SBÍRKA
SPISŮ MLUVNICKÝCH A !ÍÁPODOHOSFOr>ÁtSLSKiřCH.
S PODPOROU MINISTERSTVA ŠKOLSTVÍ A NÁRODNÍ OSVĚTY A EAŠÍNOVA FONDU" VYDÁVAJÍ
KAREL A FRANTIŠEK VEYli.
r=^=z^-~ -= SVAZEK IIII ----- - -•-
ustavní listinu
ČESMSLOYE1S1É REFGBLIKY
lEJi Zlíll S POZIÍMIIWi
TíSPOSÁDALl ý' -j^O /'.
Bít FRANTIŠEK WEYR,       DB. ZDENEK NEUBAUER.
proí«ior AlMarykoTy uiiírtrtity docent Karlovy tcirertity
■BraS v P
>'-^í
PRAHA - BRNO NAKLADATELSTVÍ „ORBIS" PRAHA XII, I'OCHOVA 6 2
•    Kč 50-
sbírka
SPISŮ PRÁVNICKÝCH A NÁRODOHOSPODÁŘSKÝCH. S PODPOROU MINISTERSTVA ŠKOLSTVÍ A NÁRODNÍ OSVĚTY A RAŠÍNOVA FONDU VYDÁVAJÍ
KAREL ENGLIŠ A FRANTIŠEK WKYK.
------- SVAZEK 1.1 I I. :--=--—-=
USTAVNÍ listina
ČESKOSLOVENSKÉ REPUBLIKY
JEJÍ ZNĚNÍ S POZNÁMKAMI
USPOŘÁDALI: ")f f! /)
0. ,ŮŮ£l-ť.
DR. FRANTIŠEK WEYR, DR. ZDENĚK NEUBAUER,
profesor Masarykovy university docent Karlovy university
v Brně v Pra ze
PRAHA — BRNO 1931       A ° V.^.' NAKLADATELSTVÍ »ORBIS« PRAHA XII., FOCHOVA 62.
102
Prokop L.: Jazykový zákon s důvodovými zprávami, prováděcími nařízeními atd. — Praha 1926.
Říha 1.: Po stopách státních ideí v jazykovém a menšinovém právu republiky československé. — Služba II.
Sobota E.: Národnostní právo československé. Brno 1927.
— Ochrana národnostní příslušnosti — otázkou práva a politiky. — Socialistická revue Akademie XXX.
Vavřínek F.: Cizinci. — Slovník veř. práva čs.
V ochoč V.: La nationalité tchéeoslovaque. — Bulletin de droit tehécoslo-vaque I.
Weyr F.: Menšiny. — Slovník veř. práva čs.
(Uzavřeno koncem kvilná 1931).
Dodatek B: důvodové zprávy k ústavní listině československé republiky
i
Důvodová zpráva
k vládnímu návrhu zákona, kterým se uvozuje ústavní listina.
Vláda snažila se pojmouti podle možnosti všecky ústavní předpisy do jediného zákona: ústavní listiny. Výhody takovéto jednotné kodifikace jsou na bíledni. Z důvodů částečně zevních některé otázky byly řešeny ve specielních předlohách, z nichž do ústavní listiny se dostaly normy zásadního významu.
Či. I.—III. úvoz. zákona chtějí zaručiti účinné provádění zásady, že obyčejné zákony nesmějí odporovali ústavním.
Ústavní soud, jehož složení se v hlavních rysech určuje v čl. III., má býti tribunálem, jenž by držel ruku nad dodržováním zásady vyslovené v čl. I. Vláda při sdělávání prováděcího zákona se vynasnaží o takové řešení problému, aby ústavní soud mohl splniti poslání, které mu uvozovací zákon přiznává. Už na tomto místě se upozorňuje na to, že by se nedoporučovalo, aby strany v řízení soudním nebo správním mohly vytýkáním neústavnosti zákona dožadovati se p ř e r u š en í  řízení soudního resp. správního.
Hlava první.
§ 1. chce býti slavnostním prohlášením zásady v první řadě politické, že v republice demokratické veškerá moc ve státě »pochází z lidu«. Podobný úvod bývá obvyklý v republikánských ústavách; nezná ho na příklad ústava francouzská z r. 1875.
V § 3. se zdůrazňuje, že úprava autonomie Podkarpatské Rusi, uložená nám jako závazek mezinárodní, s hlediska vnitrostátního jeví se jako akt svrchovanosti našeho státu, že právně jest řečená, autonomie odvozena ze státní moci naší republiky.
H 1 a v a d r u h á.
Moc zákonodarná.
K §u 6. až 19. Důvodová zpráva k těmto ustanovením obsažena je v předlohách specielních, na které se tuto jen poukazuje. Do ústavní listiny pojímá sc z těchto zvláštních osnov jen ustanovení nejzávaínejšĽ
K §u 20. Účelem jest snaha zameziti všecko, co by neprospívalo úrovni zákonodarných sborů. K informaci poukazuje se na vzory francouzský, belgický a maďarský.
106
107
Francie.
7, francouzského zákona ze dne 30. listopadu 1875 a zákonů jej doplňujících budiž uvedeno toto :
Č. 8. Neslučitelno jest vykonávati veřejný úřad placený ze státnici) prostředků a zastávati mandát poslanecký. Následkem toho bude úředník jiným nahrazen v úřadě, který zastává, neoznámí-li do osmi dnů po verifikaci mandátu, že nepřijímá poslaneckého mandátu. Vyňati jsou z předchozích ustanovení ministři, státní podtajemníci, vyslanci, vysla-nečtí plnomocníci, prefekt Seinský, policejní prefekt, první předsedové •dvoru zrušovacího, účetního a odvolacího Pařížského, generální prokurátoři těchto tří dvorů, arcibiskupové a biskupové, pastor předsedající konsistoři v konsistoriálních okresech, v jichž hlavním místě jsou dva pastoři nebo více, velký rabín konsistoře Pařížské. (Zákon z 9. prosince 1905.)
Č. 9. Rovněž jsou vyňati z ustanovení cl. 8.:
1. Skuteční profesoři zastávající stolice, jež se zadávají konkursem, nebo presentací sboru, ve kterém nastala vakance, 2. osoby pověřené dočasnou missí. Každá misse, jež trvá déle šesti měsíců, přestává býti dočasnou a podléhá shora uvedenému článku 8.
Č. 10. Úředník podrží práva nabytá na výslužné a může býti opět povolán do činné služby, potom když jeho mandát vyprší. Civilní úředník, který má dvacet let služby v době přijetí poslaneckého mandátu, prokáže-li padesát let věku svého v době, kdy jeho mandát pomine, může přivésti k platnosti své právo na mimořádné výslužné. (Zákon z 29. března 1897.)
Pokud běží o úřad, kde se liší stupeň (hodnost) od skutečného úřadu, úředník, přijav poslanecký mandát, vzdává se úřadu a podrží pouze stupeň.
Č. 11. Úředník, byv jmenován nebo povýšen ve veřejném úřadě placeném, přestává n á 1 e ž e t i ke sněmovně tím, že přijme jmenování nebo povýšení, může však býti nově zvolen, je-li úřad jím zastávaný slučitelný s poslaneckým mandátem. Poslanci, kteří byli jmenováni ministry nebo státními podtajemníky, nepodléhají opětné volbě.
Č. 12. Tito úředníci nemohou býti zvoleni obvodem nebo kolonií, jež celá nebo z části spadá do jich oboru, pokud tam vykonávají úřad a šest měsíců po té, nechť přestali vykonávati úřad následkem demisse, propuštění ze služby, přeložení na jiné místo nebo z kteréhokoli jiného důvodu:
1. první předsedové, předsedové a členové parketu odvolacích soudů;
2. předsedové, místopředsedové, skuteční soudcové, vyšetřující soudcové a členové parketu soudů prvé stolice, a rovněž (zákon z 30. března 1902) skuteční soudcové smírčí;
3. policejní prefekt, prefekti a generální tajemníci prefektúr, guvernéri, ředitelé vnitřních záležitostí a generální tajemníci v koloniích :
4. šéfinženýři okresní (arrondissement), vrchní silniční dozorci a okresní silniční dozorci;
5. rektoři a inspektoři akademií;
6. inspektoři (primárních) obecných škol;
7. arcibiskupové, biskupové a generální vikáři (zákon z 9. prosince
1905;
8. generální pokladníci vyplácející a obvodní (particuliers) berní finanční;
9. ředitelé při přímých a nepřímých dávkách, jakož i při registraci, ředitelé domén a pošt;
10. konservatoři a inspektoři lesní.
Podprefekti (zák. z 30. března 1902) a radové prefektúr nemohou býti zvoleni v nijednom okresu departementu, v němž úřadují.
Belgie.
Zákon o volbách z 12. dubna 1894, 28. června 1894. 29. prosince 1899 a 30. dubna 1910:
C. 238. Členové komor nemohou býti zároveň úředníky nebo zřízenci placenými státem, duchovními správci vyznání státem placenými, skutečnými advokáty veřejné správy nebo vládními komisary u akciových společností.
Kandidáty za těchto podmínek zvolené lze ku přísaze připustiti, až když se vzdali úřadu nebo funkcí.
Vyňati jsou ministři.
239. Členové komor mohou býti jmenováni úředníky státem placenými teprve rok po zániku jich mandátu.
Vyňati jsou ministři, diplomatičtí agenti a guvernéři nebo (gvef-fiers) zapisovatelé zemští.
240. Nové volbě musí se podrobili člen jedné z komor, jestliže přijme dekoraci řádu Leopoldova, a to pro zásluhy jiné než vojenské, nebo obdrží-li šlechtický patent.
Mandát provinciálního rady jest neslučitelný s parlamentárním mandátem. Není tomu však takto, pokud běží o obecní mandát. Purkmistr může býti poslancem i senátorem; jej jmenuje sice vláda, on však není placen státem (zajisté však guvernér).
Totéž platí o zřízeních, jež platí země, obec, nebo jiná správní tělesa se zvláštním jměním.
Může úředník, který se vzdal platu byv zvolen, zasedati v parlamentě? Zdá se, že podle zákona nikoli, neb tím, že se vzdal platu, nepřestává býti úřad placeným.
108 , I
t
Pouhého odškodnění za dočasnou íunkci (členové komise atd.J>, j náhrady cestovného nebo výdajů representačnich nelze pokládati za j inkompatibilni s mandátem politickým. j
Uhry.
Nemohou býti poslanci: podle zákona z r. 1901: i
I. z důvodů odvislosti:
úřednici státní placení (mimo ministry, profesory vysokých škol j a j.), aktivní vojáci, úředníci obecní a municipální, učitelé a profesoři, j notáři, členové řádů (mimo 4) ; j
II. v. důvodů zájmů: l podnikatelé a dodavatelé vlády, zprostředkovatelé obchodů mezi
vládou a jinými a to ani sami ani ve společnosti;
III. z důvodů trestnosti:
ti, kdož byli odsouzeni pro činy trestní;
IV. nesmějí intervenovati pro materiální prospěchy.
Řízení.
1. Je-li poslanec včas volby v inkompatibilite, má to ohlásit! a od- ; straniti inkompatibilitu do 30 dnů; neučiní-li tak, a
a) jest male fide, buď mandát zrušen, ^
b) je-li bone fide, jest vyzván složiti mandát nebo inkompatibilitu od- ,; straniti; '
2, nastane-li inkompatibilita po volbě, buď do 48 hodin, resp. 6 mě- j síců mandát složen. j
Jestliže však v této lhůtě inkompatibilita odpadne, musí se posla- | nec podrobiti nové volbě. ; O inkompatibilite rozhorluje: | ad T. a II. výbor inkompatibilitní, \ ad III. a IV. jury inkompatibilitní. j Řízení upraveno jednacím řádem. \ K §u 28. až 31. Osnova obsahuje důležité odchylky od prozatímní        . - \ ústavy. President nemohl dosud Národního shromáždění ani svolávati, j ani odročovati, ani rozpouštět!. V různých státech tato otázka je řešena i různě. V Severoamerické Unii president ustanovuje dobu, jíž pokládá za vhodnou, aby obě sněmovny se scházely. Toto právo je myšleno pouze pro mimořádné poměry, takže zpravidla sněmovny se ^ scházejí bez veškeré ingerence presidentovy a nastane-li mezi nimi spor o době jich odročení, může president stanovití dobu, kterou pokládá za vhodnou. Ve Francii  sněmovny scházejí se samočinně k určitým termínům v ústavě předem stanoveným. President může je svolávati jen mimořádně a odročovati je nejdéle na měsíc a to nejvýše dvakráte
109
v jedné sessi. Rozpouštěli může pouze sněmovnu deputovaných (.nikoli senát) a to za souhlasu senátu. Ve Spojených Státech Bra-s i 1 s k ý c h kongres scházívá se samočinně, t. j. bez veškeré ingerence presidenta republiky 3. května každého roku. President svolává kongres pouze mimořádně. Predloha nepřistoupila na instituci pevných termínů, ve kterých Národní shromáždění (obě sněmovny) by se scházelo, nýbrž přiznává presidentovi republiky právo a povinnost svolávati obě sněmovny k řádným zasedáním aspoň dvakráte do roka, kromě toho podle potřeby k zasedáním mimořádným. Vláda je přesvědčena, že automatické scházeni se sněmoven k určitým termínům předem stanoveným nemuselo by býti za dané situace ani v zájmu sněmoven samých. Aby však bylo čeleno málo pravděpodobné možnosti, že by president republiky přes ustanovení 1. odstavce §u 28. své povinnosti svolávací nevyhověl, obsahuje druhý a třetí odstavec zvláštní ustanovení. Odstavec druhý je myšlen jako ochrana většiny sněmoven, kdežto odstavec třetí chrání zájmy značné menšiny.
Druhý odstavec §u 31. chce zameziti tomu, aby president repu-blilcy nemohl rozpuštěním senátu znemožniti trestní řízení zahájeného proti němu anebo proti členům vlády.
§ 32. a 34. stanoví t. zv. quorum. § 34. intenduje, aby podání žaloby na presidenta republiky a člen)' vlády odpovídalo vůli převážné většiny sněmovny poslanecké.
Pokládá se za samozřejmé právo sněmovny, aby, jak se pravi, autonomně stanovila pravidla svého jednání, avšak základní zásady jednání sněmoven, vzájemné styky sněmoven mezi sebou, jakož i k vládě a vůbec na venek mají se upraviti v rámci norem ústavních zvláštním zákonem. Tím má se docílili zvláště toho, aby autonomie jednacích řádů byla obmezena, pokud toho vyžadují zájmy státní (§ 37.). Druhý odstavec tohoto §u pamatuje na dobu přechodnou zrovna tak, jak to činí předloha o složeni a pravomoci senátu.
Protože obě sněmovny sestupují se k některým úkonům (volba presidenta republiky, skládání slibu presidentova) ke společné schůzi, bylo by třeba stanovití, kdo takové Národní shromáždění v technickém smyslu svolává, kdo mu předsedá a podle jakých pravidel se v něm jedná. Kdykoliv ústavní listina má na mysli takovéto společné schůze obou sněmoven, výslovně se cituje § 38. ústavní listiny.
K §u 41. až 46. Zvláštní pozornosti zasluhuje otázka iniciativy zákonodárných sborů a vzájemný poměr obou sněmoven Národního shromáždění. Iniciativa zákonodárná přiznává se v § 41. úplně rovnocenně oběma sněmovnám, při čemž druhý odstavec § 41. chce čeliti méně promyšleným návrhům zákona podávaným poslanci nebo senátory. Účelné provádění této zásady může býti zaručeno vhodnou úpravou jednacího řádu.
110
111
Úplná r o v n o c c n 11 o s t obou sněmoven vyžadovala by, aby vládni návrhy mohly býti podávány podle povahy své buď sněmovně poslanecké anebo senátu. Osnova však za daných poměrů odchyluje se od této jinde zachovávané zásady a dává v tom směru významnější postavení sněmovně poslanecké (§ 41. odstavec TIL).
K orientaci poukazuje se na to, že podle Spolkové ústavy australské, nesouhlasí-li obě komory a objeví-li se tento nesouhlas po intervalu tříměsíčním, může generální guvernér současně rozpustiti obě komory, nemoha však prohlásiti rozpuštění v posledních šesti měsících zákonodárného obdobi. Potrvá-li nesouhlas i po nových volbách, může generální guvernér svolati plenární schůzi (joint sitting) obou sněmoven. Obě sněmovny se společně radí a usnášejí o zákonech a o změnách zákonů absolutní většinou úhrnného počtu svých členů. Takto odhlasovaný zákon pokládá se za dílo obou komor a generální guvernér může jej předložití králi k souhlasu.
Podle spolkové ústavy b r a s i i s k é, byl-li návrh jedné komory změněn druhou, zašle se po té první komoře, t. j. té, která jako prvá o návrhu se radila. Přijme-li tato (první) komora ony změny, odevzdá se návrh i se změnami moci výkonné, v opačném případě vrátí se návrh té komoře, která jej změnila. Hlasují-li pak tam dvě třetiny přítomných členů pro změny, má se za to, že byly schváleny. Stane-li se tak, vrátí se návrh opět do komor)-, ve které vznikl a tato může zavrhnouti řečené změny pouze touž většinou. Byly-li změny odmrštěny touto většinou, bude návrh podroben bez nich sankci. Odmrštěných návrhů nelze obno-viti po dobu téže zákonodárné sesse.
K §u 47. a 48. V republikách pokládá se zpravidla sbor zákonodárný za jediného tvůrce právního řádu, t. j. jeho usnesení mají zpravidla moc zákonů, takže spolučinnost presidenta nemá povahy sankce ve smyslu monarchie, na př. rakouské. Spolupůsobnost presidenta republiky má tu zpravidla povahu pouhého úkonu v y h 1 a š o v a c í h o (promulgačního). V podrobnostech otázka je řešena v jednotlivých republikách různým způsobem. Tak v Severoamerické Unii třeba bili předložití, než se stane zákonem, presidentu republiky, tento jej buď schválí, nebo vrátí komoře, z níž vyšel. Komora protokoluje výtky presidentovy a zkoumá bili znovu. Hlasují-li dvě třetiny členů komory pro to, aby se bili stal zákonem, zašle se bili komoře druhé i s připomínkami presidentovými. Schválí-li i tam dvě třetiny členů bili, stane se zákonem. Obě komory hlasují slovy »ano« nebo »nc« a jména členů, kteří hlasují pro nebo proti se protokolují. Nevrátí-li president billu aspoň deset dní po té, co mu byl předložen, stává se bili zákonem jako kdyby president jej byl podepsal, pokud ovšem nebyl kongres odročen a tím znemožněno bili vrátiti. Podobně tomu jest s nařízeními, rozhodnutími a usneseními, na kterých spolupůsobil senát a komora representantů.
\ e Francii může president republiky ve lhůtě stanovené ku pro-mulgaci zákona žádati odůvodněným poselství sněmoven za nové rozhodnutí, jehož mu nemohou odepříti. Yc Spojených Státecli Brasilských president republiky dává s a n k c i, pokud se týče promulguje zákony a resoluce kongresu.
K gu 50. Stanoví, že v každém zákoně sluší uvésti, kterému členu vlády se ukládá jeho provádění.
Zásady §u 50. sluší šetřiti také při nařízeních vládních tak, že i při nich musí býti udáno, kteří ministři nařízení mají provádět.].
K §u 52. V druhém odstavci jc výslovně stanovena povinnost předsedy a členů vlády odpovídati na interpelace sněmoven. Nedodržení této povinnosti mělo by v zápětí politickou zodpovědnost vlády podle §u 75. a násl. ústavní listiny.
Iv §u 54. Aby naše republika nebyla bez surogátu Národního shromáždění po dobu rozpuštěni obou sněmoven, jakož i v mezidobí do provedení voleb nových, pamatuje osnova na zřízení 18členného výboru, voleného oběma sněmovnami z jejich členů. Tento výbor má právo dohledu na moc vládní a výkonnou, který jinak vykonává zákonodárný sbor sám podle §u 52.; dále je tento výbor oprávněn činiti neodkladná opatření a to i taková, ke kterým by jinak bylo třeba zákonů. Takovýmto způsobem hleděla vláda nahraditi výjimečná opatření mocí výkonnou. Aby pak výbor 18členný byl postaven pod kontrolu, stanoví se, že výbor ten jest povinen při opětném sejití se zákonodárného sboru podá-vati zprávy o své činnosti. Opatření jeho, která by nedošla souhlasu obou sněmoven, pozbývají platnosti s účinkem pro f u t u r o. Je přirozeno, že řečený lSčlenný výbor má býti zvolen hned na počátku nové sesse zákonodárného sboru. Podrobnosti upraví zvláštni zákon.
Hlava třetí. Moc vládní a výkonná.
K §u 55.
Osnova přikloňuje se k zásadě primátu moci zákonodárné, takže nařízení možno vydávati jen na základě a v mezích zákona. Nepřistoupila tedy osnova na samostatné nařizovací právo moci výkonné, které se hájívá pro monarchie, nezdá se však slučitelným s demokratickou republikou.
K §§ 56. až 69.
Návrh stojí na stanovisku republiky presidentské, v jejímž čele jest president volený. Způsob volby presidenta republiky je v jednotlivých republikách velice rozmanitý. Přehled způsobu volby podává se
112
113
na základě spisu : Lutius Hudson Holt »An Introductkm to the Study of Government*.*)
Volby přímé prováděné národem samým stojí tu proti volbám nepřímým, které provádí zákonodárný sbor. Uznává se, že výhoda přímých voleb záleží v posílení moci presidentovy, který takto opíraje se o důvěru celého národa, tvoří jako šéf moci výkonné žádoucí protiváhu proti moci zákonodárné. Kromě toho přímé volby lidem jsou bližší bezprostřední demokracii. Zvláště američtí spisovatelé zdůrazňují tento moment a vysvětlují jím zcela výíimečné postavení presidenta Severoamerické Unie. Lid této Unie vidí v presidentovi pravého ochránce svých zájmů a praxe ukázala, že v případě konfliktu mezi presidentem a Kongresem lid stával při presidentovi. Jinak však jest konstatovati, že přímá volba není nyní, jak praví. Holt, zavedena v žádném z velikých moderních států; vyskytujeť se pouze v některých méně významných -republikách jihoamerických (na př. v Brasilii a Peru). Volba presidenta Severoamerické Unie proto může býti nazvána přímou, žc volitele se zavazují stranám, že odevzdají hlasy osobě předem stanovené.
Návrh přiklonil se k systému voleb nepřímých a to jednak proto, aby bylo navázáno na dosavadní právní stav, jednak z důvodů účelnosti, aby volba presidentova byla co možná zjednodušena, aby jeho volení nebylo po případě zdrojem neklidu v národě.
Otázka, má-li president míti stálého zástupce (vicepresidenta), jest \ různých státech různě řešena. V Severoamerické Unii volí se s presidentem současně vicepresident, který jest eo ipso předsedou senátu a na kterého přechází funkce presidentské, byl-li president sesazen, zemře-li, podal-H demisi nebo stal-li se neschopným k vedení svého úřadu. Byl-li president sesazen, zcmřel-li, podal-li demisi, anebo stal se neschopným a nemůže ho zastupovali vicepresident, Kongres Severoamerické Unie vydává zvláštní zákon a na jeho základě pověřuje se některý úředník dočasným vedením úřadu presidentskčho. Podle akt Kongresu z 19. ledna 1886 přecházejí úkoly presidentovy v takových případech dočasně na jednoho z tajemníků departementů moci výkonné v tomto pořadí:
1. na státního tajemníka,
2. na tajemníka pokladu,
3. na tajemníka vojenských věcí,
4. na úředníka s funkcemi ministra spravedlnosti (Attorney General),
5. na generálního poštmistra,
6. na tajemníka námořského,
7. na tajemníka vnitra.
*) Přehled tento obsahující několikastránkovou tabulku byl z technických důvodů vypuštěn.
Ve F r a n c i i nem instituce vicepresiclentské. Stalo se tak z důvodů politických, aby se zamezila rivalita mezi presidentem a stálým jeho zástupcem. Uprázdní-li se stolec presidentský ať smrtí, ať z jiných příčin, přikročí obě komory k volbě nového presidenta. V mezidobí přísluší moc výkonná ministerské radě.
Ve Švýcarsku president Federace je v čele sedmičlenné Rady Spolkové, které kromě vrchní správy přísluší též moc výkonná. Presidentu stojí po boku vicepresident.
V Brasilském Spolkovém státě je v čele »volený šéf národa«, kterého zastupuje současně s ním volený vicepresident. Presidenta zastupuje postupně vicepresident, dále vicepresident senátu, president poslanecké sněmovny a president nejvyššího Spolkového soudu.
Volební období činí v Severoamerické Unii 4 léta, ve Francii 7 let, ve Svýcařích 1 rok, v Brasilii 4 léta. V nauce, zvláště francouzské vedl se spor o to, jaké volební období by bylo nejvýhodnější. Ústava francouzská z r. 1875 nepřistoupila na desetileté období, požadované maršálem Mac Mahonem, vidouc v něm nebezpečí faktické monarchie.
Návrh přidržuje se období šestiletého, tedy období většího o rok než je období sněmovny poslanecké. Důvody toho jsou na snadé. Otázku zastupování presidenta republiky řeší osnova způsobem, k němuž netřeba zvláštních připomínek. § 61. má za účel, aby bylo znemožněno připraviti presidenta k svým funkcím jinak způsobilého o možnost vykonávati svůj úřad. § 63. II. odst. má umožniti presidentovi pobyt a tedy také výkon presidentských funkcí i mimo pravidelné jeho sídlo.
K §u 64. Různým způsobem jest řešena otázka působnosti presidentovy. Běží tu o účelné rozvržení výkonu moci vládní a výkonné mezi hlavu státu a vládu v technickém slova smyslu. Ústava Severoamerické Unie prohlašuje presidenta přímo za šéfa moci exekutivní. Tuto myšlenku provedla pak do ívšech důsledků i v tom smyslu, že neuznává ministerského kabinetu ve smyslu kontinentálním, t. z v. ministři jsou v Severoamerické Unii pouhými vykonavateli vůle presidenta, který důsledně nese veškeru zodpovědnost za moc vládní a výkonnou. V tom projevuje se nejmarkantněji svéráznost ústavních poměrů Unie. Dalekosáhlá práva vyvozují Američané z práva a povinnosti svého presidenta zaručovati věrně provádění všech zákonů.
Francouzská ústava (zákony z 25. a 16. července 1875) neprohla-suje presidenta výslovně za šéfa moci výkonné, ale ukládá mu, aby kontroloval a zaručoval provádění všech zákonů. Z tohoto práva resp, povinnosti vyvozují Francouzové takové důsledky, že president je fakticky šéfem moci vládní a výkonné. Už na tomto místě staniž se zmínka o tom, že president se pokládá za oprávněna vydávati nařízení (regle-menty). Svéráz ústavy francouzské tkví zvláště v tomto dalckojdoucím nařizovacím právu presidentově. Mezi francouzskými publicisty jest spor
114
o to, nemají-ii určité kategorie regíementů presidentových dokonce charakteru zákonů. Zvláště se pokládá francouzský president za oprávněna zřizovati nová ministerstva lc návrhu ministerského předsedy (srv. zřízení ministerstva veřejných prací).
