knappen Mehrheit die Teilnahme der Schweiz am EWR ablehnten und damit langfristig auch das Projekt einer EU-Mitgliedschaft der Schweiz zu Fall brachten.
Die Schaffung der spezifischen bilateralen Lösung, welche gegenwärtig die Beziehungen der Schweiz zur EU kennzeichnet, kann daher nicht als Sogische Konsequenz einer gezielten Außen-und Europapolitik angesehen werden, sondern stellt vielmehr einen notwendigen Kompromiss dar, welcher aus der konkreten politischen Stimmung der Schweizer Bevölkerung in der ■ Umbruchsphase nach dem Fall des Eisernen Vorhangs und der Stärkung des europäischen Integrationsprozesses hervorging.
Abgesehen vom Freihandelsabkommen aus 1972 gründet der bilaterale Weg in zwei Paketen von bilateralen Verträgen zwischen der Schweiz und der EU, welche unterschiedlichste Fragen wie z.B. Personenfreizügigkeit, Verkehr, Teilnahme am Schengener und Dubliner System, Kultur, Umwelt und Zinsertragsbesteuerung umfassen. In der Schweiz selbst überwiegt die Ansicht, dass unter Einsatz beträchtlicher Energien in den Verhandlungen mit einem sehr starken Handelspartner eine politisch akzeptable Lösung erzielt wurde, welche zumindest im Hinblick auf die aktuellen Bedürfnisse die notwendige wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit sicherstellt.
Ein Vergleich des aktuellen bilateralen Wegs mit dem EWR zeigt, dass die tatsächlichen Unterschiede zwischen beiden Modellen nicht allzu markant sind. Obwohl der EWR sowohl in institutioneller Hinsicht, als auch inhaltlich das weiterentwickelte Integrationsmodell ist, kann man auch Punkte aufzeigen, in welchen der bilaterale Weg Schweiz-EU jenen Standard übertrifft. Die formalen Garantien für eine unabhängige Schweizer Legislative haben in der politischen und wirtschaftlichen Praxis eine geringere Bedeutung, als man aufgrund der erhitzten innenpolitischen Debatte in der Schweiz vermuten sollte.
Was den Spielraum für einen Ausbau des bilateralen Wegs angeht, bleiben konkrete Zweifel. Der Abschluss der zwei Pakete aus 1998 und 2004 gelang unter anderem deshalb, weil die EU an der Lösung bestimmter Fragen (Schwerverkehrtransit über die Alpen und Kampf gegen Steuerbetrug) ein beträchtliches Interesse hatte und daneben im Hinblick auf die damalige Mitgliederzahl (15) flexibler war als die erweiterte EU mit 27 Mitgliedstaaten. Seitens der erweiterten EU, die gerade die schwierige Phase der so genannten Verfassungskrise überwindet, kann für die Zukunft mit Sicherheit weniger Verständnis für Sonderwege erwartet werden. Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Entwicklung der innenpoütischen Diskussion in der Schweiz, wo Fragen der Europapolitik nicht nur durch die politischen Akteure verhandelt werden, sondern nrithilfe der Instrumente der direkten Demokratie die ganze Bevölkerung des Landes in den Entscheidungs-prozess eingebunden ist.
MILUŠE KINDLOVÁ
K DĚLBĚ MOCÍ A ODPOVĚDNOSTÍ MEZÍ SOUDY A PARLAMENTEM VE SFÉŘE SOUDNÍ KONTROLY ZÁKONŮ (ÚVAHA V OBLASTI PRÁVNÍ OCHRANY LIDSKÝCH PRÁV)1)
I. UVOĎ
Podíváme-li se na ústavní systémy v zemích euroatlantické civilizace, které stojí na možnosti soudního přezkumu ústavnosti zákonů, pak ve většině případů je soudní shledání protiústavnosti zákona spojeno s jeho prohlášertím za neplatný či zrušený, popř. jsou účinky takového rozhodnutí takové, že je zákon vyřazen z používám (zejména vlivem precedenčního působení příslušného soudního rozhodnutí).2) Nejslavnějšími zástupci tohoto typu přístupu jsou systémy ústavního soudnictví USA a Německa, které - ač první představitel difúzního ústavního soudnictví a druhý ústavního soudnictví koncentrovaného - oba stojí na pozici „posledního slova" v oblasti další platnosti či použitelnosti zákona na straně soudů, nikoli parlamentu. Český mechanismus ochrany ústavnosti ve sféře kontroly zákonů, včetně oblasti práva lidských práv, je také koncipován tímto způsobem; zvolena byla cesta koncentrovaného ústavního soudnictví, svěřeného Ústavnímu soudu. Ústavní soud jediný rozhoduje o protiústavnosti zákonů. Obecné soudy mají pouze povinnost Ústavnímu soudu předat k posouzení otázku ústavnosti zákona, mají-li za to, že zákon, který má být v řrzení použit, ústavnímu pořádku odporuje (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Model koncentrovaného ústavního soudnictví je považován za model „rakouský" díky svému zakotvení v rakouské ústavě z roku 1920 (téhož roku
') Tento článek je upravenou a rozšířenou verzí prvních tří částí kapitoly Mechanismus ochrany lidských práv (z pohledu dělby pravomocí a odpovědností mezi soudy a parlamentem) mé disertační práce na téma „Ústavněprávní komparace ochrany lidských práv ve Spojeném království a České republice v evropské perspektivě". Vznikl v této podobě v rámci vědeckého záměru Právnické fakulty UK „Proměny práva na počátku 3. tisíciletí - kořeny, východiska, perspektivy". Jelikož disertační práce, a tedy i základ tohoto článku, vznikaly z velké části v rámci mého postgraduálního studia v programu Magister Juris na University of Oxford {University College) v akademickém roce 2005/2006, je mou milou povinností poděkovat na tomto místě Mezinárodnímu visegrádskému fondu a Právnické fakultě UK, díky jejichž stipendiu jsem mohla zmíněný program absolvovat.
2) Gardbaum, S.: The New Commonwealth Model of Consňtutionalism, 49 American Journal of Comparative Law 707 (2001), str. 707. V tomto článku používáme pro zjednodušení pro tyto systémy výrazu „silný systém ústavního soudnictví" či „silný systém soudního přezkumu zákonů" apod. Jedná se skutečně jen o pracovní pojmenování; neznamená to, že by skutečná váha soudních rozhodnutí v systémech, které stojí na „posledním slovu" v oblasti další platnosti (použitelnosti) zákonů v rukou parlamentu, byla slabá Či nedůležitá.
