LEGISLATIVNÍ PROCES
(teorie a praxe)
LEGISLATIVNÍPROCES(teorieapraxe)
LEGISLATIVNÍ PROCES
(teorie a praxe)
Tiskárna Ministerstva vnitra, s. p. o.
2011
Autoři:
JUDr. Radim Boháč, Ph.D. – kapitola 12
– kapitola 13 (spoluautor)
Mgr. Ing. David Bohadlo – kapitola 6 (spoluautor)
Mgr. Emil Horčička – kapitola 9 (spoluautor)
JUDr. Jan Kněžínek, Ph.D. – kapitola 11
– kapitola 14 (spoluautor)
JUDr. Michael Kohajda, Ph.D. – kapitola 13 (spoluautor)
Doc. JUDr. Jan Kysela, Ph.D. – kapitola 1 (spoluautor)
– kapitola 3 (spoluautor)
JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D. – kapitola 2
– kapitola 4 (spoluautor)
– kapitola 5
– kapitola 14 (spoluautor)
JUDr. Lenka Pítrová, CSc. – kapitola 16
Mgr. Kateřina Valachová, Ph.D. – kapitola 7
plk. JUDr. František Vavera, Ph.D. – kapitola 8
– kapitola 9 (spoluautor)
– kapitola 10
JUDr. Lukáš Váňa, Ph.D. – kapitola 6 (spoluautor)
JUDr. Josef Vedral, Ph.D. – kapitola 15
Mgr. Ondřej Veselský – kapitola 17
– kapitola 19
Doc. JUDr. Vladimír Vopálka, CSc. – kapitola 4 (spoluautor)
JUDr. Markéta Whelanová, Ph.D. – kapitola 18
JUDr. PhDr. Jan Wintr, Ph.D. – kapitola 1 (spoluautor)
– kapitola 3 (spoluautor)
Eds.:
Mgr. Ing. David Bohadlo
Ing. Radka Harazímová
JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
plk. JUDr. František Vavera, Ph.D.
JUDr. Lukáš Váňa, Ph.D.
Recenzenti:
Mgr. František Korbel, Ph.D.
JUDr. Jindřich Škoda
JUDr. Radek Šmerda, Ph.D.
© kolektiv autorů, Praha 2011
ISBN
Obsah
Obsah .................................................................................................3
Předmluva .........................................................................................12
O publikaci .......................................................................................14
Slova recenzentů ...............................................................................16
O projektu Legislativa.......................................................................21
O autorech........................................................................................24
I. TEORIE TVORBY PRÁVA.....................................................33
1. K čemu je praxi teorie? Nástin základních témat teorie
tvorby práva...............................................................................34
1.1. Úvodní poznámka.............................................................34
1.2. Nevyhnutelnost práva a popisy jeho vytváření..................35
1.2.1. Teoretické otázky tvorby práva ............................36
1.2.2. Teorie legislativy ...................................................38
1.3. Tvorba dobrého práva.......................................................40
1.3.1. Formální aspekt.....................................................42
1.3.2. Materiální aspekt...................................................47
1.3.3. Organizační aspekt................................................50
1.4. Rozsah a dynamika právní regulace ..................................50
1.5. Základní stavební kameny tvorby práva: právní norma
a právní předpis, aneb repetitio est mater studiorum.........52
2. Ústavní základy tvorby práva: ústava, ústavodárce a zákon,
zákonodárce...............................................................................59
2.1. Vnější vlivy na tvorbu práva .............................................59
2.2. Mýtus legislativní dokonalosti...........................................61
2.3. Ústavodárce a Ústava ........................................................64
2.4. Zákonodárce a právní stát .................................................79
2.5. Ústavní pojem zákona a výhrada zákona ..........................83
2.6. Zákon jako výsledek zákonodárného procesu ...................86
2.7. Meze zákonodárcovy činnosti...........................................89
2.8. Úvahy pro futuro..............................................................93
3
Legislativní proces (teorie a praxe)
3. Zákonodárný proces v Parlamentu.............................................97
3.1. Poslanecká sněmovna ........................................................97
3.1.1. Návrh zákona .......................................................98
3.1.2. První čtení........................................................... 100
3.1.3. Projednání ve výborech....................................... 102
3.1.4. Druhé čtení ......................................................... 104
3.1.5. Třetí čtení ........................................................... 107
3.1.6. Zkrácená jednání ................................................. 109
3.2. Senát ............................................................................... 110
3.3. Prezident republiky......................................................... 113
3.4. Poznámka k možným změnám pravidel zákonodárného
procesu............................................................................ 114
4. Vztah zákonů a podzákonných předpisů ................................. 115
4.1. Vůle zákonodárce poskytnout prostor pro
podzákonný právní předpis............................................. 116
4.2. Určitost a správnost formy zvolené zákonodárcem......... 118
4.3. Zákonné zmocnění.......................................................... 120
4.4. Soulad podzákonného právního předpisu se zákonem .... 121
5. Mezinárodní právo – ústavní základy a jeho vliv na
normotvorbu............................................................................ 124
5.1. Ústavní základy............................................................... 124
5.2. Mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR......... 128
5.3. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy ČR .............. 135
5.4. Mezinárodní smlouvy o lidských právech
a základních svobodách ve světle nálezu
Ústavního soudu č. 403/2002 Sb. .................................... 139
5.5. Mezinárodní právo v České republice
– otázky k řešení............................................................. 151
6. Tvorba právních předpisů z pohledu územní samosprávy........ 158
6.1. Obecně k tvorbě právních předpisů územní
samosprávou ................................................................... 158
