JAN MALÍŘ FRANCOUZSKÁ ÚSTAVNÍ REVOLUCE: PŘÍPAD QPC ÚVOD O Francii je všeobecně známo, že náleží k zemím, ve kterých byly položeny základy moderního západního konstitucionalismu a ve kterých se zrodil koncept formální, psané ústavy, jakož i psaný katalog základních práv. S touto skutečností kontrastuje to, že až do současnosti zaujímala Francie značně specifický postoj ke kontrole ústavnosti, což se odrazilo mj. v tom, že ve Francii byla dosud vyloučena konkrétní kontrola ústavnosti. Tento tradiční obraz se ale zásadně proměňuje v důsledku ústavní novely z r. 2008,') která bude mít nesporně významné dopady nejen na francouzské ústavní právo, ale obecně i na politický systém této země. II. KONTROLA ÚSTAVNOSTI VE FRANCOUZSKÉ TRADICI Ač základy moderní francouzské ústavnosti sahají do konce 18. století, kontrola ústavnosti byla do francouzského ústavního systému zavedena teprve r. 1958 Ústavou V. republiky. To však neznamená, že by koncept kontroly ústavnosti nebyl ve Francii předtím znám. Naopak. Debata o procesních mechanismech, jimiž by bylo možné zajistit důsledné respektování ústavy, se rozběhla již v prvních letech Francouzské revoluce, tedy paralelně k debatě americké,2) přičemž podnětem k této debatě byla především otázka, jak zajistit kontrolu dodržování ústavy ze strany zastupitelského sboru.3) Na podporu kontroly ústavnosti plédoval zejména abbé Sieyěs, jeden z otců principu suverenity národa,4) který doporučoval zřízení ústavní poroty, která měla mít podle jeho představy mj. pravomoc přezkoumávat akty parlamentu, v případě rozporu s ústavou je rušit a případně i možnost pohnat autory protiústavního zákona před trestní soud, kdyby porušení Ústavy vyplývalo z trestného jednání.5) Určitý ohlas nalezly Sieyěsovy myšlenky v Ústavě VIII. roku (1799), v níž ') Ústavní zákon č. 2008-724 ze dne 23. července 2008, Úř. list ze dne 24. července 2008, který představuje nejrozsáhlejší novelu Ústavy V. republiky od r. 1958, kterou se 39 článků Ústavy mění a 9 nových se vkládá, což vyvolává debatu o faktickém posunu k „VI. Republice." Přehlédnout však také nelze, že dotčená ústavní novela byla přijata s převahou pouhého jediného hlasu. 2) K ní základním způsobem např. FAVOREAU, L., a kol.: Droit conslitutionnel, 8. vydání, Paris 2005, str. 203 - 206. 3) Přehled základních koncepcí viz FAVOREAU, L., a kol.: Droit conslitutionnel, dílo cit., str. 261 -262. 4) Emmanuel Joseph Sieyěs (1748 - 1836). 5) DRAGO, G.: Contentieux constitutionnelJiancais, 2. vydání, Paris 2006, str. 147 - 148. PRÁVNÍK 9/2011 849 byla pravomoc rušit akty parlamentu pro rozpor s ústavou svěřena zvláštni, politicky složené ústavní instituci (Sénat conservateur), jejíž nominaci a nápad však ovládl první konzul a později císař Napoleon Bonaparte, což fungování nové kontroly ústavnosti fakticky paralyzovalo. ) Kromě pokusu o vytvoření speciálního orgánu pověřeného kontrolou ústavnosti lze navíc ve Francii během 19. století zaznamenat i několik situací, v nichž se podobně jako ve Spojených státech počínaje r. 1803 - o kontrolu ústavnosti nejen podzákonných aktů, ale také zákonů pokusily obecné soudy, a to zejména civilní a trestní, aniž by to však vedlo k prosazení institutu soudní kontroly ústavnosti.7) Debata o možnosti kontroly ústavnosti pak opakovaně vyvstala za II. císařství i za III. republiky,8) ve které existoval nepřehlédnutelný proud nauky prosazující její zavedení (E. Laboulaye, R. Carré de Malberg, H. Berthélemy, P. Duez). Účinnému prosazení myšlenky kontroly ústavnosti, a to zejména ústavnosti zákonů, však ve francouzském politickém a právním myšlení ve skutečnosti bránily dva velké důvody. První z nich - historický - vycházel ze zkušenosti Starého režimu, tedy predrevoluční monarchie, jejíž vysoké soudy - parlamenty - se pokusily atrahovat si roli zástupců národa a kontrolovat soulad právních aktů krále se základními zákony království, v čemž je odůvodněně spatřována jistá analogie s moderním ústavním soudnictvím.9) Postoj parlamentů v praxi zbrzdil zavádění potřebných ekonomických a sociálních reforem a je dnes považován za jeden z katalyzátorů Revoluce. Tato zkušenost tedy měla za následek krajní obezřetnost k silné a sociálně uzavřené soudní moci, což se projevilo zejména tím, že soudci bylo zákonem ze 16. - 24. srpna 1790 pod sankcí pozbytí funkce zapovězeno tvořit právo. Druhý důvod - politicko-filozofický -pak souvisel s přesvědčením francouzských politických i právních kruhů, že kontrola ústavnosti zákona prováděná orgánem soudní povahy je v jádru nelegitimní. Jestliže ve francouzském pojetí, příznačně označovaném jako legi-centristické, byl zákon přijatý zástupci volenými lidem tradičně chápán jako projev obecné vůle. Jeho případné zrušení nutně znamenalo zásah do vůle zástupců lidu, a tedy v podstatě zásah do suverenity lidu, která je přitom klíčovým principem, o nějž se moderní konstitucionalismus opírá. Svěřit tuto 6) Tamtéž, str. 149 - 150. 7) DRAGO, G.: Contentieux constitutionne! francais, dílo cit., str. 572 - 574; zvláště významné jsou v tomto ohledu dva rozsudky Kasačního soudu z března a listopadu 1851, v nichž se Kasační soud vyslovil k ústavnosti zákona ze dne 9. srpna 1849 o stavu obležení, přijatého podle Ústavy z r. 1848. Význam těchto rozsudků byl však negován převratem a vyhlášením II. císařství koncem r. 1851. 8) DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 150 - 164. 9) DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 142 - 144; k průběhu a historickým souvislostem opozice parlamentů vůči Ludvíku XV. a Ludvíku XVI. a jeho souvislostem viz např. ZYSBERG, A.: La monarchie des Lumiěres (1715 - 1786), Nouvelle histoire de la France moderně, díl 5, Paris 2002, str. 296 - 306, str. 313 - 321 a str. 342 - 345. 850 PRÁVNÍK 9/2011 kontrolu soudnímu orgánu bylo navíc vnímáno jako krok narušující horizontální dělbu moci.10) A tak ač už A. de Tocqueville podrobně seznámil Francii s americkým modelem ústavního soudnictví,11) postoj převažující části francouzské veřejnosti - včetně A. de Tocqueville - k zavedení kontroly ústavnosti, a to zejména kontroly soudní povahy, zůstával odmítavý. Tento tradiční pohled na kontrolu ústavnosti se tak ve Francii změnil až po r. 1945. Zatímco v jiných zemích kontinentální Evropy byla akceptace myšlenky ústavního soudnictví motivována především snahou vytvořit pojistky před opakováním autoritářských a totalitních režimů (Itálie, SRN), ve francouzské situaci vyplynul rozvoj kontroly ústavnosti z jiné okolnosti - z negativní zkušenosti s bezbřehým parlamentním systémem, který charakterizoval ústavní systém III. republiky, a z přesvědčení o nutnosti kontrolovat parlament. Návrhy na zavedení kontroly ústavnosti zazněly v poválečné Francii již při přípravě Ústavy IV. republiky v r. 1946. Ve prospěch této kontroly se vyslovovali zejména představitelé některých pravicových politických proudů, z nichž někteří navrhovali vytvoření nejvyššího soudu, jehož pravomoci by zahrnovaly kontrolu ústavnosti zákonů, popř. doporučovali vytvořit za účelem kontroly ústavnosti speciální referendum. Obava z vlády soudců, která by mohla „posílit reakční síly", však vedla k tomu, že kontrola ústavnosti nakonec do ústavního systému Francie pronikla v mnohem skromnější a kompromisní podobě třinác-tičlenného ústavního výboru složeného z prezidenta republiky, předsedů dvou komor parlamentu a 10 osobností volených oběma komorami parlamentu, jehož posláním bylo „přezkoumávat, zda zákony schválené Národním shromážděním nevyžadují změnu Ústavy", a to z podnětu vyjmenovaných ústavních činitelů. Povaha