Nepřezkoumatelnost

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, sp. zn. 4 As 47/2006 ve věci poplatku spojeného se studiem

Odůvodnění rozhodnutí žalované neobsahuje ani podle názoru Nejvyššího správního soudu skutečnosti, na jejichž základě by soud mohl přezkoumat žalobcem uplatněné žalobní námitky. Z rozhodnutí toliko vyplývá, že žalobci byl vyměřen poplatek za prodlouženou dobu studia, neboť studoval déle, než je standardní délka studia prodloužená o jeden rok. Z rozhodnutí však není vůbec zřejmé, na základě jakých skutečností žalovaná k tomuto závěru dospěla. Rozhodnutí neshrnuje, o jakou dobu žalobce překročil maximální dobu studia, na základě jakých podkladů a skutečností žalovaná k tomuto zjištění dospěla apod. Není tak možné přezkoumat žalobní námitku, že žalovaná nesprávně sečetla doby žalobcova studia.

Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem krajského soudu, že požadavky na řádné odůvodnění rozhodnutí byly dány i předtím, než novela provedená zákonem č. 552/2005 Sb. tuto povinnost výslovně stanovila. Pokud totiž rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, musí mít soud možnost přezkoumat, k jakým právně relevantním skutkovým zjištěním žalovaná dospěla, z jakých konkrétních podkladů vycházela a z jakých právně relevantních důvodů posoudila zjištěný skutkový stav spočívající v dosavadním studiu žalobce jako naplnění zákonných podmínek pro stanovení poplatku a jeho výše za překročení standardní doby. Rozhodnutí postrádající takové odůvodnění je pak třeba považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů; v souzené věci krajský soud shledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované a podle názoru Nejvyššího správního soudu postupoval správně, pokud rozhodnutí z tohoto důvodu zrušil.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 8 As 26/2006 ve věci nepřijetí ke studiu

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí rektora vysoké školy v řízení o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu musí být odůvodněno, musí v něm být uvedeny konkrétní důvody, o něž se rozhodnutí opírá, a musí se vypořádat se všemi námitkami odvolatele. Pokud tyto požadavky nesplňuje, soud žalobou napadené rozhodnutí zruší pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [(§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a to bez ohledu na žalobní námitky.

Stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí pouze uvedl, že „v rozhodnutí děkana neshledal, že by bylo vydáno v rozporu se zákonem nebo vnitřními předpisy ZČU v Plzni ani s podmínkami, které byly stanoveny podle § 49 odst. 1 a 3 pro přijetí ke studiu“, tzn. pouze parafrázoval § 50 odst. 7 větu čtvrtou zákona o vysokých školách. Z napadeného rozhodnutí není vůbec zřejmé, jakým způsobem se stěžovatel vypořádal s jednotlivými konkrétně formulovanými důvody, uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana. Takový postup v žádném případě nelze považovat za řádné odůvodnění správního rozhodnutí.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009 sp. zn. 5 As 86/2008 ve věci poplatku spojeného se studiem

Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 30. 3. 2006, č. j. 2 As 50/2004 - 64, publikovaném pod č. 907/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu právní názor, že „stanovení poplatku studentovi dle § 58 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, za studium delší, než je standardní doba zvětšená o jeden rok, s vymezením výše tohoto poplatku, vzniku povinnosti hradit tento poplatek a termínu splatnosti, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které je přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví.“ Z tohoto závěru Nejvyšší správní soud v této věci vychází (viz i výše).

Jestliže je takové rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví, pak při jeho přezkumu je třeba postupovat podle zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního - s. ř. s., tedy i shora citovaného § 62 s. ř. s. To platí jak pro soudy jednající a rozhodující ve správním soudnictví, tak pro účastníky řízení i osoby zúčastněné.

Z obsahu předloženého spisu krajského soudu vyplývá, že žalobkyně podala u krajského soudu žalobu proti Masarykově univerzitě s návrhem na zrušení rozhodnutí rektora Masarykovy univerzity ze dne 25. 10. 2007, č. j. 2670/2007, dne 21. 12. 2007. Krajský soud doručil žalobu žalovanému – Masarykově univerzitě dne 19. 2. 2008. Dne 28. 4. 2008 bylo krajskému soudu doručeno vyjádření žalovaného k žalobě, v němž uváděl, že vydal na základě § 105 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, dle § 101 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, nové rozhodnutí, které připojil. Nové rozhodnutí vydal děkan Filozofické fakulty dne 22. 4. 2008. Žalovaný měl zato, že vydání nového rozhodnutí brání vykonatelnosti nebo jiným právním účinkům původního rozhodnutí děkana ze dne 20. 8. 2007 a na něj navazujícího rozhodnutí rektora ze dne 25. 10. 2007 (které je předmětem žaloby).

Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že děkan nemohl v projednávané věci nové rozhodnutí dle § 101 písm. c) správního řádu vůbec vydat, neboť použití správního řádu vylučuje ustanovení § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách.

Rozhodování o právech a povinnostech studentů upravuje zákon o vysokých školách v §§ 68 a 69, zařazených do části šesté zákona o vysokých školách, nazvané studenti.

Zákon o vysokých školách vylučuje použití obecných předpisů o správním řízení na rozhodování o právech a povinnostech studenta. Vzhledem ke znění § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách nelze bez dalšího postupovat podle § 105 téhož zákona, podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení. Takto to zákonodárce určitě nezamýšlel, protože pak by § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách neměl smysl. Ústavní soud ve svém rozhodnutí Pl. ÚS 21/04 ze dne 26. 4. 2005, mimo jiné, uvedl „vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných představuje rozpor se zásadou, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny) a také rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.

Připouští-li vůbec doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek – pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle něhož by bylo lze považovat za akceptovatelné použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního řízení v celé její úplnosti.“

Ve smyslu výše uvedeného nelze bez dalšího na základě ustanovení § 105 zákona o vysokých školách bez ohledu na dikci ustanovení § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách aplikovat všechny instituty správního řádu, tak jak se domnívá stěžovatel. Na druhou stranu však nelze zcela akceptovat názor krajského soudu, který aplikaci ustanovení správního řádu s odkazem na ustanovení § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách zcela vyloučil. Nedokonalá procesní úprava nemůže jít k tíži účastníka řízení. Nejvyšší správní soud má tak zato, že správní řád, respektive základní zásady správního řízení lze aplikovat pouze výjimečně za účelem vyplňování mezer procesní úpravy, tak jak již judikoval Ústavní soud. To v obecné rovině.

V konkrétní projednávané věci však bylo třeba postupovat podle § 62 s. ř. s., protože bylo již zahájeno soudní řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného – stěžovatele a vydávání dalších rozhodnutí ve věci správním orgánem do rozhodnutí soudu je upraveno § 62 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení stěžovatel – Masarykova univerzita - nepostupoval. Naopak svým postupem v rozporu s tímto ustanovením a vydáním nového rozhodnutí tak vyvolal situaci, kterou chtěl žalobkyni nutit, aby podala novou žalobu a to i přesto, že původní žaloba byla podána důvodně. Výrok žalobou napadeného rozhodnutí zůstal i po vydání nového rozhodnutí v právní moci a tvoří překážku ve věci rozhodnuté. Proto nelze souhlasit se stěžovatelem, že odpadl důvod řízení a bylo na místě žalobu odmítnout.

Krajský soud po právu konstatoval, že žalobou napadené rozhodnutí rektora je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení tak, aby stěžovatel mohl vytýkané vady odůvodnění napravit.

Nelze taktéž souhlasit se stěžovatelem, když namítá, že krajský soud svým závěrem o nemožnosti použití § 101 správního řádu, vytvořil nejasnou právní situaci po nabytí právní moci rozsudku a neumožňuje stěžovateli, aby se v pokračujícím řízení řídil právním názorem soudu, jak mu ukládá § 78 odst. 5 s. ř. s.

Stěžovatel je naopak povinen postupovat dle vysloveného závazného právního názoru zrušujícího rozsudku krajského soudu. Pokud krajský soud zrušil rozhodnutí rektora č. j. 2670/2007 ze dne 25. 10. 2007 pro nedostatky v odůvodnění, vrátil věc do doby před vydáním napadeného rozhodnutí, tj. do správního řízení, kdy bylo rozhodováno o žádosti žalobkyně o přezkoumání rozhodnutí o poplatku za prodlouženou dobu studia (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Za této situace nelze aplikovat ustanovení § 101 písm. d) správního řádu, ačkoliv stěžovatel na tuto praxi poukazuje. Věc se po zrušení vrací vždy do řízení předcházející jeho vydání. Jen tak je možné odstranit vytčené vady předchozího řízení. Nelze zahajovat řízení nové dle § 101 správního řádu.