6.2. Účast územní samosprávy na tvorbě
právních předpisů............................................................ 162
4
Legislativní proces (teorie a praxe)
6.2.1. Zákonodárná iniciativa kraje ............................... 162
6.2.2. Obce a kraje jako připomínková místa................ 165
6.3. Normotvorba obcí a krajů .............................................. 168
6.3.1. Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů................ 170
6.3.2. Nařízení obcí a krajů .......................................... 175
7. Veřejný ochránce práv a legislativní proces .............................. 177
7.1. Obecně k postavení veřejného ochránce práv
v legislativním procesu .................................................... 177
7.2. Zvláštní oprávnění ochránce............................................ 179
7.2.1. Doporučení ochránce vládě................................. 179
7.2.2. Doporučení ochránce ministerstvům ................... 183
7.2.3. Účast ochránce v připomínkových řízeních......... 185
7.3. Ochránce a Ústavní soud ................................................ 186
7.3.1. Vedlejší účastenství.............................................. 187
7.3.2. Návrhy na zrušení jiného právního předpisu ...... 187
7.3.3. Ochránce jako „amicus curiae“ ........................... 189
7.4. Ochránce a Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR .......... 189
7.4.1. Zprávy a informace ............................................. 189
7.4.2. Účast na schůzích pléna a výborů PSP ČR ......... 192
8. Vnitřní předpisy....................................................................... 194
8.1. Obecná charakteristika, postavení, pojem, znaky ............ 195
8.2. Vnitřní předpis kontra právní předpis ............................. 200
8.3. Vnitřní předpisy v rámci práva České republiky ............. 201
8.3.1. Legislativní proces vnitřních předpisů ................. 202
8.3.1.1. Příprava (tvorba) vnitřních předpisů...... 202
8.3.1.2. Schválení vnitřních předpisů.................. 204
8.3.1.3. Seznámení se s vnitřními předpisy......... 204
8.3.2. Distribuce vnitřních předpisů.............................. 204
8.4. Vnitřní předpisy v rámci veřejné správy.......................... 208
8.5. Vnitřní předpisy v rámci Ministerstva vnitra ................... 212
8.6. Vnitřní předpisy v rámci bezpečnostních sborů .............. 218
8.7. Závěr............................................................................... 224
5
Legislativní proces (teorie a praxe)
II. PRAKTICKÉ ASPEKTY TVORBY PRÁVA........................ 227
9. Elektronizace legislativního procesu......................................... 228
9.1. Věcný záměr právní úpravy Sbírky zákonů
a mezinárodních smluv a elektronické tvorby
právních předpisů............................................................ 228
9.2. Projekty eSbírka a eLegislativa – modernizace tvorby
práva a přístupu k právu ČR a EU ................................. 233
9.2.1. Projekty eSbírka a eLegislativa............................ 236
9.2.2. Legislativní změny .............................................. 237
9.2.3. Systémy eSbírka a eLegislativa ............................ 239
9.2.4. Přínosy projektů ................................................. 241
9.3. Navrhovaná právní úprava .............................................. 243
10. Hodnocení dopadů regulace (RIA) .......................................... 248
10.1. Úvod............................................................................... 248
10.2. Počátky RIA v České republice ...................................... 252
10.3. Institucionální zabezpečení RIA...................................... 253
10.4. Kdy je RIA aplikovaná ................................................... 254
10.5. Malá RIA........................................................................ 256
10.6. Velká RIA....................................................................... 258
10.7. Směřování RIA ............................................................... 261
10.8. Přílohy............................................................................ 264
11. Legislativní pravidla vlády........................................................ 279
11.1. Úvod k Legislativním pravidlům vlády ........................... 279
11.2. Trocha historie legislativních pravidel ............................. 280
11.3. Forma Legislativních pravidel vlády a důsledky
pro jejich závaznost......................................................... 286
11.4. Základní požadavky na obsah právního předpisu
a některé prohřešky proti nim......................................... 288
11.5. Legislativní orgány podle Legislativních pravidel
vlády ............................................................................... 293
11.5.1. Legislativní rada vlády......................................... 293
11.5.2. Pracovní komise Legislativní rady vlády ............. 296
11.6. Příprava návrhu věcného záměru zákona ........................ 298
6
Legislativní proces (teorie a praxe)
11.6.1. Podmínky vypracování věcného záměru
zákona................................................................. 298
11.6.2. Obsah věcného záměru zákona........................... 298
11.6.3. Projednání věcného záměru zákona
v připomínkovém řízení...................................... 301
11.6.4. Projednání návrhu věcného záměru zákona
legislativními orgány vlády a vládou.................... 301
11.7. Příprava návrhu zákona................................................... 302
11.7.1. Obsah návrhu zákona ......................................... 302
11.7.2. Připomínkové řízení k návrhu zákona ................ 304
11.7.3. Předložení návrhu zákona vládě a Legislativní
radě vlády ........................................................... 307
11.7.4. Postup po projednání návrhu zákona vládou ...... 309
11.7.5. Vyhlášení úplného znění zákona......................... 310
11.7.6. Postup vlády při neschválení vládního návrhu
zákona Poslaneckou sněmovnou ......................... 310
11.8. Příprava návrhu nařízení vlády........................................ 311
11.8.1. Právní rámec přípravy návrhu nařízení vlády...... 311