278
PRÁVNÍK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
279
zakotveno i v uvozovacím zákoně k ústavní listině Československé republiky) či „evropský", protože se jedná o systém typicky uplatňovaný v kontinentální Evropě.3) Jedná se v podstatě o určité odmítnutí americké koncepce, podle níž je inherentní pravomocí všech soudů rozhodovat o souladu všech právních předpisů s ústavou; v Evropě byla tato pravomoc většinou svěřena jen k tomu specializovanému orgánu, i když v praxi například ve Spojených státech velká většina případů, v nichž se jedná o soulad zákona s Ústavou USA (včetně ústavních dodatků) také dospěje v konečném důsledku k Nejvyššímu soudu USA.4)
Vraťme se však k základnímu společnému prvku, který je vlastní jak systému americkému či německému, tak i českému, a sice k jeho možnosti „vyřadit" příslušný zákon, u něhož byla shledána protiústavnost, z používám, nebo ho prostě prohlásit za neplatný či zrušený. Dlouhou dobu se zdálo, že toto je jediná alternativa k těm systémům, které podobnou pravomoc soudů nepřipouštěly, tedy systémům, které stály na koncepci „legislativní nadřazenosti" (legislativě supremacy), tedy vlastně suverenity parlamentu - nemožnosti soudně ohrozit platnost a použitelnost zákona -, kteréžto systémy byly z pohledu ochrany ústavnosti a lidských práv považovány v určitém ohledu za nedostatečné. Vždyť často se jako prvek konstitucionalismu uváděl požadavek existence orgánu, který je oprávněn autoritativně posuzovat platnost zákonů z hlediska jejich souladu s ústavou. Skutečnost, že tímto orgánem (těmito orgány) bude nezávislý soud (budou nezávislé soudy), byla, vedle dalších prvků zakomponovaných do ústavy, považována za prvek potřebný proti nebezpečím plynoucím zejména z rizika tyranie většiny.
Zaměříme-Ii se nyní specificky na sféru ochrany lidských práv, vidíme, že v posledních desetiletích se však objevuje nový, „hybridní" model ochrany lidských práv, někdy nazývaný model „třetí cesty"5), jehož principem je snaha skloubit jak sílu soudního přezkumu zákonů z hlediska souladu s ústavně zakotvenými lidskými právy, tak myšlenku, že je to parlament coby volený orgán representující lid, kdo má i v této oblasti „poslední slovo".6) Obraz možných přístupů k soudní kontrole ochrany lidských práv v oblasti kontroly norem tak získal další rozměr, a to rozměr z celé řady důvodů velmi inspirativní.
3) Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 717. Blíže viz Biahož, J.: Soudní kontrola ústavnosti, srovnávací pohled, Codex, ASPI Publishing, Praha, 2001, str. 245 an. K tradicím koncentrovaného ústavního soudnictví na našem území (od dob rakousko-uherských) viz např. Stádeček, V.: Ústavní soudnictví, 2. podstatně přepracované a doplněné vydání, C.H. Beck, Praha 2003, str, 21 an. (srovnej rovněž str. 4 an. pro rozbor geografie jednotlivých modelů ústavního soudnictví) či Filip, J., Hollander, P„ Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu (komentář), 1. vyd., C. H. Beck, Praha, 2001, str. v an.
4) Biahož, J.: op. cit. v pozn. č. 3, str. 74-75.
5) Klug, F.: The Human Rights Act - a 'third way' or 'third wave' Bill of Rights, [2001] EHRLR 361.
s) Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 741. Stephen Gardbaum hovorí o „hybridních" listinách práv či o „commonwealthském" typu listin práv. Jindy bývá používán termín „nová generace" listin práv.
Cílem této stati je přiblížit tři vybrané listiny práv takovéto „třetí cesty", a sice britský Zákon o lidských právech z roku 1998, Kanadskou chartu práv a svobod z roku 1982 a Novozélandský zákon o listině práv z roku 1990. Budeme se jimi zabývat právě jen z oné zúžené perspektivy úpravy vztahu mezi soudy a parlamentem ve sféře kontroly zákonů z hlediska souladu s lidskými právy; od ostatních aspektů právní úpravy odhlížíme. Následující část potom bude věnována kritické analýze některých důvodů, proč jsou tyto „hybridní" listiny práv tak zajímavé a v čem lze spatřovat jejich přínos pro teorii a praxi ústavního práva. Soustředíme se především na problematiku kvality parlamentní a veřejné debaty, na otázku demokratické legitimity soudních rozhodnutí v oblasti lidských práv, na problém odpovědnosti parlamentu vůči tomu, kdo je jím representován, a konečně i na problém odpovědnosti soudců za jejich činnost. Závěr článku pak představuje krátká úvaha, zda by byl „hybridní" model listiny práv vhodný pro Českou republiku či pro země se srovnatelnou historickou zkušeností, v rámci níž budou zmíněny některé předpoklady úspěšnosti studované alternativy.
II. LISTINY PRÁV „TŘETÍ CESTY"7)
Britský Zákon o lidských právech z roku 1998 (the Ruman Rights Act 1998) je v současnosti patrně nejznámějším příkladem hybridního modelu listiny práv. Dalšími vybranými příklady, jimž bude v relevantním ohledu věnována pozornost, jsou, jak výše uvedeno, Kanadská charta práv a svobod z roku 1982 (the Canadian Charter of Rights and Freedoms 1982) a Novozélandský zákon o listině práv z roku 1990 (the New Zealand Bili of Rights Act 1990). Z důvodu, který je nasnadě, se někdy o těchto systémech ochrany lidských práv hovoří jako o „commonwealthském" modelu.8)
Soudy ve Spojeném království mají podle s. 3 Zákona o lidských právech9) povinnost interpretovat zákony (tak jako ostatní „primární legislativu" ve smyslu tohoto zákona a nižší právní předpisy) „jak je to jen možné" (so far as it is possible to do so) v souladu s právy podle Evropské úmluvy o lidských právech.10) Pokud shledají, že nem možné zákon takto vyložit, mají vyšší soudy pravomoc vydat takzvané prohlášení neslučitelnosti (declaration of incompati-bility)}1) Jedná se o signál zákonodárné a výkonné moci, že v právním řádu
) Viz pozn. č. 5.
8) Viz pozn. č. 6. Spadá sem např. také v roce 2006 přijatá Charta lidských práv a odpovědností australského státu Victoria (The Victorian Charter of Human Rights and Responsibitities){pxa bližší komentář srovnej např. Williams, G.: The Victorian Charter of Human Rights and Responsibilities: Origins and Scope [2006] Melbourne University Law Review 27, 30(3), str. 880 an. a Allan, J.: The Victorian Charter of Human Rights and Responsibilities: Exegesis and Criticism, [2006] Melbourne University Law Review 28, 30(3), str. 906 an.),
9) Blíže např. Loveland, I.: Constitutional Law, Administrative Law, and Human Rights, A Critical Introduction, 4. vyd., Oxford University Press, 2006, kap. 21.
10) S. 3 Zákona o lidských právech. u) S. 4 Zákona o lidských právech.
280
PRÁVNÍK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
281
existuje zákon, který odporuje právům zakotveným v Úmluvě, a Zákon o lidských právech upravuje proces, jak lze - vedle možné změny cestou bežného legislativního procesu - zrychleně dospět k nápravě prostřednictvím tzv. „nápravných příkazů" (remedial orders).12) Tím, že soudy nemají pravomoc zákon prohlásit za neplatný, je respektován kánon parlamentní suverenity, a je tédy vždy na Parlamentu rozhodnout, co se zákonem, u něhož byla shledána neslučitelnost, bude dál, a nést za to příslušnou politickou a morální odpovědnost.13) Na druhou stranu, interpretační povinnost soudů a jejich pravomoc vydat prohlášení neslučitelnosti se vztahuje i na legislativu přijatou po Zákonu o lidských právech a na Parlamentu tedy je, aby vyjádřil svůj případný úmysl odchýlit se od těchto práv co nejzřetelněji. Kromě toho i povinnost ministra, který má v gesci příslušný zákon, prohlásit v příslušném stadiu zákonodárného procesu, zda zákon podle názoru vlády odpovídá právům v Úmluvě nebo ne, a pokud ne, že vláda si přece jen přeje v legislativním procesu pokračovat,14) jsou výrazným mezníkem a změnou oproti minulosti, protože v případě proklamovaného „nesouladu" upoutají pozornost legislativců i veřejnosti.