tohoto orgánu byla tedy více poradní než skutečně kontrolní, a tak role ústavního výboru zůstala okrajová.12) Zrod skutečné kontroly ústavnosti tak přišel teprve s de Gaulleovou V. republikou, jejíž Ústava zřídila Ústavní radu, která byla od počátku jednoznačně pojímána jako součást souboru institucí a institutů, jejichž smyslem bylo zajistit to, co se nejvýstižněji popisuje jako „racionalizovaný parlamentarismus".1 ) Prosazení tohoto modelu nutně předpokládalo i vytvoření mechanismů umožňujících zajistit, aby parlament zůstal v mezích, které mu vyměřila Ústava, a to zvláště při výkonu zákonodárné pravomoci. To vedlo k prolomení desetiletí trvajícího odporu ke kontrole ústavnosti zákona. Stopy tohoto odporu se však odrazily v tom, že parametry Ústavní rady a řízení před ní byly v některých 10) K lomu viz např. DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 121 - 135; jde v zásadě o obdobnou argumentaci, pro kterou přezkum ústavnosti zákonů s odkazem na suverenitu parlamentu dodnes nepřipouští Velká Británie. ") TOCQUEVILLE, A. de: De la démoeratíe en Amerique, díl I, kapitola 8, Brusel 1835, str. 190 a násl. 12) DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 165 - 174. 13) Podotknout je však třeba, že i tak se kontrola ústavnosti v V. republice prosazovala jen pozvolna, přičemž k jejímu dynamickému rozvoji dochází teprve po r. 1974 s rozšířením práva iniciovat řízení na poslance a senátory. PRÁVNÍK 9/2011 851 směrech nastaveny výrazně odlišně od toho, co je standardem v rámci evropského i amerického modelu kontroly ústavnosti. De Gaulleovský ústavodárce, akcentující princip národní suverenity, navíc pověřil Ústavní radu i úkolem zajišťovat respektování Ústavy v mezinárodních vztazích, když zavedl apriorní přezkum slučitelnosti mezinárodních závazků s Ústavou. III. ÚSTAVNÍ RADA JAKO SUI GENERIS MODEL KONTROLY ÚSTAVNOSTI Svébytná povaha Ústavní rady14) je patrná již z jejího samotného označení. To souvisí s tím, že Ústavní rada není ve Francii považována za součást moci soudní, 5) nýbrž je vnímána jako orgán sui generis, jehož smyslem je především kontrolovat parlament. K tomu přistupují určité specifické pravomoci, jež spadají do kategorie politického soudnictví, dále přezkum referend a část volebního soudnictví. Tato zvláštní povaha Ústavní rady se zaprvé projevuje v jejím složení. Mezi devíti členy Ústavní rady tak pravidelně figurují nejen osoby s právnickou kvalifikaci, nýbrž také osoby, které mají kromě toho anebo jen politickou zkušenost; virilními členy jsou navíc bývalí prezidenti republiky. ) Ústavní rada je tak zřetelně méně judicializovaná a více politická než jiné evropské orgány kontroly ústavnosti, což je ale v souladu s francouzskou tradicí sahající už k Sieyěsovi a což koresponduje s - nesporně důvodným - vědomím, že kontrola ústavnosti má namnoze nejen právní, ale i nezanedbatelný politický rozměr. Stejné vědomí stálo i za tím, že jen částečně judicializované bylo do současnosti i samotné řízení před Ústavní radou. Specifické pojetí Ústavní rady se však promítlo zejména v tom, jak byla koncipována samotná kontrola ústavnosti, která je jádrem pravomocí Ústavní rady. Zaprvé, kontrola ústavnosti zákonů i mezinárodních závazků byla od roku 1958 striktně pojímána jako kontrola abstraktní. Jak zdůraznil už Michel Debré před Státní radou při přípravě Ústavy V. republiky „není ani v duchu parlamentního režimu ani ve francouzské tradici dávat justici, tj. každému jednotlivci právo přezkoumávat hodnotu zákona".17) V souladu s tím byla možnost iniciovat řízení o přezkumu ústavnosti před Ústavní radou omezena pouze na prezidenta republiky, předsedu vlády a předsedy obou komor parlamentu, k nimž v r. 1974 přibyla skupina alespoň šedesáti poslanců nebo senátorů. Jinak řečeno, možnost iniciování přezkumu ústavnosti byla omezena na ústavní činitele, s ni- 14) Blíže viz DEBRÉ, J. L.: Le Conseil Constitutionnel: une réussite inattendue de la V répub-lique, in: Mathieu, B. (editor): Cinquantiěme anniversaire de la Constitution francaise, Paris 2008, str. 309 - 313; ve srovnávací perspektivě např. ZOLLER, E.: Introduction to Public Law: A Comparative Study, Leiden 2008, str. 220 a nasi. 15) Přesněji řečeno, Ústava z r. 1958 na rozdíl od některých historických ústav Francie formálně hovoří o „autoritě judiciaire", nikoli o ,pouvOir judiciaire'1. 16) Podrobný přehled DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 184 - 203. 17) Citováno podle DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 183. 852 PRÁVNÍK 9/2011 miz se v teorii pojí představa, že předkládají zákony (popř. mezinárodní závazky) k přezkumu ústavnosti ve veřejném zájmu.18) S důrazem na abstraktní povahu přezkumu ústavností souviselo na druhém místě to, že přezkum ústavnosti zákonů i mezinárodních závazků byl koncipován jako výlučně apriorní, tedy předběžný. To v případě přezkumu ústavnosti zákonů znamená, že k přezkumu ústavnosti dochází předtím, než je zákon promulgován, a tedy předtím, než nabude účinnosti, u mezinárodních závazků pak to, že slučitelnost závazků s Ústavou se zkoumá před tím, než Francie vysloví souhlas být jimi vázána.'9) Apriorní povaha přezkumu ústavnosti byla přitom tradičně odůvodňována potřebou zajistit právní jistotu, čemuž odpovídalo navíc to, že kontrola ústavnosti části najvýznamnejších zákonů byla koncipována jako obligatórni.20) Důsledkem koncepce zvolené ústavodárcem z r. 1958 tak bylo, že ve Francii byla vyloučena aposteriorní konkrétní kontrola ústavnosti, a to ať v podobě ústavní stížnosti jednotlivce, jak se po druhé světové válce koncipovala zejména v SRN, tak v podobo pravomoci obecných a správních soudů iniciovat přezkum ústavnosti zákonů v souvislosti se spory, o kterých rozhodují, což je koncept, za jehož kolébku lze považovat poválečnou Itálii. Tento stav v zásadě korespondoval i s tradičním francouzským přístupem k ústavně garantovaným právům a svobodám, které byly historicky vnímány spíše jako principy zavazující veřejnou moc, zejména zákonodárce, při formulaci veřejné politiky, nikoli ale jako automaticky žalovatehiá subjektivní práva.21) Postupně se však začalo ukazovat, že vyloučení konkrétní kontroly ústavnosti pozbývá opodstatnění v tom rozsahu, v jakém se Francouzům spolu s přistoupením Francie k mezinárodním smlouvám o lidských právech a se zapojením Francie do mechanismů mezinárodní kontroly nad jejich dodržováním otevřela možnost napadat rozpor francouzského zákona s právy a svobodami vyplývajícími z těchto mezinárodních smluv - namnoze inspirovanými francouzskými ústavními vzory - jak v řízeních před vnitrostátními obecnými i správními soudy, které jsou s ohledem na místo mezinárodních smluv ve francouzském právu oprávněny provádět kontrolu slučitelnosti vnitrostátního práva s mezinárodními závazky (tzv. smluvnosti čili conventionnalite), tak před mezinárodními kontrolními orgány soudní či kvazisoudní povahy. 2) Oproti tomu ale Francouzi neměli možnost napadnout vnitrostátní zákon před Ústavní radou pro rozpor se samotnou Ústavou V. republiky a dalšími součástmi bloku ústavnosti včetně Prohlášení práv člověka a občana z r. 1789, ač přitom z hle- !K) Ač reálně je předkládání ovlivňováno politickými poměry mezi ústavními činiteli; podrobně ke struktuře nápadu a jejím politickým souvislostem viz DRAGO, G.: Conten/ieux consíitu-lionnel franqais, dílo cit., str. 355 - 360. ČI. 61 alinea 1 a ěl. 54 Ústavy. M) DRAGO, G.: Contentieux amstitutkmnel fhmgais, dílo cit., slr.350 355 a 508 ■ 509. 