11.8.2. Obsah návrhu nařízení vlády .............................. 311
11.8.3. Projednání návrhu nařízení vlády
v připomínkovém řízení...................................... 312
11.8.4. Projednání návrhu nařízení vlády
legislativními orgány vlády a vládou.................... 312
11.9. Příprava návrhu vyhlášky................................................ 313
11.9.1. Právní rámec přípravy návrhu vyhlášky .............. 313
11.9.2. Projednání návrhu vyhlášky
v připomínkovém řízení...................................... 317
11.9.3. Projednání návrhu vyhlášky v legislativních
orgánech vlády .................................................... 320
12. Důvodová zpráva..................................................................... 322
12.1. Obecně k důvodové zprávě............................................. 322
12.2. Požadavky na důvodovou zprávu ................................... 325
12.3. Členění důvodové zprávy................................................ 327
7
Legislativní proces (teorie a praxe)
12.4. Obsah obecné části důvodové zprávy ............................. 329
12.5. Obsah zvláštní části důvodové zprávy ............................ 338
12.6. Vztah důvodové zprávy a hodnocení
dopadů regulace .............................................................. 339
12.7. Odůvodnění nařízení vlády a vyhlášek............................ 341
13. Úvodní a zmocňovací ustanovení právních předpisů................ 341
13.1. Úvod............................................................................... 341
13.2. Pojmy v právním předpise .............................................. 342
13.2.1. Definice v právním předpise................................ 343
13.2.2. Legislativní zkratky............................................. 344
13.2.3. Poznámky pod čarou .......................................... 346
13.3. Úvodní ustanovení .......................................................... 348
13.3.1. Nadpisy v právním předpise ............................... 349
13.3.2. Úvodní věta právního předpisu........................... 354
13.3.3. Preambule, její povaha a místo v právním
předpise............................................................... 357
13.3.4. Účel právního předpisu....................................... 358
13.3.5. Předmět právního předpisu ................................. 360
13.3.6. Ustanovení přizpůsobující a promítající
legislativu Evropské unie do českého
právního řádu...................................................... 361
13.3.7. Zásady a jejich místo v právním předpise............ 364
13.4. Zmocňovací ustanovení................................................... 365
13.4.1. Standardní zmocňovací ustanovení...................... 367
13.4.2. Zmocnění k povolování výjimek ze zákona ........ 369
13.4.3. Zmocnění k vyhlášení úplného znění zákona...... 370
13.4.4. Zmocnění k vydávání místních právních
předpisů .............................................................. 371
14. Časová určení a fenomén času v právních předpisech .............. 372
14.1. Ústavněprávní souvislosti časových určení ...................... 372
14.2. Přechodná ustanovení...................................................... 374
14.2.1. Přechodná ustanovení obecně.............................. 374
14.2.2. Zásady tvorby přechodných ustanovení .............. 377
8
Legislativní proces (teorie a praxe)
14.3. Účinnost právního předpisu............................................ 383
14.3.1. Účinnost právního předpisu obecně .................... 383
14.3.2. Ustanovení o nabytí účinnosti v návrhu
právního předpisu ............................................... 390
15. K některým otázkám novelizací právních předpisů .................. 393
15.1. Co je (a co není) nepřímá novela?................................... 393
15.2. Jak novelizovat novelu?................................................... 407
15.3. Mohou zrušená ustanovení „obživnout“? ....................... 421
III. EVROPSKÁ DIMENZE TVORBY PRÁVA.......................... 431
16. Evropská dimenze legislativního procesu ................................. 432
16.1. Úvod............................................................................... 432
16.2. Změny primárního práva podle LS ................................. 436
16.2.1. Řádný postup pro změny Smluv......................... 437
16.2.2. Zjednodušený postup pro změny smluv
a tzv. „evolutivní klauzule“................................. 440
16.2.2.1. Zjednodušený postup pro změnu
smluv (čl. 48 odst. 6 SEU)..................... 442
16.2.2.2. Přechodové klauzule ............................. 443
16.2.2.3. Klauzule flexibility (čl. 352 SFEU)........ 445
16.3. Legislativní činnost Unie (Sekundární legislativa) ............ 448
16.3.1. Zásady legislativní činnosti.................................. 448
16.3.2. Právní a legislativní akty Unie............................. 451
16.3.2.1. Typy právních aktů............................... 451
16.3.2.2. Legislativní akty.................................... 457
16.3.2.3. Nelegislativní právní akty...................... 459
16.4. Průběh legislativního procesu.......................................... 460
16.4.1. Předehra legislativního procesu ........................... 460
16.4.2. Legislativní iniciativa ........................................... 461
16.4.3. Legislativní postup .............................................. 463
16.4.3.1. Řádný legislativní postup ...................... 463
16.4.3.2. Zvláštní legislativní postupy .................. 464
9
Legislativní proces (teorie a praxe)
16.5. Aktéři legislativního procesu ........................................... 465
16.5.1. Institucionální trojúhelník – hlavní aktéři
legislativního procesu .......................................... 466
16.5.2. Činnost Rady...................................................... 470
16.5.3. Spolupráce s Evropským parlamentem
Organizační a funkční struktura.......................... 479
16.5.4. Národní parlamenty v unijním
legislativním procesu ........................................... 481
16.6. Koordinace evropských politik na národní úrovni .......... 485
16.6.1. Vládní Výbor pro EU ......................................... 485
