Vybrané otázky doručování s cizím prvkem ve správním právu
Jana Filipová
Masarykova Univerzita, Právnická fakulta, Česká republika
Abstract in original language
Příspěvek se zaměřuje na vybrané otázky doručování s cizím prvkem ve správním právu. Nejprve se
zabývá samotným vymezením pojmu cizího prvku a rovněž vymezením odlišností od klasického
doručování, v němž cizí prvek absentuje. Značná pozornost je věnována doručování s cizím prvkem ve
správním řízení, a to jak podle správního řádu, tak i podle vybraných zvláštních úprav a rovněž
doručování ve správním soudnictví. Důraz je taktéž kladen na soudní judikaturu.
Key words in original language
Doručování; cizí prvek; správní řízení; správní soudnictví; azylový zákon.
Abstract
The paper focuses on selected issues of service with a foreign element in administrative law. The
article firstly deals with the mere definition of a foreign element, after it differentiates
service in administrative law with and without foreign element. Main emphasis is put on the service
with a foreign element both in administrative proceedings under the Administrative Procedure Code
and under selected special acts and on the delivery in administrative justice as well. The
attention is also paid to the practice of the courts.
Key words
Service; foreign element; administrative proceedings; administrative justice; Asylum Act.
Zákonné doručování je projevem zásady písemnosti správního řízení a rovněž je jedním z předpokladů
zajištění práva na spravedlivý proces. Není-li řádně doručeno, nemohou nastat zamýšlené důsledky
daného úkonu (zejména vykonatelnost) a v případě, že orgán veřejné moci s vadným doručením tyto
důsledky spojil, často se jedná o vadu způsobující nezákonnost takového úkonu nebo dokonce
rozhodnutí ve věci samé. Rozsah důležitosti doručování ve správním řízení a správním soudnictví
ovšem nelze omezit toliko na doručování finálního aktu aplikace práva, tedy meritorního správního
nebo soudního rozhodnutí. Jeho prostřednictvím probíhá celý kontakt mezi účastníkem řízení a
rozhodujícím orgánem veřejné moci. Skrze něj dochází k samotnému zajištění průběhu řízení:
prostřednictvím doručování je oznamováno zahájení řízení z moci úřední, naplňována poučovací
povinnost, předvoláváno, či oznamováno konání jednotlivých procesních úkonů.
Skutečnost, že v řízení je přítomen cizí prvek nemusí, ale zpravidla způsobuje komplikace při
zajišťování rychlého a efektivního řízení. Je-li doručování považováno za překážku efektivního
řízení[1], pak toto tvrzení platí v případech doručování s cizím prvkem[2] několikanásobně, zvláště
pokud se jedná o doručování do ciziny. Doručování s cizím prvkem ve správním právu je v porovnání
s občansko, obchodně i trestněprávním řízením oblastí opomíjenou. Nutno dodat, že poněkud
neoprávněně, jelikož i zde má doručování s cizím prvkem nepopiratelnou důležitost. Navíc, součást
správního práva tvoří právo cizinecké[3], které již ze své podstaty vyžaduje, aby reagovalo na
specifika, která sebou přináší skutečnost, že subjektem správně právního vztahu je cizinec.[4]
1) Vymezení cizího prvku
Doručování s cizím prvkem nelze chápat pouze jako doručování do zahraničí. Cizím prvkem se rozumí
účastník právního vztahu, který je cizím státním příslušníkem anebo zahraniční právnickou
osobou,[5] dále je-li předmětem právního vztahu movitá nebo nemovitá věc nacházející se
v zahraničí. Cizí prvek je dán i v případech, v nichž ke vzniku, změně nebo zániku právního vztahu
došlo v zahraničí, popřípadě i to, že účastník (s českým občanstvím) posuzovaného právního vztahu
má bydliště v cizině.[6] Do rozsahu tohoto pojmu lze zahrnout i situace, kdy jsou právní vztahy
upraveny zcela nebo zčásti rozhodnutím cizího státního orgánu či soudu.[7] Ačkoliv může být cizím
prvkem i věc, v oblasti správně právních vztahů se jedná zejména o fyzickou osobu, která nemá
občanství České republiky nebo osobu, která pobývá v zahraničí; často pak také o právnickou
osobu.[8]
2) Doručování s cizím prvkem ve správním řízení
Lex generalis správního řízení - správní řád[9] - nepostihuje všechny možné situace, které mohou
nastat při doručování s cizím prvkem. Správní řád nerozlišuje mezi tím, zda je doručováno cizinci
či českému subjektu, ale tím, kde je určeno místo doručení. Jako skutečnost rozhodnou pro zakotvení
speciálního ustanovení tedy považuje místo doručení mimo území České republiky. Právní řád
v případě potřeby ponechává úpravu doručování cizímu prvku na území České republiky na speciální
právní předpis. Za základ pro doručování s cizím prvkem lze považovat ustanovení § 22 s. ř.
obsahující právní úpravu doručování do ciziny.
a) Doručování do zahraničí
Při doručování do ciziny dochází ke střetu požadavku na efektivní a rychlý průběh řízení
s požadavkem na rovné zacházení s účastníky řízení. Tedy i osoba nacházející se v zahraničí by měla
mít právo na doručování ve stejném rozsahu jako účastník řízení s bydlištěm nebo sídlem v tuzemsku.
Právní úprava doručování do ciziny, vymezená ve zmiňovaném § 22 správního řádu, obsahuje celkem
čtyři možné situace, kdy bude správní orgán postupovat dle tohoto ustanovení. Konkrétně se jedná o
případy, kdy je adresátem fyzická osoba, která se zdržuje nebo má místo pobytu v cizině, dále
právnická osoba se sídlem (nejenom místem podnikání) v zahraničí a nakonec se jedná o adresáty,
kteří mají adresu pro doručování[10] v cizině. Podmínkou pro posledně uvedenou situaci je, že osoba
požádá správní orgán o doručování na adresu odlišnou od místa trvalého pobytu nebo sídla a současně
to nevylučuje zákon nebo povaha věci. Tento institut je primárně mířen na případy, kdy je adresou
pro doručování místo v České republice. Dle mého názoru by měl správní orgán povolit místo
doručování v cizině jen ve výjimečných situacích. Takovou situací by mohl být případ, kdy cizí
prvek má sídlo nebo místo pobytu v cizině a zvolí si adresu pro doručování v takovém státě, ve
kterém bude doručování snadnější a rychlejší; v jiných případech by využití této možnosti mohlo
vést k průtahům v řízení.