21) FAVOREAU, L., a kol.: Divit conslifutionnel, dílo cit., str.260, 22) Dynamika tohoto procesu se výrazně zvýšila poté, co v r. 1981 Francie přijala jurisdikci Evropského sondu pro lidská práva. PRÁVNÍK 9/2011 853 diska francouzské nauky stojí normy bloku ústavnosti jednoznačně na vrcholu hierarchie práva, které ve Francii platí. Zpochybněno však bylo i to, že francouzská kontrola ústavnosti je výlučně apriorní. Jak bylo aforisticky poznamenáno, při apriorním přezkumu musí totiž orgán kontroly ústavnosti rozpor s ústavou jaksi předvídat, zatímco v aposte-riorním jej díky vazbě na konkrétní případ vidí. 3) Tato připomínka nalezla ostatně ohlas i v judikatuře samotné Ustavní rady, která dávala od r. 1985 na srozuměnou, že bude za určitých okolností ochotna vykročit z rámce striktně apriorní kontroly ústavnosti a přikročit k přezkumu ústavnosti zákona, který již byl promulgován a nabyl účinnosti, bude-li jí k přezkumu předložen zákon, jímž se zákon, jehož původní znění jí k přezkumu předloženo nebylo, mění nebo doplňuje.24) Ani rozhodovací činnost Ústavní rady však nepostačovala k tomu, aby byly v ústavním systému V. republiky naplno rozvinuty principy aposteriorního konkrétního přezkumu ústavnosti. Tento krok mohl učinit pouze ústavodárce, který k tomu nakonec využil ústavní novelu z r. 2008. IV. GENEZE REFORMY FRANCOUZSKÉ KONTROLY ÚSTAVNOSTI Zásadní proměna fyziognomie francouzského ústavního soudnictví je ve skutečnosti výsledkem delšího procesu. Jakkoli bezprostřední podnět k vývoji, který vyvrcholil doplněním Ústavy V. republiky o nový čl. 61-1, vzešel od nového prezidenta N. Sarkozyho, jenž v červenci 2007 zřídil pod předsednictvím bývalého předsedy vlády E. Balladura výbor „pro modernizaci a nové nastavení rovnováhy mezi institucemi V. republiky", který výslovně pověřil mj. tím, aby v zájmu posílení práv občana přezkoumal „podmínky, za nichž by Ústavní rada mohla rozhodovat z podnětu občanů o ústavnosti stávajících zákonů",25) myšlenka doplnění francouzského modelu kontroly ústavnosti o aposteriorní konkrétní kontrolu ústavnosti je o dvacet let starší. Záměr zavést konkrétní kontrolu ústavnosti se totiž v propracovanější podobě poprvé objevil na konci 80. let v okruhu dnes již legendárního ministra spravedlnosti a tehdy předsedy Ústavní rady R. Badintera, který o něm po jistém úsilí přesvědčil prezidenta F. Mitteranda,26) jenž tento záměr představil veřejnosti při příležitosti dvoustého výročí Francouzské revoluce.27) Příslušný návrh novely Ústavy, který byl v březnu 1990 předložen Národnímu shromáždění, pro odpor pravicového Senátu však neuspěl. Stejný osud potkal i další návrh ústavní novely, který vznikl v návaznosti na zprávu vypracovanou výborem ) LUCIANI, M.: Itálie, In: Le contröle de constitutionnalité en France: Quelles pratiques, Aix-en-Provence 2009, str. 144. ') Výjimečný stav v Nové Kaledonii, 85-187 DC, Ree., 43; k navazující judikatuře viz DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 579 - 581. ) Citováno podle BENETTI, J.: La genese de la reforme, In: AJDA, 25. leden 2010, str. 75. ) BADINTER, R., Introduction, In: Le contröle de constitutionnalité en France: Quelles pratiques, Aix-en-Provence 2009, str. 14 a násl. ) DRAGO, G: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 565. 854 PRÁVNÍK 9/2011 pod vedením předního konstitucionalisty G. Vedela v březnu 1993. ) Podstatou obou projektů, které se do značné míry shodovaly, bylo umožnit obecným, správním, ale i dalším soudům, aby v případě, že v řízení před nimi namítne kterýkoli jednotlivec, že aplikovatelné zákony jsou v rozporu se základními právy garantovanými Ústavou, mohly věc předložit k posouzení Ustavní radě. Projekt z r. 1993 přitom předpokládal, že k předkládání Ustavní radě nebude docházet přímo, nýbrž prostřednictvím Kasačního soudu a Státní rady, které tak měly přezkoumávat, zda je otázka ústavnosti skutečně relevantní. Teprve poté měla o věci rozhodnout Ustavní rada s tím, že její rozhodnutí měla mít za následek vyloučení použitelnosti dotčeného zákona v řízení před příslušným soudem. Ve své podstato šlo tedy o specifický mechanismus, který se v některých směrech inspiroval italským modelem kontroly ústavnosti, který ale současně nepřehlédnutelně přihlížel ke specifické francouzské tradici soudní moci s důrazem na jednotu a koherenci rozhodovací činnosti.29) Přestože návrhy z let 1990 a 1993 byly politicky spojeny s levicovou částí francouzského politického spektra, staly se jedním z východisek, o která se v r. 2007 opřel Balladurův výbor. Jeho návrh na zavedení konkrétní kontroly ústavnosti totiž navázal na model, kdy je iniciování přezkumu zákona z hlediska ústavně garantovaných práv a svobod ponecháno na soudci ve vazbě na konkrétní spor, který je před ním řešen. V zásadě tak všechny tři francouzské projekty včetně toho posledního, který k ústavní novele skutečně vedl, vykazují „mimořádnou kontinuitu".30) Oproti projektu z r. 1993 však doporučení Balla-durova výboru odmítala koncept dvojí filtrace, nýbrž přikláněla se k tomu, aby se mohl příslušný soud automaticky obracet na Ustavní radu. Významná odlišnost spočívala také v tom, že Balladurův výbor navrhl, aby Ustavní rada mohla případné protiústavní ustanovení zákona zrušit, a to k datu, které sama stanoví.32) Jak si povšimla nauka, zvláštní však zůstává, že ani v Balladurově ani v žádném předchozím projektu nebyla vážně zkoumána možnost zavedení ústavní stížnosti,33) což však lze pro Francii považovat za symptomatické. Doporučení Balladurova výboru včetně návrhu na zavedení konkrétní kontroly ústavnosti pak posloužila jako základ pro návrh ústavního zákona o modernizaci institucí V. republiky, který byl předložen vládou a dne 23. července 2008 schválen Kongresem,34) kteiý je ve francouzské úpravě oprávněn k provádění změn ústavního pořádku.35) Pokud jde o konkrétní kontrolu ústavnosti, ') Viz BENETTI, J., dílo cit., str. 75 - 76. ') Rozbor obou projektů viz přehledně DRAGO, G., La defense de la Constitution á regret, In: Le contrôle de constitutionnalité en France: Quelles pratiques, dílo cit., str. 27 - 30 a podrobně týž, Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 565 - 613. ) BENETTI, J., dílo cit., str. 76. ) Oba původní projekty počítaly s tím, že Ústavní rada deklaruje protiústavnost zákona s tím, že takový její výrok vylučuje použití zákona, aniž by znamenal jeho zrušení. ') BENETTI, J., dílo cit., str. 76. ) Ústavní zákon č. 2008-724 ze dne 23. července 2008, cit.. ;) ČI. 89 Ústavy; viz k němu např. FAVOREAU, L., a kol., dílo cit., str. 684 - 688. PRÁVNÍK 9/2011 855 ta byla zakotvena v novém čl. 61-1 Ústavy.36) Z věcného hlediska je však třeba dodat, že oproti doporučením Balladurova výboru se do konečného znění čl. 61-1 Ústavy vrátila dvojí filtrace otázky ústavnosti, jak ji předpokládal návrh z r. 1993. Ve formální rovině se současně čl. 61-1 sám o sobě omezil na zakotvení principu konkrétní kontroly ústavnosti, přesnou úpravu hmotněpráv-ních a procesních podmínek, za nichž má řízeni probíhat, však odkázal na organický zákon.37) Přijetím tohoto organického zákona,38) k němuž došlo dne 10. prosince 2009 poté, co byl z hlediska případného rozporu s Ústavou s negativním výsledkem v rámci apriorní kontroly přezkoumán Ústavní radou, 9) byl vytvořen základní právní rámec pro to, aby konkrétní kontrola ústavnosti mohla vstoupit v život - tímto organickým zákonem byla novelizována nařízení o Ústavní radě, ale také procesní kodexy obecných i správních soudů. Zavedení konkrétní kontroly ústavnosti si však vyžádalo i úpravu některých dalších otázek, což se stalo zejména přijetím dekretů upřesňujících dopady nového řízení