Spolkový ráz Švýcarské Federace vysvětluje práva a povinnosti Spolkové Rady; jsou vytčena v čl. 102. ústavy z 29. května 1871.
B r a s i 1 s k á ústava spolková (konstituce »Spojených Států Bra-silských«) pokládá presidenta, jak řečeno, za voleného šéfa národa; čl. 41. a čl. 42. vypočítavá výhradná práva presidentova.
§ 64. návrhu provedl podstatně v souhlase s ústavou provisorní rozdelení mocí vládní a výkonné mezi presidenta a vládu. Jednotnost moci vládní a výkonné pokusil se návrh zachrániti formulací, že president jako hlava státu je sice představitelem (subjektem, nositelem) moci vládní a výkonné, že však přímý výkon této moci mu přísluší (arci za zodpovědnosti vlády) jen v případech uvedených t a x a t i v e pod č. 1. až 12. Veškeru ostatní moc vládní a výkonnou provádí vláda, takže této vládě přísluší plnost moci vládní a výkonné, kdežto přímý výkon této moci presidentem je výjimkou. Iv zamezení všech nedorozumění zdůrazňuje sc, že slovo »vláda« má podle ústavní listiny specifický význam, znamenajíc sbor ministrů s předsedou vlády v čele. Nelze tedy u nás tvrditi podle cizích vzorů, že vláda znamená řečený sbor ministrů a presidenta. (V Severoamerické Unii a vc Francii na př. slovo »Government«, Gouvcrnement znamenáva souhrnné označení hlavy státu a ministerské rady).
K jednotlivým bodům taxativního výpočtu §u 64. není třeba zvláštních vysvětlivek. Pouze k č. 8.: se připomíná, že nařizovací právo presidentovo je vyměřeno úzce a sluší tento bod vykládat! v souvislosti s §.em 85. a 89. ústavní listiny.
Ustanovení bodu 7. §u 64. jest vykládati v souvislosti s §em 85. President Severoamerické Unie (i vicepresident) má býti sesazen, jakmile je usvědčen k obžalobě (impeachment) ze zrady, úplat-nosti neb ostatních zločinů a přečinů. Francouzský president je zodpověděn toliko pro velezradu. President Spojených S tát ň Bras. ilských může býti obžalován sněmovnou poslaneckou a soudem pak jest bucf nejvy.šší soud pro zločiny práva obecního, nebo senát pro zločiny týkající se jeho specifické zodpovědnosti. Tyto zločiny blíže určuje § 54. ústavy z 24. února 1891 (zločiny proti politické existenci Unie, proti ústavě a formě Spolkové vlády, proti svobodnému výkonu práv politických atd.).
§ 67. návrhu připouští trestní zodpovědnost presidentovu jen pro velezradu a odkazuje podrobnosti zvláštnímu zákonu. Celý problém zodpovědnosti resp. nezodpovědností hlavy státu republikánského je vylíčen v partii o zodpovědnosti ministerstva.
115
l'o zralé úvaze nepriznáva osnova presidentovi pravá iniciativv zákonodárné, která ostatně není příliš praktickou ani tam, kde ústava takovéto právo presidentovi výslovně uděluje (Francie). Podle názoru vlády stačí úplně právo iniciativy přiznané vládě, na jejíž výkon může president vykonávati náležitý vliv právem, o kterém mluví č. 6. § 64. a právem naznačeným v §u 82. Vláda je přesvědčena, že by presidentovo právo iniciativy ho mohlo nežádoucí měrou exponovati.
Z nezodpovědnosti presidentovy jako nutný důsledek plyne ustanovení §u 68. (i k tomu srov. zmíněnou už stať o zodpovědnosti ministerské). Nedoporučuje se v samé ústavě definovati pojem úkonu moci vládní a výkonné. Nečiní tak, pokud vládě známo, z důvodů zajisté vážných ústava žádná. Všeobecně lze konstatovali, že theorie připínající se k monarchistickému zřízení státnímu bývá sklonna konstruovali akt moci vládní a výkonné podle možnosti úzce, kdežto v podstatě demokratické republiky v čele s presidentem nezodpovědným odpovídá spíše, jak praxe ukazuje, výklad co možná rigorosní.
Poznámka názvoslovná. Osnova přidržuje se obvyklé terminologie : »moc vládní a výkonná« chtíc lišit! dvojí způsob státní činnosti exekutivní, t. j. činnost, kde jediné rozhoduje anebo aspoň převládá moment volnosti, a činnost, při které jde více méně o provádění vůle projevené v právní normě. I v jiných státech lze zjistiti toto rozlišování. Americké a francouzské akty gouvernementální (v Americe mluví se tu také o Gouvernmentu politickém) stavějí se proti aktům obyčejné moci exekutivní a vyvozují se (specielně ve Francii) z toho dalekosáhlé důsledky právní co do ručení státu nebo co clo přípustnosti některých procesních opravných prostředků (srv. franc. recours pour exces de pouvoir).
K §u 70.—84.
Tato partie se v celku těsně přimyká k prozatímní ústavě. Zdůrazněna jest §em 75. solidární zodpovědnost vlády vůči sněmovně poslanecké a j e n vůči této, takže přidrženo se tu té části zvláště francouzské theorie, která z důvodů jednotnosti přiznává jen poslanecké sněmovně právo svým votem nedůvěry způsobíti pád celé vlády, ač sluší konstatovatí, že právě francouzská theorie i praxe připouští možnost odstoupení třeba jen jediného člena vlády. Osnova provádí solidární »ručení« vlády i v tom směru, že projednávání vládních záležitostí se děje fakticky skoro vesměs po kolegiu (§ 80. a 81.). Tento § byl proti prozatímní ústavě přesněji styli-sován resp. doplněn a zvláště litera c) intenduje, aby jmenovací úkony ústředních úřadů podrobeny byly kolegiálnímu usnášení jen, pokud jde o jmenování od VIT. třídy počínajíc.
§ 78. přináší řešení pro případ demise vlády v době, kdy není ani presidenta ani jeho náměstka, a svěřuje úkony v §ti tom uvedené výboru zmíněnému v §u 54. 8*
116
Co do zodpovědnosti vlády a jejích členů řeší § 79. jejich trestní zodpovědnost způsobem v §u tom v zásadě naznačeným. K posouzení problému připojuje se stať o zodpovědnosti ministerské vůbec.
Zodpovědnost ministerská. Povšechné úvahy.
Instituce zodpovědnosti ministerské jest v různých státech upravena různě. Dnešní úprava této instituce jest namnoze produktem historického vývoje. Souvisí velmi úzce s vývojem parlamentarismu, jak toho nejtypičtějším příkladem jest Anglie.
V celku lze rozeznávat! tři druhy zodpovědnosti ministerské ;
a) politickou,
b) trestní,
c) civilní.
; Ad a. Politická zodpovědnost ministrů záleží v tom, že mi-
nistr zodpovídá parlamentu za své akty, pokud se týče za akty, na nichž měl účast, tedy zejména za akty, jež spolupodepsal. Podle tradic anglického parlamentarismu jest politická zodpovědnost podstatnou součástí soustavy parlamentní — ona zaručuje součinnost parlamentu a vlády a umožňuje parlamentu vykonávati trvalou a účinnou kontrolu nad veškerými vládními akty. Zodpovědnost politická nepředpokládá ani trestní čin, ani škodu, za které by ministr byl zodpovědným podle práva trestního neb civilního — předpokládá pouze neshodu mezi ministerstvem a sněmovnou. Zodpovědnost politická nemá za následek ani odsouzení trestní ani odsouzení civilní, nýbrž pouze demisi ministra.
Otázka politické zodpovědnosti ministerské jest ve velmi úzkém vztahu k otázce pravomoci a zodpovědnosti hlavy státu. Ve státech, kde hlava státu jest nezodpovědnou, zodpovídá ministr parlamentu též za ony akty hlavy státu, na nichž měl účast, jež spolupodepsal (na př. Anglie, Francie), ve státech pak, kde hlava státu jest zodpovědnou, odpadá politická zodpovědnost ministrova (na př. Spojené Státy Severoamerické).
> Ad b). Trestní  zodpovědnost ministrů nastává v případech,
' kdy ministr dopustí se u výkonu svých funkcí trestního skutku zakázaného předpisy trestního zákona.
Historický vývoj, zejména v Anglii, nasvědčuje tomu, že trestní zodpovědnost ministrů pozbývá v praxi na významu všude tam, kde politická zodpovědnost jich nabyla značného rozsahu.
Ad c). Civilní  zodpovědnost ministerská záleží v povinnosti i ministra k náhradě škody, již způsobil u výkonu svých úředních funkcí, af již jednotlivci, af již státu.
117
Ad b) a c). Nejkrajnějšim zvláštním prostředkem právním, jímž se uplatňuje trestní neb civilní zodpovědnost ministerská, jest formálni obžaloba ministra.
Jednak úřední charakter ministrů, jednak zvláštní namnoze ráz činů, jichž se dopustili ministři právě u výkonu svých úředních funkcí, jsou důvodem pro to, že o obžalobě ministerské nerozhodují řádné soudy, nýbrž zvdáštní tribunály.
Otázka, kdo jest legitimován vznášeti před těmito zvláštními tribunály obžalobu na ministra, bývá namnoze řešena v ten způsob, že náleží sněmovně — tedy orgánu na vládě nezávislém — usnášeti se na obžalobě ministerské.
Otázku, které fórum rozhoduje o obžalobě ministerské, řeší různé státy různým způsobem. V celku lze rozeznávati tři skupiny řešení této otázky:
1. jako soud funguje nejvyšší soud státní, na př. v Belgii, Nizozemí,
2. jako soud funguje zvláštní tribunál, k tomuto účeli. zřízený, na př.: v některých dřívějších ústavách francouzských, v bývalém Rakousku,
3. jako soud funguje horní sněmovna zákonodárného sboru (senát), rozhodujíc o obžalobě, na níž se usnesla sněmovna dolní poslanecká) na př.: v Anglii, Francii, Spojených Státech Severoamerických.
Pokud jde o civilní zodpovědnost ministrů, náleží rozhodování o obžalobách podaných jednotlivci na ministra o náhradu škody, zpravidla soudům řádným. Žaloba podaná na ministry jménem státu na náhradu škody, kterou ministr státu způsobil, náleží rovněž zpravidla před soudy řádné; žalobu vznáší onen orgán, který jest všeobecně povolán k zastupování státu před soudem — tedy orgán, jenž jest vládě podřízen. V některých státech jsou vydány zvláštní předpisy, jež sledují účel, aby vláda nemohla zmařiti uskutečnění zodpovědnosti ministerské, k němuž bylo by podle povšechných předpisů třeba zakročení orgánu vládě podřízeného.
Jak shora již uvedeno, uznává se všeobecně, že za rozsahu odpovědnosti politické, jak se za soustavy parlamentární vyvinula, jest obžaloba ministerská málo praktická a má význam hlavně jako pouhá hrozba pro nejkrajnější případ, zejména je-li, jak to jest podle, ústav některých států, k obžalobě ministerstva zapotřebí kvalifikované většiny parlamentu, jest velmi nesnadno, ba prakticky snad vůbec nemožno kvalifikované většiny vůbec dosáhnouti, poněvadž stačí, aby vláda získala pouhou menšinu členů parlamentu, která potom usnesení o obžalobě může zmařiti.
118
Úprava zodpovednosti ministerské v jiných státech.
V následujícím budiž podán stručný přehled o tom, jak otázka zodpovědnosti ministerské jest upravena v Anglii, Francii a ve Spojených Státech Severoamerických, tedy ve státech, jichž ústavní zřízení v mnohém směru mohou býti vzorem pro vybudování nové ústavy republiky Československé.
Ježto otázka zodpovědnosti ministerské souvisí velmi úzce s otázkou pravomoci a zodpovědnosti hlavy státu, přihlíží se v následujícím přehledu také k posléze zmíněné otázce.
A) Anglie.
Vývoj zodpovědnosti ministerské v Anglii souvisí úzce s vývojem systému vlády parlamentní.
Vysoce zajímavý přehled historického vývoje systému vlády parlamentní v Anglii i vývoje institutu zodpovědnosti ministerské v této zemi podává: A. E s m e i n Klémenls de droit constitutionnel francais et comparé 1914, str. 140—149, 152—219; srv. též Lawrence L o-well The Government of England 1919, str. 27 a 52, A. V. D i c e y Introduction to the Study of tlie Eaw of tlie Constitulion 1915, str. 321 až 323.
Nejstarší formou zodpovednosti ministerské byl t. zv. i m p e a c líni e n t, jenž vznikl již ve XIV. století.
Impeachment jest žaloba na ministra, na níž usnáší se sněmovna poslanecká, a o níž rozhoduje sněmovna lordů. Tento právní institut jest podstatou svojí řízením trestním, a bylo ho původně — důsledkem této jeho podstaty — používáno jenom v případech, kdy ministr dopustil se skutku zapovězeného trestním právem. Později však počínaje XVII. stoletím připouštěla praxe impeachment také v případech, kdy nešlo sice o čin trestní, ale o vážné provinění, škodlivé zemi vůbec, na př. ujednání smlouvy státu škodlivé.
Sněmovna lordů, jež fungovala jako soud v případech impeach- -mentu, uvažovala volně, jak co do posouzení skutku, jenž se ministrovi kladl za vinu, tak i co do stanovení trestu.
Parlament anglický měl však kromě impeaehmentu ještě další účinnější, zároveň však také libovolnější prostředek, t. zv. Bili of attainder; parlament mohl totiž usnesením obou sněmoven, jež bylo schváleno panovníkem, odsoudili zvláštním zákonem určitou osobu po případě i k smrti nebo ku konfiskaci všeho jmění pro skutek, který v čas spáchání nebyl žádným zákonem stíhán. Podle úsudku vynikajícího právníka francouzského Esmeina (na uv. místě str. 145) jest to sice výronem suverénní moci parlamentu, avšak současně úplným zmatením moci zákondárné a soudní a nejkriklavějším porušením samých základů spravedlnosti.
119
Instituce impeaehmentu používalo se však postupem času řidčeji a řidčeji, naposledy použilo se ji r. 1788 a 1805 (Esmein : na uv. místé str. 147). Dnes pokládá se v Anglii tento institut za přežitek. Význam impeaehmentu upadal' tím více, čím mocněji stoupal význam politické zodpovědnosti ministrů.
Politická zodpovědnost ministrů vůči parlamentu vyvinula se historicky krokem velmi pomalým, souběžně se snahami směřujícími k tomu, aby královská autorita postavena bylá pod kontrolu veřejného míněni (srv. Esmein, na uv. místě str. 164 a Lowell, na uv. místě str. 28).
Počátky politické zodpovědnosti ministrů sluší spatřovat! ve zvyklosti, jež stávala se stále častější, totiž ve zvyklosti, že listina, vyjadřující vůli královu byla opatřována pečetí, neb spolupodpisem jednoho neb více královských úředníků (ministrů), kteří přitisknutím pečeti, resp. připojením podpisu stávali se zodpovědnými za dotyčný akt panovníkův.
Nyní platné zásady anglického práva o zodpovědnosti m i n i-s t e r s k é lze shrnouti v celku takto (srv. Esmein: na uv. místě str. 140 a ná.sl., B ry c e: The American Commonwealth 1911, kap. IX):
I. Panovník jako hlava moci výkonné jest politicky nezodpovědným, nemůže býti také ani trestně stíhán.
II. Ministři jsou zodpovědnými politicky, trestně a civilně.
Ad I. Dopustí-li se panovník jako hlava moci výkonné přehmatu, spadá vina na ministry (kabinet); ministři nemohou hájiti svých aktů odvoláním se na rozkaz komory; dává-li jim komora rozkaz, s kterým nesouhlasí, jest jejich povinností resignovati.
Ad II. 1. Politická zodpovědnost ministrů: Ministři jsou zodpovědní parlamentu za všechny akt)', jež sami vykonali neb na nichž jsou zúčastněni. Z toho vyplývá:
a) Ministr zodpovídá vůči parlamentu — neschválí-li parlament akt ministrův, pozbude-li tedy ministr ve sněmovně většiny — musí podati demissí.
b) Politickou zodpovědnost ministrů může uplatnit! toliko sněmovna dolní — vývoj parlamentarismu v Anglii ustálil totiž zvyklost, že jedině tehdy vzniká pro kabinet, resp. pro jednotlivého ministra povinnost podati demissi, jestliže hlasování ve sněmovně dolní připravilo kabinet resp. jednotlivého ministra o většinu v této sněmovně (srv. Esmein: na uv. m. str. 815).
c) Politická zodpovědnost ministrů jest zásadně solidární. Solidární zodpovědnost pokládá se za podstatnou podmínku soustavy parlamentárm. Všichni ministři, tedy celý kabinet, jsou zodpovědní, jakmile běží o jednání týkající se povšechné politiky — pozbyl-li kabinet většiny ve sněmovně poslanecké, musí celý kabinet podati demissi.
120
Kromě toho uznává se také individuální zodpovědnost jednotlivého ministra za akty spadající do jeho oboru — také jednotlivý ministr, který byl poražen ve sněmovně dolní pro otázku obmezující se na jeho obor, jest nucen demissionovati.
V theorii anglického práva byl namnoze zastáván názor, že indi-viduelní zodpovědnost ministerská jest zřejmým opuštěním tradičních zásad parlamentarismu (tak na př. Auson), opačný názor háji na př. Todd-Walpole a Lawrence .Lowell, srv. Duguit Traité de droit con-stitutionnel 1911, II. sv., str. 502 a 503.
d) Ministři zodpovídají politicky za všechny veřejné akty panovníkovy. Parlamentarismus anglický jde tak daleko, že ministři nezodpovídají pouze za písemné akty koruny, nýbrž dokonce i za všechny její ústní projevy a sdělení, jež mají ráz veřejný (srv. Esmein, na uv. m. str. 148).
O dosahu politické zodpovědnosti ministrů v Anglii podává obraz velmi charakteristický Lowell: na uv. m. str. 37, jenž praví; »Nyní jsou ministři plně zodpovědní za všechny politické činy koruny během doby svého úřadování, ba dokonce i za ty činy, které se jeví býti přímým skutkem panovníkovým. Všechna sdělení s representanty cizích vlád na příklad procházejí jejich rukama. Jmenování peerů, propůjčování hodností, jsou nepopiratelně podrobena jejich radě. Zkrátka ministři řídí jednání koruny ve všech záležitostech vztahujících se k moci vládní. Králova řeč při zahajování parlamentu jest sepisována ministry, a ministři připravují všechny odpovědi na adresy politické povahy. Všechny úřední dopisy a zprávy králi podávané a všechna sdělení od něho vycházející musejí projiti rukama jednoho z ministrů. Dopis adresovaný panovníkovi některým poddaným nebo jinou soukromou osobou prochází úřadem ministerstva vnitra (the office of the Home Sccretary), ba dokonce i peerové, kteří mají ústavní právo přiblížiti se ku králi, musejí ohlásiti své návštěvy prostřednictvím úřadu.«
Ministři jsou ovšem zodpovědní toliko za veřejné nikoliv za soukromé činy komory. Bude ovšem namnoze velmi obtížným určití rozdíl mezi těmito dvěma druhy aktů. Jak daleko jde v Anglii zodpovědnost ministrů, to nejlépe illustrují příklady, jež uvádí Lowell na uv. m. str, 38., 39., veškerá korespondence královny Viktorie s cizími panovníky procházela rukama ministra, Gladston zastával v dolní sněmovně názor, že o sňatku princezny Louisy s markýzem Lorne nemůže býti rozhodováno bez porady ministerstva — nebezpečí silného promíchání britské krve v žilách budoucího držitele trůnu jest politickou záležitostí, jak se zdá, za kterou kabinet musí býti. činěn zodpovědným.
Vystižně praví Todd-Walpole (Parliamentary Government oí England 2, vyd. L str. 266), že »není ani jediného okamžiku v životě králově od jeho nastoupení až k demissi ve kterém by nebyl někdo par-
121
lamentu zodpověděn za jeho veřejnou činnost* (.srv. Lowell: na uv. m. str. 30).
2. 'ľ r e s t n í zodpovědnost ministrů.
Spáchal-li ministr u výkonu svého úřadu skutek trestný, může bvti stíhán v řízeni zv. impeachment — tedy obžalobou, vznesenou sněmovnou dolní k sněmovně lordů, jež o obžalobě rozhoduje jako soud; ovšem nyní vzhledem k významu politické zodpovědnosti stal se tento prostředek takřka zbytečným. Ministr však může býti i kromě případu impeachmentu pohnán k trestní zodpovědnosti jako každý jiný občan.
3. Civilní zodpovědnost ministrů.
Pro civilní zodpovědnost ministru nejsou stanoveny v anglickém právu ž á d n é specielní zásady. Ministr jest na roveň postaven všem jiným občanům.
Znamenitý znalec práva anglického A. V. Dicey praví (na uv. místě str. 189), »že v Anglii zásada rovnosti před zákonem nebo všeobecného podrobení všech občanů jedinému a témuž právu vykonávanému řádnými soudy provedena až do nejkrajnějších důsledků. Tam každý úředník veřejný, od předsedy ministerstva až ke strážníkovi a vý-běrčímu daní, jest podroben téže zodpovědnosti jako každý jiný občan za skutky svoje, neospravedlnené zákonem. Sbírky nálezů oplývají spory, ve kterých úředníci byli pohnáni před soudy a odsouzeni ve vlastním jméně k pokutě nebo k náhradě škody za činy, které vykonali ve své vlastnosti úřední, které však překročily jejich zákonnou pravomoc. Guvernér osady, státní tajemník, důstojník a všickni jejich podřízení i když prokázali, že jednali pouze na základě rozkazu svých úředních představených, jsou pro jakýkoli čin neospravedlnený zákonem zrovna tak zodpovědní, jako každý soukromník, postrádající jakéhokoli úředního rázu.«
B) Francie.
Ve Francii jest zodpovědnost ministerská upravena přesnými ustanoveními zákonnými.
Theorie i prakse řeši otázky související s právním institutem zodpovědnosti ministerské velmi podrobně. Z odborné literatury francouzské sluší zejména uvésti tato díla z doby nejnovější: L. Duguit: Traité de droit constitutionnel 1911, I. sv, str. 415, 416, 420 až 422; II. sv., str. 396 až 415, str. 49.6 až 514; L. Duguit: Manuel de droit constitutionnel 1918, str. 450 až 459, str. 470 až 476, str. 540 až 549; A. Es-m e i n: Éléments de droit constitutionnel frangais et comparé 1914, .str. 138 až 150, str. 811 až 854, str. 1054 až 1066. ■
Zodpovědnost ministerská jest podle práva francouzského upravena ve smyslu těchto zásad:
122
I. President republiky jest politicky nezodpovedným, trestně jest zodpověděn pouze pro velezradu.
II. Ministři jsou zodpovědní politicky, trestně a civilně.
Ad I. President republiky sám jest politicky — vůči parlamentu — nezodpovědným. Každý vládní akt presidenta republiky musí však býti spolupodepsán příslušným ministrem — ministr jest pak za tento akt zodpověděn (vide níže ad II.),
Trestně jest zodpovědným president republiky v případě velezrady a může býti stíhán v tomto případě obžalobou, na níž se usnáší sněmovna poslanecká, jako soud o obžalobě presidenta funguje senát (srv. čl. 6. zákona zc dne 25. února 1875, či. 12. zákona ze dne 16 . července 1875 a čl. 9. zákona ze dne 24. února 1875).
Ad II. O zodpovědnosti ministerské měly ustanovení všechny ústavy francouzské. Avšak teprve nynější ústava francouzská (zákon zc dne 25. února 1875) mluví výslovně o zodpovědnosti politické. 1, Zodpovědnost politická.
Článek 6. ústavního zákona ze dne 25. února 1875 ustanovuje: Ministři jsou solidárně zodpovědní sněmovnám za všeobecnou politiku vládní a individuelně za své akty osobní. Z tohoto ustanovení plyne:
a) Zodpovědnost ministrů jest politická — ministři jsou zodpovědní sněmovnám, sankcí politické zodpovědnosti jest nutnost demise ministrovy (srv. shora povšechné úvahy ad a).
b) Politická zodpovědnost ministerská jest solidární, totiž nevztahuje se na jediného určitého ministra, nýbrž postihuje celou vládu, všecky ministry zároveň, to je zásada zachovávaná tradicionelně v Anglii a tuto zásadu zajisté měli na zřeteli původcové citovaného zákona ústavního z r. 1875, mluvíce výslovně o solidární zodpovědnosti vlády.
c) Politická a solidární zodpovědnost ministrů vztahuje se ku všeobecné politice vlády, jest nesnadno definovati, co se tím rozumí. Lze říci pouze, že každá sněmovna jest povolána vyslovili se, zda-li schvaluje či neschvaluje všeobecnou směrnici, kterou se řídí vláda ve své činnosti, jak uvnitř tak na venek. Směrnice tato může se projevili i při úkonu zcela zvláštním, na př. jmenování neb odxrolání určitého úředníka správního neb vyslance nebo úmluvou učiněnou s cizím státem o některé otázce zcela zvláštní. I pouhé nevykonávám aktu může vésti k uplatnění vládní zodpovědnosti. Záleží na toni, zda-li usnesení sněmovny o určité otázce obsahuje schválení nebo neschválení všeobecné politiky vládní a to jest otázkou skutkovou v každém případě,
V posledních letech stalo se pravidlem, že povinnost vlády podati ■demissi nastává pouze v tom případě, když předseda ministerstva
123
před hlasováním položil otázku důvěry, 'ľo jest p a ľ 1 a m e n t-n í ni z v y k e m, n e v š a k ústavním předpise m. I když otázka dôvery nebyla položena, může se stati, že z usnesení sněmovny lze ouvozovati úmysl neschváliti všeobecnou politiku vládni. Y tom případě bylo by věcí presidenta republiky, který jest poli-tickv nezodpovědný a stojí nad stranami, aby podle volného uvážení posoudil celou situaci a vyzval vládu, aby podala demissi, má-li za to, že pozbyla důvěry sněmoven nebo jedné z nich.
Zmíněný zvyk klásti otázku důvěry i při podružnějších otázkách, má nevýhodu, že tímto způsobem vláda může působiti na volné rozhodovaní sněmoven, ježto může stále stavětí je před možnost, že vláda podá demissi. (Srv. Duguit: Manuel str. 455—456). ď) Vedle solidární politické zodpovědnosti ministerské zná článek 6. zákona ústavního ze dne 25. února 1875 také i n d i v i d u e, 1 n í politickou zodpovědnost jednotlivých ministrů. Jednotliví ministři jsou totiž individuelně před sněmovnami politicky zodpovědní za své akty osobní (cf. Duguit: Traité: II. sv., str. 502., týž: Manuel : str. 456).
V důsledku uvedeného zákonného ustanovení jest každý ministr povinen zodpovídali se s n ě m ô v n á m i z aktů čisté správních a sněmovny mohou kontrolovati i nejmenší podrobnosti správy státní.
V praxi francouzské možno z posledních let citovaných četné prípady, kde jednotlivý ministr podal sám demissi, když některá sněmovna vyslovila mu nedůvěru. Zkušenost ukazuje, že tyto individuelní demisse zpravidla oslabují vládu, místo aby ji upevnily, a bývají předehrou demisse celé vlády.