Odesílající orgán není zpravidla orgánem, který danou písemnost adresátovi doručuje. Správní řád
určuje, že tímto „doručovatelem“ je zpravidla provozovatel poštovních služeb nebo orgán státní
správy pověřený k doručování písemností do ciziny. Při doručování prostřednictvím provozovatele
poštovních služeb se postupuje podle § 15 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách ve spojení
se Sdělením Českého telekomunikačního úřadu č. 20/2005 (SP), Vyslovení souhlasu s poštovnímu
podmínkami, které obsahuje podmínky pro uplatnění reklamace a rovněž i podmínky pro doručování do
jednotlivých států.
Ustanovení § 19 odst. 3 s. ř., na které odkazuje § 22 s. ř., rovněž umožňuje komunikaci se správním
úřadem prostřednictvím elektronické adresy, tedy pomocí datových zpráv opatřených elektronickým
podpisem. Z § 22 s. ř. výslovně neplyne, že by pod termín „jiná adresa pro doručování podle § 19
odst. 3„ bylo možné vztáhnout i tento způsob komunikace. Možnost tohoto způsobu komunikace nelze
výslovně dovodit ani na základě určení jednotlivých doručujících orgánů. Nicméně pokud to povaha
věci (zejména technické) nevylučuje, měl by být možný i tento způsob komunikace, a to mimo jiné
s ohledem na § 21 odst. 1 s. ř. a také z důvodu, že Česká republika uznává i zahraniční
kvalifikované certifikáty ve smyslu § 16 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu.
Doručování do ciziny je procesem zdlouhavým a ne vždy efektivním. V případě, kdy se nepodaří
adresátovi písemnosti zásilku doručit, má správní orgán povinnost ustanovit této osobě opatrovníka.
Správní řád ve zkoumaném ustanovení § 22 odkazuje na § 32 odst. 2 písm. d) s. ř., dle kterého
správní orgán ustanoví opatrovníka osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se
prokazatelně nedaří doručovat. Z tohoto ustanovení plyne, že opatrovníka lze ustanovit osobě, u
které opakovaně nastávají překážky doručování podle § 23 a 24 s. ř.[11] Otázkou, opětovně při
zřeteli na nutnost efektivního řízení, je, zda lze některým účastníkům ustanovit opatrovníka
rovnou, bez předchozího pokusu o doručení konkrétní písemnosti do ciziny, a to s ohledem na
neúspěšné doručovaní v předešlých věcech. Ze samotného ustanovení § 22 s. ř. tuto možnost vyvodit
nelze, nicméně z § 32 odst. 2 písm. d) již ano, a to v případech, kdy bylo cizí osobě doručováno
vícekrát a doručení nebylo úspěšné. Opatrovníkem lze, při uplatnění kritéria vhodnosti,[12]
ustanovit jak fyzickou (kupř. advokáta adresáta), tak i právnickou osobu (i nevládní organizaci) a
není-li takové osoby, pak i úřední osobu příslušného správního orgánu, ačkoliv to není pro
zajištění práv adresáta příliš vhodné.[13]
Správní řád v daném ustanovení rovněž neposkytuje odpověď na otázku, zda ustanovení opatrovníka je
jediným možným náhradním způsobem doručování nebo, zda je možné doručovat i prostřednictvím veřejné
vyhlášky, což je nepochybně způsob méně formální. V obecné úpravě správního řízení platí, že
opatrovník je ustanovován pouze v případech, kdy má být adresátu písemnosti v řízení uložena
povinnost nebo odňato právo.[14] Mám za to, že by tak mělo být postupováno i v rámci doručování do
ciziny.
Podle mého názoru není právní úprava doručování s cizím prvkem dle správního řádu úplná. Vyjdeme-li
z předpokladu, že účelem správního řádu je zajistit hospodárnost a rychlost procesního řízení,
nutno dojít k závěru, že samotný § 22 tyto záruky expressis verbis neskýtá. Praxe, a to nejenom ve
vztahu k doručování do ciziny, ukázala, že institut opatrovníka (či doručování prostřednictvím
veřejné vyhlášky) není tím nejvhodnějším způsobem k zajištění práv účastníka řízení. Skutečnost, že
se nepodařilo do ciziny doručit, nemusí být vždy na vině adresáta normy. V rámci tohoto institutu
postrádám jakýsi mezistupeň mezi doručováním do ciziny a ustanovením opatrovníka. Je na
zvážení,[15] zda by do § 22 s. ř. nemohlo být zakotveno, aby osoba nacházející se v cizině svým
projevem vůle zvolila anebo by správní orgán vyzval k ustanovení zmocněnce, kterému by se
doručovalo namísto něj. To znamená, že by se jednalo o institut obdobný adrese pro doručování ve
smyslu § 19 odst. 3 s. ř. nebo § 42 odst. 3 s. ř. s. s tím rozdílem, že by místo „alternativní
adresy“ byla označena osoba, která bude po dobu plánované nepřítomnosti přijímat doručované
písemnosti. Zákonodárce by ve smyslu zásady vigilantibus iura měl apelovat na účastníky nacházející
se v cizině, zejména ty, kteří o své budoucí nepřítomnosti ví, aby měli v době své nepřítomnosti
svého zástupce. Obdobným způsobem je řešeno doručování v daňovém řízení v případě, kdy se příjemce
zdržuje v cizině a přitom má opatrovníka nebo zástupce v tuzemsku; v takových případech se pak
doručuje jim.[16] Dalším doporučením by bylo, aby správní orgán, nejlépe pomocí elektronické
komunikace, adresátovi oznámil existenci doručované zásilky a on tak na tuto skutečnost mohl
reagovat. Nezodpovězenou otázkou rovněž zůstává, do jaké míry má správní orgán „pátrat“ po místě
pobytu cizího prvku.