na řízení před soudy a jednacího řádu Ústavní rady pro řízení o naléhavých otázkách ústavnosti, což je vůbec první dokument tohoto druhu. K 1. březnu 2010, kdy nabyl účinnosti zmíněný organický zákon, se tak mohlo řízení o přednostní otázce ústavnosti naplno rozběhnout. V. MECHANISMUS OTÁZKY ÚSTAVNOSTI, JEHO POVAHA A PŘEDNOST Mechanismus, který na základě ústavní novely z r. 2008 vznikl, není na první pohled ústavní stížností, jak ji známe z ústavního soudnictví ve střední Evropě. Ač jeho smyslem je posílit ochranu práv a svobod garantovaných jednotlivci, pravomoc iniciovat vlastní přezkum ústavnosti zákona je vyhrazena výlučně soudu, před kterým je v rámci konkrétního sporu uplatněno, že aplikovaný zákon odporuje ústavně garantovaným právům a svobodám. Oproti střední Evropě tedy jednotlivec není aktivně legitimován k tomu, aby se přímo obracel na Ústavní radu. Kromě toho nový mechanismus umožňuje zpochybnit ústavnost zákona, nikoli ale individuálních správních nebo soudních aktů. Francouzské řešení se tak zřetelně blíží spíše těm modelům konkrétní kontroly ústavnosti, které vycházejí z konstrukce nastavené italskou Ústavou ' ') „Je-li v řízení před soudem uplatněno, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod, které zaručuje Ústava, může být tato otázka Státní radou nebo Kasačním soudem předložena Ústavní radě, která rozhodne ve stanovené lhůtě. Podmínky použití tohoto článku stanoví organický zákon." (volný překlad autora článku). 37) VERPEAUX, M.: Lc Conseil constitutionel, juge de la question prioritaire de constitution-nalité, In: AJDA, 25. leden 2010, str. 88 - 93, zvi. str. 89 - 90; úplné znění organického zákona a souvisejících prováděcích předpisů viz na serveru Ústavní rady, http://www.conseil-constihitionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-question-prioritaire-de~constitutionnalite/ la-question-prioritaire-de-constitutionnalite-qpc.47106.html#textes. ~18) Organický zákon č. 2009-1523 ze dne 10. prosince 2009 o použiti článku 61-1 Ústavy, Úř. list ze dne 11. prosince 2009. 39) Rozhodnutí ě. 2009-595 DC ze dne 3. prosince 2009, Rec. 206. 856 PRÁVNÍK 9/2011 z r. 1947. ) Ani s ním však není francouzský mechanismus shodný, protože zatímco italský soudce se o přezkum ústavnosti zákona obrací na italský Ústavní soud přímo,41) ve Francii se příslušný soudce, jak plyne z dikce čl. 61-1 Ústavy, musí podle povahy věci nejprve obrátit na jednu nebo druhou nejvyšší instanci soudnictví, které budou přezkoumávat odůvodněnost předložení otázky Ústavní radě.42) Stricto sensu, teprve oběma nejvyšším soudním instancím dává čl. 61-1 Ústavy pravomoc obracet se o přezkoumání rozporu zákonných ustanovení s ústavně garantovanými právy a svobodami v podobě otázky na Ústavní radu. Francouzský mechanismus konkrétní kontroly ústavnosti tak fakticky počítá s dvojí filtrací, resp. dvojím přezkumem toho, zda je předložení věci Ústavní radě odůvodněné, což v italském konkrétním přezkumu ústavnosti nemá obdobu, resp. přezkum relevantnosti otázky ústavnosti je rozdělen výlučně mezi soudce a quo a Ústavní soud bez toho, že by na scénu vstupoval jakýkoli další orgán. Řešení, které vyplynulo z novely Ústavy V. republiky z r. 2008, se tak jeví jako institut, který není pouhou transpozicí cizího řešení, nýbrž nese specifické rysy vycházející z domácí právní kultury. Zavedený mechanismus - počítající s dvojí filtrací - je přitom opírán o dva hlavní důvody, které mají v zásadě právněpolitickou povahu. Zaprvé, vzniklý mechanismus je odůvodňován potřebou předejít případům zneužívání konkrétní kontroly ústavnosti a vyloučit ba-gatelní nebo ryze spekulativní případy zpochybnění ústavnosti zákonů, které by svými důsledky zvýšily nápad Ústavní rady a ohrozily délku řízení před ní. To je ve Francii tím naléhavější, že řízení před Ústavní radou je omezeno pevně daným procesními lhůtami.43) Zvolené řešení je na druhém místě vysvětlováno jako projev snahy zapojit do posuzování ústavnosti oba nejvyšší soudy a zvýšit tak citlivost obou větví soudní moci, v jejichž čele tyto instance stojí a jejichž judikaturu sjednocují, k argumentům opírajícím se o zásah do ústavně garantovaných práv a svobod.44) Jak však část nauky poukazovala již v souvislosti 40) V komparativní perspektivě FAVOREAU, L. a kol., dílo cit., str. 242 - 243; podotknout je ale třeba, že podobný systém byl původně aplikován také v SRN do r. 1956; zná ho také český zákon, který je ve své koncepci legitimace velmi benevolentní; v komparativní perspektivě FAVOREAU, L. a kol., dílo cit., str. 242 - 243. 41) Srv. např. zprávu italského Ústavního soudu o vztahu Ústavního soudu a ostatních soudů pro 12. konferenci evropských ústavních soudů dostupnou na http://www.confcoconsteu.org/re-ports/ltalie-FR.pdf nebo Bartole, S.: Wloskie sadownictwo konstytuejne, In: WITKOWSKI, Z., - Dl MARTIN, G.C. - WITKOWSKA-CHRZCZONOWICZ, Gwarancje konstytueyjne i srodki kontroli w panstwie demokratyeznym z perspekíywy dorobku konsyíucyjnego Wloch i Polski, Toruň 2008, str. 61-73. 42) S výjimkou případu, kdy bude otázka ústavnosti vyvolána poprvé teprve v řízení před Ka-sačním soudem a Státní radou samotnými, kde se nepočítá s druhým stupněm přezkumu, avšak jsou kladeny určité zvýšené procesní nároky na podání stran, viz ROUSSEAU, D., a kol.: La question prioritaire de constitutionnaíité, Paris 2010, str. 108. 43) Viz např. MASSOT, J.: Ľentrée en viguer de la question prioritaire de constitutionnaíité, Petites affiches, 29. duben 2010, č. 85, str. 3; k procesním lhůtám viz dále v tomto článku. 44) BADINTER, R., dílo cit., str. 17. PRÁVNÍK 9/2011 857 s návrhem z r. 1993, dvojí fdtrace, která znamená, že nejvyšší instance obou větví soudní moci se stanou skutečnými „předběžnými ústavními soudy", s sebou ale také implicitně nese riziko války soudců v případě, že by se pohledy na uplatňování podmínek přezkumu mezi nižšími soudy, nejvyššími soudy a Ústavní radou rozešly. 5) Proto bylo doporučováno dvojí filtraci nezavádět, k čemuž se klonil, jak už bylo řečeno, i Balladurův výbor. Ústavodárce ale tyto kritické hlasy odmítl, přičemž otevřenou otázkou zůstává, zda spoléhal více na disciplínu vycházející z „esprit de corps" francouzského soudnictví anebo v možné válce soudců spatřoval prvek, který bude přece jen limitovat judicia-lizaci Ústavy, jež z nového mechanismu nutně vyplývá. Vývoj po spuštění nového institutu však prozatím dává za pravdu spíše kritikům, protože, jak o tom bude ještě řeč, rozdíl v náhledu na uplatňování nového mechanismu mezi Kasačním soudem na straně jedné a Ústavní radou a Státní radou na straně druhé vedl k jedné z největších tenzí francouzského práva posledních desetiletí. Z hlediska přesnější kvalifikace řízení podle čl. 61-1 Ústavy je dále třeba poznamenat, že byť ke zpochybnění ústavnosti dochází v souvislosti s projednávání konkrétního sporu před soudy, nelze francouzský mechanismus per se současně považovat ani za řízení o „pouhé" námitce ústavnosti, a to zejména proto, že otázku ústavnosti neposuzuje rozhodující soud sám, nýbrž toto posouzení přísluší výlučně Ústavní radě, a na rozdíl od rozhodnutí o námitkách bude také zcela odlišný rozsah účinků konstatování odůvodněnosti této „námitky".46) Přiměřenější je proto nový mechanismus kvalifikovat jako řízení o předběžné otázce ústavnosti, což se vlastně odrazilo i v označení celého institutu, pro který byl po určité debatě zvolen název „řízení o přednostní otázce ústavnosti (QPC)'í47) Upozornit je však pro úplnost třeba i na to, že na rozdíl od řízení o předběžné otázce v unijním právu, jemuž se francouzské řízen nesporně podobá,48) je Ústavní rada - skutečný orgán kontroly ústavnosti na rozdíl od Soudního dvora EU - oprávněna ty zákony, které shledá za protiústavní, rušit,49) nikoli pouze deklarovat jejich neslučitelnost s ústavně garantovanými právy a svobodami. V tomto ohledu se však francouzská konkrétní kontrola liší i od amerického modelu ústavního soudnictví, v němž soudy provádějící přezkum ústavnosti nemohou protiústavní zákon zrušit, ale protiústavnost pou- ') DRAGO, G.: Contentieux constitutionnel francais, dílo cit., str. 609. ') DRAGO, G., dílo cit., str. 39 - 40; obecně ve srovnávací perspektivě k právní kvalifikaci povahy konkrétní kontroly ústavnosti cestou soudních podnětů viz FAVOREAU, L., a kol., dílo cit., str. 240. ) Question prioritaire de constitutionnalité. ') O kterém se všeobecně uvádí, že je samo o sobě inspirováno právě italským modelem ústavního soudnictví a že se právě pod italským tlakem dostalo jako obecný institut do Římských smluv. ') Čl. 62 alinea 2 Ústavy, viz k němu dále v tomto textu. 