Duguit prohlašuje (Manuel: str. 545) po zkušenostech války, žc kolem doKola vzato, tato politická zodpovědnost jednotlivých členů vlády poskytuje více výhod nežli nevýhod, a že za války trvalá účinná kontrola sněmoven nade všemi obory státní správy vykonala nesmírnou službu státu.
c) Spornou jest podle práva francouzského otázka, zdali právo volati vládu k politické zodpovědnosti mají obě sněmovny či jenom sněmovna poslanecká. E s m e i n (na uv. místě str. 815 až 839) dokazuje velmi podrobně, že pouze sněmovna poslanecká má zmíněné právo: hlavním důvodem argumentace Esmeinovy, jenž se opírá o tradice anglické soustavy par-lamentární, jest, že povodci francouzské ústavy z r. 1875 chtěli pře-nésti do Francie soustavu anglickou, podle které sněmovna lordů nemůže zpfisobiti demissi vlády.
Duguit namítá (Traité II. sv., str. 504 a násl.) proti argumentaci Esmeinově, že Anglie sice byla první zemí evropskou, která použila soustavy  parlamentární a že parlamentární zvyklosti anglické v ně-
124
kterých bodech sloužily Francii za vzor, že však francouzská ústava zřejmě sama o sobě postačí k rozřešení této otázky; zákon totiž zřejmě mluví o tom, že vláda jest zodpovědná sně m o v n á m a dosah tohoto předpisu nemůže býti pochybný, uváží-li se, že vůdčí myšlenkou většiny ústavodárného shromáždění bylo, že obě sněmovny byly úplně rovnoprávné, zejména aby senát neměl méně pravomoci, nežli sněmovna poslanecká. Za tím účelem — uvádí Duguit — byl zejména také utvořen senát, který se volí, v čemž právě jest podstatný rozdíl od anglické sněmovny lordů a nelze pojmově, pokládali za nemožné, proč. by sněmovně volené nemohlo se přiznati právo způsobiti odstoupení vlády, upírá-li se toto právo sněmovně, jmenované panovníkem.
V theorii francouzské uvádí se tato otázka v souvislost s otázkou, zda-li ta která sněmovna může býti rozpuštěna. Namnoze hájí se totiž názor; sněmovna poslanecká mohouc býti rozpuštěna vládou, může navzájem způsobiti odstoupení vlády — senát nemůže býti rozpuštěn, a proto prý nemůže způsobiti odstoupení vlády, theoreticky bylo by možno tento názor hájiti, avšak názor ten jest v úplném rozporu nejen se zněním, ale i s vůdčí ideou francouzské ústavy — právě v tom, že prohlášena sněmovna poslanecká za rozpustitelnou, kdežto senát nikoli, má se projevili zásadní myšlenka, že senát nemá míti méně práv, nežli sněmovna poslanecká. Ostatně, jak zmiňuje se Duguit (Manuel, str. 459) názor tento ani theorii a zejména ani praxí není sdílen, předsedové vlády často i v senátě položili otázku důvěry, na př. Briand ve schůzi senátu dne 18. března 1913, ve které zamítnuta zásada poměrného zastoupení vládou zastávaná, a vláda podala demissi. /) Otázka politické zodpovědnosti ministerské jest v úzké spojitosti s otázkou pravomoci a zodpovědnosti presidenta republiky. (Srv. Duguit: Traité: II. sv., str. 481 a 496, Es-m e i n: na uv. m, str. 149 a str. 812 až 815.)
President republiky sám jest politicky nezodpovědným; podle čl. 3. ústavního zákona ze dne 25. února 18/5, musí však každý akt presidenta republiky býti spolu p odepsán příslušným ministrem.
Ustanovení toto jest zřejmě zcela všeobecné a nepřipouští žádné výjimky. Vztahuje se ke všem aktům presidentovým, právně významným. Nelze tvrditi, že by některé akty byly ponechány zcela volnému osobnímu uvážení presidenta republiky, na př. dekret, kterým se uděluje milost odsouzenému.
Zejména i jmenování ministrů vyžaduje spolupodpisu ministerského. Podle francouzské ústavy z r. 1848 nežádalo se spolupodpisu ministerského při aktech, kterými byli jmenováni nebo propouštěni ministři. Za dnešní ústavy ve smyslu citovaného předpisu, který neroze-
125
znává. vyvinula se praxe, že předseda viády, která podává demissi, spo-lupodepíše jmenovací dekrety ostatních ministrů.
Všeobecný předpis o spolupodpisu ministerském vztahuje se dále také na poselství presidenta republiky, ta jsou přece také vládními úkony presidentovými. To francouzská praxe nesporně vždy uznávala.
Jediný písemný akt vycházející od presidenta republiky nevyžaduje spolupodpisu ministerského; jest to list, kterým podává demissi; ten není aktem úředním, nýbrž aktem osobním, třebas se vydával ve formě poselství ke sněmovnám.
Avšak vláda není zodpovědná jen za písemné právní akty presidenta republiky, nýbrž i za všecky akty p o 1 i t i c k y v ý-z n a m n é, zejména za všecky jeho veřejné proslovy, za jeho dopisy, depeše, rozkazy vojenské atd.
Jest zodpovědná také za opomenutí, která možno vytýkati nejen jí samé, ale i presidentovi republiky. Jest totiž povinna jednali, když to zákon nařizuje a když zájem státu toho vyžaduje, a jest povinna vymoci si od presidenta republiky akty, které uznává za potřebné.
Jedním slovem není ničeho ve vládě, co by unikal o p o-litické zodpovědnosti ministerstva (srovn. Esmein: na u v. m. str. 814).
Za vlády monarchistické byly určité akty pokládány za zvláštní prerogativy panovníkovy, a nebylo při nich vyžadováno spolupodpisu vládního; neměly také za následek zodpovědnost vlády. Za takové akty pokládalo se na př. svolávání a rozpouštění sněmoven, akty vztahující se k nejvyššímu velitelství branné moci,'udělování milosti. Ale tyto prerogativy dlužno pokládali za přežitky osobní vlády panovníkovy, které nemohou býti připuštěny v republice parlamentární.'
2. Zodpovědnost trestní.
O trestní zodpovědnosti ministrů jednají čl. 9. zákona ze dne 24. února 1875, a čl. 12. zákona ze dne 16. července 1875.
Trestní zodpovědnost nastává, dopustí-li se ministr u výkonu svých funkcí trestního skutku, jenž jest výslovně zakázán předpisem trestního zákona. V tomto případě může býti stíhán obžalobou, na níž se usnáší sněmovna poslanecká; jako soud o této žalobě funguje senát.
Ke stíhání deliktů, jichž dopustil se ministr m i m o výkon svých funkcí, jsou ovšem příslušné řádné soudy.
3. Zodpovědnost civilní.
Civilní zodpovědnost ministrů není upravena výslovnými předoisv
ÍuTodumk;ľtn JS°U ^"'ľ^ nahradÍU i^otlivým občanům S státu škodu, kterou .um způsobili u výkonu svých funkcí.
126
127
a) Civilní zodpovědnost, ministrů vůči jednotlivcům řídí se podle všeobecných zásad, jež platí pro zodpovědnost správních úředníku vůbec. O žalobách, jež by na ministry podali jednotlivci, rozhoduji řádné soudy.
b) Civilní zodpovědnost ministrů vůči státu, jež může nastati zejména v případech, kdy ministr poukázal k výplatě částky, jež nebyly povolen)- rozpočtem, může býti přivedena k platnosti sněmovnou, která rozhoduje o schválení účtů, jež jí předložil ministr. V literatuře francouzské jest sporno, zda-li mohou ministři pro škodu státem způsobenou býti stíháni žalobou, podanou před řádnými soudy (srov. Duguit: Traité, II. sv., str. 511, Esmein : na uv. m. str. 851 až 854). Duguit uznává řádné soudy za příslušné k rozhodování o těchto žalobách.
C) Spojené Státy S e v e r o a m e r i c k é. Zásady, jež obsahuje ústava Spojených Států Severoamerických o zodpovědnosti ministerské, jsou podstatně rozdílné od zásad práva anglického a francouzského upravujících tutéž otázku. .To vysvětluje se celkovým rázem právního postavení presidenta Spojených Států Severoamerických, jakož i tím, že v Anglii jest dlouholetými tradicemi ustálená ryzí soustava vlády parlameutární — ve Spojených Státech není však vlády parlamentární ve smyslu anglickém (srv. též Jeli in ck: Allgemeine Staatslehre 1914, str. 728 a J. H a t s c h e k : Állgemeines Staatsrecht 1909, II. díl, str. 103).
Lapidárními slovy vyličuje podstatné rozdíly mezi parlamentním systémem v Anglii a ústavou Spojených Států Severoamerických J. Bryce: The American Commonwealth 1911, kap, IX.
Institut zodpovědnosti ministerské ve Spojených Státech Severoamerických lze charakterisovati takto :
I. President jest zodpovědným — nikoliv však parlamentu.
II. Ministři nejsou parlamentu zodpovědní.
IJI. Zodpovědnost presidenta i ministrů může býti uplatňována jedině v cestě impeachmentu.
Ad I. President Spojených Států Severoamerických, jenž není volen parlamentem, neodvozuje svoji moc od parlamentu, nýbrž od národa, jenž jej volí. President jest za své akty osobně z o d p o-v ě d n ý m, avšak nikoliv parlamentu, nýbrž — jak praví Bryce — národu, od něhož přijal volbu. Této zodpovědnosti nemůže se president zbaviti odvoláním se na radu svých ministrů •— neníť radou jich.vázán, a ministři jsou povinni jej poslouchati aneb vzdáli se úřadu.
Ad IT. Ministři jsou orgány presidentovými — nejsou zodpovědní parlamentu. Ministři dokonce nemají vůbec práva
vstoupili do kongresu (»jcn výbor kongresu může si je pozvati, jako st může pozvati každého jiného svědka«) — nemají tudíž ani příležitosti,, aby mohli vyložiti nebo obhájiti před celým kongresem svou politiku resp. politiku svého pána (>,>master«), t, j. presidenta. Důsledkem tohoto stavu věcí jest: ani zamítavé hlasování v kongresu nemá v 1 i v u n a p o s t a v e n i ministrů neb na postavení p r e-s i d e n t o v o ; akty ministrů jsou vlastními akty presidentovými.
Ústavě Spojených Států Severoamerických není tudíž známa i n s t i t u c e politické zodpovědnosti ministrů vůči parlamentu ve smyslu zásad práva anglického a francouzského (srv. Duguit: Traité: II. sv., str. 398 a 498).
Ad ITL President i ministři jsou co do stíhání impeachmentem na roveň postaveni všem ostatním civilním úřední-k ů in Spojených Států Severoamerických. Impeachmenl jest jediným právním prostředkem, jímž lze uplatňovati zodpovědnost presidenta a ministrů. Impeachment jest podobně jako v Anglii obžalobou, na níž se usnáší dům representantů (sněmovna poslanců) a o níž rozhoduje senát jako soud. O impeachmentu jedná ústava Spojených Států zejména v kap. I., odd. 2., čl. 5., odd. 3., čl. 6 a 7 a v kap. II., odd. 4.,. čl. 1. Impeachmentem může býti stíhán president, vicepresident i ostatní civilní funkcionáři Spojených Států, tudíž i ministři, pro porušení úředních povinností, K výroku o odsouzení obžalovaného vyhledává se většiny dvou třetin přítomných členů senátu. V případě odsouzení lze vysloviti jako trest toliko ztrátu úřadu a nezpůsobilost vykonávati ve Spojených Státech jakoukoli funkci čestnou, funkci důvěry neb funkci placenou. Odsouzení na základě impeachmentu nevylučuje však další stíhání odsouzeného, před řádnými soudy podle předpisu trestního práva.
Dodatek.
Zajímavá a namnoze velmi podrobná ustanovení o zodpovědnosti ministerské a o zodpovědnosti hlavy státu mají ústavy některých republik Středo- a Jiho- Amerických. (Srv. též P. R. D ar e ste: Les con-stitutions modernes 1910, II. svazek a J. H a t s c h e k : Állgemeines Staatsrecht 1909. II. díl, str. 21,, 22. a 103. násk).
V následujícím bud'tež uvedena některá pozoruhodná ustanovení zmíněných ústav:
1. S. D o m i n g o.
Podle čl. 60. ústavy z r. 1896 jsou ministři zodpovědní, i když jednali na rozkaz presidenta republiky, jenž sám může býti učiněn s nimi. spoluzodpovedným.
2. Mexiko.
Zodpovědnost ministrů a presidenta republiky jest upravena podle-ústavy z r. 1857 (změněné v tomto směru částečně v r. 1874) takto:
128
a) Všechny akty presidenta republiky musí býti podepsány státním tajemníkem (ministrem), jinak nelze jich vykonati (čl. 88).
b) Státní tajemníci (ministři) jsou zodpovědní za trestní činy »podle práva obecného*, jichž se dopustili během svého úřadování, jakož i za trestní činy, jež jsou porušením jich povinností úředních (čl. 103).
■c) President a vicepresident republiky mohou býti po dobu svého úřadování obžalováni jen pro určité činy: velezradu, zřejmé porušení ústavy, porušení svobody volební, těžké zločiny »práva obecného* (čl. 103). Ad b) a c).
im) Béží-li o trestní čin »podle práva obecného«, prohlásí sněmovna poslanecká (absolutní většinou), zda lze nastupovati proti obžalovanému, čili nic. V případě záporném, nezařídí se nic dalšího, v případě kladném, jest obžalovaný ipso facto suspendován z úřadu, a podroben obžalobě před řádnými soudy (čl. 104).
bb) Běží-li o trestní čin, jenž jest porušením povinností úředních, funguje sněmovna poslanecká jako sbor žalující, a senát jako soud. Sněmovna poslanecká rozhodne absolutní většinou, je-li obžalovaný vinen čili nic; je-li obžalovaný osvobozen, vykonává nadále svůj úřad; je-li uznán vinným, jest suspendován z úřadu a vydán senátu. Senát vyměří trest a to absolutní většinou hlasů (čl. 105). Za trestní činy spáchané u výkonu svého úřadu zodpovídá obžalovaný toliko po dobu svého úřadování a po dobu jednoho roku po uplynutí své úřední funkce (čl. 107).
d) Výslovně se stanoví, (v čl. 108), že pro zodpovědnost civilní nepožívá žádný státní funkcionář privilegovaného fora ani imunity.
3. Venezuela.
Podle čl. 34., odstavce 1. ústavy z r. 1904 jsou ministři (kteří podle předpisu čl. 45. téže ústavy nesmějí býti po dobu své úřední činnosti členy ani jedné z parlamentních komor) povinni odstoupiti, jestliže sněmovna poslanecká vyslovila jim nedůvěru.
4. A r g e n t i n a.
Podle ústavy z r. 1860, změněné částečně v r. 1880, upravena jest předmětná otázka tímto způsobem :
a) Státní tajemníci (ministři) kontrasignují akty presidenta republiky — bez jich kontrasignace jsou akty presidentovy neplatné (čl. 87).
í) Každý ministr jest zodpovědným za akt, jejž spolupodepsal, kromě toho jsou všichni ministři zodpovědní solidárně (čl. 88).
c) President republiky, vicepresident i ministři mohou býti stíháni obžalobou pro delikty, spáchané u výkonu svých funkcí i pro zločiny »podle práva obecného«. Žalobu vznáší sněmovna poslanecká; k usnesení vyžaduje se dvou třetin přítomných členů sněmovny poslanecké
129
(čl. 45). Jako soud o obžalobě funguje senát; k výroku o vině vyhledává se dvoutřetinová většina přítomných senátorů (čl. 52). Senát může jako trest vysloviti pouze ztrátu úřadu a nezpůsobilost nabyli jakékoliv funkce veřejné (čl. 52). 5. B r a s i 1 i e.
Ústava z roku 1891 upravuje otázku zodpovědnosti ministerské a zodpovědnosti presidenta republiky takto :
a) Ministři spolupodepisují akty presidentovy (čl. 49). Ministři nejsou však zodpovědní ani před parlamentem ani před soudy za rady, jež udělili presidentu republiky (čl. 52).
b) Ministři zodpovídají za své akty, jež zakládají podstatu zločinu kvalifikovaného přímo zákonem a dále za delikty »podle práva obec-ného« (čl. 52).
c) President republiky zodpovídá pouze za zločiny, jež se dotýkají politické existence Unie států Brasilských, ústavy a formy federatívni vlády, svobodného výkonu politické pravomoci, zákonného výkonu práv politických či individuelních, vnitřní bezpečnosti země, poctivosti ve správě, uschování a užívání veřejných peněz podle ústavy, rozpočtových zákonů, jež byly odhlasovány kongresem (čl. 54). (Definice těchto zločinů stanovena byla specielním zákonem.)
d) Kompetence soudní.
aa) Ministři, pokud jde o delikty práva obecného nebo o případy zodpovědnosti, podléhají kompetenci nejvyššího soudu — pokud však činy za vinu jim kladené jsou ve spojitosti (konnexitě) s činy presidenta republiky, nastupuje pravomoc onoho soudu, jenž povolán jest souditi presidenta (čl. 52, 59) — tedy buď. nejvyššího soudu nebo senátu.
bb) President republiky podléhá pokud jde o delikty práva obecného, pravomoci nejvyššího soudu, — pokud jde o případy zločinů uvedených v čl. 54. ústavy, pravomoci senátu (čl. 53, 59). Senát funguje jak soud nad pi"esidentem republiky resp. nad ministry (jsou-li činy jim za vinu kladené v souvislosti s činy presidenta republiky) k obžalobě, na níž se usnesla sněmovna poslanecká (čl. 29). K odsouzení jest třeba dvoutřetinové většiny přítomných senátorů (čl. 33). Senát může jako trest vysloviti pouze ztrátu úřadu a nezpůsobilost nabyti jakékoliv funkce veřejné (čl. 33).
Poznámka názvoslovná. K vůli kontinuitě užívá osnova označení »v 1 á d a« nikoliv »m i n i s t e r s k á r a d a«, provádějíc důsledně lišení mezí členy vlády (ministry) a jejím předsedou.
K §u 85.-93.
Ze závažných důvodů stanoví § 85. zásadu, že působnost ministerstev jako nejvyšších orgánů moci vládní a výkonné upravuje se záko-
j
130
t j
131
nem, ač vláda jest si vědoma obtíží praktického provádění této zásady. Chtěla touto zásadou znemožniti praxi bývalého Rakouska, které i kompetenci některých ministerstev určovalo pouhým nařízením a způsobovalo takto tu zvláštní nesrovnalost, že některé nižší správní úřady (na př, úřady horní, úřady samosprávné) byly co do své organisace a působnosti upravovány zákonem, kdežto některá ministerstva pouhým nařízením. Zásada v I. odst. §u 85. uvedená však nevylučuje, aby zákon v tomto předpisu předpokládaný obmezil se na úpravu zásadní, přenechávaje podrobnější provedení nařízení.
Druhý odstavec §u 85. intenduje jednotnost odborného vedení jednotlivých ministerstev. Provedení stane se zvláštním zákonem.
Už v předloze o župách a okresích vyhověno bylo podle možnosti touze po d e m o k r a t i s a c i správních úřadů nižších stolic. Předloha ústavní listiny tuto demokratisaci staví pod ochranu samé ústavy, nc-obmezujíc jí na správní úřady určité kategorie, nýbrž majíc na mysli nižší stolice správních úřadů vůbec.
Citelný nedostatek dosavadní správní organisace státní tkvěl v tom, že nebylo u nás dosud všeobecně postaráno o zvláštní úpravu správního soudnictví, t. j. o ochranu práv a zájmů občanstva při judikaturní činnosti správních úřadů. Theorie i praxe zvláště cizích státův od několika desetiletí snažila se tuto otázku řešiti pře-rozmanitým způsobem, stavějíc judikaturní činnost správních úřadů pod kontrolu soudů řádných (Belgie, Itálie), zvláštních soudů správních (organická správní justice), upravujíc správní soudnictví v rámci správních úřadů zvláštním složením jejich za přibrání živlu laického (Prusko), nebo specielní úpravou správního řízeni (Francie) a pod. Také tento problém činí předloha předmětem záruk ústavních.
K §u 87.
Předloha intenduje ryzost činnosti správních úřadů, .stanovíc inkompatibilitu současného členství správního orgánu (sboru) nižšího a vyššího (dohlédacího).
§ 8fc zachovává institucí jediného nejvyššího soudního tribunálu v záležitostech veřejnoprávních, jsouc si vědoma životního zájmu státu na takovéto nejvyšší soudní kontrole judikaturní činnosti správních úřadů. Kdežto však rakouský zákon o moci soudcovské (čl. XV., II. odst.) obmezoval takovouto ochranu soudní na práva subjektivní, vyhýbá se osnova úmyslně takovéto obmezivé formulaci, chtíc umožniti v budoucnosti nejvyššímu správnímu soudu kontrolní působnost pronikavější, jak toho potřeba asi vyplyne z reformy správního soudnictví v nižších článcích správního organismu prováděné resp. zamýšlené. ■
Druhý odstavec §u 88. umožňuje prozatím další trvání dosavadní organisace nejvyššího správního soudu.
K §u 89.—90.
Účelem jest usnadniti organisaci nižších úřadů správních buď nařízením na základě zákona anebo (§ 90.) jen nařízením. Intenduje se zároveň sublevace moci zákonodárné v případech, kde nevznikají nové zdroje vrchnostenské moci. Podle zásady in maiori minus continetur bylo by možno § 90. užiti i při tvoření pouhých orgánů poradních.
Důležitost a zvláštní význam samosprávných svazů vysvětluje, že předloha v §u 91. organisování takových svazů vyhrazuje zákonu.
Povážlivým nedostatkem dosavadního právního řádu jest, že stát neručí zásadně za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci. Rakousko za celých 50 let nedospělo k vydání zákona v té příčině slíbeného. Naše republika splní zajisté, jakmile její poměry se ustálí, tento dluh a vynasnaží se, přiblížiti se k právnímu stavu těch cizích států, které ručí (Francie) dokonce i za škodu způsobenou občanstvu korektním způsobem výkonné moci, když se při tom od občana požaduje obětí nadprůměrných.
Hlava čtvrtá.
Samostatný oddíl Ústavní listiny obsahuje základní předpisy o moci soudcovské. Již zařádění předpisů těchto za oddíl jednající o moci vládní a výkonné naznačuje úzké příbuzenství obou těchto oborů státní činnosti, mezi nimiž podle převládajícího mínění není vůbec zásadního rozdílu, neboť i moc soudcovská jest v podstatě své částí moci výkonné. Avšak snahy zaručiti soudům při nalézání práva samostatnost a neodvis-lost před vlivy cizími způsobily průběhem doby, že pro soudnictví platí namnoze předpisy značně se odchylující od předpisů platících pro moc výkonnou. Z důvodů těchto jest zajisté záhodno i v Ústavní listině slou-čiti pokud možno veškeré tyto předpisy ve zvláštní oddíl.
Oddíl tento, tvořící IV. hlavu Ústavní listiny, podává veškeré zásadní předpisy o soudnictví v pořádku pokud možno systematickém, při čemž dbáno jednak toho, aby v něm nebyla obsažena jen povšechná hesla, jež měla kdysi svůj význam jakožto programová hesla bojovná, nýbrž předpisy pokud možno konkrétního obsahu, jednak pak toho, aby Ústavní listina nebyla zatěžována podrobnostmi, jež patří do specielních zákonů.
Aby bylo lze poznati, jakým způsobem upravují i jiné ústavy problém soudnictví, podává se v následujícím stručný přehled příslušných, podle některých typických ústav. Ovšem bylo.třeba obmeziti se namnoze jen na zcela stručné naznačení obsahu, poněvadž by jinak bylo nutno takřka do slova opsati jednotlivé příslušné zákony.
Rakousko. Podle návrhu ústavy kroměřížské z roku 1848, na níž byly budovány i rakouské ústavy pozdější, pokud si chtěly osvojiti
132
133
ráz svobodomyslnosti, měla bytí upravena moc soudní předpisy IV. hlavy a to takto :
§ 132. Soudnictví vykonávají státní soudy samostatně. Kabinetní, ministerská a patrimoniální justice je nepřípustná.
g 133. Organisace soudů, příjmy soudců atd., ustanovuje zákon.
§ 134. Zvláštními zákony jest upraveno soudnictví vojenské, obchodní, směnečné, námořní a horní.
§ 135. Soudci jsou jmenováni doživotně, v určitých případech mohou býti přesazeni, sesazeni nebo suspendováni.
§ 136. Neslučitelnost úřadu soudcovského s jiným státním placeným úřadem.
§ 137. Oddělení a neodvislost soudnictví a správy. Bezpečnostním úřadům nepřísluší moc soudní. Kompetenční konflikty mezi soudy a správou rozhoduje zvláštní soud.
§ 138. Pro porušení státoobčanských práv, konstitucí zaručených, může býti žalováno před soudem na plnou náhradu; tím není vyloučeno případné trestní stíhání.
§ 139. V sídle vlády zřizuje se nejvyšší říšský soud; polovinu členů jmenuje panovník, polovinu volí zemská zastupitelstva.
§ 140. Kompetence tohoto soudu.
Rakouský zákon o moci soudcovské ze dne 21. prosince 1867, č. 144 ř. z., který platí dosud i v republice Československé, má následující stručný obsah;
ČI. 1. Všechno soudnictví ve státě vykonává se ve jménu císaře.
ČI. 2. Organisaci a kompetenci soudů stanoví zákon; výjimečné soudy jsou přípustný jen v případech předem zákonem stanovených.
ČI. 3. Obor působnosti soudů vojenských stanoví zákon.
ČI. 4. Soudnictví ve věcech policejních a důchodkových bude upraveno zákonem.
ČI. 5. Soudce jmenuje císař doživotně.
ČI. 6. Soudcové jsou při vykonávání svého úřadu samostatní a neodvislí. Jich sesazení, přesazení a suspense jakož i pensionování.
Cl. 7. Soudům nepřísluší zkoumali platnost řádně vyhlášených zákonů, přísluší jim však zkoumati pořadem instancí, zda nařízení jest platné.
ČI. 8. Přísaha soudců.
ČI. 9. Zodpovědnost státu a soudců za porušení práva. ČI. 10. Zásady trestního práva procesního. ČI. 11. Příslušnost porot.
ČI. 12. Zřízení jediného nejvyššího a kassačního soudu. ČI. 13. Císaři přísluší právo amnestie a abbolice s určitými výminkami.
ČI. 14. Odloučení správy od soudnictví.
i ČI. 15. Kdy lze si stěžovali z rozhodnutí úřadů správních k sou-
i dům. Zřízení správního soudu.
i
j Belgie. Belgická ústava ze dne 7. února 1831, jež byla vzorem
| takřka všem konstitucím zprostřed minulého století, obsahuje o moci
■ soudní tyto předpisy v kapitole III.
ČI. 92. Spory, které mají za předmět právo civilní, příslušejí i soudům.
ČI. 93. Spory, které mají za předmět právo politické, příslušejí soudům, pokud zákon nestanoví výminky.
ČI. 94. Soudy mohou býti zřízeny jen zákonem, mimořádné soudy jsou vyloučeny.
Cl. 95. Zřizuje se jediný dvůr kasační. Tento soudí v I. instanci pouze ministry.
: Cl. 96. Veřejnost soudních líčení, kdy tato může býti vyloučena,
j ČI. 97. Každý rozsudek musí býti odůvodněn a veřejně prohlášen.