Doručování do zahraničí někdy může představovat předmět cílené obstrukce, a to zvláště v řízeních
kdy je rozhodnutí ve věci limitováno objektivní lhůtou, jako je tomu např. v případě přestupkového
řízení, v němž někdy dochází k ustanovování zmocněnců pro řízení s pobytem v zahraničí.[17] Správní
řád neobsahuje výslovné ustanovení, které by na takovou situaci reagovalo.[18] Nicméně bylo by
v rozporu se smyslem a účelem zásad[19] i celého správního řízení, aby správní orgán musel
doručovat zmocněnci do ciziny, což by znamenalo značné časové, administrativní i finanční obtíže.
Jsem toho názoru, že by správní orgán neměl k takovému úkonu účastníka přihlížet, a to nezávisle na
tom, zda se jedná o reálně existujícího zmocněnce, a nadále jednat toliko s obviněným z přestupku,
jelikož takový projev vůle nemůže požívat právní ochrany. Správní orgán by ovšem měl na tuto
skutečnost účastníka řízení upozornit a případně jej poučit o možnosti si ustanovit takového
zástupce, který nebude představovat překážku pro řádný a rychlý průběh řízení.
b) Doručování cizinci na území České republiky
Jiný, ne však vždy bezproblémový, postup je užíván v případě doručování cizinci s některým
pobytovým statusem na území České republiky. V této oblasti doručování je nejproblematičtější
oblastí samotné zjišťování místa pobytu.[20] Základem právní úpravy pro tento typ doručování je tak
vedle správního řádu taktéž zákon o pobytu cizinců na území České republiky společně se zákonem
evidenci obyvatel.[21] Předpokladem pro dostupnost cizince pro orgány veřejné moci je znalost místa
pobytu cizince. Cizinec, ať pocházející z Evropské unie či z třetích zemí, má povinnost po vstupu
na státní území nahlásit místo svého pobytu na území buď na Policii České republiky, nebo u svého
ubytovatele; táž povinnost stíhá cizince i v případě změny místa pobytu.[22] Běžnou praxí proto je,
že správní orgány žádají o poskytnutí součinnosti Policie České republiky, oddělení cizinecké
policie, při zjišťování aktuálního místa pobytu. Pro oblast cizineckého práva je však velmi časté,
že hlášený pobyt se s faktickým pobytem neshoduje. Ne vždy se ovšem jedná o vědomou snahu vyhnout
se doručení správní nebo soudní písemnosti, ale o časté stěhování (zvláště u sezónních pracovníků)
a neznalost právních předpisů. V případech, kdy cizinec není při doručování zastihnut v místě svého
hlášeného pobytu, správní orgán písemnost uloží a pokud si ji adresát ve lhůtě 10 dnů nevyzvedne,
písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty; s ohledem na ustanovení § 24 odst. 1
tak nastává fikce doručení. Tu může zvrátit, pokud si písemnost nevyzvedl z důvodu dočasné
nepřítomnosti nebo z jiného vážného důvodu, neboť může požádat o prominutí zmeškání úkonu do 15 dnů
ode dne, kdy pominula daná překážka. S požádáním o navrácení v předešlý stav je třeba spojit
zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá. Tohoto institutu se tedy využije v případě, kdy
účastník má v řízení něco vykonat.
Správní řád rovněž, logicky, určuje, že u zahraničních právnických osob se doručuje na adresu
sídla jejich organizační složky zřízené v České republice, týká-li se písemnost činnosti této
organizační složky. V případech, kdy zde právnická osoba organizační složku nemá, postupuje se dle
popisovaného § 22 s. ř.
3) Doručování podle vybraných speciálních zákonů
Ve správním řízení se pro doručování s cizím prvkem zpravidla užije správní řád, avšak některé
oblasti správního práva vyžadují, aby speciální zákony reagovaly na specifika konkrétní materie, a
proto zakotvují více či méně samostatnou a odlišnou úpravu doručování.
a) Doručování podle zákona o azylu[23]
V rámci řízení o mezinárodní ochraně se cizí prvek – žadatel o mezinárodní ochranu – nachází po
celou dobu správního řízení zpravidla na území České republiky. Specifičnost doručování v řízení o
mezinárodní ochraně nespočívá pouze v tom, že procesní normy zákona o azylu jsou lex specialis[24]
ve vztahu ke správnímu řádu a zčásti i soudnímu řádu správnímu, ale rovněž i v samotné azylové
praxi. Tento institut je často zneužíván a cizinci využíván jako prostředek k zajištění legálního
pobytu na státním území. Jedním z rozdílů oproti obecnému doručování dle správního řádu je, že
písemnosti nejsou předávány k poštovní přepravě, ale jsou fakticky doručovány přímo a osobně
správním orgánem, kterým je v tomto případě Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky.
Odlišností od obecného správního řízení dále je, že správní orgán o tom, zda písemnost byla
doručena, vydává deklaratorní rozhodnutí.[25]
První doručovací úkon je učiněn v rámci samotného zahajování řízení o mezinárodní ochraně, upravené
v ustanovení § 10 odst. 3. Poté, co cizinec projeví úmysl požádat Českou republiku o mezinárodní
ochranu, správní orgán má povinnost jej bez zbytečného odkladu písemně vyzvat k podání žádosti o
udělení mezinárodní ochrany; ve výzvě určí místo a lhůtu k podání této žádosti. Současně jej má
povinnost poučit v mateřském jazyce nebo v jazyce, kterému rozumí, o právech a povinnostech
žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Toto poučení tedy cizinec přebírá (a podepisuje) dle
stávající právní úpravy nejpozději při samotném podání žádosti. Podle chystané novelizace azylové
zákona bude mít Ministerstvo vnitra povinnost výzvu cizinci doručit nejméně 2 pracovní dny předem.