16.6.2. Pracovní výbor pro EU (V-EU).......................... 486
16.6.3. Databáze politik EU ........................................... 486
16.6.4. Rámcová pozice/Stanovisko pro parlament ......... 487
17. Proces komitologie................................................................... 489
17.1. Úvod............................................................................... 489
17.2. Čl. 290 SFEU (přenesená působnost)
– „nepravá komitologie“ ................................................. 489
17.3. Čl. 291 SFEU (prováděcí pravomoc)
– „pravá komitologie“..................................................... 491
17.4. Komitologie a řízení pro porušení Smlouvy
o Evropské unii a Smlouvy o fungování
Evropské unie ................................................................. 498
18. Implementace práva a plnění legislativních závazků
vyplývajících z členství ČR v EU ............................................ 499
18.1. Úvodní poznámky k implementaci práva........................ 499
18.2. Vlastní metody implementace práva EU
do českého právního řádu ............................................... 500
18.2.1. Obecně................................................................ 500
18.2.2. Provádění primárního práva ................................ 502
18.2.3. Provádění sekundárního práva ............................ 504
Nařízení.............................................................. 505
Směrnice.............................................................. 506
Rozhodnutí a doporučení.................................... 509
10
Legislativní proces (teorie a praxe)
Provádění dalších psaných sekundárních
pramenů práva EU.............................................. 510
18.2.4. Provádění judikatury a obecných
právních zásad..................................................... 513
18.3. Institucionální zajištění implementace práva
v České republice............................................................ 516
18.4. Závěr............................................................................... 520
19. Notifikace technických předpisů z oblasti
neharmonizované sféry............................................................. 522
19.1. Úvod............................................................................... 522
19.2. Úprava notifikační povinnosti ve směrnici 98/34/ES
ve znění směrnice 98/48/ES............................................. 524
19.3. Transpozice směrnice 98/34/ES ve znění
směrnice 98/48/ES........................................................... 530
19.4. Notifikační povinnost a Legislativní pravidla vlády......... 532
19.5. Důsledky nesplnění notifikační povinnosti...................... 532
Použitá literatura............................................................................. 533
11
Legislativní proces (teorie a praxe)
Předmluva
Čtenáři otevírají publikaci „Legislativní proces (teorie a praxe)“, která
vznikla ve spolupráci Ministerstva vnitra a Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze a je realizována jako nedílná součást projektu s názvem
„Podpora prostředí pro zkvalitnění tvorby právních předpisů v České
republice se zaměřením na úředníky ústředních správních úřadů a jednotlivá
připomínková místa“, v rámci oblasti podpory Operačního programu
Lidské zdroje a zaměstnanost.
Tento projekt je zaměřen na profesionalizaci procesu tvorby právních
předpisů. Tým odborníků vytvořil vzdělávací program zejména pro
úředníky správních úřadů, který se zabývá praktickým přístupem a teoretickými
aspekty procesu tvorby práva. Takový projekt je nepochybně
přínosem v dnešní době častých legislativních úprav a tvorby nových
předpisů. V době, kdy už není třeba jako před dvaceti lety „vychrlit“ co
nejrychleji velké množství nových zákonů, ale kdy je naopak nutné
zákony revidovat, konsolidovat a hlavně zkvalitnit s ohledem na zkušenosti
posledních let. V neposlední řadě je pak třeba českou legislativu
zjednodušit a zesrozumitelnit tak, aby se v ní adresáti orientovali a nebyli
naopak mateni.
Cílem projektu je
a) sjednotit přístupy osob participujících na procesu tvorby práva pomocí
vzdělávacího programu a eliminovat tak nejednotný přístup
k tvorbě právních předpisů na jednotlivých ministerstvech, a
b) posílit teoretické a praktické vědomostní schopnosti a napomoci tak
vytvoření personální základny, která bude odborně schopná reformovat
legislativní proces a učinit jej transparentnějším a efektivnějším.
Toto první vydání publikace se zabývá teoretickými a praktickými
aspekty procesu tvorby právních předpisů a je zároveň průvodcem vzniklým
vzdělávacím programem. Publikace je zaměřena na systém tvorby
právních norem v České republice a jednotlivá úskalí procesu tvorby
právních předpisů. Využívá praktické poznatky a zkušenosti získané při
12
Legislativní proces (teorie a praxe)
práci v legislativě z posledních let. Kolektiv autorů publikace má k této
problematice velice blízko. Jedná se většinou o specialisty na tvorbu
právních norem zejména z jednotlivých ministerstev, Úřadu vlády, ale
také z některých připomínkových míst nebo z Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze. Právě díky spojení odborníků z teorie i praxe,
předních odborníků na legislativní činnost v České republice, kteří často
působí při Legislativní radě vlády či na legislativních útvarech, se podařilo
v publikaci docílit různorodých odborných příspěvků a názorů.
K dosažení vytyčeného cíle publikace, kterým je, kromě již uvedeného,
popis tvorby práva v České republice, autoři zvolili metody analýzy,
syntézy a komparace literatury a právních pramenů a v neposlední
řadě vycházeli ze svých vlastních zkušeností, znalostí z praxe i z dotazů,
s nimiž se setkávají v rámci lektorské činnosti.
Celá publikace je systémově strukturována, výstižně je pojat popis
procesu tvorby právních předpisů. Tato publikace jistě bude velkým
přínosem pro odbornou i laickou veřejnost.
Na závěr mi dovolte popřát hodně úspěchů, ale i zdravého rozumu,
všem legislativcům či zaměstnancům správních úřadů při tvorbě kvalitních
právních předpisů v České republice. Jejich práce je složitá a náročná
a ne vždy je plně doceněna.