ČI. 98. Zřízení porot a jich příslušnost.
ČI. 99. Jmenování soudců, výminky z toho.
ČI. 100. Soudcové jsou jmenováni doživotně. Jejich sesazení, suspendování a přeložení.
ČI. 101. Jmenování státních zástupců. ČI. 102. Platy soudců stanoví zákon.
Cl. 103. Neslučitelnost úřadu soudního s placenvmí funkcemi. .? Cl. 104. Zřizují se tři odvolací soudy.
1 ČI. 105. Soudnictví vojenské budiž upraveno zákonem, taktéž ob-
chodní.
ČI. 106. Kasační soud rozhoduje o konfliktech kompetenčních. ČI. 107. Soudy mají dbáti nařízení pouze, pokud jsou ve shodě se zákonem.
Francie. Jakožto typický příklad, kterak ve Francii pohlíželo se za doby Velké revoluce na otázku tuto, uvádí se v následujícím stručný obsah předpisů o justici občanské a trestní podle ústavy ze dne 24. července 1793. Příslušná ustanovení tvoří tři samostatné krátké kapitoly, následujícího znění:
j O občanské justici.
ČI. 85. Zákoník občanský a trestní jest jednotný pro celou repu-
1 bliku.
ČI. 86. Nelze porušiti právo, jež si občané dali stanovití ve svých rozepřích rozhodčími.
ČI. 87. Rozhodnutí rozhodčích jest konečné, nebylo-li vymíněno odvolání.
1 Cl. 88. Smírčí soudy volí občané v okresích stanovených zákonem.
134
135
ČI. 89. Soudy tyto smiřuji a soudí zdarma.
ČI. 90. Jich počet a příslušnost stanoví sbor zákonodárný.
ČI. 91. Veřejní rozhodčí jsou voleni volebními shromážděními.
ČI. 92. Počet jich a obvody určuje sbor zákonodárný.
ČI. 93. Rozhodují spory, které nebyly ukončeny definitivně rozhodčími soukromými, nebo soudci smírčími.
ČI. 94. Jednají a hlasují veřejně. Rozhodují v poslední instanci po ústních obhajobách nebo o jednoduchých podáních, bez zvláštního řízení a bez nákladů. Odůvodňují své rozsudky.
ČI. 95. Smírčí soudcové a veřejní rozhodčí jsou voleni každoročně.
O justici trestní.
ČI. 96. Každý občan může býti souzen pro trestní činy pouze na základě obžaloby přijaté porotci aneb usnesené sborem zákonodárným. Obžalovaní mají právo na obhájce zvoleného nebo jmenovaného úřadem. Vyšetřování jest veřejné. Skutková povaha a úmysl jsou vytčeny v rozsudku. Trest se ukládá trestním tribunálem.
ČI. 97. Trestní soudy jsou voleny každoročně volebními shromážděními.
S o u d k a s a č n i.
ČI. 98. Pro celou republiku jest jediný soud kasační.
ČI. 99. Tento soud nerozhoduje ve věci samé. Rozhoduje jen o porušení formy řízení a. o zřejmém porušení zákona.
Či. 100. Členové tohoto soudu jsou jmenováni každého roku shromážděními volebními.
Kdežto znění předchozích předpisů bylo uvedeno pro zajímavost takřka doslovně, podávají se dále již jen ve výtahu příslušná ustanovení francouzské ústavy ze dne 4. listopadu 1848, v níž posledně ve Francii otázka tato byla podrobně upravena. Příslušné články znějí:
ČI. 81. Spravedlnost vykonává se zdarma jménem lidu francouzského : veřejnost líčení a výjimky z toho.
ČI. 82. Všeobecná příslušnost porot ve věcech trestních.
ČI. 83. Příslušnost porot v záležitostech politických a tiskových.
ČI. 84. Poroty rozhodují o náhradních nárocích při deliktech tiskových.
ČI. 85.—86. Soudní úředníky jmenuje president republiky. ČI. 87. Soudcové jsou jmenováni doživotně; výjimky z toho. ČI. 88. Soudy zvláštní jsou až do nové úpravy zachovány. ČI. 89. Kompetenční konflikty mezi úřady správními a soudními rozhoduje zvláštní tribunál.
Čí. 90. Týž rozhoduje o rekursech proti usnesení účetního dvoru. ČI. 91.—98. Zřizuje se vysoký soudní dvůr jakožto státní soud.
ČI. 99. President může svěřiti státní radě přezkoumání činů státních funkcionářů.
ČI. 100. Zodpovědnost presidenta republiky.
Srbsko. Za příklad, jak předmět tento byl upraven ve státě slovanském s demokratickým zřízením, budiž uveden přehled příslušných předpisů srbské ústavy ze dne 5./18, června 1903, jež ve své VIII. části ustanovuje:
ČI. 146. Soudy jsou neodvislé a podléhají pouze zákonu, nemohou též samy zasahovati do oboru moci zákonodárné nebo výkonné.
ČI. 147. Organisace soudů jest stanovena zákonem; mimořádné soudy, sumární řízení atd. jsou vyloučeny.
ČI. 148. Instituce porot se podržuje, příslušnost jich stanoví zákon.
ČI. 149. Zřizuje se jediný soud kasační.
ČI. 150. Nikdo nemůže býti odňat zákonnému soudci.
ČI. 151. Senáty soudní mají býti složeny nejméně ze tří soudců. Menší věci mohou vyřizovali také samosoudci.
ČI. 152. Obsahuje zásady processuální.
ČI. 153. Stanoví nutnost obhájce v řízení trestním.
ČI. 154. Soudce jmenuje král.
ČI. 155. a 156. Podmínky k dosažení úřadu soudcovského.
ČI. 157. Nesesaditelnost soudců a výminky z toho. Překládání soudců a jich pensionování.
ČI. 158. Neslučitelnost úřadu soudcovského s jiným úřadem veřejným (placeným nebo- čestným) krom profesury na právnické fakultě.
ČI. 159. Vojenské soudnictví budiž upraveno zákonem.
Německo. Zajímavo jest, že nová ústava říše Německé ze dne 11. srpna 1919 obsahuje o soudnictví pouze krátká a poměrně kusá ustanovení v VIL oddílu prvého dílu a to:
ČI. 102. Soudcové jsou neodvislí a pouze zákonu podřízeni.
ČI. 103. Řádné soudnictví vykonává říšský soud a soudy jednotlivých zemí.
ČI. 104. Soudcové jsou jmenováni doživotně. Jejich sesazení, přesazení a pensionování. Zákon může stanovití hranici stáří pro ně. Na které soudce se předpisy tyto nevztahují.
ČI. 105. Výjimečné soudy jsou nepřípustný. Nikdo nesmí býti odňat svému zákonnému soudci. Předpisy o soudech válečných a stanných nejsou tím dotčeny. Vojenské čestné soudy jsou zrušeny.
ČI. 106. Vojenské soudnictví budiž zrušeno krom doby války a mimo lodě válečné.
ČI. 107. Nařizuje zřízení správních soudů.
ČI. 108. Zřizuje se státní soud.
Spojené státy americké. Přecházíme-li k zemím anglosaským, vidíme, že Anglie nemá vůbec psané ústavy v běžném slova
136
137
smyslu, a že nemá též povšechného zákona, jenž by obsahoval zásady i
0 moci soudcovské. I Spojené státy americké, jejichž ústava byla v mno- p hém vzorem moderním ústavám republikánským, nemají v ní dostatečných předpisů o soudnictví. Spadají sem pouze předpisy čl. III. ústavy
z r. 1787 a některé dodatky k ústavě z r. 1791. Předpisy tyto jsou, jak při většině anglosaských zákonů bývá, velice kasuistické, což jest patrno
1 z tohoto stručného obsahu:
Cl. III., oddíl 1. Soudní moc vykonává jediný nejvyšší soud a potřebný počet soudů nižších. Soudci zastávají svůj úřad tak dlouho, pokud jich chování jest nezávadné, plat po dobu úřadování nemůže býti snížen.
Oddíl 2. Věcné vymezení pravomoci soudní; příslušnost porot vztahuje se s výminkou určitých deliktů politických na všechny zločiny.
Oddíl 3. Pojem zemězrady, usvědčení z ní. Obmezení kongresu při stanovení trestů na zemězradu.
Dodatek k ústavě z r. 1791:
Cl, V. Zásady řízení trestního, ochrana jednotlivce před soudem, majetek může býti vyvlastněn jen za náhradu.
Čl. VI. Veřejnost procesu při zločinech a zásady processuální. Cl. VII. Příslušnost porot.
Cl. VIII. Rukojemství a tresty buďtež přiměřené a ne neobvyklé.
Mexiko a Brasilie. Daleko blíže našemu pojímání systematiky zákonů stojí ústavy latinských států střední a jižní Ameriky. Též předpisy o moci soudní jsou v těchto ústavách podány dosti zceleně a přehledně. Jakožto příklad buďtež uvedeny příslušné předpisy ústavy mexické z 12. února 1857 a ústavy brasilské ze dne 24. února 1891.
Ústava mexická stanoví v oddílu III. toto:
§ 90. Soudní moc federace přísluší nejvyššímu soudnímu dvoru, ; jakož i soudům distriktním a okresním. ; § 91. Složení nejvyššího soudu.
§ 92. Obsazování nejvyššího soudu volbou a doba funkční. .'! § 93. Náležitosti pro členství u nejvyššího soudu. . s § 94. Přísaha členů nejvyššího soudu. ■■: § 95. Členové nejvyššího soudu nemohou se vzdáti pravidelně '<
úřadu. > § 96. Zákon stanoví a organisuje soudy okresní, distriktní a státní
zastupitelstva.
§ 97.—101. Kompetence jednotlivých soudů. ♦ § 102. Právo procesní budiž stanoveno zákonem. Rozsudky platí pouze pro konkrétní případy.
Ústava b r a s i 1 s k á obsahuje v oddílu III. následující predpisy:
§ 55. Soudní moc Unie vykonáva jediný nejvyšší soud spolkový a tolik nižších soudů spolkových, kolik jich kongres zřídí.
§ 56. Složení nejvyššího soudu a jmenování členů.
§ 57. Soudcové jsou jmenováni doživotně, úřadu mohou býti zbaveni pouze rozsudkem. Platy stanoví zákon, nelze je zmenšiti. Členy nejvyššího soudu spolkového soudí senát pro porušení jich povinnosti.
§ 58. Spolkové soudy volí si presidenty ze svého středu a orga-nisují sekretariát. President republiky stanoví generálního prokurátora.
§§ 59.—61. Kompetence jednotlivých soudů.
§ 62. Vzájemný poměr mezi soudy spolkovými a soudy jednotlivých států.
Srovnávají-li se nestranně ustanovení těchto ústavních předpisů
0 moci soudcovské, dochází se k závěru, že předpisy příslušného rakouského zákona z roku 1867 patří i co clo obsahu i co do formy k nejlepším kodifikacím tohoto druhu. Poněvadž pak státní převrat dotekl se veškerého soudnictví daleko méně nežli veřejné správy státní, bylo lze pro předpisy o moci soudcovské, jež mají býti obsaženy v Ústavní listině, vzíti v mnohém za základ zmíněný zákon rakouský.
K jednotlivým paragrafům podotýká se pak toto :
K §u 94.
Zdůrazněno tu, že soudnictví vykonává se pouze soudy státními, dále že zákonem musí býti určena nejen věcná, nýbrž i místní příslušnost soudů, a konečně že i řízení před soudy (právo procesní) lze upravovali jen zákonem. Tím dostává sc ústavní ochrany zásadě té, že soudy trestní mohou souditi jen činy zákonem jim výslovně ku potrestání přikázané, nebude tudíž již ani podle ústavy možno, aby soudům byla nová agenda snad přikazována cestou nařizovací nebo dokonce jim cestou touto byla odnímána.
Z předpisu odstavce 3. plyne, že výminečné soudy mohou býti zavedeny pouze v soudnictví trestním a to pouze v případech zákonem již předem stanovených, jsou tudíž vyloučeny veškeré výminečné soudy ad hoc zřízené.
K §u 95.
V §u tomto jest povšechně vymezena příslušnost soudů trestních a soudů civilních, při kteréžto příležitosti děje se v Ústavní listině též výslovná zmínka o soudnictví rozhodčím, poněvadž stále vzrostající důležitost tohoto soudnictví vyžaduje toho, aby ono svoji existenci opíralo přímo o ústavu. Podle dosavadního stavu zákonodárství jakož
1 podle zkušeností v poslední době nabytých zdá se nezbytno, aby i nadále byly ústavou zachovány soudy vojenské, ovšem pouze jako soudy trestní. V dalším užívá zákon úmyslně obratu řízení policejní a trestní   řízení  finanční, nikoliv pak  soudy  policejní nebo fi-
138
f
139
nanční, a to proto, poněvadž řízení trestní v těchto záležitostech nepřísluší ještě řádným soudům. Konečně se podotýká, že jednotnost judikatury vyžaduje nezbytně toho, aby již podle ústavní listiny bylo lze zříditi jen jediný nej vyšší soud.
Bylo úmyslně upuštěno od toho, aby v ústavě bylo podrobněji určeno, které trestní činy sluší souditi porotě, neboť otázku tuto lze organicky řešiti pouze při reformě trestního řádu.
Jak již svrchu řečeno, nelze podle zkušeností v poslední době získaných vyhnouti se tomu, aby i obyvatelstvo civilní mohlo býti případně podrobeno judikatuře soudů vojenských. Ústavní listinou jest však možnost tato obmezena na případy nezbytně nutné, neboť může se tak stati pouze v době války, dále pro činy v době války spáchané a konečně pouze podle předpisů prováděcího zákona.
K §u 96.
K prvé větě §u tohoto se podotýká, že byla pojata do Ústavní listiny podobně jako druhá věta §u 94. hlavně pro svůj historický význam, bylať ona heslem, pod nímž bylo bojováno proti zásahům moci výkonné do moci soudcovské, jimiž byl smutně charakterisován stát absolutistický. Jest ovšem zjevno, že věta tato vyjadřuje pouze všeobecný princip v praxi často neproveditelný, příkladem lze poukázati na řízení nesporné, které — ač podstatou svojí jest řízením správním — úplně přešlo v pravomoc soudů a tvoří podstatnou složku jich činnosti; jiným typickým příkladem jest nalézání práva v záležitostech veřejnoprávních, které přísluší vedle ostatní správní agendy úřadům správním, a které jim ani po reformě správního soudnictví nebude lze zcela odejmouti.
Zdá se záhodno ponechati definitivní nové řešení otázky, jakým způsobem mají býti rozhodovány konflikty mezi úřady správními a úřady soudními, teprve době pozdější, až bude upravena celá otázka správního soudnictví, z té příčiny odkazuje tu Ústavní listina na zvláštní zákon.
K §u 97.
Prvá věta tohoto §u zavádí do ústavy pojem soudců lidových (laiků), při čemž ovšem je zdůrazněno, že nalézání práva má býti v prvé řadě svěřeno soudcům z povolání. Výminku v tomto směru tvoří soudy rozhodčí, které jak ukazují zkušenosti posledních desetiletí, mohou býti zcela dobře obsazovány pouze soudci lidovými.
K §u 98.
Místo obvyklého obratu, že soudcové jsou při vykonávání svého úřadu samostatní a neodvislí, užívá se tu případného výrazu, že vyko-
i návají svůj úřad neodvisle, jsouce vázáni pouze zákonem. Úmyslně
i nečiní se tu zmínky, zda a pokud jsou soudcové vázáni též nařízeními,
neboť tato mohou býti podle ústavy vydávána pouze na základě a v mezích zákonů, a soudcové mají právo přezkoumat! jich platnost v pořadu
■ : Stolíc.
K §u 99.
! V §u tomto jest vyjádřen princip, že soudci z povolání jsou usta-
I novováni trvale (výraz tento volen jakožto případnější nežli obvyklý
í výraz doživotně) jakož i v kterých případech podle ústavy mohou býti
[ stanoveny výminky z tohoto principu.
I Poněvadž podstatnou zárukou nestrannosti judikatury jest stálost
j soudních senátů, byla i zásada tato pojata do ústavy.
! K §u 100.
í Za důležitou záruku naprosté neodvislosti soudcovské nutno po-
I kládati inkompatibilitu úřadu soudcovského s jinými placenými íunk-
j cemi, ať stálými, ať občasnými, pročež bylo pojato ustanovení toto do
í zákona ústavního. Nebylo ovšem radno vyloučiti a priori možnost toho,
I aby zákonem byly stanoveny výminky z tohoto principu; tak na př.
[ platí i v Srbsku, kde předpisy o inkompatibilite soudcovské jsou velice
I přísné, výminka pro profesory právnické fakulty,
í
K §u 101.
i Prvá věta §u tohoto má poněkud stručnější znění než obvykle
bývá, neboť jest zajisté zbytečno uváděti zvláště, že nejen rozsudky jsou vynášeny, ale že i tresty jsou vykonávány jménem republiky. Naproti tomu ve větě druhé rozeznává se úmyslně mezi přelíčením a mezi vyhlašováním rozsudků.
K §u 102.
! Pokud se týče otázky, v jakém rozsahu mají soudcové právo zkou-
! mati platnost zákonů a nařízení, přidržuje se Ústavní listina zásad, které
[ dříve v Rakousku platily. V uvozovacím zákoně jest zvláště upravena
otázka, jakým způsobem bude lze zkoumati, zda nějaký zákon neodpo-í ruje ústavě.
K §u 103.
* Většina ústav vyhrazuje právo udílení milosti (amnestie, abolice
atd.) hlavě státu, tak tomu bylo i v Rakousku a není podstatného dů-I vodu, proč by se měla nová ústava od toho odchýliti; je-li podle někte-
i rých ústav — na př. francouzské — vyhrazeno právo amnestie parla-
mentu, nelze toho též z praktických důvodů doporučiti, poněvadž jest
140
i
141
to postup značně těžkopádný'. Se zvláštní povahou činů soukromo-zalobnych souvisí, že při nich jest vyloučeno, aby president nařídil zastavení trestního řízení, kdežto při členech vlády odsouzených ve smyslu § 79. Ustavní listiny jest vyloučena nejen abolice, nýbrž též i amnestie, neboť jinak stal by se zajisté povážlivý průlom do instituce zodpovědnosti vlády.
K §u 104.
Ve znění §u tohoto přicházejí k platnosti principy nynější syndi-kátní žaloby.
K §u 105,
V posledním §u této hlavy nalézá se ustanovení obdobné předpisu prvé věty článku 15. rak. zák. o moci soudcovské. Předpis dotyčný byl vsak v rak. zák. stylisován velmi nejasně, takže nazval jej Unger plným praveni sfingou, leč přece nebylo možno v nynější ústavní listině jej zcela vymýtiti, poněvadž by tu povstala mezera v otázce, zda a jakým způsobem lze se dovolávati soudů tehdy, rozhodují-li podle platného práva o nárocích soukromoprávných výminečně úřady správní.
Příslušný předpis je nyní přesněji upraven, neboť mluví se tu nyní výslovně o nárocích soukromoprávných, dále o tom, že teprve po vyčerpání opravných prostředků lze se dovolávati ve lhůtě přesně stanovené rozhodnutí soudního, a konečně že může býti podle okolnosti podána žaloba určovací nebo žaloba o plnění.
Hlava pátá. Práva a svobody, jakož i povinnosti občanské.
I. Poměr jednotlivce ke státu prodělal průběhem historického vývoje řadu změn. Pod vlivem filosofických nauk XVIII. století vytvořil se. pojem t. zv. práv lidských a o b č a n s k ý c h, jež byla považována za práva přirozená a nezadatelná. Ústavní vývoj v Americe a ve Francii vedl v XVIII. století k tomu, že do ústav byla pojímána slavnostní prohlášení o lidských a občanských právech: tím měly — podle tehdejšího nazírání — přímo v ústavních listinách dojiti pregnantního výrazu závažné garancie pro ochranu jednotlivce 'vůči moci státní jak výkonné, tak i zákonodárné.
Neobyčejně výstižně a slavnostně byla prohlášena práva lidská a občanská ve známé deklaraci konstituanty francouzské z roku 1789. Podobně i další ústavy francouzské z roku 1795 a 1848 obsahují kapitoly o prohlášení a zárukách práv lidských a občanských jakož i ustanovení
o občanských povinnostech. Velká většina i jiných moderních ústav, zejména také ústav států ryze demokratických klade obzvláštní důraz na to, aby s jedné strany byla přímo ústavními předpisy zaručena dalekosáhlá práva a svobody občanské, a aby se strany druhé přímo i v ústavě byly precisovány občanské povinnosti (srv. republikánských
l ústav, na př. ústavu Spojených států severoamerických, ústavu švýcar-
skou, ústavu brasilskou).
II. Moderní t h e o r i e státního práva zabývá se velmi po-í drobně tímto nadmíru důležitým problémem ústavním. Práva lidská
j a občanská označují se v theorii namnoze jako práva i n d i d u á 1 n i.
j Systematické spracovaní nauky o těchto individuelních právech podal
í v nejnovější době německý právník J. J e 11 i n e k, jenž označuje práva
j ta jako subjektivní veřejná práva (srv. poučná díla téhož: Allgemeine
! Staatslehre 1914 zejména str. 406 až 427, a System der subjektiven
i öffentlichen Rechte 1905). Známá jest statusová theorie Jellinkova, jež
; vychází z toho, že subjektivní veřejná práva upínají se vždy k jistému
stavu (status). — Jellinek rozeznává pak čtyři druhy takovýchto stavů. Bohatá literatura odborná o právech individuelních uvedena jest zejména v Jellinkově Allgemeine Staatslehre na str. 417 pozri. 1.
Z moderní literatury francouzské zabývající se problémem práv individuelních sluší uvésti zejména tato souborná díla: L. Duguit: Traité de droit constitutionnei 1911 sv. I. str. 9 až 11, sv. II. str. 5 až 174, ( týž: Manuel de droit constitutionnei 1918 str. 3 až 6 a str. 211 až 325.
I A. E s m e i n: Element de droit constitutionnei francais et comparé
j 1914 str. 538 až 564 a str. 1085 až 1211.
I III. Význam t. zv. občanských práv jest v theorii posuzován
! různě. Jistá část německé literatury snaží se význam uvedených práv
snížiti, považujíc příslušná ustanovení ústavní o občanských právech a svobodách a jich zárukách namnoze toliko za pouhé akademické zásady, za »monology zákonodárcovým jež prý nemají v praxi významu norem závazných pro soudy a pro úřady správní.
Naproti tomu zastávají zvláště moderní právníci francouzští názor opačný: pro ně jsou předpisy ústavní o právech a svobodách občanských přímo 'závaznými právními normami, jež jsou velmi cennou ochranou jednotlivec nejen proti moci výkonné, nýbrž i proti zákonodárci samému. Dle náhledu moderních právníků francouzských jsou zmíněná ustanovení ústavních listin sama o sobě závaz-I nými právními normami; obyčejné zákony — t. j. zákony, jez nemají
1 charakteru zákonů ústavních — nesmějí obsahovat! normy, jež by byly
v odporu s oněmi předpisy ústavní listiny, které jednají o právech a svobodách občanských. Jest zajímavo, že také v praxi francouzského práva uznává se zmíněný význam práv a svobod občanských; tak na př. v oboru práva policejního klade se neobyčený důraz na volnost a rov-
142
143
nost občanů — nejsou tudíž tyto zásady vyslovené v ústavě, dle francouzského práva pouhým heslem. (Srv. známý článek Wolzendorffův o policejním právu francouzském v Archivu für öff. Recht).
Také ve Svýcařích mají práva a svobody občanské, prohlášené v ústavě, v theorii i praxi podobný význam, jaký přikládá se těmto právům a svobodám v theorii i praxi francouzské. (Srv. W. Burek-h a r d t: Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung 1914 str. 21 a následující).
IV. Návrh ústavní listiny obsahuje v hlavě páté předpisy o právech a svobodách, jakož i povinnostech občanských. Pojetí těchto ustanovení přímo do ústavní listiny má význam v těchto směrech:
1. Předpisy těmito vytýčena jest obyčejnému zákonodárci pevná mez; obyčejný zákonodárce nesmí této
.meze p ř e k r o č i t i. Zákony, jež by odporovaly předpisům ústavní listiny o právech a svobodách, jakož i povinnostech občanských, jsou neplatné; to vyjádřeno pregnantně v čl. I. uvoz. zák.
Instituce ústavního soudu (čl. II. a III. uvoz. zák.) poskytuje dostatečnou záruku pro to, aby obyčejný zákonodárce zachoval meze, jež mu vytyčuje ústavní listina; ústavní soud rozhodne o tom, zdali obyčejný zákon odporuje ústavě čili nic.
2. Předpisy ústavní o právech a svobodách, jakož i povinnostech občanských jsou zákonnými obmezeními moci výkonné. Jsou to normy závazné přímo pro moc výkonnou, pokud nejde při nich o stanovení pouhých zásad, jichž provedení předpokládá zvláštní zákony, nikoliv pouhé akademické výroky. Přestoupení takových norem se strany moci výkonné způsobuje vůči jednotlivci porušení práv subjektivních: z toho plyne, že poškozený má, pokud by uvedené normy byly porušeny výrokem úřadů správních, nárok na ochranu před nejvyšším správním soudem (srv. § 88. návrhu).
3. Změna předpisů hlavy páté jest možná pouze za podmínek, za nichž lze změniti Ústavní listinu (§ 33. návrhu).
V. K j e d n o 11 i v ý m p a r a g a f ů m hlavy páté buďtež uvedeny tyto připomínky.
K §u 106.
V odstavci 1. vyjádřena jest zásada rovnosti. Provedení této zásady přenechávati sluší zvláštním zákonům. Toto opatřeni jest nutným, ježto by jinak v důsledku zásady rovnosti prohlášené ve větě první nastala rovnost i tam, kde by to odporovalo jiným ustanovením dosavadního právního řádu; uvésti pak dosavadní právní řád v soulad se zmíněnou zásadou rovnosti — jest právě věcí zvláštních prováděcích zákonů.
Zásadu vyslovenou v odstavci 2. §u 106, podle níž všichni o b y-v a t e 1 é republiky československé jsou co do ochrany života a svobody na roveň postaveni státním občanům československým, bylo nutno pojati do ústavní listiny vzhledem k ustanovením článků 1. a 2. smlouvy mezi čelnými mocnostmi spojenými a přidruženými a republikou Československou ze dne 10. září 1919.
Ustanovení posledního odstavce §u 106. vj-jadřuje ohledně udílení titulů v podstatě touž zásadu, již vyslovil zákon ze dne 10. prosince 1918 č. 61 sb. z. a n.; důležitost věci vyžaduje ovšem, aby tato zásada byla pojata přímo do ústavní listiny.
K §u 107.
Podrobná úprava svobody osobní náleží zvláštnímu zákonu, jenž bude součástí ústavní listiny. Do zvláštního zákona bude lze v podstatě převzíti předpisy rakouského zákona ze dne 27. října 1862 č. 87 ř. z. o ochraně osobní svobody, jenž by! prohlášen za součást rakouského státního zákona ze dne 21. prosince 1867 č. 142 ř. z. o všeobecných právech rakouských státních občanů (čl. 8 tohoto zákona).