Samotný institut doručování je upraven v ustanoveních § 24 a § 24a zákona o azylu. Písemnosti se
v azylovém řízení doručují do vlastních rukou, přičemž ani doručování v azylovém řízení není možné
omezit toliko na sdělení rozhodnutí o udělení či neudělení mezinárodní ochrany; důležitou roli
hraje i předvolání k pohovoru. Rozhodujícím a často problematickým faktorem je zde znalost
správního orgánu o místě pobytu žadatele, jelikož doručování zde úzce souvisí se zjišťováním pobytu
žadatele. Obecně platí, že cizinec je ubytován v jednom z typů azylových zařízení (v přijímacím
nebo pobytovém středisku), ve kterém je umístěno detašované pracoviště správního orgánu. Pokud se
žadatel v zařízení zdržuje, nepředstavuje doručování žádný podstatný problém, jelikož je pro
správní orgán dostupný. V praxi se ovšem stává, že cizinec využije možnost jemu danou azylovým
zákonem a v průběhu řízení pobývá v soukromí, tedy mimo azylové zařízení. Pro tyto případy azylový
zákon zakotvil povinnost žadatele písemně požádat o změnu hlášeného pobytu[26] u útvaru policie
místně příslušné dle nového místa pobytu. Samotný souhlas se změnou hlášeného pobytu uděluje
správní orgán, přičemž jej podmiňuje dosažitelností žadatele pro účely řízení. O zrušení místa
takto hlášeného pobytu rozhoduje pouze policejní orgán,[27] přičemž poté se za místo hlášeného
pobytu považuje azylové zařízení, v němž byl žadatel o udělení mezinárodní ochrany naposledy hlášen
k pobytu. V těchto případech ovšem může docházet k tomu, že se cizinec stává pro správní orgán
fakticky nedosažitelným. Druhým případem místa doručování je tzv. adresa pro doručování, kterou je
adresa azylového zařízení, na kterém se žadatel a správní orgán písemně dohodnou; o této adrese se
lze dohodnout až po uplynutí jednoho roku ode dne zahájení řízení.[28] Kontakt správního orgánu
s účastníkem řízení je zajišťován přinejmenším prostřednictvím § 57 zákona o azylu, dle kterého je
třeba osobní přítomnosti při prodlužování platnosti průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany.
Zákon o azylu stanovuje postup v případě, kdy žadatel nebyl v místě doručení zastižen: to se může
stát v případě, kdy má žadatel možnost azylové zařízení opustit.[29] V takovém případě doručovatel
písemnost uloží v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence, u obecního úřadu nebo
v azylovém zařízení, kde je žadatel hlášen k pobytu; žadatele je o tom třeba vhodným způsobem
vyrozumět. Nevyzvedne-li si adresát písemnost do 3 dnů od uložení, poslední den této lhůty je dnem
doručení.[30] Neshledávám přitom důvod, proč by tato lhůta měla být podstatně kratší než je tomu
v rámci obecného správního řízení.[31] Zákon o azylu stanoví obdobný, nikoliv však stejný,[32]
institut jako je navrácení v předešlý stav dle správního řádu. V případě, kdy si žadatel nemohl
z důvodu své dočasné nepřítomnosti či z jiného vážného důvodu bez svého zavinění uloženou písemnost
ve stanovené lhůtě vyzvednout,[33] může namítnout překážku v doručování do 15 dnů ode dne, kdy
pominula; ve stejné lhůtě musí písemnost převzít. Druhým případem, kdy se v azylovém řízení
uplatňuje fikce doručení je doručování v případech, kdy není známo místo žadatelova pobytu.[34]
V takovém případě se písemnost uloží po dobu 10 dnů[35] v azylovém zařízení, kde je žadatel hlášen
k pobytu, nebo, je-li hlášen k pobytu mimo azylové zařízení, v ministerstvem určeném azylovém
zařízení, které je nejblíže místu jeho hlášeného pobytu. Oznámení o uložení písemnosti se vyvěsí na
úřední desce tohoto azylového zařízení; poslední den této lhůty je pak dnem doručení. Otázkou je,
zda by i v tomto případě mělo být umožněno prominutí lhůty.
V rámci doručování písemností mimo samotné rozhodnutí je vhodné ještě zmínit, že v případě, kdy
žadatel zplnomocní jinou osobu pro zastupování v řízení, je třeba písemnost oznamující konání
pohovoru doručit nejenom samotnému žadateli, ale taktéž jeho zástupci. Samotný pohovor[36] je však
úkonem, který však musí učinit pouze a bez výjimky žadatel.
Zákon o azylu v samostatném ustanovení upravuje doručování nejdůležitějšího rozhodnutí v řízení, a
sice rozhodnutí o udělení či neudělení azylu nebo doplňkové ochrany. Zákon zakotvuje dvě fáze
doručování rozhodnutí: nejprve je třeba doručit písemnou výzvu k převzetí rozhodnutí a teprve za
předpokladu, že žadateli byla výzva doručena, může dojít k předání samotného rozhodnutí o výsledku
řízení. Okamžik doručení samotného rozhodnutí je velmi významný z hlediska podání žaloby mířící
k jeho soudnímu přezkumu.[37] Lhůta pro podání žaloby může začít plynout pouze tehdy, jestliže
žalobou napadané správní rozhodnutí bylo žalobci oznámeno zákonem předepsaným způsobem. Jestliže se
žadatel nedostaví k převzetí rozhodnutí v den ve výzvě uvedený, ač mu výzva byla doručena, je den k
převzetí rozhodnutí ve výzvě uvedený považován za den, kdy je rozhodnutí doručeno; i v tomto
případě se uplatní fikce doručení. Na otázku, zda lze uplatnit fikci doručení i v případě doručení
písemné výzvy k převzetí doručení, je třeba s ohledem na § 24 odst. 3 zákona o azylu rovněž
odpovědět kladně. Skutečnost, že se žadatel s rozhodnutím seznámil v době pozdější, nemá na běh
lhůt význam.
Zajímavým, judikaturně řešeným, případem je, jakým způsobem by měl správní orgán postupovat
v případech, kdy žadatel udělil plnou moc ve smyslu § 20 odst. 3 zákona o azylu a § 33 správního
řádu[38] pro řízení o mezinárodní ochraně. Zákon o azylu stanoví, že k převzetí rozhodnutí
ministerstva ve věci mezinárodní ochrany nelze udělit plnou moc. Nastala otázka komu doručovat a
v jaký okamžik nastávají účinky doručení rozhodnutí, jelikož na ni azylový zákon výslovně
neposkytuje odpověď. Nejvyšší správní soud[39] dospěl k závěru, že žadatel je povinen převzít
rozhodnutí vždy osobně, čímž však není dotčena povinnost správního orgánu doručit toto rozhodnutí i
zmocněnci žadatele. Účinky doručení nastávají až doručením zmocněnci.