V Praze červenec 2011
Mgr. Karolína Peake
místopředsedkyně vlády
a předsedkyně Legislativní rady vlády
13
Legislativní proces (teorie a praxe)
O publikaci
Předkládaná publikace je sumářem mnoha názorů, znalostí a zkušeností
předních českých odborníků zabývajících se tvorbou práva. Odborný
tým, který byl shromážděn při Ministerstvu vnitra a Právnické
fakultě Univerzity Kalovy v Praze, představuje kolektiv autorů, který
reprezentuje jak teoretické zázemí legislativy, tak též praxi legislativní.
Publikace je sepsána v rámci schváleného projektu spolufinancovaného
z prostředků Evropské unie.
Legislativní proces nebo též zákonodárný proces je proces přípravy,
tvorby, projednávání a schvalování zákonů zejména ze strany vlády,
Parlamentu a prezidenta republiky, který končí jejím vyhlášením zpravidla
ve Sbírce zákonů.
Na úrovni vlády tvoří právní předpisy ministerstva a jiné ústřední
orgány státní správy (předkladatelé). Při přípravě právních předpisů
musí jejich předkladatelé postupovat v souladu s Legislativními pravidly
vlády, která upravují požadavky na obsah a formu připravované legislativy.
Následný proces je na úrovni vlády, tedy projednání v Legislativní
radě vlády a následně na schůzi vlády. Po schválení návrhu se postupuje
dále do Poslanecké sněmovny. Nařízení vlády a vyhlášky se přímo zveřejňují
ve Sbírce zákonů.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR postupuje text zákona
organizačnímu výboru, všem poslancům a klubům. Jednání o vládním
návrhu zákona probíhá v rámci třech čtení. Pokud text zákona
projde Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR, je postoupen dále do
Senátu. Po schválení zákona Senátem se zasílá přijatý zákon prezidentu
republiky. Pokud prezident republiky zákon podepíše, může být za
stanovených pravidel vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Toto je ve zkratce „klasický“ legislativní proces právních předpisů
podle českého práva. Proces schvalování zákonů se liší v jednotlivých
zemích podle typu parlamentu, ústavy a jednotlivých parlamentních
procedur. Naší snahou, a snahou celého projektu je popsat tvorbu práva
14
Legislativní proces (teorie a praxe)
v České republice. Použité metody jsou klasického charakteru, neboli
shromáždění literatury, její analýzy, následné syntézy do podoby příslušných
kapitol a celkové koncepce publikace. Každou kapitolu zpracoval
příslušný garant/autor tématu, který téma též přednášel v rámci
kurzu v projektu. Ovšem tato publikace není jen o legislativním procesu,
ale o celkové problematice legislativy.
V samotné publikaci jsme se zaměřili na legislativní proces ze všech
hledisek. Tvorbu jak národních právních předpisů, tak též mezinárodní
aspekty. V publikaci je obsaženo i mnoho konkrétních oblastí souvisejících
s tvorbou práva (např. oblast vnitřních předpisů či činnost veřejného
ochránce práv). Naším cílem není znovu sepsat něco, co již bylo
publikováno, ovšem popsat legislativu tak, jak je v současné době dostupně
možné.
Takto rozsáhlá a ucelená práce věnovaná legislativě vznikla za pomoci
mnoha osob, které nám pomohly zejména se získáním podkladů, materiálů,
ale též např. korekcí publikace. Všem osobám, které nám pomáhaly,
děkujeme. Naše velké díky patří zejména recenzentům publikace
Mgr. Františku Korbelovi, Ph.D., náměstkovi ministra spravedlnosti
a místopředsedovi Legislativní rady vlády, JUDr. Jindřichu Škodovi,
vědeckému pracovníkovi z Policejní akademie ČR v Praze a dlouholetému
legislativci Ministerstva vnitra a JUDr. Radku Šmerdovi, Ph.D.,
pedagogovi z Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, a to za
komplexní posouzení a podnětné připomínky. Též by tato publikace
nemohla vzniknout bez podpory a korekcí Ing. Radky Harazímové,
manažerky celého projektu. Za jazykovou korekturu celého textu děkujeme
Viktoru Kalabzovi a Petře Lešákové.
V Praze červenec 2011
Autoři
15
Legislativní proces (teorie a praxe)
Slova recenzentů
Byl jsem osloven autory publikace, kteří v rámci projektu zaměřeného
na legislativní proces, vytvořili společnou sbírku příspěvků o tvorbě
práva a s tím souvisejících oblastí. Pro všechny teoretické i aplikované
právní disciplíny, jejichž kvalitativní rozvoj dosáhne vysokého stupně
a jejichž poznatková báze se stane kvantitativně velmi rozsáhlá, se stává
nezbytností, aby své výsledky prezentovaly širokému okruhu adresátů
v koncentrované, přehledné a snadno dostupné formě. Jedním z možných
způsobů, jak toho dosáhnout, je vydávání různých oborových
publikací od odborníků v dané oblasti.
Domnívám se, že předložené dílo „Legislativní proces (teorie a praxe)“
splňuje všechny předpoklady pro to, aby zaujalo své čtenáře, studenty
a poskytlo jim užitečné informace pro jejich každodenní odbornou potřebu
při jejich práci. Jak dokládají úvodní stránky publikace, dílo je
právě určeno „legislativcům“, osobám, které tvoří právo. Práce vyhovuje
svému poslání jak obsahem, tak formou. Cílem publikace jistě není jen
poskytovat hlubokou analýzu problémů a přinášet novátorské poznatky,
takový úkol plní práce jiného druhu, ovšem spíše komplexně
podat vše o legislativním procesu a některých dalších blízkých oblastech.