Spojené království způsobem, kterým Zákon o lidských právech zajišťuje respekt vůči suverenitě parlamentu, jde jinou cestou než Kanadská charta práv a svobod z roku 1982, v níž je suverenita parlamentu (federace i každé provincie) formálně chráněna coby ultima ratio pomocí s. 33 Charty. Ta totiž stanoví, že: „Parlament nebo zákonodárný sbor provincie může v zákonu Parlamentu nebo zákonodárného sboru ... výslovně prohlásit, že daný zákon či jeho ustanovení platí navzdory ustanovením zahrnutým v s. 2 a s. 7 až 15 Charty [vybraná substantívni ustanovení Charty]."15) Podle dalších ustanovení s. 33 platí takové opatření (legislativní překonám Charty) nejdéle po dobu pěti
') S. 10 a příloha č. 2 Zákona o lidských právech.
') Hovoříme zde o Paríamentu Spojeného království, tedy o westminsterském parlamentu. [) S. 19 Zákona o lidských právech.
') S. 33 odst. 1 Kanadské charty práv a svobod. Tato možnost se týká svobody svědomí a náboženství, svobody myšlení, víry, názoru a projevu, včetně svobody tisku a jiných komunikačních prostředků, svobody pokojného shromažďování a svobody sdružování (s. 2), práva na život, svobodu a osobní bezpečnost a práva nebýt zbaven těchto hodnot jinak než v souladu se zásadami základní spravedlnosti (s. 7), práva nebýt podroben nerozumným prohlídkám a zabavením {right to be secure against unreasonable search and seizure)(s. 8), práva nebýt svévolně zadržen a uvězněn (s. 9), několika blíže specifikovaných práv osoby v případě zatčení a vazby (s. 10), několika blíže specifikovaných práv v trestních věcech (s. 11), práva nebýt podroben krutému a neobvyklému zacházení nebo trestu (s. 12), práva na ochranu před sebeobviněním (s. 13), práva na tlumočníka (s. 14) a práva na rovnost před zákonem a na rovnou ochranu a prospěch zákona (s. 15). Tato možnost se pak nevztahuje zejména na „demokratická práva" (zejména volební právo)(s. 3-5), „práva mobility" (např. právo občana na vstup na území Kanady, na zůstání vníana odchod z jejího území (s. 6), jazyková práva (s. 16 - 23), práva na soudní ochranu práv a svobod garantovaných Chartou (s. 24), práva původních obyvatel (s. 25) a rovnost pohlaví (s. 28).
let, ale je možné je přijmout znovu, a to pravděpodobně opakovaně.16) Jestliže kanadský federální parlament nebo provinční legislatura takové prohlášení neučiní, pak zákon, popřípadě jeho příslušná ustanovení jsou po shledání rozporu s Chartou ze strany soudu „neúčinná" (ofno effect)}1) Jak známo, s. 33 Charty je výsledkem kompromisu mezi kanadskou federální vládou a provinciemi, když kanadská federální vláda preferovala plně „konstitucionalizova-nou" listinu práv opravňující soudy k plnému přezkumu legislativy podle amerického vzoru, bez možnosti, aby federální či provinční legislatury rozhodly běžnou většinou o tom, že se ochrana lidských práv podle Charty na příslušný zákon neuplatní.18) Předobrazem s. 33 Charty je s. 2 Kanadské listiny práv (the Canadian Bili of Rights) z roku 1960, která je běžným federálním zákonem (narozdíl od Charty, která je součástí Zákona o Ústavě (the Constitution Act), a má ústavní status) a vztahuje se jen na federální úroveň.19) Tato listina práv -sice i nadále platná a poměrně často citovaná - byla kritizována za svůj pouze omezený účinek, což byl jeden z důvodů přijetí ústavní Charty.20)
Ve vztahu k Chartě práv a svobod je potřeba dodat, že ač je její význam z hlediska zachování možnosti parlamentu vyloučit aplikaci Charty, a tedy uplatnit plnou parlamentní suverenitu, teoreticky významný, v praxi se téměř neuplatňuje. Zajímavou výjimkou byl v tomto ohledu případ provincie Quebec, která Chartu nikdy neschválila a která krátce po přijetí Charty v roce 1982 přijala Zákon uznávající Zákon o Ústavě (An Act respecting the Constitution Act 1982), působící jako protest proti Chartě, jehož cílem byla imunizace všech
ls) S. 33 odst. 3 a 4 Kanadské charty práv a svobod. K možnosti opakování viz Hogg, P. W.: Constitutional Law of Canada, Loose-Leaf Edition, 5. vyd., Thompson and Carswell, 2006, str. 36-5.
17) S. 52 Kanadské charty práv a svobod.
u) Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 721-722.
") K historii přijetí Kanadské listiny práv srovnej např. Hogg, P. W.: op. cit. v pozn. č. 16, str. 32-1 an.
20) Podle Kanadské listiny práv „každá kanadská právní norma (every law of Canada), o níž Kanadský parlament výslovně v zákoně nestanovil, že se má aplikovat navzdory listině práv, má být vykládána a aplikována takovým způsobem, aby to nevyloučilo, neomezilo nebo nenarušilo {abrogate, abridge or infringe) práva v listině práv obsažená nebo aby to opravňovalo k vyloučení, omezení nebo porušení těchto práv (s. 2). Z textu s. 5(2) listiny práv vyplývá, že výraz „kanadská právní norma" pokrývá jen federální právo. Problém u Kanadské listiny práv byl, že listina nestanoví, co mají soudy dělat, pokud shledají, že zákon, u něhož nedošlo k onomu výslovnému určení, že se má aplikovat navzdory listině práv, prostě nejde vyložit v souladu s právy v ní obsaženými. Bylo nejasné, zda soudy musí zákon aplikovat, anebo zda mají možnost prohlásit ho za neaplikovatelný (inoperative). Až v roce 1970 v případu R. v. Drybones [1970] 3 C.C.C. 355 kanadský Nejvyšší soud (Supreme Courť) většinou 6:3 rozhodí, že druhá možnost je správná. Avšak Nejvyšší soud již žádný další zákon za neaplikovatelný z důvodu rozporu s listinou práv nepiohlásil (Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 720-721). Nejblíže tomu bylo rozhodnutí v případu Singh v. Minister of Employment and Immigration [1985] 1 SCR 177, kde tři ze šesti soudců tohoto soudu dovodili neapliko-vatelnost příslušného zákonného ustanovení pro rozpor s listinou práv, zatímco ostatní tři soudci případ rozhodli toliko na základě Kanadské charty práv a svobod. Federální Apelační
282
PRÁVNÍK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
283
zákonu této provincie přijatých před 17. dubnem 1982 před možností prohlásit je neúčinným z důvodu nesouladu s Chartou. Tento zákon stanovil, že do všech zákonů přijatých před tímto datem se vkládá standardní klauzule, že platí navzdory s. 2 a s. 7 až 15 Charty práv a svobod.21) Kanadský Nejyyšší soud však rozhodl, že imunita zákonů se uplatní až s účinností od 23. června 1982, tedy dne, kdy byl tento zákon přijat, a to z důvodu porušení principu zákazu retroaktivity. Také každý nový zákon, který byl přijat později, byl přijat s imunizační klauzulí. V roce 1987 uplynula doba platnosti generální klauzule v Zákonu uznávajícím Zákon o Ústavě a ta již znovu nebyla přijata, Imunizační klauzule se však objevila v 12 dalších zákonech.22) Kromě těchto případů je použití s. 33 Charty ojedinělé. Peter Hogg zmiňuje tři případy - jeden vztahující se k teritoriu Yukon, jeden k provincii Saskatchewan a jeden k provincii Alberta.23)
Mimo tento quebecký případ se uvádí, že se patrně vytvořila ústavní konvence, že s. 33 Charty nebude federálním parlamentem (ten nikdy možnost použít s. 33 Charty nevyužil) a provrnčními zákonodárnými sbory (tedy mimo Quebecu) využívána.24) Tím se až nečekaně naplnilo očekávání, že její použití bude natolik politicky problematické, že by nemělo být časté. Na druhou stranu tento vývoj do jisté míry potlačuje „alternativní" povahu Charty práv a svobod, kterou jí s. 33 formálně propůjčuje. Proto lze konstatovat, že význam tohoto ustanovení je skutečně spíše teoretický.