Na závěr lze ještě doplnit, že v případě, kdy správní orgán nedodrží některé podmínky stanovené v §
24 a 24a, písemnost nelze považovat za řádně a účinně doručenou, a tím pádem nelze kupř. řízení
zastavit ve smyslu § 25 odst. d) zákona o azylu. Všechny, v tomto směru, relevantní skutečnosti
musí být přitom seznatelné ze správního spisu pro případný soudní přezkum i právní jistotu
účastníka řízení.[40]
b) Doručování dle zákona o pobytu cizinců na území České republiky.
Řízení konané na základě cizineckého zákona je nejtypičtějším řízením s cizím prvkem. Tento právní
předpis neobsahuje samostatnou zvláštní a speciální právní úpravu doručování jako je tomu v případě
zákona o azylu. V rámci cizineckého řízení se až na výjimky postupuje podle správního řádu. Jednou
z těchto výjimek je speciální úprava doručování rozhodnutí diplomatické mise nebo konzulárního
úřadu. V případě, že se takovéto rozhodnutí nepodaří doručit ve lhůtě do 180 dnů do vlastních rukou
účastníka řízení, doručí se vyvěšením na úřední desce tohoto zastupitelského úřadu České republiky
po dobu 15 dnů.
4) Doručování s cizím prvkem ve správním soudnictví
S ohledem na to, že tento příspěvek je zaměřen zejména na doručování ve správním řízení, o
doručování v rámci správního soudnictví se zmíním pouze stručně, přičemž i tato oblast vykazuje
potíže a zasloužila by jistě samostatné zpracování.
a) doručování cizinci na území České republiky
Zatímco právní úprava správního řízení je značně roztříštěná, v případě správního soudnictví je
kompaktní: hlavní procesní normou je zde soudní řád správní za přiměřeného užití občanského
soudního řádu[41] a marginálního použití dalších předpisů.[42]
Soudní řád správní samostatně neupravuje doručování cizinci na území České republiky, jelikož to
není v podstatě ani třeba. Doručování cizinci se v tomto směru neodlišuje od doručování českému
subjektu, má-li adresu pro doručování na území republiky, proto se zde obecně použije § 42 s. ř. s.
ve spojení s § 45 až 50i o. s. ř. Jen pro doplnění lze dále uvést, že poměrně bohatá judikatura
Nejvyššího správního soudu se věnuje otázce účinného doručování žadateli o mezinárodní ochranu
v soudním řízení. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má odkladný účinek umožňující cizinci
setrvat na výsledné rozhodnutí krajského soudu na území republiky. V této fázi řízení je ještě
častější, že se místo pobytu účastníka řízení (zde v pozici žalobce) stává neznámým.[43] V případě,
kdy nelze zjistit místo jeho pobytu či se nezdržuje v místě hlášeného pobytu a jeho změnu soudu
neoznámil, je možné zastavení řízení dle § 33 písm. b) a e) zákona o azylu, ve spojení s § 47 písm.
c) s. ř. s. Nejvyšší správní soud apeluje na to, aby krajský soud učinil všechny dostupné kroky a
využil všech dostupných prostředků ke zjištění pobytu žalobce.[44] K ověření místa pobytu je třeba
zejména využít přiměřeně aktuálních údajů z evidencí Ministerstva vnitra a služeb cizinecké
policie. V případě, že žalobce uvede adresu, byť dříve neevidovanou, soud se musí pokusit doručovat
i na ni. Kasační soud rovněž po krajských soudech vyžaduje, aby v případě zastavení řízení do svého
odůvodnění přezkoumatelným způsobem vtělil, jakým způsobem zjišťoval skutečnosti podstatné pro
zjištění místa pobytu a ze kterých skutečností vycházel pro svůj závěr o naplnění podmínek pro
zastavení řízení.[45] Tímto se snaží zabránit, aby krajské soudy řízení automaticky nezastavovaly.
b) doručování do ciziny
Soudní řád správní neobsahuje komplexní úpravu doručování ve správním soudnictví, natož pak úpravu
doručování do zahraničí. Tento předpis v ustanoveních § 42 odst. 3 a 4 obecně reaguje na případy,
kdy doručování z různých důvodů může jít proti požadavku rychlého a efektivního řízení. Takovým
případem by mohlo být i doručování do ciziny. Na případy doručování do ciziny, ať již z důvodu
stálého dlouhodobého pobytu účastníka řízení v cizině, reaguje prvně uvedený odstavec. Soud může
přistoupit k jeho aplikaci tehdy, jestliže doručování písemností bude zřejmě spojeno s průtahy nebo
s obtížemi. V takové situaci pak může účastníkovi uložit, aby si pro doručování zvolil zmocněnce,
jemuž lze doručovat bez obtíží, a poučí jej, že jinak se písemnosti budou ukládat u soudu s účinky
doručení. Takto ovšem nelze postupovat při jakémkoliv doručování s cizím prvkem, ale jen při
předpokladu, že doručování bude spjato s obtížemi. Nejedná se zde ani o případy, kdy místo pobytu
adresáta není známo, protože pro takové případy slouží institut opatrovníka (§ 29 odst. 3 o. s.
ř.). Případ uvedený v posledně uvedeném odstavci[46] se týká doručování konečného rozhodnutí nebo
jiné písemnosti osobám zúčastněným na řízení prostřednictvím úřední desky soudy, způsobem
umožňujícím dálkový přístup anebo na úřední desce obecního úřadu. Soud tak bude postupovat
v případech, kdy je zřejmé, že by doručování bylo neúměrně zdlouhavé, nákladné, administrativně
náročné anebo dokonce nemožné.