858 PRÁVNÍK 9/2011 ze konstatují a vylučují aplikaci protiústavních ustanovení v konkrétním řízení..50) V tomto ohledu zůstává tedy francouzská konkrétní kontrola poplatná evropskému modelu ústavního soudnictví. V souvislosti s rozborem povahy řízení o přednostní otázce ústavnosti je však nutné zastavit se ještě u výrazu „přednostní" - právě tato přednost, která není jen epithethon ornans, se vlastně stala i příčinou války soudců, která se ve Francii v souvislosti s otázkou ústavnosti rozhořela. Jak už bylo uvedeno výše, faktorem, který přispěl k prosazení řazení o otázce ústavnosti ve Francii, byl fakt, že i při absenci konkrétní kontroly ústavnosti mohly osoby ve francouzské jurisdikci už dávno napadat zákon pro rozpor s právy a svobodami namnoze identickými těm, které garantuje Ústava, a to pro rozpor s mezinárodními smlouvami o lidských právech. Tyto smlouvy mají totiž s ohledem na čl. 55 Ústavy V. republiky přednost před zákonem, což umožňuje namítat rozpor mezi vnitrostátním zákonem a těmito smlouvami před obecnými a správními soudy, které přezkoumávají slučitelnost zákona s mezinárodním závazkem a mohou, ba dokonce z úřední povinnosti musí vyloučit aplikaci kolidujícího zákona.51) Se zavedením řízení o otázce ústavnosti se tak před francouzskými jednotlivci vlastně otevřely dvě alternativní cesty, jak chránit svá základna práva a svobody, přičemž není vyloučeno, aby v jednom a temže řízení byla současno uplatněna námitka, že zákon odporuje jak Ústavě, tak platným mezinárodním závazkům Francie. Právě tato potenciální možnost však vedla organického zákonodárce k tomu, aby nad rámec výslovného znění čl. 61-1 Ústavy soudcům a quo výslovně uložil, aby se v případech, kdy před nimi bude souběžně uplatněn rozpor zákona s Ústavou i s určitým mezinárodním závazkem, přednostně vyslovili k předložení otázky ústavnosti, což se vlastně promítlo i do názvu institutu, kladoucího důraz na přednostní povahu otázky ústavnosti.52) Takové řešení v zásadě koresponduje s tím, že zavedením otázky ústavnosti mělo dojít i k posílení nadřazenosti Ústavy, která ve francouzském právním systému stojí na vrcholu hierarchie práva, přičemž vnitrostátní účinky mezinárodních závazků, jakkoli výrazné, jsou zprostředkovány a také limitovány ustanoveními Ústavy.53) 50) FAVOREAU, L„ a kol., dílo cit., str. 209 - 210, 51) Ústavní rada totiž podle své dlouhodobě kritizované judikatury zastává názor, že kontrola smíuvnosti nespadá do jejích pravomocí, protože rozpor s mezinárodními závazky neznamená podle jejího názoru automaticky rozpor s Úslavou; viz zejména rozhodnutí č. 74-54 DC, umělé přerušení těhotenství (IVG), ze dne 15. ledna 1975. 52) Čl. 23 alinea 5 a 23-5 almea 2organického zákona. 5Í) Což zpochybňuje tezi, že francouzský systém je monislický; viz k tomu PELLET, A.: Vous avez dil "monisme"? - Queiques banalitěs de bon sens sur ľimpossibUilá du prétendu monisme constitutionnel á In francai.se, In: Uarchitecture du droít ™ Mélanges en 1'honneur de Michel Troper, Paris, 2006, str. 827 - 857. PRÁVNÍK 9/2011 859 Přes vůli organického zákonodárce byla přednostní povaha otázky ústavnosti zpochybněna ve dvou hlavních směrech.54) Zaprvé, před zavedením konkrétní kontroly ústavnosti se objevil nepřehlédnutelný názor, že jednotlivci budou i po zavedení přednostní otázky ústavnosti před novým institutem preferovat kontrolu smluvnosti a v řízení před soudy se tak raději argumentu o rozporu s Ústavou vyhnou a budou se dovolávat pouze rozporu s mezinárodními závazky Francie týkajícími se lidských práv. Jak bylo totiž dost přesvědčivě namítnuto, dosáhnout vyloučení aplikace zákona, který odporuje mezinárodním smlouvám, je procesně mnohem snazší (a tudíž i levnější) v rámci kontroly smluvnosti, protože k vyloučení aplikace zákona v zásadě dojde přímo v řízení před konkrétním soudem, který nazná, že rozpor existuje, a to bez jakékoli časové prodlevy a především bez toho, že by hrozilo, že argument neprojde filtrem Kasačního soudu nebo Státní rady, který se naproti tomu uplatní u otázky ústavnosti. Kontrola smluvnosti tedy zdánlivě dává naději na rychlejší a jistější úspěch, takže se usuzovalo, že otázka ústavnosti bude využívána hlavně tehdy, kdy určité právo není chráněno mezinárodně, ale toliko vnitrostátní ústavou.5 ) Tento názor se však po spuštění kontroly ústavnosti prostřednictvím otázky ústavnosti nepotvrdil.56) Meritorní rozhodnutí Ústavní rady, která byla dosud vydána, navíc prokázala, že v určitých situacích může být otázka ústavnosti ve skutečnosti výhodnější než kontrola smluvnosti.57) Lze tedy předpokládat, že jednotlivci budou argument o protiústavnosti a rozporu s mezinárodními smlouvami o lidských právech skutečně kombinovat ve smyslu „argument shopping". S tím však opět nabývá na relevanci zákonodárcem nastavená přednost kontroly ústavnosti před kontrolou smluvnosti. Jak však bylo zadruhé upozorněno už při přípravě organického zákona, taková přednost by mohla být problematická přinejmenším ve vztahu k unijnímu právu, postulujícímu vlastní absolutní přednost před vnitrostátním právem, pokud by přednost otázky ústavnosti znamenala zásah do práva francouzských soudů předkládat předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU a vyloučit použití zákona, který odporuje unijním závazkům. Argumentovalo se i možným porušením principu ekvivalence vnitrostátních prostředků ochrany práv založených unijním právem, když se o otázce ústavnosti má soud vyslovit přednostně.58) Tyto pochybnosti vedly vládu l) Srv. i rozhodnutí Ústavní rady č. 2009-595 DC, cit., cons. 14, v němž Ústavní rada zdůrazňuje, že otázka ústavnosti a kontrola smluvnosti představují samy o sobě samostatné právní prostředky. ;) Srv. např. ROUSSEAU, D., a kol., dílo cit., str. 71 - 76. ') Jen za první tři měsíce účinnosti organického zákona bylo Kasačnímu soudu a Ústavní radě předloženo 300 otázek; viz blíže MATHIEU, B.: QPC - Jurisprudence du 1 mars au 2 juillet 2010, La Semaine Juridique, Edition Generále, 12. červenec 2010, č. 28, str. 801. ) Ústavní rada konstatovala porušení ústavně garantovaného práva na obhajobu tam, kde to Evropský soud pro lidská práva nečiní; viz Ústavní rada, rozhodnutí č. 2010/15/23 QPC ze dne 24. července 2010. ') Přehledně viz např. ROUSSEAU, D., a kol., dílo cit., str. 79 - 84. 860 PRÁVNÍK 9/2011 k tomu, že v původním návrhu organického zákona výslovně akcentovala, že přednost otázky ústavnosti musí být vykládána při zohledněni závazků vyplývajících z čl. 88-1 Ústavy, a tedy při respektování unijního práva, což ale Národní shromáždění neakceptovalo. 