Tato kanadská zkušenost byla samozřejmě známa tvůrcům britského Zákona o lidských právech, stejně jako několik let předtím tvůrcům Novozélandského zákona o listině práv z roku 1990, a určitě ovlivnila jejich základní koncepce. Tak jako Zákon o lidských právech, i novozélandská listina práv je především „interpretační" listinou práv. Je také stejně jako v případě Zákona o lidských právech zákonem běžným, tedy zrušitelným normální parla-
soud (Court of Appeal) posoudil ustanovení zákona jako neaplikovatemé v důsledku rozporu s listinou práv v případu MacBain v. Lederman [1985] 1 F.C. 856 (Hogg, P. W.: op. cit. v pozn. č. 16, str. 32-6 an.). Uvádí se, že jedním z hlavních důvodů nepříliš značného efektu listiny práv byl přístup soudů k její interpretaci, protože byla zvolena koncepce tzv. „teorie zmrazených pojmů" (frozen concepts theory), podle níž listina pouze kodifikovala práva tak, jak byla pojímána v roce 1960, což svým způsobem imunizovalo zákony přijaté před listinou práv (byly to ony, které detemiinovaly obsah práv v listině) a zároveň limitovalo možnosti efektivního přezkumu zákonů budoucích (Tarnopolsky, W. S.: The Historical and Constitutional Context of the Proposed Canadian Charter of Rights and Freedoms, 44 Law and Contemporary Problems 169 (1981)).
) Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 724-725. Pro politický kontext přijetí tohoto zákona srovnej tamtéž.
l) Hogg, P. W.: op. cit. v pozn. č. 16, str. 36-3-4.
') Hogg, P. W.: op. cit. v pozn. č. 16, str. 36-4. Podle s. 30 Charty platí, že hovoří-li Charta o zákonodarných sborech provincií, vztahuje se to i na teritorium Yukon a na Severozápadní teritoria (v současnosti tedy i na teritorium Nunavut, v roce 1999 oficiálně vyčleněné ze Severozápadních teritorií).
^) Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 726.
mentní většinou. Podobně jako Zákon o lidských právech také tento zákon neruší žádné předním přijaté zákony (jejich ustanovení), které by odporovaly právům v něm obsaženým. Za žádných okolností nemohou soudy prohlásit zákon (přijatý před či po uzákonění listiny práv) za neplatný z důvodu shledání rozporu s listinou práv.25) Jedná se - podobně jako v kanadském případě -o ústupek, který byl vynucen silnou politickou opozicí, která se po předložení vládního návrhu proti němu vznesla.26) Základem ochrany, kterou listina práv tedy poskytuje, je interpretační povinnost soudů vykládat každý zákon sou-ladně s právy v ní obsaženými, kdykoliv je to možné. Přesně to stanoví s. 6 listiny práv - „Kdykoli je možné zákonné ustanovení (an enactmeni) vyložit tak, že je v souladu s právy a svobodami obsaženými v této listině práv, bude tomuto výkladu dána přednost před výkladem jiným."27) Podobně jako v případě Zákona o lidských právech je důsledkem skutečnost, že pokud parlament zamýšlí odchýlit se od práv zakotvených v novozélandské listině práv, musí tak učinit co nejzřetelněji, což opět podnítí pozornost poslanců i veřejnosti, a adekvátně zvyšuje váhu politické odpovědnosti parlamentu (a exekutivy coby častého navrhovatele zákona).28) Novozélandské soudy nemají ze zákona pravomoc vydat obdobu britského prohlášení neslučitelnosti jako takovou, což je -bez vlivu na další bezprostřední platnost zákonného ustanovení - prvek původního Zákona o lidských právech (který zároveň předepisuje kroky, které může takové prohlášení nastartovat).29) Nicméně, komentářová literatura uvádí, že novozélandský nejvyšší soud - Apelační soud (Court of Appeaf) -v roce 2000 takovou pravomoc učinit formální prohlášení nesouladu dovo-dil.30)
Novozélandský zákon o listině práv je tedy viditelně silněji postaven na ochraně parlamentní suverenity než Kanadská charta práv a svobod, ale přesto je především díky extenzivnímu a teleologickému výkladu prosazovanému Apelačním soudem uznáván za to, že do novozélandského práva vnesl „kulturu práv".31)
Jak je z uvedeného nástinu patrno, každá ze tří zmíněných „hybridních" listin práv řeší vztah soudní a zákonodárné moci v oblasti kontroly zákonů z hlediska souladu s lidskými právy poněkud jiným způsobem. Nicméně je
') S. 4 Novozélandského zákona o listině práv.
s) Joseph, P.: The New Zealand Bill of Rights, 7 Public Law Review, 162 (1996). Pro obsáhlejší diskusi politického pozadí srovnej např. Rishworth, P., Huscroft, G., Optican, S., Mahoney, R.: The New Zealand Bill of Rights, Oxford University Press, 2003, str. 5-8.
') S, 6 Novozélandského zákona o listině práv.
s) Další rys novozélandské listiny práv, obdobný mechanismu v britském Zákonu o lidských právech, je její s. 7, která ukládá Generálnímti advokátovi (Attorney-General) zkontrolovat všechny návrhů zákonů, které jsou předloženy Sněmovně reprezentantů (novozélandský parlament) z hlediska souladu s právy a svobodami obsaženými v listině práv.
') Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 737.
') V případu Moonen v. Film and Literature Board of Review [2000] 2 NZLR 9 (CA)(Rish-
worth, P., Huscroft, G., Optican, S., Mahoney, R.: op. cit. v pozn. č. 26, str. 4). ) Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 731.
284
PRÁVNIK 3/2008
PRÁVNIK 3/2008
285
spojuje skutečnost, že každá svým vlastním způsobem respektuje, že konečné rozhodnutí ohledně toho, co je právem země, a to i tváří v tvář možné kolizi s lidskými právy, má v rukou (v kanadském případě alespoň potenciálně) parlament.