Ovšem ne vždy jsou takové postupy možné, a proto soud musí přistoupit k doručení písemnosti do
ciziny. Základní vodítko pro doručování do zahraničí představuje § 42 odst. 5 s. ř. s., který
odkazuje na právní úpravu doručování v rámci občanského soudního řízení. V tomto předpise je
doručovaní do zahraničí, upravené poměrně krátkou dobu,[47] obsaženo v ustanovení § 50j o. s.
ř,[48] které určuje, že se v takovýchto případech postupuje podle mezinárodní smlouvy, doručuje-li
se mimo Evropskou unii[49] nebo podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství
upravujícího doručování soudních a mimosoudních písemností. Zákon zde odkazuje na nařízení č.
1348/2000, o doručování soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních v
členských státech, které však bylo s účinností od 13. 11. 2008 zrušeno a nahrazeno nařízením č.
1393/2007, o doručování soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních v
členských státech. Dané nařízení ovšem ze své věcné působnosti výslovně, na rozdíl od
přecházejícího, vylučuje daňové, celní či správní věci. Proto je zde použití analogie přinejmenším
sporné, spíše však vyloučené. Posledním, značně nepraktickým, avšak ve správním soudnictví možným,
způsobem je doručování podle § 55 - § 60 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém
a procesním. Tento zákon stanoví, že se justiční orgány stýkají s cizími orgány prostřednictvím
Ministerstva spravedlnosti, které písemnosti s žádostí o doručení postoupí Ministerstvu zahraničí,
a to následně české diplomatické misi v příslušném státu.[50] Tento postup je však zdlouhavý a
zvláště v případech, kdy se nedaří doručovat i značně neúčelný.
5) Závěr
Na základě shora uvedeného lze konstatovat, že doručování s cizím prvkem, zejména pak ve vztahu
k doručování do zahraničí je institutem komplikovaným, často jdoucím proti požadavku hospodárného a
efektivního řízení, skýtající mnohá teoretická i praktická úskalí. Jelikož jak správní soudnictví,
tak i správní řízení náleží do oblasti veřejného práva, není zde kontakt s cizím prvkem tolik
častý, jako je tomu v případě práva soukromého (zejména občanského a obchodního) a výkon veřejné
moci je zpravidla omezen na území České republiky. Doručování ve správním soudnictví je dle mého
názoru oproti správnímu řízení komplikovanější nejenom administrativně, ale i časově. I osoba
nacházející se v zahraničí má právo na rovný přístup a ochranu svých procesních práv. Správní řád i
soudní řád správní obsahují náhradní instituty (doručování zmocněnci, ustanovení opatrovníka),
které je možné aplikovat v případě potíží při doručování s cizím prvkem. Nelze ovšem opomenout, že
tyto instituty nejsou koncipovány jako možný způsob „ulehčení si práce“ orgánem veřejné moci, ale
jako způsob hledání řešení, kdy i přes určité překážky budou účinně hájena a zabezpečována práva
účastníka řízení.[51] Na druhou stranu by i účastník řízení ve smyslu zásady vigilantibus iura měl
nést alespoň v určité míře zodpovědnost za řádný průběh řízení. To znamená, že by měl využít všech
dostupných prostředků k usnadnění komunikace s orgánem veřejné moci, je-li to možné. Toho lze
dosáhnout jen při spolupráci s příslušnými orgány, pro které bude reálně dostupný a na druhou
stranu nebude ve svůj prospěch zneužívat komplikací, které může doručování s cizím prvkem přinášet.
Literature:
- Fenyk, J., Ondruš, R. Právní styk s cizinou v trestním a netrestním řízení a před orgány
veřejné správy. Praha : Linde, 1997. 595 s. ISBN 8072010638.
- Šínová, R. Doručování v civilním soudním řízení. Vyd. 1. Praha: Leges, 2009. 143 s. ISBN
9788087212202.
- Svoboda, K., Suk, M., Zeman, P. Doručování v soudním řízení. Praha: Linde, 2009. 267 s. ISBN
9788072017775.
- Kučera, Z. Mezinárodní právo soukromé. 6. opr. a dopl. vyd. Brno: Doplněk, 2004. 458 s. ISBN
8072391666.
- Ondruš, R., Kejval, J. Průvodce cizineckým řízením: se vzory procesních postupů správních
úřadů a účastníků řízení. Praha : Linde, 2005. 359 s. ISBN 8072015168
- Drápal, L, Bureš, J. Občanský soudní řád : komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009. 1579 s.
ISBN 9788074001079.
- Vopálka, V., Mikule,V., Šimůnková, V., Šolín M. Soudní řád správní, 1. vydání. Praha: 2004,
338 s. ISBN 80-7179-864-9.
- Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád : komentář. 2. vyd. Praha: C.H. Beck,
2009. 640 s. ISBN 9788074001574.
- Kosař, D. [et al.]. Zákon o azylu – komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2010,
681 s. 9788073574765.
- Hendrych, D., Fiala, J. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009.
1459 s. ISBN 9788074000591.
- Svoboda, J. Doručování soudních a mimosoudních písemností v členských státech EU. Ad Notam,
2009, č. 1, s. 21. ISSN 1211-0558.
- Veřejný ochránce práv [online]. Citováno 10. 5. 2010. Dostupné z: .
- Nejvyšší správní soud [online]. Citováno 10. 5. 2010. Dostupné z: .
- Asociace pro právní otázky imigrace, o.s. [online]. Citováno 10. 5. 2010. Dostupné z:
.
- Ministerstvo spravedlnosti [online]. Citováno 10. 5. 2010. Dostupné z:
.
Contact – email
102839@mail.muni.cz
________________________________
[1] Právní úprava doručování někdy napomáhá adresátům rozhodnutí oddálit právní účinky doručovaného
úkonu, a tím pádem se vyhnout výkonu veřejné moci.
[2] V některých pramenech uváděno též mezinárodní prvek.
[3] Kučera vymezuje cizinecké právo jako soubor právních norem upravujících postavení cizinců
odchylně od postavení vlastních občanů. K tomu více viz Kučera, Z. Mezinárodní právo soukromé. 6.
opr. a dopl. vyd. Brno: Doplněk, 2009. s. 225.
