta, Naproti tomu parlamentní demokracie se vyznačuji tzv. dualistiekou exekutivou, která je tvořena na jedné straně hlavou státu, na straně druhé vládou. Z tohoto prvniho klasifikačního znaku plyne intuitivně další. Tim to znakem je závislost vlády na prezidentovi, která se neprojevuje pouze ve chvíli formálního jmenování jednotlivých ministru (ostatné formální jmenování a odvoláváni ministrů hlavou státu znají i parlamentní demo kracie), ale projevuje se ve skutečnosti, žes vláda je plné odpovědná prezidentovi a na jmenování ministrů nemá. legislativní orgán žádný vliv. Ministři a vláda jako celek tedy působí fakticky jako poverenci prezidenta a nejsou přímo závislí na parlamentní většině. Legitimita vlády je odvozena od osoby prezí-donta. 'Většina autorů z oboru srovnávací politologie se shoduje na tom, že dalším důležitým, kritériem, které je platne pro prezidentské systémy, je přímá volba prezidenta lidem. Toto kritérium je sice skutečně důležité, nicméně se nejedná o postačující ukazatel, který by jasně odlišoval parlamentní a. prezidentské systémy. Na mnoha tradičních ado jisté míry modelových, parlamentních demokraciích je vidět, že i zde může být prezident volen přímo (Irsko, Rakousko, z nových demokracií střední a jihovýchodní Evropy například Slovensko), aniž by jeho postavení v rámci politického systému nebo rozsah jeho pravomocí odpovídaly prezidentské formě demokracie. Z teoretického hlediska je vhodnější stanovit toto kritérium obecněji, neboť např. ve Spojených státech amerických, které lze považovat za jakýsi prototyp prezidentského systému, je prezident volen, nepřímo prostřednictvím zvláštního sboru vo-litelů. Lépe je tedy toto kritérium prezidentského systému vymezit tak, že prezident disponuje vlastni politickou legitimito«, nezávislou na legitimitě legislativního tělesa K této nezávislé DEMOKRACIE 18? legitimite se navíc váže pevně stanovené volební období prezidenta, které vesměs bývá. spojeno s nemožnosti odvolat, prezidenta jiným způsobem, než ústavní žalobou kvůli, zneužití úřadu (Břehová 2002: 69-73; Sartori 2001. 93-97). Klasickým příkladem prezidentských systémů je politický systém Spojených států amerických. Pravé na přiklade USA je možno načrtnout velmi stručnou, historickou genezi prezidentského modelu jako ideálního typu. Jestliže Velká Británie představuje politický systém, který se blíži nejlépe ideálně-ty-pickému modelu, parlamentní demokracie, je vhodne uvědomit si, kam mířila kritika zakladatelů americké demokracie {tzv: federalista - nejznámějším teoretikem byl James Madison)., Federalistu se domnívali, že moc je v případe britského modelu příliš koncentrovaná a v návaznosti na liberální étos omezené a vyvážené moci navrhli takový systém, který by mírnil rizika koncentrace moci.. Proto byla od počátku striktné rozdělena exekutiva a legislativa, proto obě moci v praxi administruji prakticky paralelné celou řadu. alt Uvit politické moci a státní správy Vytvořil se tak specifický systém brzd a protiváh (checks and balances], který měl vést nejen k separaci mocí, ale zároveň k jejich vzájemnému vyváženi, aby ani jedna nemohla dosáhnout primátu naci druhou (k politickému systému USA srov. např Janda a kol. 1998; Dvořáková 2002). Velmi časté je prezidentské uspořádání také ve státech Latinské Ameriky, pravé tyto systémy ovšem často ukazují, kde mohou, být problematické momenty prezidentské demokracie. Výkon prezidentských systémů je v této oblasti velmi slabý, neboť se - na rozdíl od vzoru USA - nejedná o systémy, v nichž by byla skutečné silná vláda. Nejde o to, že by iatinskoameríč-• ti prezidenti měli nedostatek pravomocí, naopak. Ale nejsou schopní v systému rozdělené moci mezi exekutivu a legislativu udržovat křehkou rovnováhu mezi nedostatkem moci k efektivní vládě na jedné straně a jejini zneužíváním na straně druhé (Sartori 2001: 102-106). Tolik svůdný přiklad USA totiž vyžaduje kromě institucionálního aranžmá také určitou politickou tradici, která s sebou nese politickou kulturu bránici oběma extrémům. 