Hl. PARLAMENTNÍ A VEŘEJNÁ DEBATA, DEMOKRATICKÁ LEGITIMITA SOUDNÍCH ROZHODNUTÍ A ODPOVĚDNOST PARLAMENTU A SOUDCŮ
Rádi bychom se na tomto místě zamysleli nad důvody, které mohou onu základní zásadu commonwealthského modelu - poslední slovo v rukou parlamentu - podporovat. Zaměříme se zejména na tři okruhy problémů, které jsou však vzájemně provázané, a sice na otázku kvality parlamentní a veřejné debaty, na problematiku demokratické legitimity soudních rozhodnutí v oblasti přezkumu zákonů a dále na téma odpovědnosti parlamentu vůči lidu a odpovědnosti soudců za jejich činnosti. Pokusíme se ukázat, v čem lze shledávat výhody „hybridních" systémů ochrany práv, aniž bychom však zároveň tvrdili, že apriori vedou k nějaké normativní nadřazenosti těchto systémů oproti systémům se silným ústavním soudnictvím. Naopak, budou zmíněny také některé důvody, které mohou hovořit proti nim, a podporovat ústavní řešení se silným ústavním soudnictvím.
TH.L Parlamentní a veřejná debata
Jako jeden z nejviditelnějších přínosů „hybridních modelů" se obecně uvádí, že svědčí podrobné a kvalitní parlamentní a veřejné debatě?2) Ta je podporována, alespoň teoreticky, požadavkem na ministra předkládajícího návrh zákona, popřípadě na jiného ústavního činitele, posoudit soulad navrhované legislativy s lidskými právy. To je ale samozřejmě časté i u systémů se silným systémem soudního přezkumu zákonů; konečně takovou povinnost má v České republice každý předkladatel návrhu zákona, když musí konstatovat, jaký je poměr předkládaného návrhu k ústavnímu pořádku a mezinárodním smlouvám podle čl. 10 Ústavy.33) Obecně se dá říci, že efektivita takovýchto prohlášení je v každém systému závislá na tom, s jakou intenzitou jsou prověřována. Například praxe novozélandského Generálního advokáta, o níž byla již výše řeč, byla předmětem kritiky, protože pravidelně nechala bez povšimnutí předpisy, u nichž později byl shledán nesoulad s lidskými právy.34) To zna-
) Za mnohé viz např. Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. č. 2, str. 746. Platí to i v případě listiny práv typu Kanadské charty práv a svobod, pokud legislatura hodlá přistoupit k použití s. 33 Charty. Protože se na federální úrovni tento mechanismus v praxi nepoužívá, zaměřili jsme se na tomto místě na „interpretační" listiny práv typu britského Zákona o lidských právech nebo Novozélandského zákona o listině práv.
') § 86 odst. 3 zákona č, 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, v platném znění.
') Clayton, R., Tomlinson, H.: The Law of Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2001, str. 174. Viz pozn. Č. 28.
mená, že aby obdobná prohlášení plnila svou roli a z hlediska našeho zkoumání na tomto místě měla svou váhu, je nutné zajistit, aby se nejednalo o pouhou frázi.
Pokud se v „hybridních" modelech parlament rozhodne přijmout takovou normu, u níž jde o kontroverzní zásah do lidských práv, a chce ji skutečně v takové podobě prosadit (na což má ústavní pravomoc), musí svůj úmysl jasně vyjádřit; jinak je možné, že zákon projde určitou interpretací, která se od původního úmyslu zákonodárce odchyluje. Tato snaha vyjádřit co nejzřetelněji význam, který má daná právní norma mít (ve snaze vyloučit jiný možný výklad), znamená ve většině případů „otevření karet", a tím přivolání pozornosti opozice i veřejnosti. To podpoří šíři parlamentní a veřejné debaty. V případě systémů se silným ústavním soudnictvím se zdá být pravděpodobnější, že navrhovatel zákona - s vědomím možného zrušení zákona ze strany soudní moci - může mít tendenci ty formulace, v nichž dochází ke spornému zásahu do lidských práv, méně vystavovat pozornosti.
Konečně, když soud vydá prohlášení neslučitelnosti v podobě, v jaké ji upravuje ve Spojeném království Zákon o lidských právech (či jak ji dovodil novozélandský Apelační soud), jedná se svým způsobem o výzvu soudní moci vůči parlamentu přehodnotit přijatý právní předpis. Pokud při pojímání konceptu demokracie klademe důraz na kvalitu politické delíberace, mají na ni tyto faktory pozitivní dopad. Ronald Dworkin tvrdí, že jsou to klíčová rozhodnutí nejvyšších soudů (i jejich anticipace) v oblasti lidských práv, co nejvíce obohacuje veřejnou debatu, protože se k probírané otázce staví z hlediska v ní obsažených principů, což dává debatě strukturovanější podobu a mnohost argumentů.35) Jeho argument bývá používán na podporu silného ústavního soudnictví amerického typu proti těm, kteří jsou proti jakékoli konstitucionalizaci listin práv a kteří naopak tvrdí, že veřejná a parlamentní debata nem v žádném případě neexistencí (možnosti) autoritativních rozhodnutí nejvyšších soudů v této oblasti ochuzena.36) Mechanismus Zákona o lidských právech těží jak z propracované argumentace soudů, tak z toho, že Parlament, který má vrcholnou a konečnou odpovědnost rozhodnout, se musí s těmito argumenty vyrovnat.
Souvisí to se skutečností, že v „hybridních" systémech má parlament mnohem menší možnost „přenášet" odpovědnost ze sebe na soudy tím, že nemůže počítat se zrušením zákona, který bude příliš do lidských práv zasahovat, což na něj klade zvýšenou odpovědnost (samozřejmě, že tento důsledek předpokládá již určitou politickou a kulturní vyspělost parlamentní sféry).37)
') Dworkin, R.: Freedom's Law, The Moral Reading of the American Constitution, Harvard
University Press, Cambridge, 1999, str. 344 an. ') Napr. Waldron, J.: Law and Disagreement, Clarendon Press, Oxford, 1999, str. 289 an. ') Gardbaum, S.: op. cit. v pozn. c. 2, str. 746.
286
PRÁVNÍK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
287
111.2 Demokratická legitimita soudních rozhodnutí a odpovědnost parlamentu
Další pozitivní prvek, který „hybridní" modely mají potenciál přinést, se týká míry demokratické legitimity soudních rozhodnutí. Klasicky uváděným argumentem proti pravomoci soudů rozhodovat o zrušení či z hlediska účinku podobném osudu zákonů z důvodu porušení lidských práv je zpravidla nedostatek jejich demokratické legitimity oproti zákonu coby výronu zákonodárné moci parlamentu zvoleného lidem. V tomto argumentu je obsažen jak „procesní" prvek (míra vzdálenosti soudního orgánu od lidu z hlediska legitimačního řetězce), tak u některých autorů i prvek „substantívni". Ten spočívá v tvrzení, že rozhodnutí i nejvyšších soudů v otázkách lidských práv jsou často sporná i v rámci samotného soudu a v argumentaci mezi jednotlivými soudci se objevují tytéž spory o práva jako v parlamentu či ve veřejnosti, což zpochybňuje rozumnost konečného řešení v rukou několika soudců oproti jeho svěření volenému parlamentu. Tak Jeremy Waldron uvádí, že jsme-li přesvědčeni
0 tom, že lidé jsou hodni toho, aby byli nositeli práv, pak musíme také věřit v jejich schopnost o těchto právech přemýšlet, ve schopnost vidět otázky práv
1 z pohledu jiných osob a v schopnost o těchto právech rozhodovat.38) Pro něj je právo účasti na rozhodování „právem práv" (right ofrights) a odporuje mu, aby konečná řešení o právech, která jsou proslulá tím, že vyvolávají spory, dělal několikačlenný soud namísto legislatury. Waldron varuje před zjednodušeným chápáním tohoto „práva práv" ve smyslu jeho morální nadřazenosti nad ostatními právy; jeho tezí je, že právo účasti na rozhodování jako „právo práv" je klíčové pro odpověď na to, kdo má rozhodovat v otázkách, o nichž lidé (včetně soudců) vedou spory, což se týká především lidských práv. Neznamená to, že by nemohlo existovat objektivně správné řešení v konkrétní otázce lidských práv - pro něj je klíčové, že ohledně tohoto řešení panují ve společnosti spory,39)
Problematika vztahu ústavního soudnictví a demokracie je samozřejmě mnohem barvitější, protože se dá argumentovat, že ústavní soudnictví chrání demokracii tím, že ochraňuje jednotlivce či skupiny ve společnosti, kteří(ré) by pod vládou parlamentu mohli(y) být diskriminováni(y), jejich práva omezována, a tím také snížena jejich možnost podílet se plnohodnotně na politickém procesu.40) Ústavní soudnictví je obecně chápáno jako mechanismus zajišťující, aby většina - zákonem jakožto projevem většinové vůle v parlamentu - nemohla své pozice ústavně nepřípustným způsobem zneužívat. Toto je dominantní argument pro existenci kvalifikovaných většin v legislativním procesu
) Waldron, J.: A Right-Based Critique of Constitutional Rights, Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 13, No. 1 (Spring, 1993). K tomuto bodu zejm. str. 34 an. a Waldron, J.: op. cit. v pozn. č. 36, str. 250 an.