Jest nutno vydati zvláštní zákon, byť by i materielně tento nový zákon přejímal předpisy dosavadního práva. Nesrovnávalo by se totiž s významem n o v é celkové úpravy ústavních poměrů v republice Československé, aby jako zákon, jenž bude tvořiti integrující součást ústavní listiny, byl citován zákon rakouský.
K §u 108.
Toto ustanovení mluví o státních občanech československých; práva, jež se tímto předpisem zaručuji státním občanům československým, náleží vzhledem k odstavci 2 §u 106. ústavní listiny ovšem také veškerým obyvatelům republiky Československé, kteří nejsou státními občany československými.
K §u 109.
Podle předpisu odstavce 2. §u 109. ústavní listiny může obyčejný zákon vyřknouti, že vyvlastnení může se díti bez náhrady. Zásadou ovšem zůstává, že vyvlastnení děje se za náhradu — výjimky z této zásady může však stanovití již zákon obyčejný. Timto předpisem má býti urychleno a usnadněno uzákoň ování národohospodářsky významných problémů souvisejících s prováděním různých pozemkových reforem.
K §u 112.
O zvláštním zákonu, jenž má upraviti podrobnosti ochrany svobody domovní, platí to, co uvedeno jest v připomínkách k §u 107.
144
Také clo zvláštního zákona, jenž má býti provedením zásady o ochraně svobody domovní, bude lze v podstatě převzíti ustanovení práva dosavadního, totiž rakouského zákona ze dne 27. října 1862 č. 88 ř. z. o ochraně práva domovního, jenž prohlášen jest za součást rakouského státního základního zákona ze dne 21. prosince 1867 č. 142 ř. z. (čl. 9. tohoto zák.). Důvody pro vydání zvláštního zákona jsou tytéž, jež uvádí důvodová zpráva ohledně vydání zvláštního zákona o podrobnostech ochrany svobody osobní.
K §u 120.
Zájem státu na utěšeném vývoji veškerých vyučovacích a vychovávacích zařízeních ve státě vyžaduje nezbytně, aby státní správě vyhrazeno bylo vrchní vedení a dohled na veškeré vyučování a vychovávání. Toto právo přísluší státní správě i podle dosavadního stavu právního (čl. 17. rakouského stát. zák. ze dne 21. prosince 1867 č. 142 ř. z.). Získané dosavadní zkušenosti mluví pro to, aby zmíněné, právo státní správy zůstalo jí i v nové ústavě republiky Československé vyhrazeno, jakožto osvědčený a účinný prostředek státního vlivu na eminentně důležitou součástku duševního života uvnitř státu.
K §u 121.
Změněné poměry odůvodňují, aby vzájemný poměr státu a církví byl postaven na moderní základ. Novou úpravu: stav odluky — dlužno deklarovati přímo v ústavě. Provedení bude vyža-dovati vždy specielních zákonů. Případné dočasné obmezení působnosti těchto zákonů pouze na určité části Československé republiky má svůj důvod v ohledech na různý kulturní stav a různé náboženské cítění obyvatelstva jednotlivých částí říše.
O celém problému poměru státu a církve pojednal nejnověji velmi obšírně a poučně, prof. Dr. Kamil Henner jako člen poradního sboru pro řešení církevněpolitických otázek při ministerstvu školství a národní osvěty. Odkazuje se na tento referát Hennerův, vytištěný nákladem řečeného ministerstva.
145
K §u 124.
! Jest samozřejmo, že nemohou býti ve státě uznána ona nábožen-
: ská vyznání, jichž učení a bohoslužba příčily by se právnímu řádu ve
í státě aneb nebyly by v souhlasu s požadavky ethiky. Důležité zájmy
i státní vyžadují, aby podmínky uznání náboženských vyznání byly sta-
j noveny přímo zákonem.
K §u 126.
i Dalekosáhlý význam manželství a rodiny pro stát, jak po
[ stránce mravní, tak i po stránce populační jest důvodem pro to, aby
; manželství a rodina •— tyto nejpevnější základy zdravého vývoje stát-
ního — byly slavnostní formou postaveny pod zvláštní ústavní ochranu. Pro zákonodárce jest tím vztýčena jasná direktiva. : V bývalém Rakousku bylo nutno konstruovat! pojem politických
práv ústavou zaručených už proto, že jejich ochranu zaručoval zvláštní soudní tribunál: říšský soud. Hledíc k tomu, že v naši republice chrání tato práva nejvyšší správní soud, aniž byly recipovány zvláštní normy řízení platné pro rakouský říšský soud, pozbyl po této stránce pojem politických práv ústavou zaručených valně významu.
Hlava šestá.
Ustanovení šesté hlavy ústavní listiny je vnitrostátní provedení mezinárodních závazků naší republice uložených.
Od vypočtení národních minorit v ústavní listině bylo upuštěno. Upozorňuje se pouze na to, že židé Československé republiky nejsou nuceni přiznávali se při sčítání lidu, volbách a jiných politických a j úředních  úkonech i pokud  se týče  kulturních a sociálních institucí
v mezinárodní smlouvě menšinové uvedených (výchova úkony náboženské, sociální péče) k jiné ethnické národnostní menšině než židov-| ské, nehledě k tomu, jaké obcovací řeči užívají.
K §u 122.
Předpis odstavce 2. §u 122. bylo nutno pojati do ústavní listiny
vzhledem k článkům 1. a 2. smlouvy zmíněné v připomínkách k §u 106.
K §u 123.
Úpravu, kterou má uskutečniti zákon, zmíněný v druhé větě §u 123., bude ovšem dlužno provésti ve shodě s principem, jenž prohlášen v §u 121., totiž ve smyslu stavu odluky státu a církví.
10
14"
Zpráva ú s t a v n í h o  v ý b o r u
k  ústavní listine  Československé republiky, usnesené ústavním výborem podle § 14. a 17. jednacího řú d u.
Ustavní výbor skončil své porady dne 14. února a pověřil zpravodaje, aby vypracoval zprávu pro Nár, shrom. Připravovali ji postupem prací výborových nebylo možno, ježto velmi důležité části, zasahující hluboko do konstrukce ústavního zákona, byly do poslední chvíle předmětem jednání mezi stranami a vládou. Protože zpráva rozdána býti měla už ve středu, zbyly na tuto práci necelé tři dny.
Tímto chvatem omlouvám, že moje zpráva nevyčerpáva celé látky, jak by zejména proto bylo potřebí, že protokoly o poradách výboru nepodávají plného obrazu o vzniku jednotlivých ustanovení, neboť těžiště práce spočívalo v nesčetných přímo poradách, jednak subkomitétu, jednak zpravodaje s pp. ministrem vnitra a odb. přednostou prof. Dr. Hoetzlem.
K zprávě mé připojena je jako příl. A důvodová zpráva vlády, v níž sebrán je bohatý materiál srovnávací a která mou zprávu doplňuje.
Návrh ústavní listiny je návrhem ústavního výboru podle § 14. jedn. ř. změněného zák. ze dne 16. ledna 1920 č. 33.
*   * *
K uvozovacímu zákonu. Cl. i.—TIL
Teorie angloamerická vytvořila pojem „tuhých" a „pružných'' ústav. B r y c e (The American Commonwealth I. str. 361) a po něm Dicey (The Law of the Constitution str. 122) zovou pružnými (fie-xiblc) ony ústavy, které, jako na př. anglická, mohou býti měněny obyčejným zákonem, kdežto tuhými (rigid) ty, které založeny jsou na zvláštním zákonu, k jehož změně je potřebí přesně předepsaných formalit. Sem patří na př. ústava belgická z r. 1831, kterou změniti lze jen, když obě sněmovny se vyslovily, že je toho potřebí, při čemž musí označili ony části, jichž změna se má týkati (čl. 131). Na to obě sněmovny se rozpusti a teprve nově zvolený sbor zákonodárný dvoutřetinovou většinou v každé sněmovně může změn}- provéstí.
Ve Francii podle čl. 8. ústavy ze dne 25.—28. února 1875 obě komory buď z vlastního podnětu nebo k žádosti presidenta republiky mohou se usnésti prostou většinou hlasů, že je třeba revise ústavy; na to sestoupí se ke společnému jednání jakožto Národní shromáždění, 10*
14S
které pak absolutní většinou všech svých členů rozhodne o návrzích na změnu. ČI. 2. zák. ze dne 14.—1S. srpna 1884 stanoví, že republikánská forma vlády nemůže vůbec býti předmětem návrhu na změnu.
Ještě tužší jsou podmínky pro změnu ústavy Spojených států.
ČI. VT. odst. 2. ústavy zc dne 17. září 1787 zní: „Tato ústava a zákony Spojených států, které podle ní budou zdělány (made in pur-suance thereof) . . . buďtež svrchovaným zákonem země; a soudcové každého státu buďtež jimi vázáni i kdyby ústava nebo zákony některého státu obsahovaly něco, co mu odporuje".*)
Postup, kterým ústava federální dá se změniti, čl. V. vymezuje takto :
návrh na změnu může býti učiněn
1. buď kongresem, vysloví-li se otě komory dvoutřetinovou většinou, že změny je potřebí, nebo
2. parlamenty tří čtvrtin všech států, podají-li totiž žádost kongresu, aby svolal ústavodárné shromáždění (generál convention), jež by potřebné změny navrhlo.
Ať podnět vyšel z kongresu nebo ze státních parlamentů, konečné schválení vyhrazeno je státům, neboť platnost změny závisí na tom, přijmou-li jí tři čtvrtiny států buď svými parlamenty nebo zvláštními konvencemi, k tomu konci přímo zvolenými, podle toho, který způsob kongres určí.**)
Do roku 1870 provedeno toliko 15 změn; od té doby jedna (r. 1912) a jak se zdá, za války nebo krátce před ní druhá.
Zkušenosti z bývalého mocnářství rak.-uh. učí, jak zhoubné jsou časté změny ústavy, jejíž instituce nemohou se vžiti, která proto nemá a nemůže míti vážnosti a stává se hříčkou v rukou nesvedomitého panovníka a ovšem i politických stran.
Maje tyto zkušenosti na mysli, ústavní výbor rozhodl se pro ústavu tuhou.
*) Ústavy některých států obsahují výslovné uznání, že ústava Spojených států je zákonem svrchovaným, na př. ústava Oklahomská z r. 1907: „The Constitution of the United States is the supreme L,aw of the land".
**) Jak má býti zvoleno ústavodárné shromáždění v případě, žc podnět ke změně vyšel od státu, čl. V. neustanovuje. Náleží tedy patrně kongresu, aby to určil. Veškeré dosavadní změny ústavy a dodatky k ní vyšly z podnětu ^kongresu. — W i 1 s o n (The State str. 524) praví, že změna ústavy ^ není možná bez souhlasu dvou třetin kongresu a tří čtvrtin států. To zdá se býti případným jenom pokud návrh na změnu pochází od kongresu, — pochází-li od států, je věcí kongresu svolati jenerální konvenci. Jeho souhlasu k usneseným změnám se nevyžaduje. — Jedna změna ústavy vyloučena je z moci pouhé kvalifikované většiny států: podle čl. V. nemůže totiž žádný stát zbaven býti bez svého souhlasu práva na stejné zastoupení v senátě. Kdyby takováto změna byla usnesena, nenabude platnosti, odpírali jí_ postižený stát. Tím arci není obmezeno právo, změniti způsob volby senátorů, která r. iqt2 byla uzákoněna.
149
Ústavní listina je svrchovaným zákonem, jemuž nesmí, a to pod neplatností, odporovati žádný zákon jiný. Ke změně nebo doplnění jejímu je třeba (§ 33) zvláště kvalifikované většiny, a aby nemohla jen jaksi mimochodem při sdělávání některého zákona býti měněna, byl do čl. I. vládní osnovy k návrhu zpravodajovu vsunut odst. 2., žc_změny mohou býti provedeny jen zákony za ústavní označenými. Členové Nár. shrom. budou míti plné vědomí, o jakého dosahu zákon jde.
Aby předpisů ústavní listiny ve všech směrech bylo šetřeno, k tomu dosazen je ústavní soud, jehož právem je, netoliko zkoumati shodu jiných zákonů s ústavní listinou, nýbrž i zjistiti, zda změna její stala se způsobem předepsaným: t. j. zákonem za ústavní označeným.
Na ochranu ústavy byiy i čl. I.—III. uvozovacího zákona prohlášeny za součást ústavní listiny.
Cl. IV., V, a VIL obsahují ustanovení přechodná.
Cl. VIII.
Vládní osnova zamýšlela vypočísti zákony, které vyhlášením ústavní listiny pozbývají platnosti. Obava, že by sebe pečlivější výpočet zůstal neúplný, a zejména spleť zákonů uherských vedly k nynější formulaci čl. VIII. Platnosti pozbývají:
a) všechny zákony nebo jednotlivá ustanovení jejích odporující ústavní listině,
b) všechna ustanovení odporující republikánské formě státu na př. §§ 58 a), 63, 64, 65 a) tr. z.,
c) všechny dřívější ústavní zákony a to nejen bývalé říše rak.-uher., nýbrž i prozat. ústava ze dne 13. listopadu 1918, č. 37 sb. z. a nař., a zákon ze dne 11. března 1919, č. 138 a z 23. května 1919, č. 271 (čl. 1. zák, z 28. října 1918, č. 11 pozbyl platnosti už prozat. ústavou). Zákony tohoto druhu jsou neplatný in toto, tudíž i potud, pokud by jednotlivá ustanovení jejich, nejsouce s ústavní listinou v odporu, mohla vedle ní platití, na př. státní zákl. zák. o všeob. pr. státních občanů ze dne 21. prosince 1867, ě. 142, o moci soudcovské č. 144 atd.
Ústavní listina je základním zákonem naší republiky; všechen právní obor, který upravuje, upravuje výlučně a nesmí i pokud by se mezery vyskytly, doplňována býti ústavními zákony bývalého mocnářství rakouského.
O ústavní listině. Ustanovení všeobecná.
§ 3.
Ústavní listina v § 3. prohlašuje jednotnost a nedílnost veškerého území naší republiky a upravuje ve shodě s čl. 10—13 smlouvy Saint-
150
151
Germainské ze dne 10. září 1919 ústavní poměry Podkarpatské Rusi, jejíž lid odtrhl se od bývalé říše rakousko-tiherské a z vlastní vůle připojil se k naši republice.
Státoprávní poměr je tento: podlo, úvodu k smlouvě ze dne 10. září 1919 národové Cech, Moravy a části Slezska jakož i národ na Slovensku rozhodli se z vlastní vůle spojití se a skutečně se spojili trvalým sjednocením, aby vytvořili stát jednotný, svrchovaný a samostatný. Rusínsky národ na jihu od Karpat k tomuto sjednocení se připojil*) a vědomě spolu s námi vytvořil stát jediný, tedy nikoli federatívni nebo spolkový.
Národ, shromáždění plníc závazek, jejž stát náš oproti hlavním mocnostem spojeným a přidruženým v čl. to. cit. smlouvy na sebe vzal, upravuje ze své svrchované moci — a to pro důležitost věci formou ústavního zákona — území Podkarpatské Rusi jako jednotku samosprávnou, již vybavuje samosprávným sněmem, a jemuž vymezuje zároveň jeho působnost.
V čele správy Podkarpatské Rusi bude guvernér, jmenovaný presidentem republiky k návrhu vlády, která přirozeně odpovídá ze svého návrhu Nár. shrom. Guvernér, jejž president správou pověřuje, podřízen je vládě republiky, ale odpověden je také sněmu Podkarpatské Rusi, který na činnost jeho dozírá.
Obyvatelé Podkarpatské Rusi zastoupeni budou v obou sněmovnách Nár, shrom. přiměřeným počtem svých poslanců ti senátorů.
O meci zákonodárné. Úvaha všeobecná.
Moc zákonodárnou vykonává jako svrchovaný sbor pro celou republiku Národní shromáždění, které část své pravomoci přeneslo pro území Podkarpatské Rusi na sněm pro ně zřízený, který tudíž svou pravomoc odvozuje státoprávně od Nár. shromáždění. Pokud Nár. shromáždění změnou ústavy neupraví pravomoc jeho jinak, nemůže zasáli ovati do oboru jeho působnosti. Zákony, které by tak učinily, byly by neplatné (čl. 1. tiv. zák. a § 3 úst. listiny, § 18. zák. o úst. soudě).
Nár. shromáždění skládá se ze sněmovny poslanecké a senátu.
Otázka, má-li náš zákonodárný sbor míti komoru jednu nebo komory dvě. byla předmětem dlouhých jednání a houževnatých zápasů. Proti senátu vyslovily se velmi rozhodně kluby poslanců sociálně-dcmo-kratických a katolické strany lidové; pro senát klub)/ agrární a nár. demokratický a poslanci slovenští. Klub československé strany socialistické nebyl v zásadě proti senátu, ale byl pro korporaci rázu bospo-
*) Český překlad smlouvy je potud vadný, že překládá obrat »par tine union permanente* slovy: »spolkem trvalým*. Nejde o spolek, nýbrž o sjednocení.
dářskélio. Dlužno ovšem podotknouti, že ve všech klubech byli i stoupenci názorů opačných.
Spory podobné, ale mnohem těžší, prodělávaly i jiné státy.
Na doplnění toho, co o systému jedno- a dvoukomorním pověděno bude k osnově zákona o senátu, uvedl bych zde z ústavních dějin jiných států jen loto :
Anglie měla podle M a i 11 a u d a (Conslitutionaí History of Eng-land str. 175) systém dvoukomorní od polovice 14. století. Když král potřeboval peněz, svolal zástupce kněžstva, baronů a měst jako representanty těch, kteří se modlí, bojují a pracují, aby mu je povolili. Původně každý stav sám se zdaňoval. Asi od polovice 14. století jali se společně zasedati zástupci kněžstva a baronů, kdežto zvolení zástupcové měst konali sezení zvláštní. Tím vznikla sněmovna poslanecká a sněmovna lordů. Změna nastala za Crorn v\ ella.
Dne 4. ledna 1649 sněmovna poslanecká přijala tuto resoluci: »Původem veškeré spravedlivé moci po bohu je lid. Lidoví poslanci shromáždění v parlamentě, byvše zvoleni lidem a representujice jej, mají svrchovanou moc v národě; cokoliv usneseno nebo vyhlášeno bylo jako zákon lidovými poslanci shromážděnými v parlamentě, má moc zákona, a všichni občané jsou tím vázáni, třeba by král nebo sněmovna lordů nebyli spolupůsobili nebo nedali k tomu souhlasu.« Dne 6. února 1649 sněmovna přijala tuto resoluci další:
»Sněmovna lordů je zbytečná a nebezpečná, budiž zrušena a k tomu konci předložena osnova příslušného zákona.«
Když v temže měsíci došlo na zrušeni království, výkonná moc svěřena státní radě o 41 členech zvolených na rok a sněmovna poslanecká, jež měla 105 členů, stala se jediným sborem zákonodárným. Podle ústavního zákona (Agreement of the Natiou) parlament měl býti koncem roku rozpuštěn, ale válečná doba toho nepřipouštěla. Když nastal mír, sněmovna nechtějte se vzdáti své moci usnesla se dne 17. listopadu 1651, že zasedání má skončiti teprve za tři léta, t. j. 3. listopadu 1654, protože tolik času vyžadovati budou porady o nové formě vládní, její chování čím dál tím více bralo na se povahu vlády oligarchické. Crom-well roku 1652 vyslovil se o poslancích velmi příkře: »Nelze jich udržeti v hranicích spravedlnosti nebo rozumu. Jsou svrchovanou mocí v národě, nikomu nezodpovědní a poněvadž není moci jim koordinované nebo vyšší, není nikoho, kdo by je kontroloval neb řídil. Nevyskytne-li se nějaká autorita nebo moc tak silná a vysoká, aby je zkrotila, uvedla věci do lepšího pořádku, a učinila konec dosavadním nehoráznostem, nebude lidský rozum s to uchrániti nás zkázy.« Nesnesitelné chování sněmovny vedlo konečně k návrhu, aby vybrán byl určitý počet vynikajících počestných mužů, kteří by úpravu příští ústavy vzali do svých rukou. Pod tímto tlakem teprve sněmovna jala se raditi o novém parla-
152
153
mentním zákoně, do něhož pojala ustanovení, že všichni dosavadní j poslanci, aniž se podrobí volbám, mají býti členy nového parlamentu a že jen oni mají rozhodovat! všechny otázky příštích voleb se týkající. Takové poslancování nadosmrti bylo příliš okatým uchvacováním moci, pročež Cromwcll svolal společnou poradu svých přívrženců se zástupci j sněmovny na den 19. dubna 1653, ve které mělo býti pokračováno ještě i dne následujícího. Zástupci sněmovny zaručili se, že do ukončení porad nebude nic podniknuto pro uzákonění parlamentní osnovy, avšak poslanci nedbajíce daného slibu a majíce na mysli jen svůj prospěch snažili se odhlasovati zákon hned dne 20. dubna. Když Cromwell o tom zvěděl, vnikl do sněmovny, vyčinil poslancům opilců a neřestníků a prostě je rozehnal. Dne 4. června svolal t. zv. malý parlament, který měl říši dáti ústavu, ale neosvědčiv se, rozešel se dne 2. prosince téhož roku. Cromwell vyhlásil pak t. zv. Instrument of Government: přijal titul protektora, k ruce přibral si ISčlennou státní radu a ustanovil, že má býti zvolen nový parlament o 400 poslancích. Pro voliče stanoven census 200 liber. Doba zasedání měla býti tříletá a parlament neměl býti rozpuštěn, nezasedal-li aspoň 5 měsíců. Sněmovna nově zvolená sešla se j dne 3. září 1654, ale práce její rovnala se nule. Cromwell vyložil tudíž i předpis zákona o lhůtě pětiměsíční v ten smysl, že míněny jsou měsíce lunární a sotva dopadl dvacátý týden, rozpustil ji dne 22. ledna 1655. : Nový parlament svolal pak v září roku 1656. Připadl mu úkol učiniti konec oligarchii a absolutismu, neboť pokud parlament nezasedal, Cromwell vydával nařízení s platností zákona. Pack, jeden z poslanců za Londýn, dal dne 23. ledna 1657 podnět, aby byla vzata v úvahu »zlepšená ústava«, spočívající na parlamentu dvoukomorním a zesílení moci protektorově. Tento podnět zhuštěn byl v osnovu zvanou Petition and Advice o 18 článcích, která uskutečňuje moderní zásadu brzd a protivah, arci s odchylkou podmíněnou tím, že v tehdejší době nebylo ještě instituce odpovědných ministrů. Ve spisu jemu podaném Cromwell byl žádán, »aby v budoucnosti ráčil svolávati parlamenty o dvou komorách nejdéle jednou za tři léta, a aby žádný zákon nebyl měněn, suspendován nebo odvolán, a žádné nové zákony vydávány leč parlamentem*. Horní sněmovna myšlena jako brzda na sněmovnu dolní, protektor s rozšířenou pravomocí jako protiváha parlamentu a parlament jako protiváha zvůli protektorově. (Viz Hallam: Constitutional History of England kap. X. odd, 2; Bright: History of England sv. II. str. 688 násl.; Page: Imperialistu and Democracy str. 54 násl.)
Od té doby Anglie až dosud má parlament dvoukomorní. )
Podobně skončil spor i v Severní Americe. I Když anglické kolonie odtrhly se koncem 18. století od země mateřské, bylo se jim také rozhodnouti pro systém jedno- nebo dvoukomorní.
V době té lidstvo bylo pod vlivem přirozeno-právních nauk Rousseauových, jemuž vláda representativní byla zlem a známkou degenerace, následkem přílišné starosti o soukromé zájmy a neochoty, obětovali se celku. Rousseau arci uznával, že i velikost říší znemožňovala, aby všichni občané shromažďovali se na jediném místě, a se s vládou representativní jako s nutným zlem konec konců jakž takž smiřoval. Jedním z nejhorlivějších hlasatelů zásad Rousseauových byl Tomáš Paine, »zkázonosný meteor«, jak jej Adams nazval ve své autobiografii, který v zimě r. 1775 přišel do Ameriky a ihned horlivě jal se hlásat nauky Rousseau-ovy. V Americe byly tři proudy znatelný : v jižních koloniích proud konservativní se sklonem k monarchii a aristo-kratismu, který však brzo odsouzen byl k bezvýznamnosti; druhý proud, mírně republikánský, representován byl Johnem A d a m s e m ; třetí krajně demokratický veden byl Painem a F r a n k 1 i n e m. Paine kráce po svém příchodu do Ameriky uveřejnil spis Common Sense. »Máme ve své moci«, pravil v něm Američanům, »založiti nový svět. Příležitost, jako dnešní, nenaskytla se ode dnů Noemových.« Snil, jako Rousseau, o »vhodném stromu, který by byl parlamentní budovou a pod jehož větvemi celá kolonie by se shromažďovala, aby se radila o veřejných věccch« a ve kterém »každý muž podle přirozeného práva by zasedak. Kdežto Montesquieu shledával přednost anglické ústavy v rozdělení vládní moci v zákonodárnou, soudní a výkonnou, Paine prohlašoval toto rozdělení v důsledcích za kontradikci a systém brzd a protivah za »čirou absurdnosti Byl pro zřízení co nejjednodušší, odvolávaje se na »zásadu přírody, která žádnou umelostí nebyla překonána; čím jednodušší věc, tím méně podléhá nebezpečí, že bude uvedena v nepořádek, a stane-li se tak přece, tím snáze dá se uvésti do pořádku«.
Uznav, že jednotlivé kolonie, nabudouce velkých rozměrů, nebudou moci usnášeli se ve shromážděni všech mužů, shledal, že pak bude nutno, »aby zákonodárnou činnost vykonávali vybraní mužové, zvolení z celého tělesa, u nichž bude lze předpokládat! tytéž snahy, jaké mají ti, kdož je zvolili, a kteří by jednali stejné, jako kdyby celé těleso bylo pohromadě«. Zásada jednoduchosti vedla jej k systému jednokomor-nímu. Aby poslanci nenabyli přílišné moci, voleni by býti měli jen na krátkou dobu.