Stěžovatel taktéž v kasační stížnosti vznesl námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel má za to, že rozsudek trpí nepřezkoumatelnosí, neboť krajský soud, ačkoliv vyloučil použití správního řádu, posuzoval formální náležitosti rozhodnutí veřejné vysoké školy podle jeho ustanovení.

Krajský soud, jak je patrné z odůvodnění rozsudku, odkázal ve vztahu k povinnosti stěžovatele vydané rozhodnutí řádně odůvodnit na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 13/2006 - 105 ze dne 17. 5. 2007, dle kterého musí rozhodnutí o vyměření poplatku za prodlouženou dobu studia obsahovat přezkoumatelné odůvodnění.

V rozsudku č. j. 8 As 26/2006 – 71 ze dne 29. 8. 2007 Nejvyšší správní soud konstatoval, že rozhodnutí rektora, vydané podle § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách, může být podrobeno přezkumu ve správním soudnictví. Má-li být takové rozhodnutí přezkoumatelné, je z povahy věci nezbytné, aby z něj bylo možné zjistit, z jakých skutečností rektor vycházel a jakými právními úvahami se řídil. Pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně odůvodněno a rektor by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana, postrádal by tento opravný prostředek svůj smysl.

Podle § 68 odst. 3 písm. f) zákona o vysokých školách rozhodnutí ve věcech vyměření poplatku spojeného se studiem podle § 58 odst. 3 a 4 musí být vyhotoveno písemně, musí obsahovat odůvodnění a poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání a musí být studentovi doručeno do vlastních rukou.

Z povahy věci lze proto dovodit, že náležitosti rozhodnutí citovaného ustanovení se netýkají pouze rozhodnutí o stanovení poplatku, nýbrž i rozhodnutí o přezkoumání tohoto rozhodnutí. Ke stejnému závěru lze dospět i prostřednictvím argumentace od menšího k většímu (a minore ad maius).
Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí rektora vysoké školy v řízení o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku studentovi za studium delší než standardní dobu musí být odůvodněno, jak stanoví výslovně zákon o vysokých školách, i Statut Masarykovy univerzity, musí v něm být uvedeny konkrétní důvody, o něž se rozhodnutí opírá, a musí se vypořádat se všemi námitkami uvedenými v žádosti o přezkum rozhodnutí. Pokud tyto požadavky nesplňuje, soud žalobou napadené rozhodnutí zruší pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Krajský soud postupoval v intencích výše uvedeného a své závěry taktéž řádně odůvodnil.

Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění stěžovatelem uplatňovaných kasačních důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s., a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

Nejvyšší správní soud setrvale judikuje (srov. např. rozsudek ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004 - 51, zveřejněný na www.nssoud.cz, a rozsudek publikovaný pod č. 781/2006 Sb. NSS), že předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti je především opodstatněnost výroku rozhodnutí krajského soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku je tedy skutečnost, že žádný z důvodů, pro které soud rozhodnutí správního orgánu zrušil, nebyl důvodem zákonným, popř. jiná skutečnost, pro kterou by rozsudek neobstál. Pokud by Nejvyšší správní soud pro pouhé nedostatky v argumentaci krajského soudu jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu rozhodnutí, jednalo by se o formalistický přístup, jehož jediným výsledkem by bylo převzetí příslušné části argumentace Nejvyššího správního soudu krajským soudem, aniž by tato skutečnost měla jakýkoliv vliv na samotný výrok rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v této souvislosti již dříve vyslovil (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2006, č. j. 2 Afs 100/2005 - 106, zveřejněný na www.nssoud.cz), že pokud je rozhodnutí krajského soudu ve výsledku (co do výroku) věcně správné, lze dílčí nesprávné závěry krajského soudu (za předpokladu, že jsou přezkoumatelné) korigovat právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu, aniž by rozhodnutí krajského soudu bylo zrušeno. Nejvyšší správní soud uzavírá, že přes některé rozdíly v argumentaci neshledal napadené rozhodnutí krajského soudu nezákonným.

Závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí rektora z důvodu nedostatečného odůvodnění je sám o sobě důvodem dostačujícím pro zrušení rozhodnutí rektora a vrácení věci k dalšímu řízení.