') Především Waldron, J.: op. cit. v pozn. č. 36, kap. 11, str. 232 an.
*) Na tomto argumentu staví např. Ely, J. H.: Democracy and Distrust, A Theory of Judicial Review, Harvard University Press, Cambridge, 1998.
a pro existenci silného ústavního soudnictví. Navíc lze použít argument kon-traktuální- založený na ústavě (často veřejně proklamované jako projev společenské smlouvy) - a argumentovat, že ústavní soudnictví tím, že má možnost rušit či jiným způsobem vyloučit z používání určitý zákon či jeho ustanovení, vlastně respektuje demokratické rozhodnutí vtělené do ústavy a chrání je před momentálním rozhodováním současného parlamentu.41)
Silné argumenty, které však alespoň částečně zpochybňují např. teze Wald-ronovy, a tudíž i jejich důsledky pro (ne)legitimitu ústavního soudnictví silného typu, se zaměřují na problémy reprezentativnosti parlamentu a jeho rozhodování (zejména otázka nastavení volebního systému, míra přísnosti stranické disciplíny a dominance vlivu exekutivy v parlamentu) a na míru uskutečňování participativní demokracie. Sandra Fredman v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že akt volby parlamentu je jedna věc, ale jiná věc je, do jaké míry je tento akt otázkou participace na rozhodování o lidských právech. „Zřídkakdy je volební akt při všeobecných volbách příležitostí účastnit se rozhodování o lidských právech."42)
Při vědomí těchto uvedených, ale i dalších různých pohledů na vztah soudní moci a demokracie v oblasti kontroly norem, a tedy i možností argumentovat „(ne)demokratičností" příslušného soudního rozhodnutí z různých (někdy protichůdných) pozic bychom měli vymezit, co máme konkrétně na mysli, tvrdúne-Ii na tomto místě, že listiny práv typu Zákona o lidských právech mohou přispět k větší demokratické legitimitě soudních rozhodnutí. Zdá se, že je v tomto ohledu relevantní zejména skutečnost, že soudy v těchto modelech působí v oblasti kontroly norem coby partneři parlamentu s funkcí ukázat problematičnost rozhodnutí, k němuž se legislatura uchýlila, a ne jako „četníci" parlamentu. Tím, že v této oblasti nemají „poslední slovo", nevstupují právně na pole, které je v daných systémech přiznané parlamentu. Zvýšení demokratické legitimity soudních rozhodnutí je tak možné spatřovat právě v tom, že se stávají součástí „dialogu"43) s parlamentem, obohacují jej a veřejnost o propracovanou analýzu toho, kde podle soudů parlament překročil přípustnou míru zásahu do lidských práv.
Považujeme za důležité ještě jednou zdůraznit, že tato argumentace nevy-
41) Srovnej např. diskusi o monislické a dualistické demokracii v podání Bruce Ackermanna, We the People, Foundations, Harvard University Press, Cambridge, 1991, ve stručnosti zejm. str. 6-10, či v domácí literatuře článek Pavla Hollandera, Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce, Právník č. 4, 2005.
42) Fredman, S.: Judging Democracy: The Role of the Judiciary under the HRA 1998, in: Freeman. M. D. A. (ed.), Current Legal Problems, Vol. 53, Oxford University Press, 2000, str. 101.
43) Teorie a praxe pojmu ústavního dialogu je bohatě analyzována řadou autorů, v kanadském kontextu srovnej zejména Hogg P. W., Bushell, A. A.: The Charter Dialogue between Courts and Legislatures (or Perhaps the Charter of Rights Isn't Such a Bad Thing After All), 35 Osgoode Hall Law Journal 75 (1997), v kontextu britském např. Gearty, C. A.: Reconciling Parliamentary Democracy and Human Rights, 118 Law Quarterly Review 248 (2002).
288
PRÁVNÍK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
289
lučuje posuzovat tyto modely listin práv z jiných úhlů pohledu, které pojem demokracie připouští, a adekvátně je považovat za v určitém ohledu deficitní či naopak prospěšné. Jde o to, co považujeme v kontextu konkrétní ústavy za prioritní prvky pojmu demokracie.
Ještě jeden faktor je zde důležitý. Jak jsme viděli, prohlášení neslučitelnosti, které soud vydá, nenutí sice právně parlament vyhovět takovému soudnímu prohlášení a přistoupit k adekvátní legislativní změně, ale politický a morální tlak může být (a zpravidla bývá) přítomen. Soudy tak mohou přispět k tomu, že daleko plněji rezonuje chápání demokracie i jako odpovědnosti44) reprezentanta lidu - parlamentu - vůči tomu, kdo je reprezentován. I to lze chápat jako součást tzv. ústavního dialogu, když soudy svým proMášením v jistém smyslu vyzývají parlament k možné změně, a to před zrakem veřejnosti, což zdůrazňuje vztah (také dialog?) lid - parlament. Domníváme se, že i tento faktor lze chápat jako další doklad podporující argument, že taková soudní rozhodnutí mohou nést větší demokratickou legitimitu.