9) Nedlouho poté, co právní úprava vztahující se k institutu otázky ústavnosti nabyla účinnosti, mohl tedy pochybnost o slučitelnosti přednosti otázky ústavnosti s imperativy unijního práva oživit Kasační soud. Jeho postoj posléze eskaloval v již zmíněnou válku francouzských soudů. Při příležitosti přezkumu otázky ústavnosti uplatněné v trestním řízení proti dvěma ve Francii nelegálně pobývajícím Alžířanům zadrženým při kontrole v příhraniční oblasti totiž Kasační soud považoval za nezbytné předložit Soudnímu dvoru EU nejen otázku směřující ke zjištění, zda kontroly v příhraničních oblastech členských států neodporují schengenskému acquis, nýbrž především zda je přednost otázky ústavnosti vyplývající z organického zákona slučitelná s právem EU.>0) Kasační soud zjevně přistoupil na názor, že přednost otázky ústavnosti jej zbavuje možnosti předkládat předběžnou otázku Soudnímu dvom EU. Všeobecně se soudí, že motivy, proč Kasační soud akceptoval předběžnou otázku týkající se otázky ústavnosti, nebyly ve skutečnosti právní, nýbrž institucionální, resp. právněpolitické.61) Předložení otázky ústavnosti totiž v případě, v němž Kasační soud rozhodoval, nebylo odůvodněné. Ústavní rada již v minulosti (v rámci předběžného přezkumu ústavnosti zákona) odmítla, že by sporná ustanovení vnitrostátního zákona byla v rozporu s Ústavou, takže Kasační soud mohl ve skutečnosti návrh na předložení otázky ústavnosti prima facie zamítnout a celá věc mohla být řešena výlučně v kontextu slučitelností vnitrostátního zákona s unijním právem, přičemž Kasačnímu soudu by nic nebránilo v tom, aby se na Soudní dvůr EU obrátil s předběžnou otázkou umožňující vyjasnit slučitelnost vnitrostátního práva s unijním právem. Na místo toho se však Kasační rozhodl „pro frontální útok", když přijal tezi stran sporu, že protiústavnost může plynout z rozporu zákona s čl. 88-1 Ústavy o účasti Francie na evropské integraci, a vyšel z toho, že je konfrontován jak s otázkou ústavnosti, která má dle organického zákona přednost, tak s otázkou slučitelnosti unijního práva.62) V podmínkách, kdy tedy relevance předložené předběžné otázky pro řešení spora nebyla jednoznačná, poskytl však Soudní dvůr EU mimořádně vyváženou odpověď, kterou lze považovat za projev upřímné snahy o dialog soudců ) Podle vládního návrhu byla přednost otázky ústavnosti výslovně omezena „požadavky vyplývajícími 7. čl. 88-1 Ústavy", který odkazuje na závazky Francie plynoucí z unijního práva; přednost unijního práva působí ve Francii právě prismatem čl. 88-1 Ústavy; k debatě o znění návrhu organického zákona srv. podrobněji SIMON, D.: Drôle du drame: la Cour de cassation et la question prioritaire de constitutionnalité, In: Europe, 2010, č. 5, str. 5-6. fi0) Kasační soud, 16. duben 2010, č. 10-40.002, Abdeli a Melki. fil) SIMON, D., dílo cit., str. 6-7. 62) Tamtéž. PRÁVNÍK 9/2011 861 přihlížející k imperativům unijního práva i vnitrostátních ústav v duchu nových lisabonských ustanovení.63) Kromě toho, že roli musel sehrát fakt, že Soudní dvůr EU je jako instituce stále ještě ovládaná francouzským duchem na francouzské právní problémy nutně zvláště citlivá, lze souhlasit s tím, že priorita francouzské přednostní otázky není jednoduše ztotožnitelná s v minulosti řešenými případy, kde Soudní dvůr EU vyloučil použití vnitrostátních norem, které možnost předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU nebo vyloučení aplikace vnitrostátního zákona podmiňovaly tím, aby nejprve vnitrostátní ústavní soud předložil věc vnitrostátnímu ústavnímu soudu.6 ) Přednost vyplývající z francouzského organického zákona je totiž interpretována ve smyslu pouhé procesní přednosti při vypořádávání argumentů o protiústavnosti a o rozporu s mezinárodním závazkem tak, že v řízení, kde je namítnut rozpor s Ústavou i s unijním právem, by se měl soudce nejprve zabývat otázkou ústavnosti a předložení otázky ústavnosti, aniž by tím bylo vyloučeno, aby týž soudce souběžně s předložením otázky ústavnosti nebo bezprostředně poté přikročil také k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU týkající se slučitelnosti s právem EU.65) Interpretace jde tak daleko, že předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU by nebránilo ani to, kdyby Ústavní rada konstatovala protiústavnost určitého zákonného ustanovení. Signifikantní přitom je, že tento výklad zastává po celou dobu Ústavní rada66) a ztotožnila se s ním i Státní rada.67) S předložením otázky ústavnosti se navíc řízení před soudem a quo nepřerušuje absolutně a podle výslovného ustanovení organického zákona může tento soud zejména přijímat předběžná opatření, což umožňuje nařídit je i za účelem ochrany práv, která jednotlivci dovozují z unijního práva. Přednost je tedy institutem, který je i při akceptaci přednosti unijního práva v jeho krystalické podobě hraniční více, než to připouštělo např. stanovisko české vlády, která v řízení před Soudním dvorem EU předkládala své vyjádření. S vědomím těchto souvislostí Soudní dvůr EU ve své odpovědi výslovně otevřel Kasačnímu a dalším vnitrostátním soudům prostor k eurokonformnímu výkladu přednosti otázky ústavnosti podle organického zákona. Jak totiž konstatoval, čl. 267 SFEU není na újmu vnitrostátním právním aktům o kontrole ústavnosti, „nakolik mohou ostatní vnitrostátní soudy i nadále i) obrátit se v kterémkoli okamžiku v průběhu řízení, který považují za vhodný, dokonce i po ukončení incidenčního řízení kontroly ústavnosti, na Soudní dvůr s jakou- ) C-188 a 189/10, Melki a Abdeli, 22. červen 2010, dosud ve Sb. rozh. nezveřejněn, přičemž podotknout je třeba, že rozsudek vynesl velký senát Soudního dvora EU. D. Simon v souvislosti s tímto rozsudkem hovoří přímo o vzorovém příkladu „soudní diplomacie". 64) Zvi. případy 166/73, Rheinmuhlen-Diisseldorf, 1974, Recueil, s. 33, bod 3; C-348/89, Me-canarte, 1991, Recueil, s. 1-3277, bod 44. 65) Odkazuje se na obdobné řešení belgické při předkládání otázek ústavnosti Ústavnímu soudu; o jeho aplikaci viz SIMON, D., Dróle du drame: la Cour de cassation eí la question pri-oritaire de constitutionnalitě, dílo cit., str. 9. 66) Ústavní rada, č. 2009-595 DC, cit., cons. 14, a č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010. 67) Státní rada, č. 312305 ze dne 14. května 2010. 862 PRÁVNÍK 9/2011 kol i předběžnou otázkou, kterou pokládají za nezbytnou, ii) přijmout jakékoli opatření nezbytné k zajištění předběžné soudní ochrany práv přiznaných právním řádem Unie a iii) po ukončení takového incidenčního řízení upustit od použití dotčeného ustanovení vnitrostátního právního předpisu, pokud rozhodnou, že je v rozporu s právem Unie".68) Soudní dvůr připojil toliko to, že v případě, že se otázka ústavnosti týká zákona transponujícího směrnici, musí být přednostně zkoumána její platnost z hlediska unijního práva.69) Za této situace bylo překvapivé, že Kasační soud následně odmítl, že by eurokonformní výklad organického zákona byl možný, neboť podle jeho názoru organický zákon neumožňuje nařídit odpovídající předběžná opatření za účelem ochrany práv vyplývajících z unijního práva, což jej vedlo k odmítnutí předložení otázky ústavnosti.70) Právní názor Kasačního soudu o nemožnosti předběžných opatření je ale v rozporu s výslovnou dikcí organického zákona i s o-becným názorem Ústavní rady, Státní rady i nauky.71) Při bližším zamyšlení tedy ve skutečnosti nepoukázal spor o přednost otázky ústavnosti ani tolik na nezvratitelnou neslučitelnost francouzského řešení s unijním právem, jako spíš na reálnost rizika války soudců implicitní v mechanismu filtrace, kdy nejvyšší soudy mohou ve skutečnosti mechanismus QPC nejen blokovat, ale přímo bojkotovat. Odpor Kasačního soudu k mechanismu kontroly ústavnosti, v tomto rozsahu nečekaný,72) vzbudil pochopitelně rozsáhlou kritiku. Ta se prozatím promítla jednak do návrhu, kterým se mění formace Kasačního soudu příslušná k projednávání QPC,73) a jednak do návrhu novely organického zákona, jehož důsledkem by mělo být zavedení opravných prostředků proti rozhodnutí Kasačního soudu i Státní rady, jimiž se zamítá předložení otázky ústavnosti, což bylo podle dosavadního znění organického zákona vyloučeno.74) Ač tyto kroky vzešlé z parlamentního prostředí jsou částí nauky považovány za nepřiměřené,75) „fronda" Kasačního soudu nepochybně také 6S) C-188 a 189/10, Melki a Abdeli, cit., bod 57. 