[4] Nadto, některá řízení s cizím prvkem náleží mezi ty, o nichž musí být rozhodnuto přednostně.
[5] Pojem cizinec lze chápat i jako souhrnný pojem pro fyzické i právnické osoby. Za cizince se
zpravidla považuje i apatrida. Cizím prvkem naopak není příslušní národnostní menšiny, který má
české státní občanství.
[6] Heslo Cizí prvek In. Hendrych, D., Fiala, J. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha :
C.H. Beck, 2009. 1459 s.
[7] Fenyk, J., Ondruš, R. Právní styk s cizinou v trestním a netrestním řízení a před orgány
veřejné správy. Linde Praha. s. 142.
[8] V tomto směru možno dále rozlišovat, zda se jedná o cizí prvek, který má a která nemá k České
republice bližší a trvalejší vztah. Takové případy mohou nastat kupř. v řízení o ochraně
hospodářské soutěže s komunitárním aspektem (při doručování v rámci řízení před Úřadem pro ochranu
hospodářské soutěže se použije obecná úprava správního řádu; a contrario § 25a zákona č. 143/2001
Sb.) nebo v některých případech práva duševního vlastnictví (mezinárodní ochranné známky).
[9] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (s. ř.).
[10] Adresa pro doručování upravená v § 19 odst. 3 s. ř. je odlišná od místa trvalého pobytu anebo
sídla obchodní společnosti.
[11] Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. 1. vydání, Praha 2008, s. 113.
[12] Tamtéž.
[13] Ve vztahu k zaměstnancům soudu srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS
1732/07.
[14] Ustanovení § 32 odst. 3 s. ř.
[15] Jako inspirace by mohlo sloužit i ustanovení § 24 odst. 4 slovenského správního řádu, dle
kterého, pokud má účastník řízení, který se zdržuje v cizině či tam má sídlo, opatrovníka nebo
zástupce v tuzemsku, doručí se písemnost těmto osobám.
[16] Zákon o správě daní a poplatků dále stanoví, že příjemcům zdržujícím se v cizině, jejichž
pobyt je znám, a kteří nemusí mít zmocněnce pro doručování, se úřední písemnosti doručují přímo.
Je-li třeba doručit úřední písemnost do vlastních rukou příjemce, zašle se písemnost na mezinárodní
doručenku, dovoluje-li to země určení. V ostatních případech se doručuje do vlastních rukou
příjemce prostřednictvím příslušného orgánu státní správy, pověřeného k doručování úředních
písemností do ciziny.
[17] Např. v Mongolsku.
[18] Soudní řád správní na takovou situace reaguje v § 42 odst. 3 a 4.
[19] Zejména procesní ekonomie. Bylo by zde možné aplikovat i právní princip zákazu zneužití práva.
[20] V tomto směru je poměrně bohatá judikatura ve věcech azylu (viz dále).
[21] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a zákon č. 133/2000 Sb., o
evidenci obyvatel a rodných číslech. Ministerstvo vnitra vede informační systém evidence obyvatel,
ve kterém o cizincích s povolením pobytu na území ČR a kterým byla udělena mezinárodní ochrana,
zaznamenává místo jejich trvalého pobytu, včetně předchozích adres.
[22] Lhůty k ohlášení změny pobytu jsou odvislé od druhu pobytu (k tomu srov. ustanovení § 93 a §
97 zákona o pobytu cizinců). Policie registrující změnu pobytu by měla vyžadovat, aby cizinec
předložil doklady, z nichž bude patrné, že ke změně pobytu skutečně došlo. Má též oprávnění provést
místní šetření v tvrzeném bydlišti cizince a ověřit, zda zde skutečně pobývá.
[23] Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve
znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu).
[24] Institut doručování náleží mezi ty více komplexní části řízení o mezinárodní ochraně, které
jsou upraveny odlišně od správního řádu. Ustanovení § 9 zákona o azylu stanoví, že správní řád se
v řízení o udělení mezinárodní ochrany a na řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany nepoužije
v ustanovení o doručování na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu sdělenou účastníkem,
ustanovení o doručování písemností určených do vlastních rukou a doručovaných na požádání jiným
způsobem, ustanovení o doručování adresátům zdržujícím se v cizině. Z dikce tohoto ustanovení pak
lze vyvodit, že na jiná řízení konaná podle tohoto zákona se speciální normy neužijí.
[25] Podle chystané novely zákona o azylu již toto rozhodnutí nebude třeba vydávat. K tomu blíže
viz
http://www.asimos.cz/Archiv-aktualit/Navrh-novely-azyloveho-a-cizineckeho-zakona-I-soudni-prezkum-z
baveni-svobody.html
[26] K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 30. 4. 2004, čj. 5 Azs
16/2004-53, podle něhož „(p)ředstava žadatele o azyl, že ministerstvo mělo bez dalšího
předpokládat, že v době neoznámeného opuštění pobytového střediska se bude zdržovat na adrese,
kterou uvedl při předcházejícím oznámení o dlouhodobém opuštění pobytového střediska, a že tedy
jeho adresa v době neoznámeného opuštění pobytového střediska byla známa, není opodstatněná.“
[27] Tak se stane tehdy, pokud byl zápis o změně hlášeného pobytu proveden na základě pozměněných,
neplatných anebo padělaných dokladů, nepravdivě nebo nesprávně uvedených skutečností, anebo na
návrh vlastníka nemovitosti.
[28] Tedy až v době, kdy žadatel může začít v České republice legálně pracovat (viz důvodová zpráva
k zákonu o azylu).
[29] Tak tomu je v případech, kdy se o žádosti nerozhoduje v tzv. letištním řízení či v přijímacím
středisku nebo v případě, kdy cizinec v době řízení pobývá v zařízení pro zajištění cizinců nebo je
ve výkonu trestu odnětí svobody.
[30] Dle navrhované změny zákona dojde k fikci doručení až uplynutím desátého dne.
[31] Na základě ustanovení § 24 s. ř. je tato lhůta desetidenní.
[32] V případě navrácení v předchozí stav se jedná o zmeškání nějakého úkonu (např. podání
odvolání), který musí účastník řízení ve stanovené lhůtě vykonat, v případě azylového řízení se
jedná toliko o převzetí písemnosti.