ni.3 Odpovědnost soudců ke své činností
Zároveň, zdánlivě paradoxně k tomu, co zde bylo řečeno, je možné uvést ještě další možný dopad, který „hybridní" systémy ochrany práv mohou přinést, a sice že mohou působit i zvýšení vlastního pocitu odpovědnosti soudců ve vztahu k jejich činnosti. V žádném případě to neznamená, že by soudci v těch ústavních systémech, které je zmocňují k derogaci či z hlediska účinku podobnému postupu vůči zákonu, necítili silnou odpovědnost za to, co činí. Samozřejmě, že i vědomí finality jejich rozhodnutí oproti rozhodnutí parlamentu je v tomto ohledu nesmírně silný motivující činitel. Co máme na mysli, lze ukázat na příkladu britského Zákona o lidských právech: soudce podle Zákona o lidských právech má v zásadě dvě možnosti, buď - je-li to možné - interpretovat zákon souladně s právy dle Úmluvy, anebo - nelze-li to - vydat prohlášení neslučitelnosti. Protože si soudce 1) uvědomuje - předpokládáme-li jeho respekt vůči Zákonu o lidských právech -, že interpretace nemá být ve skutečnosti zákonodárstvím, a jedná podle toho, což omezuje jeho možnosti ohledně konformní interpretace zákona a 2) ví, že jím případné vydání prohlášení neslučitelnosti má ony důležité politické a morální účinky, o nichž bylo výše psáno, ale v zásadě na existenci zákona samo nic nemění; je pravděpodobné, že to na něho klade intenzivní pocit odpovědnosti za své rozhodování. To z toho důvodu, že - je-li motivován svým přesvědčením o správnosti svého rozhodnutí o neslučitelnosti - je, aby zvýšil přesvědčivost tohoto svého závěru
vůči parlamentu a veřejnosti, motivován k o to lepší, důraznější a propracovanější argumentaci svého rozhodnutí.45)
IV. „ COMMONWEALTHSKÝ" MODEL OCHRANY PRÁV A ČESKÁ REPUBLIKA
V předchozí části byly zmíněny některé faktory, o nichž máme za to, že mohou sloužit k podpoře systémů ochrany lidských práv „třetí vlny", anebo je (alespoň částečně) zpochybňovat. Soustředili jsme se zejména na argumenty, které se týkaly problematiky kvality parlamentní a veřejné debaty, míry demokratické legitimity soudních rozhodnutí a otázky odpovědnosti parlamentu vůči lidu a odpovědnosti soudců za svou činnost. Závěrečná úvaha v této části se týká toho, do jaké míry by systém obdobný „hybridním" typům listin práv mohl být vhodný pro Českou republiku a potažmo jiné země ve srovnatelném postavení a s obdobnou historií, v nichž byl zvolen systém, který jsme pracovně pro účely tohoto textu nazývali systémem se silným ústavním soudnictvím. (Odhlížíme na tomto místě od té skutečnosti, že i v těchto systémech je samozřejmě problematika legitimního prostoru soudů (a ústavních soudů) a legislatury přítomná a diskutovaná). Z této úvahy vyplynou ještě některé podmínky, které - ač spíše implicitně obsažené již v předchozím textu - je nutno zmínit i explicitně, protože podle našeho názoru významně možnost úplatném „hybridních" modelů ovlivňují.
Zdá se totiž v této souvislosti podstatné neztrácet ze zřetele důležitost vyspělosti politické a právní kultury země. Pohlížíme-li na věc tímto způsobem, pak se jeví uplatnění silného ústavního soudnictví v české ústavnosti dobrou volbou. Je nutno uvážit, v jaké situaci se země při koncipování Ústavy nacházela. Vzhledem k desetiletím absence skutečně demokratické zkušenosti (včetně - a to je velmi důležité - jí vlastního sporu mezi občany o to, co vlastně v konkrétním případě demokracie žádá) a desetiletím popírání či nedodržování lidských práv (což mělo z řady příčin za následek absenci otevřené diskuse a sporů o lidských právech) se zdá být rozumné, pokud česká Ústava zakotvila existenci Ústavního soudu s působností a pravomocemi, které má. Nejde zde jen o problematiku toho, kdo mohl a může být členem parlamentu na straně jedné a členem soudní moci na straně druhé (otázka lustrací). Podle našeho mínění byl a je problém a riziko zejména v tom, že se v podmínkách rodící se demokracie teprve vytvářely a stále vytvářejí způsoby politické deliberace a určitá míra kultury veřejného i parlamentního jednání. Jedná se o paradox, ale svým způsobem je potřeba k rozvoji demokracie umožnit společnosti dost
l) Nemáme zde na mysli tzv. imperativní mandát. Jde zejména o vyjádření myšlenky existence politické odpovědnosti poslanců projevující se ve skutečnosti, že po uplynutí volebního období jim budou sečteny účty v podobě jejich (ne)znovuzvolení. Samozřejmě je zde vysoce relevantní i odpovědnost morální.
') Poněkud jiný, ale související argument uvádí Stephen Gardbaum, op. cit. v pozn. č. 2, str. 748 s odkazem na kanadskou odbornou literaturu v pozn. č. 138: Soud, který ví, že jeho rozhodnutí není v relevantním smyslu konečné a že „poslední slovo" má parlament, se může cítit svobodnějším, protože se nemusí tak obávat argumentů, že svým rozhodnutím vstoupí na místo zákonodárce. Důsíedkem může být štědřejší interpretace rozsahu práv.
290
PRÁVNÉC 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
291
času na to, aby dokázala postupně vstřebávat demokratickou zkušenost a aby mechanismy, které má, dokázala čelit riziku, které demokracie může také přinášet. Ačkoliv nám řada Waldronových myšlenek, z nichž některé byly uvedeny, připadá normativně správná, zdá se, že jejich plné uplatnění může být pochybné. Pokud takové pochyby existují v zemích, které jsou obecně považovány za dlouhodobě fungující demokracie, o to problematičtější se to musí jevit v zemích, které před relativně krátkou dobou prošly nebo procházejí změnou politického režimu.
Při kritickém pohledu na fungování „hybridních" systémů ochrany lidských práv je patrno, že k tomu, aby nedocházelo k excesům v této oblasti a aby se skutečně „kultura práv" uplatnila, je potřebná silná občanská společnost, v jejímž rámci (a s níž) soudy a parlament komunikují. Účinnost „hybridních" systémů do značné míry závisí ne na právním donucení parlamentu soudy, ale na politickém a morálním tlaku z jejich strany. Aby takový mechanismus mohl fungovat, je nutno mít kritickou občanskou společnost a určité její lid-skoprávní cítění (human rights consciousness).46) Výše uvedené argumenty o kvalitě parlamentní a veřejné debaty se také v mnohem větší míre dají použít tam, kde existuje veřejnost, která do ní dokáže jít, a určitá rozvinutá úroveň „parlamentní morálky".
Toto jsou faktory, které je možné uvést jako vysvětlení našeho tvrzení, že koncepce Ústavy co se týče zakotvení silného ústavního soudnictví podle našeho názoru byla odůvodněná a rozhodně odpovídající době, kdy vznikala, a stále takovou je. Samozřejmě, že na tomto poli došlo k podstatné změně k lepšímu oproti minulosti, ale bohužel nelze v dnešní době nevnímat problémy, které silně postihují český parlament a české politické strany a které se tak výrazně promítají do celého parlamentního života. Odezva veřejnosti na politiku je známá (a negativní), což jistě nem jen věcí České republiky, jenže právě v podmínkách relativně nové demokracie je to o mnoho závažnější. Přístup veřejných a soukromých médií, jejichž vliv na formování veřejné debaty je zcela klíčový a nepopiratelný, bývá z řady důvodů považován za nedostatečný a selektivní. Zdá se nám, že současný pohled na obezřetnost veřejnosti, jejíž schopnost a možnost promluvit efektivně do věcí veřejného zájmu je omezená, na slušnost a otevřenost parlamentních jednání a na lidsko-právní cítění v rámci společnosti nedává příliš důvodů pro optimismus, že by „hybridní" systém sloužil lépe než systém stávající. Jinou otázkou je však
') Zde je potřeba upozornit na jednu věc, která by jinak mohla vést k nedorozumění. Zákon o lidských právech by! ve Spojeném království vítán jako zákon, který v zemi vytvoří „kulturu uvědomění si lidských práv" (např. Lord Irvine of Lairg, HL Deb, 3. listopadu 1997, col. 1227). Přesto ale Spojené království bylo před přijetím Zákona o lidských právech v markantně odlišné situaci než Česká republika. Důraz na občanské svobody (civil liberties) byl v Británii velmi silný, existovala velice rozvinutá a rozmanitá občanská společnost a britský politický systém se nemůže srovnávat s předlistopadovým Československem.