Práce má dle mého mimo jiné přednosti – nabídnout rychle a v koncentrované
formě snadno srozumitelné a transparentní informace a zaujmout
čtenáře. Všechny tyto požadované vlastnosti recenzované dílo má
v míře vrchovaté.
Osobně se opírám o dlouholeté zkušenosti v legislativní oblasti, jak na
úrovni autora předpisu, tak též na úrovni té nejvyšší, tedy schvalovatele,
předkladatele a prosazovatele předpisu. To mi snad dovoluje zhodnotit
předkládané dílo a s plnou vážností uvést, že se jedná o zdařilý projekt.
Práce je plně využitelná pro praxi, jistě v rámci vzdělávacího programu
a též pro teorii, kdy přední odborníci teorie a praxe legislativy popisují
svými slovy oblasti legislativního procesu.
S ohledem na celkovou koncepci rukopisu a jeho rozsáhlost, jsem
16
Legislativní proces (teorie a praxe)
některé dílčí připomínky sdělil přímo autorům a rozsah stanovený pro
recenzi jsem využil možnost předat konkrétní připomínky k formě a obsahu
publikace přímo.
Dílo lze plně označit za zdařilé a optimální k vzdělávání v legislativě,
a to jistě zejména pro osoby, které tvorbu práva sami konají. I když
svým rozsahem a obsahem je dle mého využitelná v rámci odborné
veřejnosti.
V Praze červenec 2011
JUDr. Radek Šmerda, Ph.D.
Opíraje se o zkušenosti získané dlouholetou legislativní aktivitou
snad mohu zaujmout názor, že legislativa je specifickou právní činností,
jejíž kvalifikované provádění vyžaduje specialisty. Mylné je podle mého
názoru tvrzení, že legislativcem může být každý, kdo si přečte legislativní
pravidla. Legislativa totiž není jen o dobře zvládnuté legislativní
technice.1
Podmínkou k získání předpokladů pro tvorbu práva a tím i pro naplňování
principů tvorby práva (příkladmo uvádím princip adekvátnosti
práva, princip souladnosti práva či princip svrchovanosti zákona) je,
alespoň podle mého názoru, příslušná legislativní praxe. Nezbytným
a významným předpokladem pro úspěšnou legislativní činnost je ovšem
i odpovídající znalost teorie.2
Proto lze uvítat každý materiál, který se
problematice tvorby práva kvalifikovaně věnuje.
Za takový materiál lze označit publikaci „Legislativní proces (teorie
a praxe)“. V této publikaci autoři jednotlivých částí prokázali rozsáhlé
17
Legislativní proces (teorie a praxe)
1
S omluvou za určité pragmatické zobecnění. Samozřejmě si jsem vědom, že Legislativní
pravidla vlády mají širší záběr.
2
Nelze ovšem opomíjet ani další faktory, které ovlivňují výsledek legislativní aktivity,
například zásadní zrychlení legislativního procesu.
teoretické znalosti a také i značné praktické zkušenosti v oblasti tvorby
práva. Současně však nelze přehlédnout, že publikace je dílem, které
plně netvoří monolitický celek. Odráží se v něm různorodost přístupu
autorů k formálnímu i obsahovému pojetí jednotlivých částí. S ohledem
na účel publikace (využití toliko v rámci vzdělávacího programu) to však
lze akceptovat.
Akceptovat lze i zvolenou koncepci, byť by bylo možné uvažovat
i o modifikovaném koncepčním pojetí, resp. o jiném „uchopení“ některých
částí.
S ohledem na rozsah stanovený pro recenzi jsem využil možnost
předat konkrétní připomínky k formě a obsahu publikace přímo.
Dílo, i přes jeho účelové zaměření (využití v rámci vzdělávacího programu)
a dílčí „problémy“, lze označit za pomůcku, kterou mohou
efektivně využívat nejen pracovníci vykonávající legislativní činnost,
ale i další osoby přicházející do kontaktu s právem.
V Praze červenec 2011
JUDr. Jindřich Škoda
18
Legislativní proces (teorie a praxe)
Publikace „Legislativní proces (teorie a praxe)“ je dílem legislativců,
z nichž většinu mám tu čest osobně znát. Autoři jsou zkušení praktici,
kteří se pohybují po všech zákoutích legislativního procesu. Od vzniku
návrhů věcných záměrů a paragrafových znění právních předpisů, k němuž
dochází obvykle na ministerstvech, přes připomínková řízení, na
nichž se různou měrou podílejí, až po sekci vládní legislativy Úřadu
vlády a Legislativní radu vlády, v jejíchž orgánech mnozí z nich působí.
Znám je tedy převážně jako kolegy, praktiky. K jejich působení mohu
říci jediné – v institucích, ve kterých působí, patří k tomu nejlepšímu, co
veřejná správa nabízí. Každý rozumný ministr by je vzal všechny do
jednoho. Dobrých legislativců je ve veřejné správě jako šafránu. Jde
o disciplínu složitou a odpovědnou, z právních specializací možná vůbec
nejtěžší.