[33] Takovýmto typickým případem je opuštění azylového zařízení na dobu zpravidla až 10 dnů na
základě tzv. propustky.
[34] Kupř. tehdy, kdy byl žadatel propuštěn ze zařízení pro zajištění cizinců a nenahlásil místo
nového pobytu, kdy svévolně opustil azylové zařízení nebo kdy se nezdržuje na místě hlášeného
pobytu.
[35] Dle úpravy platné do ve znění účinném do 31. 1. 2002 byla tato lhůta patnáctidenní. K tomu se
vyslovil NSS v rozhodnutí ze dne 31. 1. 2006, čj. 4 Azs 104/2005-52, tak, že „(n)ení-li
ministerstvu známo místo pobytu žadatele o azyl, jehož pobyt je evidován v pobytovém středisku,
poté, co toto azylové zařízení opustil, lze žadateli doručit předvolání k pohovoru postupem podle §
24 odst. 3 zákona o azylu (tj. uložením po dobu 15 dnů u pověřeného zaměstnance ministerstva v
pobytovém středisku, kde má evidován pobyt, a vyvěšením oznámení o uložení na místě obvyklém).
Byla-li žadateli řádně doručena dvě předvolání k pohovoru a on se na žádný ze stanovených termínů
nedostavil a svou nepřítomnost neomluvil, může ministerstvo za situace, kdy na podkladě dosud
shromážděných informací o skutkovém stavu nelze rozhodnout, řízení zastavit dle § 25 odst. 1 písm.
d) zákona o azylu.“
[36] Zákon ve stávajícím znění neurčuje, v jakém předstihu je třeba žadatele o konání pohovoru
informovat; dle navrhované právní úpravy bude tato lhůta činit nejméně 2 pracovní dny před konáním
pohovoru.
[37] Zákon o azylu stanovuje značně krátkou lhůtu pro podání žaloby, a sice pouhých 15 dnů oproti
dvěma měsícům dle soudního řádu správního.
[38] S výjimkou § 33 odst. 4 správního řádu.
[39] Srov. rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2009, čj. 7 Azs 21/2009-60.
[40] Otázka řádného doručování rozhodnutí přitom nemusí být omezena jen na znalost pobytu žadatele.
Otázky mohou vyvstat kupř. při doručování nezletilému cizinci, kterého v řízení zastupoval pouze
jeho rodič, přičemž rozhodnutí bylo doručeno rodiči druhému; v takovém případě je třeba doručení
považovat za řádné.
[41] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.) a zákon č. 99/1963 Sb., Občanský soudní
řád (o. s. ř.).
[42] Např. § 32 – § 33b zákona o azylu.
[43] V takovém případě je třeba cizinci ustanovit opatrovníka podle § 29 odst. 3 o. s. ř. ve
spojení s § 64 s. ř. s. K této otázce srov. usnesení NSS ze dne 1. 7. 2004, čj. 2 Azs 258/2004-40,
dle kterého „(s)těžovatelova argumentace spočívající v tom, že účinky doručení rozsudku nemohly
nastat, neboť neoznámil změnu své adresy, a soudu se tak nepodařilo mu rozsudek doručit, je v
přímém rozporu se zmíněnými zvláštnostmi azylového řízení.“
[44] Skutečnost, že bylo realizováno správní vyhoštění cizince ještě bez dalšího neznamená, že se
tento účastník řízení stává nezvěstným a jeho místo pobytu neznámé. Správní soud má i v takové
situaci povinnost dostupnými prostředky zjišťovat místo pobytu tohoto účastníka řízení v zahraničí
za účelem doručení písemnosti, zvláště pak pokud je součástí správního spisu i údaj o jeho
zahraničním bydlišti (k tomu srov. rozsudku NSS ze dne 19. 11. 2009, čj. 7 Azs 73/2009-42).
[45] Situací „znovuobjevení“ žadatele v rámci řízení před NSS se tento soud zabýval v rozsudku ze
dne 25. 2. 2004, čj. 2 Azs 16/2004-45, v němž uvedl: „Pokud krajský soud postupoval správně a
vyvinul požadované úsilí ke zjištění místa pobytu stěžovatele, nestačí k nezákonnosti jeho usnesení
o zastavení řízení sám fakt, že se stěžovatel následně „znovuobjeví“, leda by prokázal pochybení
krajského soudu při doručování či zjišťování jeho místa pobytu. Jiný výklad tohoto ustanovení by
totiž stavěl neúspěšné žadatele o azyl do pozice, v níž by pouhým ignorováním soudních obsílek a
následným napadáním rozhodnutí o zastavení řízení mohli neúměrně prodlužovat soudní řízení jako
celek. Takový výklad by šel zcela proti smyslu daného ustanovení, jímž je umožnit soudům nezabývat
se meritorně žalobami ve věci azylu těch žalobců, kteří již zmizeli ze zorného pole orgánů české
veřejné moci, tzn. žalobců, o nichž by již bylo nadbytečné rozhodovat, neboť již pravděpodobně
nejsou v dosahu jurisdikce ČR.“
[46] Typickým řízením (vedeným ediktálně) s účastí osob zúčastněných na řízení jsou jednotlivá
řízení a procesy konané dle zákona č. 183/2006 Sb.
[47] Tzv. souhrnná novela občanského soudního řádu provedená zákonem č. 7/2009 Sb.
[48] K němu blíže viz Občanský soudní řád I: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, s. 372–374.
[49] Seznam dvoustranných nebo mnohostranných mezinárodních smluv o právní pomoci lze nalézt na
http://www.justice.cz/cgi-bin/sqw1250.cgi/zresortu/smlouvy/sml_04.html. Jen malá část se ovšem
věnuje právní pomoci v oblasti správního práva.
[50] Další postup viz Kučera, Z. Mezinárodní právo soukromé. 6. opravené a doplněné vydání. Doplněk
Brno, 2004, s. 400– 403.
[51] K tomu obdobně viz nález Ústavního soudu z 19. 10. 2009, sp. zn. III. ÚS 1143/09,
http://nalus.usoud.cz