Franklin podlehl úplně vlivu Paine-ovu, což je vysvětlitelno jednak osobním stykem s ním —■ Franklin poznal Paine-a už v Londýně, když tam pobýval v zájmu amerických kolonií — jednak tím, že vyrostl v naukách francouzských encyklopedistů, jimiž i Paine byl odchován. I on byl pro systém jednokomorní, třeba nestál proti odpůrcům jeho tak úporně jako Paine. V dopise řízeném na svého přítele L e Veillarda praví: »Pokud jde o dvě komory, jsem toho mínění, že jedna by byla lepší, avšak, příteli, žádné lidské věci a zřízení nejsou dokonalé, a snad
i
154
je tomu tak i s našimi míněními.* Když zvolen byl presidentem ústavo-dárného shromáždění v Pensylvánii a byl tázán po svém úsudku o dvou komorách, vyjádřil jej takto : viděl kdysi povoziiiky, kteří měli zapraženy po dvou párech koní; když měli sjižděti s kopce, přepřáhli jeden pár dozadu a hnali jej do kopce, kdežto druhý pár, podporován vlastní vahou vozu, překonával jejich odpor a táhl vůz pomalu dolů. Jindy přirovnával dvoukomorní parlament k dvouhlavému hadu, který se plazil k potoku, aby se napil. Prolézaje plotem, narazil na kůl, který se dostal mezi obě hlavy, jedna chtěla napravo, druhá nalevo, a nežli se dohodly, had pošel žízní. Jeho demokratickému smýšlení příčila se samo názvosloví »horní« a »dolní« sněmovna. Zavrhoval pomyšlení, že by jedna sněmovna měla býti volena zámožnými, druhá lidovými vrstvami národa, vytýkaje zastancům takového návrhu, že pokládají za to, »že moudrost a bohatství jdou ruku v ruce«. Poukazoval také na nedobré zkušenosti, které kolonie pensylvanská učinila s horní sněmovnou, v níž zastoupeny byly rodiny aristokratické a veíkostalkářské, a která často dovedla zmařiti přání lidu. Franklin obával se také, že nebude dosti způsobilých poslanců pro dvě sněmovny, z nichž by pak každá byla příliš slabá, »aby podporovala dobré a zmařila špatné opatření*. Franklin z odporu proti systému monarchistickému byl také proti tomu, aby v čele výkonné moci byl guvernér. Když mu bylo namítáno, že neod-vislost a stabilita správy by vyžadovala, aby první úředník byl mimo nárazy každoročních voleb, odbyl námitky slovy: »Není takovéto rozumování způsobilé dosaditi monarchii aspoň doživotní, jako bylo v Polsku?*
Proti Paine-ovi a Franklinovi postavil se s velikou rozhodností John Adams. V dopise Lee-ovi ze dne 15. listopadu 1775 vyslovil sc pro trojdílnost vládní moci. »Každá z těchto tří mocí je protiváhou oběma druhým, čímž jedině lze brzditi a obmeziti sklon lidské povahy k tyranii a zachovati kterýkoli stupeň svobody v ústavě.* Pro parlament navrhoval »sněmovnu poslaneckou*, která by representovala lid a radu o 12 až 28 členech, jejíž členy by sněmovna poslanecká volila buď z vládních řad nebo z občanstva vůbec. Rozumělo se mu samo sebou, že za poslance měli by býti voleni toliko »mužové nejrmoudřejší a nejlepší« (Thoughts on Government). Nutnost dvou kornor odůvodňoval líčením vad jediné sněmovny : podléhá neřestem, nerozvážnostem a křehkostem jako jednotlivec ; jedná ukvapeně, dá se strhnouti vášní, nadšením a náladou; jc hrabivá, vymyká se břemenům, která uvaluje na jiné; je chtivá moci, mohla by se prohlásiti za trvalou a zbaviti tak kontroly voličstva.
Každé z obou komor Adams přiznával negativní veto proti zákonům druhou komorou odhlasovaným.
Franklin zvítězil na celé čáře v Pensylvánii. Ustavodárný sbor ; konvent) ustaven byl takto: když šlo o obeslání kontinentálního kon -
155
gresu r. 1774, občané zvolili si v jednotlivých hrabstvieh t. zv. hrabské komitéty, které vyslaly delegáty do něho. Na tyto komitéty obrátilo se nyní městské zastupitelstvo řiladelfské, aby jmenovaly zástupce, kteří by se poradili o způsobu, jakým provésti volby do konventu. Sešlo sc jich 108 řádně pověřených a usnesli se. že v konventu má býti po 8 zástupcích z Filadelfie a každého hrabství úhrnem 96 členů. Volby provedeny dne 8. července 1776 a už dne 15. července konvent se ustavil. Předsedou zvolen Franklin. Do 5. září vypracován byl návrh ústavy, jenž vytištěn a rozšířen byl mezi lid. Dne 16. září konvent znovu se sešel, předsevzal podle pronesených námitek některé zrněny, a dne 28. září 1776 přijal a vyhlásil novou ústavu, jež měla tuto formu :
Zřízena jediná »sněmovna representantů svobodných občanů státu pensyívanskčho«, volitelná každého roku a nadaná mocí téměř neob-mezenou. Výkonná moc svěřena 12členné »nejvyšší výkonné radě«, do níž Filadelfia a 11 hrabství venkovských volilo po 1 členu na tři léta. Obnovovala se každým rokem jednou třetinou, neboť 4 členové každým rokem vystupovali. Rada volila společně se sněmovnou ze členů rady předsedu na 1 rok, který měl titul ^presidenta státu pensylvanského«. Ani rada, ani president neměli právo veta proti usnesením sněmovny; rada netvořila žádnou první komoru, a nejen že neměla žádné moci zákonodárné, jí nepříslušelo ani právo vypracovati osnovy zákonné: jen mohla, připravujíc program zasedání sněmovního, upozorniti. jaké zákony by měly být usneseny.
Kdo byl členem rady po 3 léta, nebyl pro příští 4 léta volitelný; členem sněmovny representantů nikdo nemohl býti déle čtyř let v každých sedmi.
Soudce pro nejvyšší soud jmenovala rada; smírčí soudce volil lid příslušného obvodu soudního. Sněmovna byla oprávněna každého soudce pro »špatné chování* (misconduct) sesaditi. Tím se i soudnictví dostalo do područí sněmovny, neboť jen jí náleželo rozhodnouti, kdy soudce se provinil »špa.tným chováním*.
Jediným kontrolním orgánem nad sněmovnou s pravomocí arci obmezenou, byla rada censorů. Ústavní zákon obmezoval sněmovnu potud, že jí výslovně zapovídal »přičiňovati, měniti, zrušovati nebo porušovat! kteroukoliv část ústavy* (čl. 49.). Aby tento zákaz byl zachován, náleželo každému hrabství zvoliti — poprvé druhý úterek v říjnu 1783 a pak týž den každého sedmého roku — po 2 zástupcích, kteří měli se sejiti druhé pondělí v listopadu, aby »zjistili, byla-li ústava v každé části zachována; konalo-li zákonodárné a výkonné odvětví vlády svou povinnost strážců národa nebo osobovalo-ii si nebo vykonávalo jinou nebo větší moc, nežli která mu podle ústavy náležela; byly-li daně správně ukládány a vybírány v celém státu, jak bylo naloženo veřejnými penězi a byly-li zákony řádně prováděny*. (ČI. 47. ústavy.) K tomu konci cen-
156
157
soři nadáni byli »právem obcslati si osoby a vyžádati spisy a zprávy; vyslovovati veřejné pokáráni, nařizovati stíhání a odporučiti zákonodárnému sboru, aby odvolal zákony, vydané podle jejich názoru proti zásadám ústavy*. Tato oprávnění příslušela jim »po jeden rok ode dne zvoleni a nic déle«. Svá usnesení rada censorů činila většinou hlasů, avšak mohla se většinou dvoutřetinovou přítomných usnésti, aby svolán byl zákonodárný konvent, do dvou let od jejich zasedání, zdá-li se jí absolutní nutností, aby některý článek ústavy, jenž snad byl nedostatečný, by! doplněn, nebo, není-li jasný, vysvětlen, nebo nový přidán, kdyby toho potřebí bylo na zachování práv a pro štěstí národa. Ale články mají býti doplněny a navrhované doplňky jakož i znění článků, které mají býti přidány nebo zrušeny, musejí býti uveřejněny aspoň 6 měsíců přede dnem voleb do konventu, aby lid mohl je předem uvážiti a dáti svým delegátům příslušné instrukce. (ČI. 47.)
Pozoruhodne je, že hned první rada censorů, která se sešla v listopadu 1783, dosadila tříčlennou komisi k prozkoumání ústavy, jež shledala ji vadnou, protože poskytovala nekontrolovanou moc sněmovně, umožňujíc jí, »osobiti si také pravomoc soudní a výkonnou, v kterémžto případě by národu nezbyla než revoluce«. Odpomoc rada censorů shledávala v systému dvoukomorním, přenesení exekutivy na jediného guvernéra a v soudcích jmenovaných na doživotí a nesesaditelných leč pro nezpůsobilost a zneužití úřední moci. Zejména na nescsaditelnost soudců kladena váha, protože »kdyby sněmovna usnesla se na neústav-ním zákoně a soudcové měli dosti odvahy neuposlechnout! ho, sněmovna mohla by je odstraniti«. Zápas o tyto návrhy, úporný a vášnivý, jenž neobešel se ani bez zrádcování, skončil teprve r. 1789, když na den 4. listopadu povolán konvent, který přijal zásady r. 1783 censory navrhované a odstranil zároveň instituci censorů.
Podobný osud stihl i ústavy vermontskou a georgijskou, které jedině mimo Pensylvánii přijaly systém jednokomorní, kdežto kolonie ostatní ve smyslu zásad Adamsových a podle vzoru Anglie zavedly hned od počátku sbor zákonodárný o dvou komorách.
Tedy i v Americe spor vyřešen byl na prospěch systému dvou-komorního.
Zkušenosti s jedinou sněmovnou nejsou celkem příznivé. Učinili jsme je ostatně i v dosavadním Nár. shrom., jemuž se dojista často křivdí. Bylo té práce přespříliš, kterou musilo vykonati, a uváží-li se, jak v normálních poměrech ,zákony dlouho napřed se připravují, v různých komisích a anketách probírají, není divu, že mnohé a mnohé naše zákony nedopadly dobře. Ovšem mohly leckteré dopadnout! lépe. O to se starat je povinností a hlavním úkolem sněmovny druhé.
Odpor proti senátu dá se u nás vysvětlit! vzpomínkou na panskou sněmovnu v Rakousku, která přes to, že v ní zasedali někteří vynikající
odborníci, politicky byla servilním nástrojem panovníkovým a jeho vlády, odpůrcem každého pokroku a obhájcem přežilých výsad.
Senát ústavní listinou navržený bude institucí skoro ideálně demokratickou a lidovou, vždyť vyjde z voleb provedených všeobecným a rovným právem hlasovacím. Nevelký rozdíl při aktivním právu volebním sotva změní podstatně složení jeho oproti sněmovně poslanecké, leda že při dvojnásobném čísle volebním menší strany budou z něho vyloučeny.
Objektivní pozorovatel mohl by tudíž spíše uznati odůvodněnými výtky činěné osnově zástupci stran přejících systému dvoukomornímu, kteří namítali, že vlastně budeme rníti dvě sněmovny stejné politické barvy a že pak senát bude zbytečný. K této výtce bych připomenul, že ozývala se i v Anglii proti sněmovně lordů, jejíž kritická činnost byla velmi nepatrná, kdykoli sněmovna poslanecká měla většinu konserva-tivní, kdežto vystupovala často nepříjemně v popředí, když vládla strana liberální.
Dávám přednost Nár. shrom. o dvou komorách i přes tuto ať už skutečnou nebo domnělou vadu konformity obou sněmoven. »Not a rival infallibility, but an additional security« •— ne konkurující neomylnost, nýbrž zvýšenou bezpečnost M a i n e požaduje od druhé komory. Myslím, že se nezklamu, předpokládám-li, že senátoři třeba téže politické strany nebudou se chtíti spokojovati úkolem ssacího papíru pro koncepty poslaneckou sněmovnou jim předložené. Radíce se odděleně v senátě vynasnaží se, aby své názory uplatnili a není vyloučeno, že přehlasovaná menšina v klubu jedné sněmovny nabude vrchu v klubu sněmovny druhé.
Ostatně poučili nás zkušenosti z dosavadního Nár. shromáždění o tomto :
při poradách výborových, když o základních zásadách dosaženo bylo shody, snažili se účastníci formulovali zásady co nejjasněji: tu přidáno slovo, tam vynecháno, volen ten či onen obrat jako vhodnější, až všichni, přibrané znalec v to počítajíc, nabyli přesvědčení, že myšlenka vyjádřena je naprosto zřetelně. Sotva však zákon byl vyhlášen, ukázalo se, jak ti, kdož nebyli pod vlivem společných porad, vyčetli ze zákona pravý opak.
Jsem toho názoru, že ti, kdož přinesli oběť svému přesvědčení a vzdali se svého bud' zásadního odporu proti senátu nebo proti způsobu, jakým se volí, přinesli tuto oběť věci státu prospěšné.
Jednotlivá ustanovení. § 7.
Zrušení zákonodárné a správní činnosti zemských sněmů b3do předmětem těžkých sporů. Jc potěšitelno, že nabyli vrchu ti, kdož žá-
160
lól
Většina ústavního výboru rozhodla, aby nebyly sice stanoveny určité dny pro sejiti sněmoven, ale aby také hlavě státu resp. vládě nebylo ponecháno úplně na vůli, kdy sněmovny mají býti svolány. Proto ustanoveno, že jarní zasedání musí se začíti v březnu a podzimní v říjnu.
President má právo zasedáni sněmoven prohlásiti za ukončené nebo je odročiti. Zneužívání tohoto práva čelí druhý odstavec § 28, který většině té či oné sněmovny dává prostředek, aby svolání vynutila. Třetí odstavec chrání menšinu podobným způsobem.
Vymeziti účinky, když zasedání bylo odročeno nebo skončeno, ; bylo vyhrazeno zákonu o jednacím řádu.
§ 32.
Prozatímní ústava v § 6. stanovila, že Národní shromáždění je schopno jednati a usnášeti se jen za přítomnosti aspoň jedné třetiny poslanců. § 32. obmezuje toto quorum jen na případy, když jde o hlasování. Prakse ukázala neúčelnost ustanoveni zrušeného. ;
§§ 41.—45. i
Ústavní listina požaduje zásadně souhlas obou sněmoven, má-li se osnova stati zákonem.
S počátku rozcházely se názory o tom, má-li vláda býti oprávněna předkládati své osnovy napřed jen poslanecké sněmovně, či může-li je předkládati napřed i senátu. Zastánci prvého názoru poukazovali k tomu, že senát by v opačném případě pozbyl své funkce revisní, kdyby sám napřed o osnovách jednal.
Proti tomu zastánci názoru druhého — mezi něž patřil i zpravodaj — poukazovali k tomu, že by takové ustanovení bylo rázu spíše dekorativního, protože by vláda vždy měla možnost požádati některého senátora, aby osnovu podal jako osnovu vlastní, zejména však zdůrazňováno, že poslanecká sněmovna, na jejíž většině závisí vláda (§ 75), bude mnohem více zabírána rozpravami politickými, kdežto senát zbaven jsa této přítěže, bude míti více pokdy zabývati se věcným obsahem předloh, že tedy spíše bude tím, čím Wilson si jej přeje míti: »a body that makes Laws — a legislature; not a body that debats — not a parliament«.
Tento názor konečně nabyl vrchu a je vtělen v § 41, jehož odst. 2. sleduje účel ztížiti podávání návrhů nepromyšlených, diktovaných jen snahou zalichotiti se voličům. Ovšem o účinnosti ústavní výbor neoddával se přepjatým nadějím. Proti lehkomyslnosti a demagogii lék ještě nebyl objeven.
Poslanecké sněmovně zachována je přednost, pokud jde o rozpočet a branný zákon. Původ této výsady, s níž se setkáváme téměř ve všech
ústavách, dlužno hledati v Anglii. Koncem 14. století dohodli se totiž lordové a prostí, že nebudě" povolovat králi každý stav určitý peníz za sebe, nýbrž že mu povolí společně určitou částku. Protože tíha daní dopadla nejvíce na prosté, byla r. 1395 zvolena formule, která prosté postavila v popředí: daně povolovati budou prostí za souhlasu lordů. Roku 1407 Jindřich IV. dal souhlas k tomu, aby daňové předlohy napřed předkládány byly sněmovně poslanecké a aby po dosaženém souhlasu obou sněmoven, předkládány byly králi k podpisu předsedou sněmovny poslanecké. Roku 1671 poslanecká sněmovna přijala resoluci, »že při prostředcích povolovaných králi od prostých, poplatek nebo daň nemá býti měněna lordy«. Lordové podvolili se, vidouce nezbytí, ne sice výslovně, ale mlčky. V debatě přiznáno jim jen právo, zamítnouti celý finanční zákon, »tvrdá a nešlechetná volba, buď odepříti koruně prostředky, když jich nejvíce potřebuje, nebo svoliti k opatřením a úhradám, jichž ani jejich úsudek nebo zájem, ani dobro vlády nebo národa ■nepřipouštějí*. Poslanci prostě poukázali na veto královo — je ryze negativní, práva měnit zákon nezahrnuje. Podobnou resoluci, jako r. 1671, sněmovna přijala znovu r. 1678. Pitt jako ministr formuloval o sto let později poměr takto: »Zdaňování není části ani vládní ani zákonodárné moci. Daně jsou dobrovolný dar a věnování výhradně od sněmovny poslanecké. V zákonodárství tři stavy říše jsou stejně zúčastněny, avšak souhlasu lordů a koruny k nějaké dani je jen proto potřebí, aby oděna byla formou zákona. Dar a věnování pochází však jen od poslanecké sněmovny.«
Známy jsou spory, které ještě v tomto století sváděny byly v Anglii o výhradné budžetní právo dolní sněmovny.
Zmínky zasluhuje, že ve Francii pokládá se za nesporné právo senátu daně a poplatky snižovati, zato je pochybno, může-li je zvyšo-vati. (Dupriez: Les Ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amerique II. str. 430. násl.)
V naší ústavě nějakého zvláštního důvodu pro výjimečné postavení poslanecké sněmovny ve věcech finančních nebylo, protože, jak už řečeno, obě sněmovny založeny jsou na stejných zásadách demokratických. Leč i když zcela lzé přisvědčiti tomu, co Jellinek praví na odůvodnění dvoukomorního systému, že totiž politický požadavek, aby jednotnost státu obrážela se v jednotě nejvyššího orgánu, nevyžaduje toho, aby i právně veškerá státní moc byla soustředěna v orgánu jedí- : ném, přece je-potřebí, aby některému ústavnímu činiteli příslušelo roz- \ hodnutí konečné. A tímto činitelem má býti sněmovna poslanecká, volená ještě větším počtem voličů nežli senát.
Předpis odst. 3. § 41. má toto prvenství osvčdčiti.
Mnohem určitěji však je vyjadřuji § 44. a 48.
Případy, jež řeší § 44, jsou tyto:
11
162
163
a) Senát zamítne osnovu zákona přijatou v poslanecké sněmovně a to buď prostou nebo tříčtvrtinovou většinou. V obou případech předloha vrátí se do posl. sněmovny. Odhlasuje-li ji posl. sněmovna znovu a to v prvém případě nadpoloviční většinou všech svých členů, v druhém případě většinou třípětinovou, předloha — souhlasí-li s ní president — stane se zákonem bez souhlasu senátu.
b) Poslanecká sněmovna zamítne osnovu napřed projednávanou v senátě a setrvá-li senát na původním usnesení nadpoloviční většinou svých členů, osnova vrací se po druhé do poslanecké sněmovny a nestane se zákonem, odepře-li jí tam souhlas nadpoloviční většina členů.
Jde-li o zákon vrácený presidentem republiky (§ 64. odst. 5), je třeba, má-li býti vyhlášen, aby v obou sněmovnách byl přijat nadpoloviční většinou všech členů obou sněmoven. Kdyby však v senátě této většiny nebylo dosaženo, stačí k tomu třípětinová většina ve sněmovně poslanecké. (§ 48.)
§ 43. upravuje lhůty, ve kterých jedné sněmovně usnášeti se jest o návrzích sněmovny druhé, nemá-ili návrh stati se zákonem i bez jejího souhlasu. Lhůty senátu dané jsou kratší, protože jednak nebude míti tolik politické přítěže jako sněmovna posl,, jednak jakožto sbor menší může se usnášeti rychleji.
K odst. 3. § 43. bylo by jen ještě podotknouti, že lhůty druhé sněmovně dané rozpuštěním, odročením neb ukončením zasedání sc ne pouze přerušují, nýbrž že od nejbiižší schůze počíná běžeti nová lhůta celá,
Na vysvětlení § 45. dlužno uvčsti toto: Při výkladu § 44. mohli vzniknouti pochybnosti o tom, jak dlužno pohlížeti na osnovu zákona přijatého na př. posl. sněmovnou, když senát ji zamítl a sněmovna byla rozpuštěna dříve než znovu se mohla o ní usnésti. Bývalo by možno zastávati názor, že osnova nemůže se už stati předmětem jednání podle § 44. protože není sněmovny, která by mohla setrvati na »svém« usnesení.
Ustavní výbor nechtěl, aby práce vykonaná dřívější sněmovnou byla marná a proto v § 45. jasně vyslovil, že postup podle § 44. i při nově zvolené sněmovně dlužno zachovati, jinak že zákon i bez jejího souhlasu bude vyhlášen.
Dlužno zdňrazniti, že podle § 42. k ústavnímu zákonu je vždy potřebí výslovného souhlasného usnesení obou sněmoven a to i v případě § 48. Význam ústavních zákonů po této stránce je zdůrazněn i při § 46.
§ 46.
připouští možnost referenda. V mém návrhu ústavy bylo přímé zákonodárné činnosti lidu vyhrazeno širší pole. Zachránit! z toho aspoň část,
pokusil se za daných poměrů Dr. Meissner. § 46. je dílem kompromisu stran ■— dokonce ne zdařilým. Před vědeckou kritikou neobstojí. Jednomyslnosti usnesení je rozuměti tak, že všichni přítomní členové vládv musí souhlasiti, nikoli tak. že by všichni členové vlády musili souhlas projevili.
§ 50.
Ústavní listina rozlišuje zásadně (§ 70.) mezi předsedou a členy vlády. Při § 50. k vůli stručnosti členem vlády míněn i předseda její.
§ 53.
Zákon, o kterém se zde mluví, byl už vydán (ze dne 20. března 1919, č. 175).
§ 54.
Vládni osnova se ani nepokoušela o nějaké zmocnění vlády podle obdoby pověstného § 14. zákl. zák. č. 141 z r. 1867, ale obsahovala v § 54. dobrý podnět, který je základem pro nynější znění.
Vedoucí myšlenkou je, že jednak vláda má v každé chvíli míti po ruce zákonný orgán, který by jí umožnil učiniti nezbytná opatření, i když by pro ně bylo potřebí zákona, jednak aby nikdy nebyla bez kontroly. K tornu určen je 24členný výbor, do něhož volí členy ze svého středu obě sněmovny. Aby v něm i politické strany došly zastoupení podle své početnosti, konají se volby do něho podle zásady poměrného zastoupení, ačli se všechny strany nedohodnou na kandidátech. Zabrá-niti přesunu sil onemocněním nebo zaneprázdněním některých členů, které v tak malém sboru je velmi snadné, tomu slouží ustanoveni, že každý člen má svého vlastního náhradníka jakož i ustanovení o dodatečných volbách; členem výboru nemůže býti ministr, třeba byl členem některé sněmovny.
Volby dlužno vykonati ihned, jakmile se obě sněmovny ustaví. Členové i náhradníci volí se na rok, ale podrží, aby nenastala vakance. své členství, pokud nebyl zvolen výbor nový. Po nových volbách do některé sněmovny nebo po částečném obnovení senátu, nově ustavená resp. doplněná sněmovna provede ihned novou volbu svých zástupců do výboru, aby její složení došlo v něm svého výrazu.
Z příslušnosti výboru vyňaty jsou věci v odst. a—d) vyjmenované. Zato připadají výboru důležité funkce vládní, dojdc-li na demisi vlády, když není ani presidenta ani jeho náměstka (§ 78.).
Výbor usnáší se za přítomnosti nadpoloviční většiny svých členů prostou většinou přítomných.
Ústavni výbor uvažoval bedlivě o tom, jakou povahu mají míti neodkladná opatření, jež jinak jen zákonem mohou býti provedena. 11*
164
165
Původně bylo zamýšleno, prohlásit; je za pouhá nařízení, jejichž platnost by pak zkoumati mohl každý soudce (§ 102.) Zřetelem však k tomu, že by bylo nebezpečno vydatí platnost tak důležitých úkonů volnému uvážení kde kterého soudce, úst. výbor se usnesl, přiznati jim prozatímní platnost zákona.
Aby činnosti výboru nemohlo býti zneužíváno na úkor práv Národního shromáždění, § 54. stanoví pro neodkladná opatření s platností zákona tyto kautely:
1. Mohou býti usnesena jen k návrhu vlády schválenému presidentem republiky, který má tudíž v těchto případech právo předběžné sankce. Jen když tento předběžný souhlas byl výboru prokázán, smí se o vládním návrhu usnésti.
2. K platností je potřebí podpisu presidentova. Odepře-li souhlas, nelze takového opatření vyhlásiti. Řízení podle § 48. místa nemá.
3. Každé takové neodkladné opatření musí zároveň s vyhlášením ve Sbírce zákonů a nařízení předloženo býti ústavnímu soudu, který — odchylkou od § 9. zák. o úst. soudě — rozhodne z moci úřední.
Ustavní výbor nepřijal návrhu zpravodajova, aby ústavní soud zkoumal i neodkladnost opatření, nýbrž využil jeho pravomoc na zkoumání podle odst. 7 lit. c) úst. listiny.
Prozatímná opatření pozbývají platnosti:
1. Když byla za neplatná prohlášena soudem ústavním nebo
2. když nebyla do dvou měsíců po sejití schválena oběma sněmovnami. K neplatnosti není tudíž třeba, aby některá sněmovna jim schválení odepřela výslovně.
V ústavním výboru vyskytly se pochybnosti o tom, mají-li neodkladná opatření s platností zákonnou předkládána býti ústavnímu soudu a bylo poukazováno k tomu, že by na př. ústavní soud mohl je pro-hlásíti za platná, kdežto některá sněmovna mohla by jim souhlas ode-přiti.
Takováto diskrepance nemusí býti na úkor ani ústavnímu soudu ani Národnímu shromáždění, neboť úst. soud zkoumati bude opatření jen po stránce právní, kdežto sněmovny i s hlediska politického. (Tezner: Der Kaiser str. 104).
Neplatnost opatření projeví své účinky ex nunc, t. j. teprve ode dne, kdy neplatnost nastala, tudíž buď dnem vyhlášení nálezu úst. soudu ve Sbírce zákonů a nař., nebo dnem, kdy některá sněmovna schválení výslovně odepřela nebo konečně dnem, kdy uplynuly dva měsíce ode dne sejiti sněmoven.
O presidentu republiky.
Náš národ měl štěstí, že v době od 17. století nejkritičtějši. žil a pracoval pro něj Masaryk, o němž plným právem platí, co o svém
Washingtonu říkají Američané : řather of the country who never toid a lie — otec vlasti, který nikdy nczalhal.
Národní shromáždění dalo výraz lásce a vděčnosti celého národa k němu volbou jeho za prvního presidenta. Ustavní listina podává další důkaz úctyplného poměru k němu v § 58.: ustanovení, že nikdo nemůže •býti zvolen presidentem více nežli dvakráte po sobě, pro Masaryka neplatí — on zůstane naším presidentem až do smrti.