198 PARLAMENTNÍ A PREZIDENTSKÁ DEMOKRAC 8, 3 Poloprezidentské systémy zastupitelské demokracie Řada politických systémů kombinuje v různé rníŕe kritéria prezidentského i parlamentního modelu. Hovoříme obecné o tzv. poloprezident&kých (semiprezidentských) demokraciích,. Obecné lze tyto systémy charakterizovat, tak, že dochází k rozdělení výkonné moci mezi prezidenta a vládu, respektive predsedu vlády. Současné platí, že jak predseda vlády, tak prezident jsou na sobě formálne nezávislí a požívají odlišnou legitimační bázi Exekutíva pak funguje ve spolupráci prezidenta, a vlády. V politologické obci nepanuje shoda, zda se jedná o distink-tivné vyčlenitelný tretí model vedie prezidentské a parlamentní demokracie. Vladimir Klokočka se napríklad domnívá, že vyčleňování samostatného typu poloprezidentské demokracie je nadbytečné a popisuje pouze dvě krajni empiricky se vyskytující podoby obou základních modelu. Prezidíäkú Parlamentarismus (který spadá pod parlamentní demokracii) mají napríklad státy jako Francie; nebo Polsko. Naproti tomu parlamentní prezidencialismus spadá pod prezidentské systémy a jako přiklad slouží uspořádaní současné Ruské federace Isrov. Klokočka 1096: 210-217 a 223-232]. Z hlediska teorie může samostatná existencí) třetího - smíšeného - „ideálního typu" zastupitelské demokracie skutečně působit určité problémy. Z hlediska, empiričtěji orientované srovnávací politologie je však zavedení tohoto přechodného modelu výhodné, neboť napomáhá jasněji klasifikovat politické systémy a umožňuje adekvátnejší pochopeni specifik ústav-ně-institucionálniho uspořádání a politických procesů této specifické formy politického systému. S prezidentskými systémy je tento přechodný model spojen tím, že i zde má hlava státu přímou legitimaci ve všeobecných volbách a je volena na striktně stanovené období, během něhož nem odvolateiná. Naopak parlamentnímu modelu se blíži pojeti vlády a jejího předsedy. Předseda vlády postupuje stejné jako v parlamentním režimu - stabilita vlády je závislá na podpoře většiny v příslušném legislativním tělese, jemuž je DEMOKRACIE 199 Polští politologové Andrzej Antoszewski a Ryszard Herbut vymezuji sedm obecných kritérii poloprezidentského modelu (Antoszewski, Herbut 2001: 324): 1. dualistická exekutiva rozdělená mezi vládu a prezidenta, 2. přímá volba hlavy státu, 3. pevně stanovené funkční období prezidenta nezávislé na parlamentní periodě, 4. prezident disponuje kompetencemi, které mu umožňují přijímat samostatná politická rozhodnutí ve vnitřni i zahraniční politice, 5. kompetence prezidenta, vzhledem k vládě (formální jmenování a odvoláváni premiéra a ministrů), 8. prezident není politicky odpovědný parlamentu, ?. možnost předčasného rozpustení parlamentu a vypsání předčasných voleb související s tím, že vláda je odpovědná parlamentu. Základní problém, který mohou poloprezidentské systémy očekávat, je vcelku zřejmý. Pokud map jak vláda, tak hlava státu relativně silné postaveni v rámci exekutivy a pokud zároveň disponují odlišnou legitimační