69) C-188 a 189/10, Melki a Abdeli, cit., body 54 - 56. 70) Kasační soud, 29. červen 2010, č. 10-40.001 Melki. 71) MATHIEU, B.: La Cour de Cassation persiste dans son rerlis ďappliquer le caractěre pri-oritaire de la question de constitutionnalité, In: La Seimane juridique, Edition Generale, 5. červenec 2010, č. 27, str. 764; SIMON, D.: Persevare autem diabolicum? - La Cour de Cassation réŕuse défínitivcment de donner effet á la question prioritaire de constitutionnalité, In: Europe, 2010, č. 8, str. 8; MATHIEU, B.: La Cour de Cassation persiste dans son refus ď appliquer le caractére prioritaire de la question de constitutionnalité, In: La Semaine juridique, Edition Generale, 5. červenec 2010, č. 27, str. 764. 72) V minulosti měla sklony k válce soudců spíše Státní rada než Kasační soud. 73) Cílem návrhu bylo vyloučit zejména účast předsedy Kasačního soudu, což naznačuje, že právě on musel v celém vývoji sehrát víc než formální roli; návrh nabyl účinnosti jako dekret č. 2010-1216 ze dne 15, října 2010 o přezkumu přednostních otázek ústavnosti před Kasač-ním soudem. 74) Znění návrhu viz na http://www.senat.fr/leg/ppl09-656.html. 75) SIMON, D. - RIGAUX, A.: Solange, le mot magique du dialogue des juges In: Europe, 2010, č. 7, str. 1 -2. PRÁVNÍK 9/2011 863 ovlivní vztahy mezi francouzskými soudy a Ústavní radou a nepochybně povede k další debatě o procesu judicializace a o roli ambicí konkrétních soudců a soudů v něm. V.l Hmotněprávní aspekty řízení o otázce ústavnosti Podstata konkrétní kontroly ústavnosti zavedené ústavní novelou z r. 2008 plyne z dikce čl. 61-1 Ústavy. Ten napříště umožňuje napadnout v řízení před soudy jakékoli „zákonné ustanovení", a to z důvodu, že „zasahuje do práv a svobod, které Ústava zaručuje". Předeslat je na prvním místě třeba, že čl. 61-1 Ústavy klade výslovný důraz na to, že rozpor s ústavně garantovanými právy a svobodami může být uplatněn pouze v řízení před soudy, což vylučuje, aby otázka ústavnosti byla uplatňována před orgány, které nemají povahu soudu. Jakkoli se ve srovnávacím světle ukazuje, že možnost předkládání otázek ústavnosti se zpravidla na základě funkčních kritérií rozšiřuje i na další orgány pro řešení sporů, které nejsou podle formálních hledisek soudy,76) pro Francii nelze přinejmenším prozatím takovou možnost předpokládat. Otázky ústavnosti tak nepřipadají v úvahu v řízení před rozhodčími soudy nebo orgány samospráv s disciplinárními pravomocemi. Ústavnost zákona však nebude ve skutečnosti možné zpochybnit ani před jakýmkoli soudem ve formálním smyslu, jak by se mohlo z čl. 61-1 Ústavy zdát.77) Ze čl. 23-1 organického zákona totiž plyne, že namítat porušení ústavně garantovaných práv a svobod lze jen před těmi soudy, které podléhají Kasač-nímu soudu nebo Státní radě, a dále na oba tyto nejvyšší soudy samotné, ať už rozhodují o opravném prostředku proti rozhodnutím nižších soudů anebo výjimečně rozhodují v první instanci. Otázky ústavnosti tak bude moci zformulovat každý soud zahrnutý do obecného nebo správního soudnictví, jakož i specializované soudy, které spadají do soustav završených Kasačním soudem nebo Státní radou, což je i případ vojenských soudů, nikoli už ale Tribunál des conflits, který řeší spory o příslušnost mezi obecnými a správními soudy, a, závažněji, ani Vysokého soudu s pravomocí soudit prezidenta republiky, tedy politického soudu proprio sensu; podle některých názorů je ve shodné situaci i další politický soud, totiž Soudní dvůr Republiky, který soudí členy vlády.78) Z hlediska řadového subjektu práva je dále významné nesporně i to, že organický zákon navíc zakotvil speciální pravidla pro formulování otázek ústavnosti ) LUCIANI, M.: Itálie, dílo cit., str. 138 - 139. ) Podrobný rozbor viz např. ROUSSEAU, D., a kol., dílo cit., str. 15-27. ) Srv. ROUSSEAU, D., a kol., dílo cit., str. 23; contra DRAGO, G., dílo cit., str. 49 - 50; ve světle rozsudků Kasačníbo soudu z července 2010, v nichž Kasační soud konstatuje nedostatek pravomoci k přezkumu rozhodnutí Soudního dvora republiky, lze, jak se zdá, přisvědčit spíše názoru, že v řízení před Soudním dvorem Republiky otázky ústavnosti nepřipadají v úvahu. 864 PRÁVNÍK 9/2011 a nepochybně po-onkrétních soudců novelou z r. 2008 lnout v řízení před „zasahuje do práv de výslovný důraz může být uplatněn i byla uplatňována rovnávacím světle ■avidla na základě 3orů, které nejsou jmenším prozatím ádají v úvahu v ří~ iplinárními pravo-m' zpochybnit ani 0 z cl. 61-1 Ústavy it porušení ústavně í podléhají Kasač-idy samotné, ať už 1 soudů anebo vý-iude moci zformu-luici\ i jakož i spe-čnnn soudem nebo ' ale tribunál des Mimu soudy, a, zato icpufejiky, tedy lve shodné situaci »«Ji Cletr vlády.78) pwně i to, že orga-?«*^kustd\nosti v trestním řízení. Bude-li námitka ústavnosti uplatněna v trestním řízení, bude o formulování otázky ústavnosti obecně rozhodovat vyšetřovací soud druhého stupně, protože jen ten je oprávněn případně zrušit akty související s trestním stíháním, zejména je-li dotčena osobní svoboda podezřelého.79) Současně je organickým zákonem možnost předkládání QPC výslovně vyloučena v řízení před cours ďassises, kde se na rozhodování podílejí poroty a které mají pravomoc rozhodovat o zločinech, nejzávažnější kategorii trestných činů.80) U těchto soudů se s ohledem na závažnost jimi rozhodovaných věcí i na jejich složení zdůrazňuje potřeba plynulosti trestního řízení s tím, že osoby, kterých se trestní řízení týká, mají možnost napadnout případnou protiústavnost zákona před zahájením samotného řízení před cours ďassises a v případech, kdy je možné odvolání proti rozsudkům těchto soudů, v řízení před odvolacími soudy, což aprobovala i Ústavní rada.81) Z hlediska působnosti řízení o otázce ústavnosti je na druhém místě signifikantní, že ani čl. 61-1 Ústavy ani organický zákon neobsahují žádné omezeni pokud jde o vymezení zákonných ustanovení, která je možné v rámci aposte-riorní kontroly ústavnosti napadat. Z toho se dovozuje, že působnost nového institutu se vztahuje v zásadě na „ustanovení kteréhokoli zákona, který je účinný".82) S tím je tak ve Francii dovršena cesta zahájená zavedením apriorní kontroly ústavnosti v r, 1958 a je definitivně prolomen koncept, že zákon je výrazem obecné vůle lidu, která nemůže být modifikována nikým jiným než lidem samotným nebo jeho volenými zástupci. To je ve Francii odůvodněně pociťováno jako novum, které umožní přezkum nebývalého množství zákonů týkajících se namnoze klíčových otázek fungování státu.83) Přes extenzivní formulaci použitou v ústavním textu - která implikuje možnost napadat jakýkoli zákon bez ohledu na jeho druh, proceduru, kterou se přijímá, nebo jeho účel - se přesto v nauce rozvinula rozsáhlá diskuse o tom, zda se otázka ústavnosti bude moci opravdu týkat ustanovení jakéhokoli zákona, jejíž odů-vodněnost dosavadní judikatura potvrzuje. Zaprvé, všeobecně se předpokládá, že Ústavní rada nebude - analogicky ke svým postojům v rámci apriorního přezkumu ústavností zákonů - přezkoumávat ústavnost zákonů, které byly schváleny referendem a představují tedy výraz vůle lidu jako originárního nositele ústavodárné moci.84) Současně se zdá, že v řízení o přednostní otázce ústavnosti nebude Ústavní rada ochotna provádět 50; ve ÍISfcv 'idaií ) Čl. 23-1 alinea 3 organického zákona. °) ČL 23-1 alinea 4 organického zákona. ') Č. 2009-595 DC, cit., cons. 10. 