Kniha je i dílem teorie, jak název napovídá. Ani v tomto ohledu nezůstává
autorský tým pozadu. Drtivá většina jeho členů má vazby na
akademické prostředí, nejčastěji jsou pedagogy Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze. Odborná veřejnost je dobře zná z jejich přednáškové
a publikační činnosti, ať již jde o množství časopiseckých statí,
monografií či komentářů k zákonům, převážně z oblasti veřejného
(správního a ústavního) práva. I v tomto ohledu patří v rámci české
akademické obce k absolutní špičce.
Celkové vyznění knihy odpovídá kvalitám jejích autorů i zvolenému
zadání. Kniha nemá být a není teoretizující vědeckou monografií, ale
praktickou příručkou popisující legislativní proces do všech detailů.
Teoretické zázemí je v ní využito pro potřeby praktické normotvorby
a zodpovězení otázek, které při ní vznikají. Teoretické pasáže nejsou
zbytečně zatěžující; hodnotím je naopak jako smysluplné, svěží a čtivé.
Oceňuji zejména první dvě kapitoly od kolegů Kysely, Mlsny a Wintra.
Přesně tak má praktické připomenutí teoretických základů vypadat.
Ale nejde jen o teorii. Jde též o obecné požadavky na tvorbu práva.
Krásně je vystihuje teze v kapitole o tvorbě dobrého práva – „Legislativa
je svým způsobem anticipovanou interpretací, proto by se mělo během
procesu tvorby a schvalování právního pravidla průběžně vyhodnoco-
19
Legislativní proces (teorie a praxe)
vat, je-li zřejmé, co se čím míní a kdo to pochopí.“ To je stará legislativní
metoda, podle níž se návrhy zákonů dávaly číst osobám práva nebo věci
neznalým. Nezapomínejme, že právě tyto osoby jsou řadovými adresáty
právních norem.
Pokud je kniha místy popisná, je to dáno zadáním, neboť je určena
pro reálné zkvalitnění tvorby právních předpisů v České republice se
zaměřením na úředníky ústředních správních úřadů a jednotlivá připomínková
místa. A to provádí dokonale. Chtě nechtě, osvojení si teoretických
základů normotvorby a perfektní zvládnutí rutiny, zejména legislativních
pravidel vlády je pro cílové čtenáře důležitější, než úvahy
o změnách legislativního procesu de lege ferenda. Přesto vítám alespoň
krátkou zmínku k možným změnám pravidel zákonodárného procesu
a solidně zpracovanou kapitolu o připravované elektronizaci legislativy
v rámci projektů eSbírka a eLegislativa.
Domnívám se, že tato publikace přesahuje svou kvalitou a rozsahem
pouhé naplnění požadavků zvoleného projektu a neskončí spolu s projektem.
Zařadí se k nemnoha kvalitním dílům věnujícím se v České
republice systematicky legislativě. Přeji knize, jejím autorům i jejím čtenářům
mnoho úspěchů.
V Praze červenec 2011
Mgr. František Korbel, Ph. D.
20
Legislativní proces (teorie a praxe)
O projektu Legislativa
Ministerstvo vnitra v rámci své činnosti v oblasti legislativy zpracovalo
a aplikuje projekt s názvem: Podpora prostředí pro zkvalitnění
tvorby právních předpisů v České republice se zaměřením na úředníky
ústředních správních úřadů a jednotlivá připomínková místa (Legislativa).
Jedná se o projekt spolufinancovaný z fondů Evropské unie.
V rámci projektu byl vytvořen odborný tým, jenž zpracoval i předkládanou
publikaci.
Základní údaje o projektu
Registrační číslo: CZ.1.04./4.1.00/27.00005
Operační program: Operační program Lidské zdroje a zaměstna-
nost
Název prioritní osy: Veřejná správa a veřejné služby (Konver-
gence)
Číslo prioritní osy: 4.1
Název oblasti podpory: Posilování institucionální kapacity a efektivnosti
veřejné správy
Číslo oblasti podpory: 4.4a.1
Název výzvy: Výzva pro předkládání IP - Veřejná správa
a veřejné služby
Číslo výzvy: 27
Název příjemce projektu: Ministerstvo vnitra, Kancelář náměstka ministra
vnitra pro veřejnou správu, legislativu
a archivnictví
Název Partnera projektu: Právnická fakulta Univerzity Karlovy
v Praze
21
Legislativní proces (teorie a praxe)
Partner projektu je odborným garantem celého projektu. Dodává
podstatnou část odborníků, kteří se zabývají vznikem vzdělávacího programu
a přípravou publikace. Odborní zaměstnanci zajišťují část vzdělávacího
programu v průběhu projektu. V rámci udržitelnosti projektu
se partner projektu bude podílet na pokračování vzdělávacího pro-
gramu.
Zdroje financování a náklady projektu
Příspěvek ze strukturálních fondů: 4.327.350,- Kč
Příspěvek z národních veřejných zdrojů: 736.650,- Kč
Veřejné finanční prostředky celkem: 5.091.000,- Kč
Časový harmonogram projektu
Zahájení realizace projektu: 5. dubna 2010
Ukončení realizace projektu: 23. března 2012
Popis projektu
Projekt je zaměřen na profesionalizaci procesu tvorby právních předpisů.