bází, může se velmi často stát, že budou prezident a vláda z odlišných politických táborů. Tento fenomén lze nejlépe osvětlit na příkladu Francie (k francouzskému politickému systému srov. napr. Sartori 2001: 128-133), kde docházelo v minulosti a stále dochází k fenoménu tzv. kahabitace {cohabitation), kdy je prezident nucen spolupracovat s vládou složenou z politických protivníků (například neogaullista Jacques Chirac se socialistickou vládou iionela Jospina). Vzhledem k tomu, že je poloprezidentský systém plné funkční pouze za předpokladu, ie obě části exekutivy spolu alespoň v základních věcech spolupracuji, nese taková situace logicky značná rizika. Rovněž je zřejmé, že se faktická moc prezidenta také částečně odvíjí od toho, zda spolupracuje se souhlasně orientovanou vládou (pak múze faktické fungování poloprezidentského režimu silně připomínat monistickou exekutivu prezidentského typu), nebo zda je nucen čelit soužití s vládou politických oponentu (pak se samozřejmé faktický chod exekutivy zřetelně dualizuje). Nikdy se 200 PARLAMENTNÍ A PREZIDENTSKÁ DEMOKRACIE skutečnost činí z poloprezidentského systému specifický typ zastupitelské demokracie. 8. 4 Závěr - modely zastupitelské demokracie a praktická politika Je velmi obtížné teoreticky stanovit, který typ zastupitelské demokracie je vhodnější či efektivnější. V politické praxi se setkáváme se všemi naznačenými typy zastupitelských demokracií. Ve všech třech výše popsaných základních modelech zastupitelské demokracie fungují podobné instituce (parlament, vláda, hlava státu), ale jejich vztah je rozdílný. Historicky vzato jsou tyto instituce výsledkem obecného konfliktu, který latentné probíhat mezi suverénním panovníkem evropských států, a zastupitelským orgánem šlechty, duchovenstva a měst. (Döring 1992: 33?) V zemích západní Evropy vznikly vesměs parlamentní systémy. Pomineme-li francouzský poloprezidentský systém a Portugalsko, kde má prezident ve srovnání s ostatními státy relativně vysoké pravomoci, zbývalo donedávna jako příklad poloprezidentského systému Finsko (srov. Ismayr 1989). Novela finské ústavy z června 1999 (v účinnosti od 1. 3. 2000) však přiblížila politický systém této zemé jednoznačné směrem k parlamentní demokracii. Poněkud odlišná situace panuje v nových demokraciích střední a jihovýchodní Evropy. Nepočitáme-li Německou demokratickou republiku v krátké etapě do německého sjednocení, pak pro čistě parlamentní režim se rozhodly pouze Česká republika, Maďarsko, Slovensko a Slovinsko, od počátku roku 2000 se do podoby parlamentní demokracie transformuje rovněž Chorvatsko. Všechny ostatní státy (a zejména státy vzniklé rozpadem Sovětského svazu) sáhly spíše po polopre-zklentských či prezidentských režimech (srov. Ismayr 2002). Ani na základě normativně orientovaných uvalí, ani na základě srovnání empirických příkladů nelze obecné stanovit, který z nabízených modelů zastupitelské demokracie je lepši, který produkuje efektivnější politiku atd. Pro posouzení vhodnosti konkrétního modelu pro konkrétní politický systém je DEMOKRACIE 201 nutné zohlednit nejen obecné vlastnosti různých modelů zastupitelské demokracie, ale daleko více konkrétní politickou tradici v dané zenu, demografické, historické, společenské, ekonomické, geografické a jiné podmínky. K některým z těchto problémů se dostaneme v následující kapitole, která nabídne poněkud jiné dělení demokratických politických systémů, které vedle uspořádáni základních politických institucí a vztahů mezi nimi zohledňuje pravé tato kriteria.