Maje povinnost vypracovat! návrh ústavy, která má býti trvalým podkladem pro vývoj našeho státního života, ústavní výbor nesměl pustiti se zřetele, že přijde doba, kdy Masaryka mezi námi nebude a musil tudíž upraviti postavení a pravomoc hlavy státu, nehledě k osobě presidenta nynějšího. Obavy, že by zúžením práv presidentových i nynější president zbaven byl možnosti účinně zasahovati do zákonodárné
; i vládní činnosti, ústavní výbor neměl — není přece myslitelno, aby
jak vláda tak i Nár. shromáždění nedbaly rad a přání toho, jehož práci
i v přední řadě děkujeme za svou svobodu.
i Ústavní výbor, vymezuje pravomoc presidentovu, veden byl sna-
hou, dáti mu sice »což jeho jest«, ale zabrániti tomu, aby v rukou jedincových nebylo soustředěno příliš moci, které by mohlo býti zneužito. Bylo u nás voláno po »siluém« presidentovi po vzoru americkém —
1 úzká součinnost Masarykova s Wilsonem k tomu sváděla — ale ústavní
'i výbor těmto svodům odolal, maje na mysli budoucnost a jsa varován
nezákonnostmi, jimiž opývala vláda císaře Františka Josefa. S druhé strany měl na mysli kousavou, leč ne nepřípadnou kritiku, kterou Maine (Popular Government strana 250) napsal o presidentu republiky francouzské: »Není mezi živoucími hodnostáři žádného, jehož postavení by bylo tak politováníhodné, jako postavení presidenta francouzské republiky. Staří francouzští králové kralovali a vládli. Ustavní panovník, podle Thiersa, kraluje, ale nevládne. President Spojených států vládne, ale nekraluje. Presidentu francouzské republiky zůstalo vyhrazeno, aby ani nckraloval ani nevládk.
Ústavní listina v odst. 4.—7. § 64. nadává presidenta ohromnou mocí, která jej činí velmi silným činitelem v komplexu brzd a protivah, bez nichž spořádaný stát se neobejde.
Podle odst. 6. § 64. president podává zprávu Nár. shrom. o stavu republiky a doporučuje mu k íivaze opatření, jež pokládá za nutná a účelná. Slavná poselství Masarykova jsou důkazem toho, jaké váhy
') projevy takové mohou nabyti. President může zákonodárnému sboru
připamatovati, jakých prací od něho potřeby státu vyžadují ■— nevykonali jích, má pouze po ruce právo rozpustit! jej (odst. 4.). Nevhodným, nepromyšleným nebo dokonce špatnvm zákonům čelí vetem (odst. 5. a § 47.)'
166
167
Ke všem těmto úkonům své vládní moci president má arci potřebí spolupodpisu odpovědného ministra (§ 68.), leč právě on sám ministry jmenuje a propouští a má tudíž moc, dosaditi vládu, která mu tyto, podle jeho názoru nutné úkony, umožní.
ShledaHi by tudíž president, že Národní shromáždění poškozuje zájmy státu a bránila-li by mu vláda rozpustiti je, ústavní listina dává mu dostatečných prostředků, aby jc obě odstranil.
V této veliké moci tkví arci i veliké nebezpečí. Nerozvážný nebo panovačný president mohl by odstraniti i dobrý zákonodárný sbor a dobrou vládu jen proto, že by nehověly jeho choutkám. Takovému zneužití čelí ústavní listina několika opatřeními.
Podle § 31. musejí volby do Národního shromáždění provedeny býti do 60 dnů. Voličové rozhodnou svým hlasováním, komu dávají za pravdu. Vyšlou-li stejně složenou většinu, president je se svou libovůlí v koncích, neboť proti většině sněmovny, opírající se o většinu národa, vláda třeba sebe více k presidentu povolná, je bezmocná. Nejen že musí odstoupiti byla-li jí poslaneckou sněmovnou vyslovena nedůvěra (§ 78.), ale Národní shromáždění má proti ní ničivou zbraň v právu odepřiti jí daně, čímž může zastaviti celý vládní stroj (Macaulyova »power of the purse«).
Aby ani v mezidobí od rozpuštění Nár. shrom. do sejiti sněmoven president a vláda jim jmenovaná nemohli zneužiti své moci, k tomu je zvláštní výbor 24členný podle § 54.
Ústavní výbor je toho přesvědčení, že vhodně vymezil zákonnou pravomoc presidentovu. Jaký bude osobní vliv toho kterého presidenta na osudy státu, záviseti bude jednak na jeho duševních a povahových vlastnostech, jednak na ostražitosti a schopnosti vlády a Nár. shrom. Podle úst. list. president nemá býti pouhou dekorací. Vyjádřil bych to slovy Diceyovými: »Osobní vliv koruny existuje ne proto, že vládní úkony konají se formálně jménem koruny, nýbrž proto, že ani zákonná svrchovaná moc, totiž národ, sobě nepřejí, aby panovník byl bez osobního významu ve vládě« (Law of the Constitution 1908, str. 458).
Jednotlivá práva a povinnosti presidentovy.
(Cl. III. a V. uvozovacího  zákona;   §§ 1., 28, 30, 31, 47.-49, 51, 56.—70, 72., 73, 78, 82, 103.)
Cl. V. uv. zák. § 2.
Stylisace čl. V. uchyluje se podstatně od § 7, odst. 2. prozat. ústavy ze dne 13. listopadu 1918, č. 37, jehož znění nevylučovalo možnosti, aby nejvyšší moc ve státě přenesena byla buď na panovníka, nebo na vládu podle vzoru švýcarského (»úřad presidenta trvá« atd.). Když
tvořili jsme prozatímní ústavu, nevěděli jsme, ne'bude-li čtyřdohodou požadováno, abychom přijali formu dědičné monarchie (viz čl. 1, zák. z 28. října 1918, č. 11), nebo nedopadne-li konečné rozhodnutí pro můj návrh, abychom přijali formu švýcarskou. Při poradě, konané v říjnu krátce před předvratem, odporoval mému návrhu zásadně jen Dr. Franke, kdežto na příkl. prof. Dr. Heidler, Dr. Soukup, Tomášek a i nynější předseda ministerstva Tusar byli pro návrh můj. (Klonil se k němu i Dr. Šmeral, ale prohlásil, že podrobí se většině.)
§ 2. úst. listiny určuje definitivně, že náš stát je republikou s presidentem v čele, a proto čl. V. uv. zák. nemluví už o trvání »úřadu« presidentského, nýbrž praví, že dosavadní president zůstává ve svém úřadě, pokud nebude provedena volba nová (viz též § 58.).
Ode dne, kdy nabude účinnosti ústavní listina, příslušejí presidentovi všechna práva v ní a v našich zákonech, pokud s ústavní listinou nejsou v odporu, stanovená, ale také jen tato práva.
§§ 56.-58.
Čeho k těmto ustanovením třeba říci, bude zajisté pověděno ve zprávě o zákonu o volbě presidentově. K odst. 3. § 58. podotkl bych, že § 2. zák. o volbě presidentově není s ním v rozporu, protože v rámci měsíční lhůty určuje blíže dobu, kdy volbu dlužno provésti. K prvnímu odst. § 57. podotýkám, že výrazem »nadpoloviční většiny úhrnného počtu členů sněmovny poslanecké i senátu« dlužno rozuměti ne přítomnost nadpoloviční většiny z každé sněmovny, nýbrž nadpoloviční většinu úhrnného počtu všech členů Národního shromáždění.
Svolání Národního shromáždění k volbě presidentově § 1. zák. o volbě presidentově svěřuje vládě, na kterou přecházejí jeho funkce v případech §§ 51, a 60. (Stejně čl. 7. franc. ústavy.)
V původní osnově ustanoveno bylo volební období presidentovo na 6 let. Když ve schůzi dne 21. února prodlouženo bylo období poslanecké sněmovny na 6 let, prodlouženo volební období presidentovo na sedm.
§§ 61.—63.
V ústavním výboru bylo uvažováno o tom, nemá-li president podle vzoru amerického míti stálého náměstka, leč převládlo mínění, že toho není potřebí. V Americe nemá příležitosti se uplatniti a je příznačno, že v době, když uvažováno o tom, nemá-li americký president míti nějaký titul na př. Excellence, demokratičtí členové kongresu navrhovali* kousavě pro vicepresidenta titul »Jeho přebytečná Excellencem B r y c e (American Commonwealth I. str. 74) charakterisuje jej slovy »a more ornamental than useful officer«.
168
Někteří členové úst. výboru přáli sobě určitějšího vymezení pojmů zaneprázdnění a ehuravosti v §§ 60. a 61., ale upustili konečně od svého návrhu pro obtíže s tím spojené. Ústavní výbor měl na mysli, že vláda jen tenkráte může převzíti funkce presidentovy, když by president po delší dobu dlel mimo hranice, našeho státu nebo onemocněl takovým způsobem, že by vládě bylo nemožno pro stavy delirantní nebo pro nebezpečí jemu hrozící s ním vejiti ve styk.
Jen za takovýchto předpokladů bylo by lze také provésti volbu náměstka.
§ 64.
ČI. 2. zák. z 28. října 1918, č. 11. zachoval veškeré zákony bývalé říše rak.-uh. v platnosti. Neměly-li nastati vážné poruchy ve správě státní bylo takového prozatímního opatření nezbytně potřebí. Leč vznikly z toho pochybnosti, které i v praksi jevily své důsledky, na koho přešla nebo pokud mohou býti uplatňována některá práva, přísluševší bývalému císaři rakouskému (v oboru vojenském, samosprávném, církevním atd.). Ústavní listina z důvodů nasnadě jsoucích neřeší otázky druhé (pokud tato práva dále trvají), avšak otázku prvou, na koho přešla (předpokládajíc, že i dále trvají), řeší v posl. odst. § 64. v tom. smyslu, že příslušejí vládě, pokud není výslovné výhrady na prospěch presidentův v ústavní listině nebo v zákonech po 15. listopadu 1918 vydaných.
Podle čl. I. a VIII. uv. zák. jsou všechny právní normy odporující ústavní listině a republikánské formě státu neplatné. Lid je jediným zdrojem veškeré státní moci. (§ 1. úst. 1.) Národní shrom., utvořené politickými stranami jako representanty všech vrstev našeho národa, strhlo na sebe zákonodárnou a vládní moc v územích, jež se odtrhla od bývalé říše rak.-uh., dává Československé republice ústavu, která jedině určuje meze pravomoci presidentovu (§, 1. odst. 2.), který nemá více práv, nežli mu ústavní listina nebo zvláštní zákony přiznávají.
Práva Národního shromáždění jsou původní, práva presidentova deriváty.
Z tohoto hlediska vycházeje, úst. výbor škrtl první větu původní osnovy vládou předložené, která zněla: »President republiky je představitelem moci vládní a výkonné, kterou s výjimkami níže stanovenými provádí odpovědnou vládou a úřady jí podřizenými.« Připomínajíc čl. 2. rak. zákl. zák. č. 145 mohla býti původem pro nesprávný výklad ústavy.*) Ústavní výbor následoval tudíž ústavu francouzskou a vy~
*) Ústava Spojených států z r. 1787 praví sice také »The executive po-wer shall be vested in a Presidenty avšak tu předcházely »Články o konfe.de-raci« z r. 1778, kterými souvislost s ústavou anglickou nadobro byla přervána. Podle čl. 3. franc. ústavy z r. 1875 president republiky pouze dozírá a zabezpečuje provádění zákonů (il en surveille et en assure 1'exécution).
• 169
počítává taxativně v § 64. práva presidentova daná pod záruky ústavní i listiny. Zúžení pravomoci presidentovy mohlo by se tedy stati jen ústav-
,; ním zákonem, rozšíření je však možné, pokud jiná ustanovení ústavní
'listiny tomu   neodporují, zákonem   obyčejným,   neboť poslední věta § 64. možnost takového rozšíření přímo předvídá. -i Odst. 1. § 64. převzat je téměř doslovně ze zákona ze dne 23.
května 1919, č. 271. Změna provedena jen potud, že místo bezbarvého a nevhodného výrazu »(smlouvy) týkající se státního území«, zvolen výraz »smlouvy, jimiž se mění státní územk. Jinak opírá se o čl. 8. franc. zák. z 16.—18. července 1875, ale zostřuje spolu působnost Nár. .! shromáždění vzhledem na zkušenosti z Rakouska.
Odst. 2. = odst. c) zák. č. 271. j V prozatímní ústavě č. 73 (odst. c) byla podle vzoru čl. 3. ústavy
; franc. řeč jen o přijímání vyslanců.
Rozumí se samo sebou, že k platnému pověření vyslance stejně jako k jeho jmenování je potřebí spolupodpisu ministra zahraničních věcí (§ 68). V ústavě americké je jmenování (nomination) a pověření (appointment) dokonce vázáno na souhlas senátu (čl. II., odst. 2.). ] Odst. 4. Právo presidentovo svolávat, odročovat a rozpouštět
',' Nár. shrom. je ostře vymezeno a obmezeno v §§ 28., 30. a 31, úst. list.,
;1 aby práva zákonodárného sboru nemohla býti zkracována.
\ Odst. 5. Zákon z 23. května 1919, č. 271, v § 10 e) přiznával presi-
t dentovi přímo právo veta, jehož pouhou suspensivnost arci vyznačoval
( § 11. (nyní čl. 48). Ustavní listina právem nemluví o vetu, které připo-
' míná monarchií, kde vlastním zákonodárcem je panovník a sbor zá-
1 konodárný spíše sborem poradním. Odtud na př. úvodní formule zákonů
anglických: »by and witho the advicc and consent«. Tezner (Der Kaiser str. 5.) praví: »Sein Wille (totiž císaře) macht dasjenige, was zunäschst nu r die Form einer staatlichen Anordnung hat, zur staatlichen Anord-nung selbst. . . Reichsrat und Landtage sind weder Allein noch auch Mitgesetzgeber.« Zato úst. listina žádá stejně jako § 11., zák. č. 271, aby president, vrací-li zákon Nár. shrom., přičinil své připomínky, což prozat. úst. opominula. Tento požadavek shoduje se jak s úst. franc. (čl. 7. »message motivé«) tak i s úst. Spojených států (;čl. I., odst. 7, »with his objections«).
Akt s připomínkami, kterým president vrací zákon, je aktem j vládním (§ 81 lit. a) a musí tedy býti kontrasignován.
j Odst. 7. Presidentovi přísluší pouze stanovití počet ministrů a
' přikazovat jim obor jejích působnosti (§ 72.), nemá však práva zřizovat
1 nová ministerstva, jejichž počet stanoven je zákonem ze dne 2. listo-
padu 1918, č. 2. Také působnosti jednotlivých ministerstev nemůže měniti (§ 85. úst. list.). Ústavní výbor měl v přední řadě na mysli možnost pověření některého ministra správou více ministerstev, ale neuza-
170
171
víral se ani názoru, že by někdy bylo třeba jmenovati ministra pověřeného zvláštními úkoly, jemuž by arci moc rozhodovací nebo nařizovací nepříslušela.
Rozumí se, že president svého práva, rozmnožiti počet ministrů, může užiti jen tenkráte, převezme-li za to vláda odpovědnost před Nár. shromážděním.
Odst. 8. President jmenuje veškeré vysokoškolské profesory. To je důsledkem zákona ze dne 13. února 1919, č. 78, kterým zaradování jejich do hodnostních tříd státních úředníků bylo zrušeno, a zákona z téhož dne č. 79, kterým právo jmenovati jen presidentu bylo přiznáno.
Soudce a státní úředníky jmenuje počínajíc VI. hodnostní třídou. Tak ustanovovala už prozatímní ústava (§ 10 e i novela k ní (odst. f).
Rozlišováni mezi soudci a státními úředníky narazilo při poradách o ústavní listině na odpor a bylo původně zamítnuto. Teprve ve schůzi dne 14. února 1920 bylo původní znění obnoveno.
Členové úst. výboru, kteří od začátku toto rozlišování hájili — zpravodaj patří k nim — dokonce nezamýšleli soudce tím nadřaďovati státním úředníkům ostatním, ale vycházeli z názoru, že soudcové zaujímají ve státě postavení zvláštní, protože se odchylují od ostatních úředníků neodvislostí, jim v ústavní listině zaručenou, kterou dlužno ještě dále vybudovati (§ 97.).
Presidentu přísluší právo jmenovati všechny důstojníky. Podle prozat. ústavy i novely jmenoval i důstojníky teprve od VI. hodnostní třídy, a tak bylo i v úst. výboru povodně usneseno. Teprve ve schůzi dne 14. února 1920 byla přijata přes odpor zpravodajův nynější formulace většinou hlasů. Na námitku zpravodajovu, že by tím zase zaváděno bylo vyvyšování dôstojníckeho stavu, které tak odporně působilo v Rakousku, odpověděno bylo, že toho úmyslu není, nýbrž že se jeví nutnost odkliditi nešvár, aby důstojníci nebyli překotně povyšováni hned o několik stupňů, jak se opětně stalo.
Ten s tímto odůvodněním jeví se tato odchylka od původního znění snesitelnou. Odst. 10. Úst. list. rozšiřuje proti prozat. ústavě vrchní velitelství na veškerou brannou moc (viz § 10. odst. b) proz. úst.; § 10 b) zák. č. 271).
Pojem vrchního velitelství dlužno vykládati v duchu ústavy, t. j. jen jako právo dávati armádě závazné pro ni příkazy.
Podle § 5. zák. ze dne 31. prosince 1867, č. 146, náleželo »výhradně císaři« právo vydávati nařízení o správě, vedení a vnitřní organisaci veškerého vojska. Z této výhradnosti vyvozováno bylo (podle Teznera »nikoli neprávem«), že úkony císařovy v tomto oboru nepotřebovaly spolu podpisu ministerského.
Kdo by takto vykládati chtěl odst. 10. úst. list. nerozuměl by jí, neboť ona buduje nové právo a pro její výklad analogie čerpané z úst. zák. bývalé monarchie neposkytují pražádného podkladu.
Vládni úkony presidentovy i v oboru správy vojenské nezbytně vyžadují spolupodpisu ministrova. Ostatně skutečnost, že § 64. v odst. 8. výslovně přiznává presidentovi právo jmenovati důstojníky, byla by pádným vyvrácením odchylného výkladu.
Odst. 11. Právo milosti není omezeno jen na případy individuelní, nýbrž obsahuje i právo amnestovati hromadně. (Jinak čl. 3. franc. úst. z"r. 1875.)
Výjimk\r z práva milosti a z práva aboličního ustanovuje § 103. Práva presidentovi přiznaná jsou právy osobními a nepřenesitel-
nými.
§§ 66.-68.
Předpisy §§ 66. a 68. úst. list. jsou v úzké souvislosti.
President není odpověden z výkonů svého úřadu ani z projevů souvisících s jeho úřadem a to ani politicky ani trestně. Odpovědnost nese výhradně vláda.
Dlužno však rozeznávat! dvojí:
Jde-li o presidentův úkon moci vládní nebo výkonné, je spolu-podpis odpovědného člena vlády podmínkou platnosti. Kdyby tedy president na př. při návštěvě trestnice předvedeným trestancům prominul zbytek trestu nebo při manévrech povýšil důstojníka, byly by tyto úkony neplatné potud, pokud by nebyla sepsána listina ministrem spolupo-depsaná.
Protože veškeré úkony vyplývající z práv presidentu v § 64. přiznaných jsou úkony vládními, je zřejmo, že president nemůže žádného z těchto práv vykonati bez spolupodpisu ministrova.
Ve dvou případech § 64. arci ústnost je možná pokud se týče nezbytná: při přijímání vyslanců (odst. 2.) a poselství (odst. 6.).
Přijímání vyslanců spočívá v tom, že president přijme poverovací listiny a odpoví na oslovení vyslancovo. Text odpovědi nezbytně musí býti předem předložen ministru zahraničních věcí, který, rozumí se, že přijímacímu aktu bude přítomen neb aspoň při něm zastoupen.
Stejně pokud jde o poselství. V Anglii, kde smysl pro ústavnost tak neobyčejně vysoce je vyvinut, je starobylým zvydcem, že president ministerstva podává králi text trůnní řeči na znamení, že nese za ni odpovědnost. Kdyby president naší republiky zaslal Nár. shrom. poselství písemné, nemohlo by býti přečteno, kdyby nebylo spolupodepsáno předsedou ministerstva.
Ustanovení 2. odst. § 66. má přirozeně jinou povahu nežli předpis § 68. Nejde o vládní úkony a nemůže tudíž býti řeči o platnosti. Leč bez významu není. Projevy hlavy státu zavazují vládu aspoň mravně a podkopával by autoritu svou i vážnost státu president, který by projevoval záměry, které by nedošly souhlasu sboru zákonodárného.
1
Jak osudné následky mohou míti neprozřetelné řeči panovníkovy, dokazují zkušenosti s posledním císařem říše německé.
Pokud jde o trestní odpovědnost presidentovu, ústavní listina obmezuje jí podle vzoru francouzského (čl. 6.) na případ. velezrady. Poněvadž trest zníti může nejen na ztrátu úřadu presidentského, nýbrž i na ztrátu způsobilosti úřadu toho později nabyti, vyplývá z toho, že řízení trestní není vyloučeno, když president jím býti přestal. Arci může se i pak týkati jen zločinu velezrady. (Viz k tomu § 79. úst. list. a výklad Lowňv, v díle The Governance of England 1904, str. 260.)
§ 73.
Podle § 15. prozatímní ústavy předseda a členové vlády skládali slib před Národním shromážděním do rukou předsedových. Byl to důsledek, že nebyli jmenováni presidentem, nýbrž voleni Národním shromážděním.
Zákon č. 271 svěřil jmenování ministrů presidentovi, ale § 15. nechal beze změny. To byla jistá nedůslednost, kterou prakse odčiňovala tím, že ministři skládali (mimoústavně) slib presidentovi a podle ústavy v Národním shromáždění.
§ 73. sjednává nápravu.
§ 78.
Právo presidentovo podle § 64. odst. 7. propouštěti ministry podle vlastního uvážení, obmezeno je § 78. Vyslovila-li poslanecká sněmovna vládě nedůvěru, president je povinen propustiti ji a nemůže tomu za-brániti ani dodatečným rozpuštěním sněmovny, neboť úst. list. mu pouze přiznává právo určiti, kdo povede vládní věci, pokud nebude ustavena nová vláda.. Tím je vyloučeno i znovujmenování vlády dřívější, třeba nikoli jednotlivých jejích členů.
§§ 82. a 83.
Ustanovení §§ 82. a 83. jsou významu dalekosáhlého. Úst. list. v § 81. nerozlišuje mezi t. zv. conseils du cabinet a conseils des mini-stres, jak ve Francii jest zvykem a kde president předsedá jen těmto, kdežto oněch, v nichž se rozhoduje o vlastní politice, se nezúčastňuje. President náš má právo býti přítomen a předsedati všem schůzím vlády a může také o každé věci, která náleží do působnosti některého ministra, vyžádati si od něho zprávu. Třeba tedy úst. list. nemluvila o předběžné sankci vládních osnov -— případ § 54 je povahy výjimečné ■— je nepo-chybno, že president může si ať zvláštním nebo všeobecným příkazem vynutiti, aby mu důležitější osnovy byly předkládány, nežli se dostanou do Národního shromáždění.
173
Že pak nemusí se obmeziti jen na úlohu pouhého čtenáře, plyne z jeho práva, pozvati si vládu nebo její členy k poradě, při které — stejně jako ve schůzích vlády — může uplatňovati své námitky a udíleti rady. (Trefně Spiegel: Republik. Staatsrecht str. 17.) Ovšem, opírá-li se ministerstvo o nepochybnou většinu v Národním shromáždění, neliší se postavení presidentovo od postavení anglického krále, který, jde-li o rozpor s ministrem má pouze právo, aby varoval. Bagehot (The English Constitution kap. III.) vkládá králi do úst tuto formuli: »Od-povědnóst za zamýšlená opatření nesete Vy. Cokoliv uznáte za dobré, staniž se. Cokoliv uznáte za dobré, budu ze všech sil podporovat, ale mějte na mysli, že z těch a oněch důvodů to, co zamýšlíte, je špatné; čeho nezamýšlíte učinit, je lepší. Neodporuji Vám, neboť není mou věcí, abych odporoval, ale vězte, že Vás varuji.«
O vládě.
§ 72.
§ 18. prozat. ústavy znovu formulovaný novelou č. 271 z r. 1919 zněl, že president republiky stanoví po návrhu předsedy ministerstva, který z členů vlády řídí jednotlivé úřady. Ústavní výbor škrtl toto ustanovení, pokládaje je za zbytečné. Je věcí presidentovou, aby po úřadě se zástupci stran v Nár. shrom. zastoupených a maje zření k většině,
0 kterou vláda se má opírati, vybral vhodné osobnosti, které řízením jednotlivých odborů pověří. Že se tak stane po dohodě s předsedou vlády, rozumí se přece samo sebou.
§§ 75.-79.
upravují politickou odpovědnost vlády. Tato odpovědnost jc kolektivní. Ústavní výbor přidržel se zásad, jež platí v Anglii.
M o r 1 e y (Walpole str. 155) vyslovuje se o věci takto : »Kabinet je jednotkou — i v poměru k panovníkovi i v poměru k zákonodárnému sboru. Své návrhy předkládá králi í parlamentu, jako by pocházely od jediného člověka. Radí jako jednotný celek i v komoře králově
1 v obou komorách parlamentu. Nepřijmc-li se jeho rada a jde-li o věc přiměřené důležitosti, rozejde se a zmizí, a to buď ihned nebo když napřed odvolal se k voličům.«
H e a r n (The Government of England, str. 204) formuluje postavení jednotlivého ministra tímto způsobem:
»Každý ministr jedná ve svém odboru jako uznaný jednatel svých kolegů pro tento odbor, jsa arci pod dozorem celého ministerstva. Ale ve všech věcech, ze kterých pravděpodobně vzniknou obtíže, každý ministr vyžádá si mínění kabinetů a to nejen z opatrnosti, nýbrž i ze slušnosti. Zachoval-li se takto, jeho opatření stává se opatřením celého
174
175
ministerstva, jehož členové s ním výslovně nebo mlčky projevili souhlas.«
Podle prozatímní ústavy vláda byla odpovědna Nár, shrom.
§ 75. stanoví odpovědnost poslanecké sněmovně, která jedině vo-tem nedůvěry, resp. odepřením vota důvěry může donutiti vládu k demisi. Senátu toto právo nebylo přiznáno a to proto, aby při různém složení obou sněmoven vláda říditi se mohla podle většiny jediné z nich.
Odpovědnost vlády k presidentovi nebyla v úst. listině zvláště vytčena. President sice ministry jmenuje a propouští, ale pro existenci vlády rozhodná je důvěra sněmovny. Přes to nelze z úst. listiny vyvo-zovati, že by snadno mohl zůstati ministrem, kdo důvěry presidentovy pozbyl. Řešení konfliktu záviseti bude na autoritě a důvodech presidentových po případě na opoře, kterou ministr najde v Nár. shromáždění.
K § 78. dlužno toto uvésti:
Kdyhy došlo na připad v odst. 2. předvídaný, bude věcí výboru podle § 54. zvoleného, aby určil, kdo povede vládní věci, pokud nová vláda nebude ustavena. Protože postavení ministrovo je zřejmě neslučitelné s členstvím v 24členném výboru, nebude tento výbor moci jmeno-vati vládu ze svého středu. Vznikl by tím oligarchický sbor, který by ohroziti mohl celou republiku.
§ 79.
stanoví trestní odpovědnost ministrů. Porušil-li ministr zákon trestní mimo obor své úřední působnosti, podléhá řádným soudům trestním; porušil-li zákon ústavní nebo jiný zákon mimo zákon trestní v oboru své úřední působnosti podléhá výhradně trestní pravomoci senátu; porušil-li v oboru své úřední působnosti zákon trestní, nastává konkurence senátu s řádnými trestními soudy. Ústavní výbor úmyslně neřešil otázky, má-li v tomto případě (ať při ideální nebo reální konkurenci) řízení býti soustředěno před senátem nebo vedeno odděleně i před soudy řádnými.