pohled do budoucnosti. Existence a dá se říci i úspěch ) listin práv „třetí cesty" totiž rozmnožuje škálu možných řešení, jak lze soudní kontrolu zákonů koncipovat, a ústavní inženýři v budoucnu se budou muset s takovouto alternativou vypořádávat a kriticky reflektovat, co může přinést. Nemíníme zde vstupovat do jejich bot a činit v této otázce předčasné soudy. Nejenže totiž bude nutno vzít v potaz výše uvedené argumenty o vyspělosti občanské společnosti a o úrovni parlamentního života, ale relevantní mohou být i faktory jiné a netýkající se jen samé České republiky. Cesta, kterou se bude ochrana lidských práv ubírat na úrovni Evropské unie a Rady Evropy (substantívne i procesně) určitě vnese do věci nové podněty.
Summary
On the Division of Power and Responsibility between Courts and Legislature in the Sphere of Judicial Review of Legislation (Focus on the Sphere of the Human Rights Law)
Miluše Kindlová
The paper discusses three selected Commonwealth bills of rights, i.e. the UK Human Rights Act 1998, the Canadian Charter of Rights and Freedoms 1982 and the New Zealand Bill of Rights Act 1990. It focuses exclusively on the way the bills of rights regulate the relationship between courts and the legislature in the sphere of judicial review of legislation; other aspects are omitted. The common feature of these bills of rights is that (at least theoretically) they leave it up to the legislature to decide whether or not a piece of legislation, found by the courts as violating human rights stipulated in the respective bill of rights, should be considered part of the law of the land. In this way, they substantially differ from the alternative type of judicial review of legislation typical for most countries with constitutional bills of rights where the final decision as to the existence or applicability of such a piece of legislation rests with the courts themselves.
After providing a basic overview of the above mentioned legal documents, the paper elaborates on several reasons why these „hybrid" bills of rights are so interesting and where their contribution to both the theory and practice of constitutional law lies. The analysis concentrates especially
') Zejména v případě Zákona o lidských právech, účinného pro celé území království od října 2000, je patrně ještě příliš brzo pro takový soud, avšak dle současných komentátorů je celkový přínos zákona nepopiratelný. V případě Nového Zélandu se hovoří o jeho výrazném dopadu na ochranu práv, ale existují silné kritiky v některých případech, kdy se parlament rozhodl přijmout zákon v rozporu se substantivními ustanoveními listiny práv, například uzákoněním možnosti potrestání s retroaktivním účinkem (Blíže např. Leane, G. W. G.: Enacting Bills of Rights: Canada and the Curious Case of New Zealand's „Thin" Democracy, Human Rights Quarterly, Feb 2004,26,1, str. 174 an.). Dále je nutné uvést, že někteří autoři vyjadřují názor, že „novátorský" přístup „commonwealthských" systémů může klamat a že i v něm se prosazují tendence po silné soudcovské moci a jejím přesvědčení o nutnosti autoritativního přístupu, podporované komparativní zkušeností se státy, v nichž se uplatňuje silný systém ústavního soudnictví (Hiebert, J. L.: New Constitutional Ideas: Can New Parliamentary Models Resist Judicial Dominance When Interpreting Rights?, 82 Texas Law Review 1963 (2003-2004), str. 1986)(v kontextu Zákona o lidských právech Young, A. L.: Judicial Sovereignty and the Human Rights Act 1998, 61 Cambridge Law Journal 53 (2002), str. 53-65).
292
PRÁVNIK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
293
on the following issues: the quality of parliamentary and general public debate concerning legislation, the problem of democratic legitimacy of judicial decisions in the area of human rights, the issue of responsibility of the parliament towards those who are represented, and finally the problem of responsibility of judges towards their own judicial work.
In the final part of the paper, the author briefly considers whether or not such a hybrid model of a bill of rights is apt for the Czech Republic and other countries with comparable historical experience. The author mentions soveral preconditions, which in her opinion are necessary for this alternative model to be successful.
LUCIE STURSOVÁ
INSTITUT BEZDŮVODNÉHO OBOHACENÍ DE LEGE FERENDA
Na základě rozhodnutí ministra spravedlnosti Otakara Motejla z ledna 2000 byly zahájeny práce na přípravě nového občanského zákoníku. Na tomto podkladě byl koncipován věcný záměr rekodifikace, který byl schválen vládou dne 18, dubna 2001. Z tohoto věcného záměru vychází důvodová zpráva a návrh paragrafového znění nového občanského zákoníku, zpracovaný pracovní komisí IVIinisterstva vnitra, především pak K. Eliášem a M. Zuklínovou (dále jen rekodifikace nebo také ROZ).1) Rekodifikace vnáší některé změny také do právní úpravy bezdůvodného obohacení.
Cílem předkládaného článku je zhodnocení nedostatků stávající právní úpravy bezdůvodného obohacení a zamyšlení nad možnými způsoby jejich odstranění, a to ve světle paragrafového zněm nového občanského zákoníku. Inspiraci pro případné změny v zákonném textu představují Všeobecný zákoník občanský z roku 1811 (dále také jen OZO), dílo ucelené a myšlenkově konzistentní, k němuž se sama rekodifikace otevřeně hlásí, a německý občanský zákoník - Bürgerliches Gesetzbuch (dále také jen BGB). Kodex, uvedený na druhém místě byl zvolen s ohledem na skutečnost, že právní úprava bezdůvodného obohacení, v něm zakotvená a po celou řadu let nezměněná, obsahuje dle mého názoru některé zajímavé momenty, jejichž zavedení do českého právního řádu by mohlo být zvažováno.
1. PRAMENY PRÁVNÍ ÚPRAVY BEZDŮVODNÉHO OBOHACENÍ DE LEGE FERENDA
Právní vztah z bezdůvodného obohacení je mimosmluvním závazkovým vztahem, z něhož vniká obohacenému povinnost vydat to, oč se obohatil, a tomu, ná jehož úkor k obohacení došlo, právo požadovat vydání všeho, oč se povinný obohatil. Tento vztah nemá odpovědnostní základ.2)
Uvedenému pojetí ovšem zcela neodpovídá místo bezdůvodného obohacení ve struktuře OZ. Obecná část závazkového práva je umístěna v části osmé, hlavě první OZ (§§ 488-587), a následující hlavy druhá až dvacátá (§§ 588-852) upravují druhy jednotlivých závazků z právních úkonů, zejména ze smluv. Závazky k náhradě škody jsou pojednány již v části šesté, hlavě druhé OZ
x) Eliáš, K. - Zuklínová, M., Návrh občanského zákoníku. Část první až čtvrtá. Návrh pracovní komise. Praha: Ministerstvo spravedlnosti ČR [citováno 5. ledna 2007]. Dostupné z http://portal.justice.cz.
2) Bejček, I., Bezdůvodné obohacení. Právní rádce, 1994, č. 11, s. 9.
294
PRÁVNÍK 3/2008
PRÁVNÍK 3/2008
295