2) DRAGO, G., dílo cil., sir. 43. !) DRAGO, G., dílo cit., str. 44 konstatuje, že „předmětem QPC budou moci být „veškeré druhy zákonů ... zákon o státním rozpočtu, o financování sociálního zabezpečení, programni zákony, zmocňovací zákon, zákon týkající se různých otázek ..." ") Srv. např. ROUSSEAU, D., a kol, dílo cit., sir. 35 36. PRÁVNÍK 9/2011 865 ani přezkum ústavnosti zákonů, jimiž se Ústava mění a doplňuje.85) V tomto ohledu tedy - na rozdíl od situace ve střední Evropě - by francouzská úprava měla nadále zůstat věrná principu suverenitu lidu v jeho krystalické podobě. Co je ve středoevropském kontextu ještě překvapivější, od počátku se předpokládá, že v rámci nového řízení nebudou přípustné ani otázky, které by zpochybňovaly ústavnost zákonů, kterými se ratifikují mezinárodní závazky, nebo dokonce mezinárodních závazků samotných.86) Tento postoj vychází z toho, že v rámci apriorního přezkumu Ústavní rada ustáleně přezkoumává výlučně závazky, které nejsou dosud platné, a platným závazkům naopak přiznává "ústavní imunitu", a to poukazem na riziko mezinárodní odpovědnosti Francie v případě, že by v důsledku jejího výroku o rozporu platného závazku s Ústavou byly tomuto závazku odňaty vnitrostátní účinky. Francie se tedy pravděpodobně nevydá cestou, kterou známe z aposteriorního přezkumu ve střední Evropě, ale také v Itálii či Španělsku, což naznačuje i dosavadní francouzská judikatura týkající se otázky ústavnosti.87) V neposlední řadě se pak soudí, že v rámci řízení o otázce ústavnosti budou jen omezeně napadnutelné organické zákony. Ty totiž na základě dosavadního znění Ústavy podléhají jako celek před nabytím účinnosti obligatornímu přezkumu ze strany Ústavní rady, což znamená, že v kontextu možných QPC budou představovat zákony, jejichž ústavnost již byla Ústavní radou přezkoumána. Na druhé straně přezkum by měl být možný tam, kde dojde ke změně ústavních ustanovení, na jejichž základě byly příslušné organické zákony vydány, což zakládá změnu okolností a opravňuje k předložení nové otázky ústavnosti, V nauce se také připomíná, že jádro organických zákonů V. republiky bylo v r. 1958 - za výjimečných okolností ústavní změny - přijato ve formě ordormance, která nebyla předmětem ústavního přezkumu.88) V této souvislosti je třeba dodat, že ani znění čl. 61-1 Ústavy ani ustanovení organického zákona nestanoví, pokud jde o možnost napadat zákonná ustanovení, žádné omezení radone temporis. 9) Mělo by tak být možné zpochybnit -jak je to v aposteriorních mechanismech kontroly ústavnosti běžné ■- nejen ústavnost zákonů přijatých za V. republiky, ale také veškerých zákonů z dřívější doby, jsou-li nadále součástí francouzského právního řádu, a také dřívějších 5) Ve své ustálené judikatuře Ústavní rada připouští pouze možnost přezkumu dodržení procesních požadavků kladených na postup novely Ústavy; možnost přezkumu dodržení těchto požadavků v rámci QPC lak bude nejspíše limitována (ím, že tyto požadavky nebude možné charakterizovat jako ustanovení garantující práva a svobody ve smyslu čl. 61-1 Ústavy. (') ROUSSEAU, D., a kol., dílo cit,, sir. 36; postoj v této věci bude mít nesporný vliv i na přístup Ústavní rady k přezkumu zákonů, kterými se mezinárodní závazky provádějí. 7) Státní rada, 14. květen 2010, č. 312305. Rukovic, v němž Státní rada konstatuje, že zákony, jimiž se ratifikuje mezinárodní smlouva, nemohou být předmětem otázky ústavnosti. 8) DRAGO, G., dílo cit., str. 44 ■-- 45. °) Ačkoli vládní návrh z r. 2008 s ním počíta! a měl být vyloučen přezkum ustanovení zákonů promnlgovaných před r. 1958; viz MASSOT, 1, dílo cit., str. 4. 866 PRÁVNÍK 9/2011 splňuje.85) V tomto francouzská úprava •ystalické podobě. >d počátku se předli otázky, které by izinárodní závazky, ito postoj vychází ílene přezkoumává azkům naopak při-•odní odpovědnosti 1 platného závazku y. Francie se tedy ního přezkumu ve ; i dosavadní fran- 2 ústavnosti budou klade dosavadního )bligatornímu pře-tu možných QPC ní radou přezkou-e dojde ke změně inické zákony vyžení nové otázky zákonů V. repub-- přijato ve formě ) vy ani ustanovení t.zákonná ustano- >žné zpochybnit..... ;ti běžné - nejen zákonů z dřívější a také dřívějších dodržení pro-..-tdodríení těchto v% nebude možné f,! 1 l'stavy. ^•'Vi na přístup ^•'^ zákony mu aktů, které sice nejsou formálně zákony, ale nabyly moci zákona.90) Toto řešení je považováno za logické už proto, že až do současnosti byla Ústavní radou -cestou přezkumu při příležitosti jejich novelizace - přezkoumána jen malá část legislativních ustanovení z doby před vznikem V. republiky.91) Část nauky však přesto argumentuje, že v zájmu právní jistoty mělo k určitému časovému omezení dojít.92) Přezkum totiž vyvolá potřebu mj. vyřešit vztah otázky ústavnosti 1< judikatuře Státní rady, která v minulosti zaujala postoj, že je oprávněna vyslovit neslučitelnost zákona s Ústavou v rámci teorie vyhaslého zákona.93) V dosavadní judikatuře nejvyšších soudů vztahující se k přezkumu odôvodnenosti předložena otázky ústavnosti vyvstal kromě toho z časového hlediska problém, zda lze napadnout protiústavnost zákonných ustanovení, která se na spor použijí, avšak byla již zrušena. Zatímco Státní rada takové otázky ústavnosti připouští, Kasační soud zaujal stanovisko zcela opačné, což si zřejmě vyžádá zásah Ústavní rady samotné.94) Z hlediska hmotněprávního režimu celého institutu otázky ústavnosti je konečně zásadní, že podstatou otázky ústavnosti musí být tvrzení o rozporu zákonného ustanovení s právy a svobodami garantovanými Ústavou. Jinak řečeno, otázka ústavnosti se může týkat výlučně rozporu zákona s právy a svobodami garantovanými Ústavou, nikoli ústavních ustanovení, která se k právům a svobodám nevztahují. V tomto ohledu ústavní novela z r. 2008 navazuje věrně na oba starší projekty zavedení konkrétní kontroly ústavnosti95) a blíží se na první pohled mj. znění čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR. Tak jako ve většině případů konkrétní kontroly ústavnosti v Evropě se tedy ani francouzský ústa-vodárce nevydal tak daleko, že by jednotlivce postavil na roveň ústavních činitelů a umožnil mu skrze otázku ústavnosti napadat nerespektování jakýchkoli ustanovena Ústavy, což ústavní činitelé v rámci apriorního přezkumu, který jim zůstává vyhrazen, mohou. Takové řešení by přitom podstatně přispívalo k judicializaci Ústavy. Mnohem striktněji než u nás se tedy ve Francii z čl. 61-1 Ústavy podává, že prostřednictvím otázky ústavnosti lze v zásadě napadat rozpor s hmotněprávními garancemi základních práv a svobod, nikoli ale s ustanoveními, která se per se týkají samotné organizace veřejné moci, pravomocí orgánů veřejné moci anebo která mají procesní rozměr. Jak však - mj. ve srovnávacím světle - upozorňovala část nauky již při debatě o obou starších projektech ústavní novely, hranice mezi ústavními ustanoveními, která se týkají práv a svobod, a těmi ostatními }") ROUSSEAU. D., a kol., dílo cit., str. 38 - 44. '") Tamtéž.