§ 80.
neustanovuje nic o většině potřebné k platnému usnesení a o hlasovacím právu předsedajícího. Platí tudíž všeobecné zásady: předseda hlasuje a rozhoduje nadpoloviční většina, ačli zákon pro některé případy neustanovuje jinak (na př. § 46.).
§§ 84. a 55.
Původně zněl § 55. takto : »Nařízení vydávati lze jen na základě a v mezích zákona.« Ústavnímu výboru zdálo se, že by vládě dána tím
'. byla příliš široká moc nařizovaci a proto užil formulace nynější, která
! nepřipouští pochybnosti o tom, že vládní moc nařizovaci obmezena ie
;• jen na provádění zákonů a jen v mezích jejich. Je tedy vyloučeno naři-
; zovací právo praeter legem.
i Sbírka zákonů a nařízení vykazuje, že nebylo pevných pravidel,
podle kterých podpisy na nařízení byly přičiňovány. Příště bude nutno ' zachovati se takto : Úkony vyplývající z moci presidentovy, podepisuje
president a odpovědný člen vlády.
Vládní nařízení podepisuje předseda vlády nebo jeho náměstek, ministři pověření jeho provedením, nejméně však polovina ministrů.
Protože ústavní listina nezná žádného zastupování jednotlivého ministra, kromě předsedy vlády, musí příště upuštěno býti od podpisů »a v zastoupení ministra . . .«
§ 86.
Výraz »živel občanský« byl některými členy úst. výb. vytýkán jako nepřesný a navrhováno slovo »laický«. Ale tím by se věc nezlepšila: advokáta, lékaře nebo inženýra dojista nelze všeobecně nazvati laikem — ve svém odboru jsou odborníky.
Míněn je živel občanský a contrario byrokracie.
4 O moci soudcovské.
§ 95.
Vládní osnova obsahovala o porotcích tento odstavec: »Porotě přísluší jednak rozhodovati o otázce viny při trestných činech politických a trestných činech spáchaných obsahem tiskopisů, jakož i při trestných činech vytčených ve zvláštních zákonech, jednak vynášeti ve zvláštních zákonech předpokládaný výrok o tom, byl-li čin trestný spáchán z pohnutek nízkých a nečestných.«
Ústavní výbor pokládal sice za nezbytné, dáti instituci porot pod ochranu ústavní listiny, avšak neshledal účelným vymeziti v ní její působnost. V teorii, zejména francouzské, ale také v Německu i u nás ozývají se hlasy, které porotcům přiznati chtějí právo aspoň spolurozhodování při výměře trestu. Aby to bylo umožněno, byla by nutná změna ústavní listiny.
Pojem deliktů politických také není dosud dosti vyjasněn.
Pokud pak jde o judikaturu porot ve věcech tiskových, není dnes téměř pochyby, že přečiny proti bezpečnosti cti v nedlouhé době porotám budou značnou měrou odebrány. Ve Francii urážky na cti spáchané na soukromých osobách výslovně jsou z příslušnosti porot vyňaty (či. 45. zák. o tisku ze dne 29. července 1881). Přílišná shovívavost porot dojista zavinila, že naše noviny ve volbě výrazů nebývají dosti opatrné.
176
177
§ 102.
Právo soudcovské, zkoumati při řešení určité právní věci platnost nařízení, vztahuje se na všechna nařízení. Jde-ii o zákon, soudce smí zkoumati jen, byl-li řádně vyhlášen, leč i tu citace § 51. naznačuje, že zkoumání soudcovo vztahuje se toliko na náležitosti v § 51. vytčené. |j
Práva a svobody, jakož i povinnosti občanské. 1
Ustanovení hlavy páté a částečně i hlavy šesté mají různou právní povahu resp. dosah. Některá jsou normami bezprostředně účinnými, tak že derogují dosavadním zákonům. (Srv. na př. § 113. odst. 2.) Jiná ustanovení značí příkaz zákonodárci, aby obyčejným zákonem provedl zásady v nich vyjádřené. Z toho plyne povinnost zákonod. sboru resp. vlády, aby předpokládané prováděcí zákony byly bez zbytečných průtahů vydány. Po stránce obsahové je zákonodárce vázán potud, že se nesmí odchýliti od zásad v ústavní listině prohlášených. Splnění této povinnosti je dáno pod ochranu ústavnímu soudu. Nelze proto u nás, právě zřetelem na instituci ústavního soudu, mluviti o jakémsi nezávazném obsahu ústavní listiny.
§ 106. i
Odst. 2. recipuje čl. 2. odst. 1. smlouvy Saint-Germainské mezi ; spojenci a námi uzavřené. ,'
§ 109.
K 2. odst. dlužno podati toto vysvětlení: ' Původní návrh zněl:» Vy vlastnění je možné pouze na základě zákona a za náhradu, pokud nebylo zákonem stanoveno jinak.«
Toto znění by bývalo umožňovalo výklad, že příště už nebude lze vyvlastňovati bez náhrady. Nynější znění takovýto mylný výklad odstraňuje. Lze pevně doufati, že náš stát, jakmile nastanou normální poměry, provede regulaci řek, spojovací kanály mezi velikými řekami, t, z v. elektrisaci a j. Z těchto podniků i soukromníci budou míti netušený prospěch, cena jejich nemovitostí stoupne značnou měrou. Není tudíž příčiny, proč by potřebné k tomu pozemky měly býti v každém případě ! za drahé peníze vykupovány. Arci bude i v budoucnosti třeba zákona, j který ustanoví, kdy vyvlastnení a to i bez náhrady bude přípustno. I
§ 113.
Pro odpor vlády nebylo lze zabezpečiti právo shromažďovací a spolkové po vzoru anglickém. Leč některé zásady do § 113. pojaté mají přece jen značný dosah,
Předem dosaženo souhlasu vlády, že svobodou tisku dlužno roz-•uméti nejen právo tisknouti, nýbrž i tištěné věci rozšiřovati.
§ 24. zák. spolčovacího ze dne 15. listopadu 1867, č. 134, je potud zrušen, pokud odporuje § 113, odst. 2. úst. listiny.
Také příští shromažďovací zákon bude musit býti vybudován na zásadě vyslovené v odst. 3.
§ 114.
zabezpečuje právo koaliční.
§§ 118.-125.
V návrhu vládním byla v § 121. obsažena tato věta: »Mezi státem a církvemi budiž zaveden stav odluky.« Z tohoto hlediska formulovány byly zejména i §§ 119. a 123.
Citovaná věta narazila u stran katolické lidové a národně demokratické na odpor. Církev katolická stojí totiž na stanovisku svrchovanosti církve nad státem,
Zástupci Slovenského klubu Dr. Dérer navrhoval tuto stilisaci: »Rozluku státu od církví upraví zvláštní zákony.*
Vláda chtějíc dosáhnouti jednomyslného přijetí ústavních zákonů, snažila se při jednání s oběma stranami rozluce odpírajícími najiti formuli, která by sice rozluku nevyjadřovala, ale slovu »rozluka« se vyhnula. Ústavnímu výboru předloženy byly konečně vládou podle jakéhosi ujednání politických stran tyto dva návrhy:
1. »Poměr mezi církvemi a státem upraví se na základě osamostatnění církví od státu se zřetelem k zájmům státním zvláštními zákony.«
2. >Poměr mezi církvemi a státem upraví se na základě církevní samosprávy se zřetelem k zájmům státním zvláštními zákony.«
Zpravodaj trval na původním návrhu, a když byl většinou výboru .zamítnut, přijal za svůj vládní návrh č, 1. Ale i ten byl zamítnut a přijat návrh č. 2.
Protože § 121. v této formulaci sice rozluku nevyjadřoval, ale pre-judikoval způsoby příští úpravy, obhájci rozluky domáhali se škrtnutí celého § 121.
Ve schůzi dne 21. února Dr. Bartošek navrhl, aby se o § 121 znovu jednalo. K reasumaci bylo potřebí 10 hlasů, hlasovalo však pro ni pouze 9 členů. Nato zástupce katolické strany lidové Dr. Dolanský navrhl ji znovu, načež schválena jednohlasně a § 121. škrtnut.
§ 119. vylučuje ze světského vyučování všeliký vliv církevní, neboť vyučovati ve škole tak, aby vyučování nebylo v rozporu s výsledkem vědeckého badání, lze jen, když škola vlivu církevního naprosto byla zbavena. 12
178
\ yučováiií náboženství církvemi konati se ovšem bude podle nauk té které církve.
Důležitý je obsah § 120.
Prvtií odstavec původního návrhu zněl: »Každý občan Československé republiky má v mezích všeobecných zákonných předpisu právo zřizovati ústavy vyučovací a vychovávací a poskytovati na nich vyučování.« Tím by arci zřizování soukromých škol zejména konfesijních bývalo ústavně zaručeno. Podle nynějšího znění tornu' tak není. Stát má naprostou volnost zařídit! školství, jak za účelné uzná.
Stejně důležitý je § 122.
Druhá věta původně zněla takto : »Kdo dokonal 14. rok věku, rozhoduje volně o svém vyznání náboženském a nesmí býti nucen k účasti na náboženských úkonech.«
Nynější formulace sleduje účel zabrániti, aby rodiče nesměli býti nuceni, podrobili své dítě obřadům církevním, předepsaným pro přijeti, do určité církve (křtu, obřízce a pod.). To vyjadřují slova »ani přímo ani nepřímo«, neboť děcko, jehož rodiče jsou donucováni, aby je podrobili církevnímu úkonu, je nepřímo k účasti na něm nuceno.
§ 123. vyslovuje suverenitu státu nad náboženskými společnostmi (církvemi). Jak ony budou povinny upravovati své vnitřní věci, t. j. jaká bude jejich organisace a jak spravováno bude jejich jmění, určí státní zákon maje zření na svou svrchovanost a zájmy všech svých obyvateli!.
Ustavní listina v §§ 121, 122. a 124. zaručuje naprostou svobodu svědomí a vyznání a tudíž i úplnou rovnost všech vyznání náboženských, arci musí státu býti vyhrazeno právo zakázati nábož. úkony, příčící se veřejnému pořádku nebo veřejné mravnosti (§ 125).
V původní osnově § 124. byla druhá věta tohoto znění: »Zákon stanoví podmínky uznání náboženských vyznání.« Tato věta byla škrtnuta, protože odporuje zásadě rozluky státu od cirkví v § 122. vyslovené.
O ochraně menšin.
íj§ 128.—132. upraveny jsou podle smlouvy Saint-Germainské,. uzavřené mezi mocnostmi spojenými s naší republikou. § 128. připíná se k odst. 1.—3. a § 129. k odst. 4, článku 7.; § 130. k čl. 8.; §§ 131. a 132. k čl. 9. citov, smlouvy.
Nadpis šesté hlavy úst. listin}- užívá vědomě slov »menšin národních* a nikoli národnostních. Naši bratři na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, stejně jako ostatní národové dřívějšího Uherska, pociťovali velmi trpce, že upírána jim byla kvalita národů a že stlačováni b jdi na pouhé národnosti. Této křivdy ústavní výbor se uvaroval.
§ 128. vyslovuje úplnou rovnost před zákonem všech státních občanů i pokud nenáležejí k československému národu a zabezpečuje
í 179
s
%
jim požíváni stejných práv občanských a politických. Je to důsledek zásad vvsloveuých v §§ 106. a 124.
Ústavní listina nevypočítává národních menšin, neboť bývalo by jí pak řešiti otázky i vědecky sporné. Vždyť sám pojem národa není v dosud přesně definován. (Velmi výstižně na obtíže takovéto definice
j poukázal Slonimský ve Věstníku Evropy, ročník 1889.) Sporná je na př.
otázka, jsou-li Židé národem. Ústavní listina přijímajíc obrat »bez ohle-< clu na rasu. jazyk nebo náboženstvk (race, langage ou religion) pone-
S- chává každému, aby se rozhodl, v čem znak národnosti spatřuje a podle
toho svobodně se rozhodl. Pokládá-li tudíž někdo Židy za zvláštní národ, je oprávněn prohlásiti se národnostné za Žida, třebas by na př. nábožensky byl bez vyznání a mateřského jazyka českého, německého atd. Židé nejsou tedy nuceni přiznávati se při sčítání lidu, volbách atd. k jiné ethické národnostní menšině nežli židovské.
Odst. 2. § 128. spočívá na zásadě 2. odst. čl. 7. cit. Saint-Germainské smlouvy, ale vsunutím slov » v mezich všeobecných zákonů« chrání e suverenitu státu, který určuje, — arci pro všechny státní občany stej-
i ně — podmínky pro vstup do veřejné služby, provozování živnosti a pod.
;. Podobně dochází — pro všechny státní občany stejného — obrae-
: zení odst. 3, připojeným odst. 4.
> V soukromém a obchodním životě a při náboženských úkonech
\ užívání jazyků ovšem je úplně volné, jdc-lí však o tisk a veřejná shro-
máždění, státní správa odpovědna jsouc za pořádek ve státě a jeho bezpečnost, může vydati účelná nařízení, aby nutný dozor byl jí umožněn. Rozumí se, že kdyby v určitém případě zakázáno bylo užívání nějakého i jazyka, nebude ho nikdo smět užívati.
;; O § 130. platí totéž co o § 120. — stát nesmí pustiti školství ze
svých rukou.
1 Ustanovení §§ 128.—132. dána jsou na ochranu menšin, § 134. je
'. ochranou národů všech. Základní zásadou našeho národa bylo neodná-
rodňovati jiných, náš národ má dosti síly, aby zamezil odnárodňovaní svých příslušníků vlastních.
Zásady §§ 131. a 132. byly pojaty do ústavní listiny, ač cit. smlouva Saint-Germainská nám toho neukládá. Ústavní výbor činně tak chtěl ochranu v celku postaviti pod ochranu ústavní listiny.
§§ 128,—132. obsažena je nejmenší výměra toho, co podle cit. smlouvy Saint-Germainské národům, které jsou v našem státu v men-sině, dáno býti musí. Palacký ve své řeči dne 2. února 1871, pravil: »Varu jme se křivdy, abychom zůstali na vrchu morálním, ne tak jako ( jiní, kteří právo udělujíce, jsou přece jen sobíkové.«
!Národ náš rozhoduje právě nyní o osudu svého státu. Pevný bude náš stát, jen když mu položíme pevné základy, a nejpevnějším základem je spravedlnost. Veliká idea spravedlnosti musí pronikali zákony, jimiž P 12*
180
prováděny budou zásady § 128. a násl. Jda za touto ideou Masaryk dobyl nám naší samostatnosti, jen když za ní půjdeme stále, udržíme si ji.
Havlíčkovo hluboké »já pán, ty pán«, ať zvítězí, ať není v našem státě národa panujícího a národů ovládaných !
Zpravodaj nemá vroucnějšího přání, nežli aby k výroku, který Masaryk učinil ve svém slavném prvním poselství »V našich zemích, nesmí býti žádného znásilňovánk — každý Čechoslovák s plnou oprávněností mohl dodati: »a není ho!«.
* * *
Zřetelem na význam, který ústavní listina bude míti pro naši republiku, pokládám za svou povinnost, zmíniti se o dvou mužích, kterým o ní v první řadě náleží zásluha: jejím vědeckým tvůrcem je p. pro L lir. Hoetzel, který s obětavostí neznající mezí i při parlamentárním projednávání jejím spolupůsobil. Jeho jméno zůstane s ní spjato na vždycky.
Co pro věc vykonal p. ministr vnitra Švehla, nebude snad nikdy doceněno. Jak on —• neodborník — ovládal látku, s jakou houževnatostí a prozíravostí hájil zdravé zásady osnov}', jak neznal odpočinku, aby zabezpečil její uzákonění, to vše oceniti mohou jenom ti, kdo jej při práci sledovali. Oba mají nárok na naši vděčnost.
Ustavní výbor navrhuje, aby ústavní listině dáno bylo ústavní-schválení.
V Praze dne 24. února 1920.
Předseda: Zpravodaj:
Dr. Meissner, v. r. Dr. Bouček, v. r..
SEZNAM ZKRATEK
Bohuslav = Sbírka nálezů nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních, red. Bohuslav
c. ř. s. = civilní řád soudní, zák. z i. srpna 1895 č. 113 ř. z. (uv. zák. z téhož dne č. 112)
jedn. ř. =-- jednací řády poslanecké sněmovny a senátu N. S. (zákony č. 325/1920 a 326/1920)
nař. —- nařízení
nov. = novela, novelisován a p. N. S. = Národní shromáždění
obč. z. = občanský zákon z 1. června 1811 č. 946 Sb. z. s.
prov. —- prováděcí
P. Rus ----- Podkarpatská Rus
ř. z. = říšský zákoník
Sb. 7, a n. -—-- Sbírka zákonů a nařízení státu čs.
sb. z. pol. = Sbírka zákonů politických (Politische Gesetzsammlung)
sb. z. s. = Sbírka zákonů soudních (Justizgesetzsammlung)
tr. ř. = trestní řád, zák. z 23. května 1873 č. 119 ř. z.
tr. z. = trestní zákon z 27. května 1852 č. 117 ř. z.
ú. 1. = ústavní listina
úst. = ústavní
uv. zák. - - ■ uvozovací zákon
Vážný — Rozhodnut! nejvyššího soudu Čs. rep. ve věcech občanských, red. Vážný
Vážný tr. = Rozhodnutí nejvyššího soudu Čs. rep. ve věcech trestních, red. Vážný ví. = vládní zák. = zákon z. z. —- zemský zákoník.
i
OBSAH
Předmluva.........                                                       .     .     . 5
!                P r a e a m b u 1 (Úvod) k ústavní listině...... 8
Uvozovací zákon k ústavní listině      .     .     . 9 j                Ústavní listina Československé republiky:
j                   Hlava první: Všeobecná ustanovení...... 15
Hlava druhá: Moc zákonodarná. Složení a působnost Národ-
I                      ního shromáždění a jeho obou sněmoven..... 19
j                   Hlava třetí: Moc vládní a výkonná....... 41
!                   Hlava čtvrtá: Moc soudcovská........ 57
t                   Hlava pátá: Práva a svobody, jakož i povinnosti občanské   . 65
Hlava šestá: Ochrana menšin národních, náboženských a ra~
\                      sových............. 77
Dodatek A:
i Literatura o československém právu ústavním .... 85 j                Dodatek B:
1                   Důvodové zprávy k ústavní listině Československé republiky 103 I.: Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, kterým se
uvozuje ústavní listina......... 105
j                   H.: Zpráva ústavního výboru k ústavní listině    .... 147
Seznam zkratek.......                                             .     .     . 181
I
Šifru spisu ifáwilíiiii^ ii Éir#i§iits»tiifsi|ci
Vydávají iiniv. prof. Dr. K. Eiiglíš a Dr. F. Weyr ■
S v. L Dr. Jaroxnír Sedláček:
Vlsitntctvf a privo vlastnické (rozebráno) . .... i:-* Sv.        II. Dr. M. Kašpárek:
© uzavřeni smlouvy poji£fovacf podle pravc
Československého .................. Kč 8*~
Sv,       III. Dr. V. Mildachnh:
Kupní sila p@nls5 <lůc*iir<ay m úroková míra  . .   k é ?0~ Sv.       IV. Dr. Jaroslav Kalláb:
Úvod ve studium metod právnických
Kniha první: Základní pojmy ............    . . K.c 20 -
Kniha druliá: HlairM směry   .............     . Kc 80'-
Sv.        V. Dr. J. Hrdina:
Vodní koncese................... Kč lb---
Sv.       VI. Jam Caha:
l-inancnf wí§«f@ m ím^»,mí pwŘvo ........... lič
Sv.      ¥11 Dr. Fr. Weyr:
Soustava Is, přSwa stáfriihe (rozebráno) ....       . KS 55- — Sv.     VISI. Dr. Mayr:
Soustava ©bi^íisiféfee prav* 1= Část všeobecná       . T{? 40--Sv.       IX. Dr. J. Hrdina:
Právo @leWFá»iisl?ě   .      ............. 33 ic-—
Sv.        X. Dr. Jar. Stránský:
Vůle poškozeného ve skutkových podstatách trestního práva ...................... Kc 25-
Sv.       XI. Dr. Karel EngliS:
Základy hospodářského myllenl ......    .   Kč 15---
Sv.      XII. Dr. Jaromír Sedláček:
Pozemková reforma ................   Kč 5Cř -
Sv.     XIII. Dr. Cyril Horáček;
Malthusova nauka a n&ktaré novodobé Jevy popuL Ke lf/~-Sv.     XIV. Dr. AI. Chytli:
Závodní výbnry podle práva d. ........ .   K"ě io--
Sv.      XV. JUDr. Rudolf Janeček
Odpovědnost presidente republnty a viédy . ,   Kč 22- -Sv.    XVI. Videck* ročenka právnické fakulty Masarykov
university f922,1. .................. t Kc 20-
Sv.    XYJi. Dr. Frant. Zeman:
Kvantitní teorie penis   ............... Kč 22-~-
Sv.   XVIII. Vědecká ročenka právnické fakuity Masarykovy
university 1923, II............... .    . . X- 25 -
Sv.     XIX. Dr. Karel Kizlink:
Akciová společnost v konkursu  .......... Kč 15---
Sv.      XX. Dr. Josef Novák:
Živnostenské provozovny ............... KS 15---
Sv.     XXI. Dr. Mayr:
Soustava občanského práva II. Práva věcná   . . . . Eě 40--Sv.    XXII. Dr. František Vážný:
© nejdůlelttéjllcfe Ustinácfa užívaných pil nakladal sntioavt   ..................    Kl \8 -
Sv.   XXIII. Dr. Fr. Weyr:
Soustava 1%. práva státního, 11« vydání .....   Eč 80- -Sv.  XXIV. Videcka roSonka právnické fakulty Masarykov
university, 1S2«s lil, .................   Kč 20-
Sv.    XXV. Dr. Mayr:
Soustava obfan. práva IV. Právo rodinné. 1926  .      Eě 24-Sv.   XXVI. Videcka ročenka právnické fakulty Masarykovy
unlvznto: »V .    . . K% 20-
>   2, Vil L.. ^Upla
"t,,i'Jtit tm j**»l*f ÉS?P??919£ . . . Kb 16-
Sv. XXVffl. Dr. Mayr:
5»ii."'i»^ oL'Pľ.n?':'**'; '/a Ppi   <t<ím-< * M
■ Sv.   XXIX. Dr. Hans Kelsen:
Základy obecné faerle státní. 1928 ......... Kč 15'—'
ä v.   XXX. Vedecká ročenka právnické fakulty Masarykovy
university, 1926, V.  ................. Kč 25-—
S v.   XXXI. Dr. Emil Sobota:
Národnostní právo Československé ........ KS 80 —
Sv. XXXII. Vedecká roienha právnické fakulty Masarykovy
university, 1927, VI. ................. Ke 25--
3v. XXXIII. Dr. Fr. Weyr:
© metodě sociologické. 1927 ............ Kž 15 —
Sv. XXXIV. Dr. Mayr: • '
Soustava občanského pravá, III. Právo oblgační . . Kg 72-— Sv. XXXV. Dr. Zdeněk Neubauer:
Sociálni pojiSténi po strance procesní....... K6 60-—
Sv. XXXVI. Dr. Adolf Procházka:
Základy pravá inferiemporálnlho. 1928 .... . . Kč 30 —
S v. XXXVII. Vedecká ročenka právnické fakulty Masarykovy
university, 1928, VII. .......... ...... . . Kč 25-
Sv.XXXVIII. Dr. Karel Kizlmk
Maněni právo akciových společnosti ....... Kě 50 —
Sv. XXXIX. Dr. Boh. Kučera: '
Mezinárodni xákiady cizineckého práva ...    . . Kc 40-— Sv.       XL» Dr. Jan Loeveasteín: . .::
O Jednotnou konstrukci finanlnf vidy   ...... Kč 20-—
Sv.     XLI. Dr. Vladimír Mandl: ■
Automobilový zákon ............... . . Kč 10-—
Sv.    XLII. Vedecká roSenka právnické fakulty Masarykovy
unrversfty, 1929, VIII. ............... .Kč 25'—
S v.   XLin. Dr. Pr. Weyr:
Správní řád (vládní mař. ze dne 13. ledna 1928, č. 8) . , Kč 40 — Sv.    XL1V. Dr. Jiří Kurfiirst:
Baně z obratu, Jejich úpravy, povaha a účinky. 1030 KS S0-— Sv.    XLV. Dr. Engliš:
Hospodářská teleoloale. 1930 . ........'V . .Kč30*—
S v.    XLVI. Dr. Grňa: ' •
• • • PreJudklalHa v dvHnfm Hxení. 1930 ........ Kě 30-—
S v.   xlvii. Dr. Jaroslav Stránaký: .   ... Smysl a predmet tiskové opravy . ......... Kc 20-—
Sv. XLVin. Vedecká ročenka právnické fakulty Masarykovy
university, 1930, IX. ................. Kě 25"-
Sv,   XLIX. Dr. Jaromír Sedláček:
Zákaz Cepovat! clzf pivo v právovárecn. domech . Kc 20-— Sv.   .   L. Sborník prací k pocté 50. stgronalu dra Karta
EnallSe. Rozebráno.. ..... . ... . . . . . .... . .K5100"—
Sv.       ll Dr. Adolf Merkl: . . •
Obecné právo správni, I. dli . . . . . , . . « . . . Kč 45-— Sv,       T.J.I. Dr,. Adolf Merkl;
Obecné právo správní, Ik dli. ¥ tisku
Chirka vÁUfímčb I6*? KomoatoTaiié iai« aeWfli. zákona 91111 Itfl £tl8llliltl 15. ¥i«á¥á unii. proi. Dr. rs. wcyb
Sv. I. Dr; Fr. Weyr: M%M itf li SŮií ............. Kě 6'-~
Sv. II Dr. Fr. Weyn fslBlll Md tli iářilifli SlíOBiáŽáSlí   .... Kč 6—
Sv. III. Dr. Fr. Wevn IsSifil láttif ............... Kc 8'—
Sv. IV. Dr. Haasz: SelilES fšl? lálSÉiSI® SlffWláldlBÍ ...... .KS .14:-
Sv. .. V. Dr. D. Krejčí: ZakBRT i BSZWBtort řifiHil i. ........ Kč 25'-
8t. " vi. Dr. ai. Chytil: zálionr a zássiníeSi výbarecti asrovádšci lafbani Kč io-~
3v. vil Dr. Fr. Weyr: zákony fl přáwi rfnemkém a státnía občanství Kč 6--
Sv. vin. Dr. Chytil: §j6?é soGdn- a ssiliiĚíti poplatky ....... .Kč 8—
Sv. IX. Dr. Chytil-Dr. Záturecký: Itfvokáinf ZákBflř ......... Kč 25-—
Sv, X.. Dr. Zdeněk Lepař: lálM i lai! I O&SteeifflS ....... ,KS 2S-—
Sv. XL Dr. Janota: ZákMIf Škfllské I. ............. . v KS 25*—
Sv. XII..Dr. Chytil: ZilMf iirsifif. .............. , Kě IQv-
Sv. XIII. Dr. Janota; ZákOOT ItSlSlÉ II. ............... Kč 30--