V rámci projektu iniciuje Ministerstvo vnitra, Kancelář státního
tajemníka a náměstka ministra vnitra pro veřejnou správu, legislativu
a archivnictví vznik týmu odborníků z Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze a odborníků z praxe (specialisté na tvorbu právních
norem zejména z jednotlivých ministerstev, Úřadu vlády, ale také z některých
připomínkových míst nebo vysokých škol). Tým odborníků
vytvoří vzdělávací program zejména pro úředníky správních úřadů,
který se bude zabývat praktickým přístupem a teoretickými aspekty
procesu tvorby práva. Vzdělávací program, který bude trvat jeden semestr,
bude rozdělen do dvou částí. První část bude zaměřena na technickou
stránku procesu tvorby právních předpisů a sjednocení přístupů
při jejich tvorbě. Druhá část vzdělávacího programu bude navazovat na
část prvou a bude zaměřena více teoreticky s cílem vytvořit platformu
osob zabývajících se procesem tvorby právních norem na koncepční
úrovni. Frekventanti kurzu si budou moci vybrat, zda chtějí absolvovat
22
Legislativní proces (teorie a praxe)
obě části vzdělávacího cyklu nebo jen jednu jeho část, podle úrovně
jejích současných znalostí a potřeb. Nedílnou částí projektu je vznik
publikace (příručky, praktické učebnice), která se bude zabývat teoretickými
a praktickými aspekty procesu tvorby právních předpisů a bude
průvodcem vzdělávacím projektem. Publikace bude zaměřena na systém
tvorby právních norem v České republice a jednotlivá úskalí procesu
tvorby právních norem.
Cíl projektu
Cílem projektu je sjednotit přístupy osob participujících na procesu
tvorby práva pomocí vzdělávacího programu a eliminovat tak nejednotný
přístup k tvorbě právních předpisů na jednotlivých ministerstvech.
Cílem projektu je posílit teoretické a praktické vědomostní základy
a napomoci tak v České republice vytvořit personální základnu,
která bude odborně schopná účastnit se procesu reformy legislativního
procesu s cílem učinit tvorbu regulace transparentní a efektivní.
Cílové skupiny
Správní úřady, zaměstnanci těchto úřadů a organizace a organizační
složky zřizované těmito úřady a jejich zaměstnanci.
Přednáškový cyklus v oblasti legislativa
Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Právnickou fakultou Univerzity
Karlovy v Praze pořádá další přednáškový cyklus v oblasti legislativy,
které probíhají v roce 2011.
Více informací o kurzu legislativa naleznete na webových stránkách:
http://www.mvcr.cz/clanek/podpora-prostredi-pro-zkvalitneni-tvorby-
pravnich-predpisu.aspx.
23
Legislativní proces (teorie a praxe)
O autorech
JUDr. Radim Boháč, Ph.D. je odborným asistentem katedry finančního
práva a finanční vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy
v Praze. Po ukončení magisterského studia působil na této katedře jako
interní doktorand, poté byl přijat jako odborný asistent a od roku 2006
vykonává funkci tajemníka této katedry. Rovněž vede kurz Finančního
práva na Metropolitní univerzitě Praha, o. p. s. Od roku 2007 je členem
Pracovní komise pro veřejné právo II – finanční právo Legislativní rady
vlády České republiky a působí v oblasti přípravy nových právních
předpisů v oboru finančního práva. V roce 2010 se stal vedoucím oddělení
Legislativa přímých a nepřímých daní na Ministerstvu financí ČR
a od roku 2011 je zástupcem ředitele odboru Daňová legislativa. Od
roku 2006 je členem pracovní skupiny Právo a bezpečnostní obory
Akreditační komise. Specializuje se na rozpočtové právo, daňové, poplatkové
a celní právo a otázky subjektů finančního práva. Pravidelně
publikuje v odborném tisku a je spoluautorem knih Daňový receptář
(LexisNexis, Praha 2004) a Rozpočtové právo (C. H. Beck, Praha 2007).
Je členem redakčních rad časopisů Právník a Daně a finance.
Mgr. Ing. David Bohadlo absolvoval v roce 2001 Právnickou fakultu
Univerzity Karlovy v Praze a v roce 2005 Fakultu ekonomicko-správní
Univerzity Pardubice. Letní semestr v roce 1999 studoval na FridrichSchiller-Universität
Jena se zaměřením na právo EU a zimní semestr
v roce 2003 na University of Rome, Tor Vergata, se zaměřením na problematiku
hospodářské soutěže a veřejné správy v Itálii. V současnosti je
doktorandem na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci se
specializací na správní právo. V letech 2001 až 2011 byl zaměstnancem
Krajského úřadu Pardubického kraje ve funkci vedoucího oddělení
vnitřních věcí a zástupce vedoucího organizačního a právního odboru
a krajského živnostenského úřadu. V současnosti působí v advokacii
a podílí se na vedení projektu financovaného z evropských strukturál-
24
Legislativní proces (teorie a praxe)
ních fondů a Svazem měst a obcí ČR zaměřeného na právní poradenství
obcím. Je členem pracovní komise pro veřejné právo Legislativní rady
vlády a rozkladové komise ministra vnitra. Dlouhodobě přednáší problematiku
správního řádu a přestupků pro úředníky územně samosprávných
celků. Je lektorem Institutu pro veřejnou správu Praha se zařazením
dle zákona o úřednících územně samosprávných celků jako odborník
na obecnou a zvláštní část zkoušky zvláštní odborné způsobilosti.
Podílel na zpracování několika e-learningových vzdělávacích programů
v oblasti správního práva. K aktuálním otázkám aplikace správního řádu
vystoupil na řadě odborných konferencí.
Mgr. Emil Horčička je ředitelem odboru správního Ministerstva vnitra.
V minulosti působil jako zástupce ředitele odboru legislativy a posléze
pak jako ředitel odboru mezinárodního práva na Ministerstvu vnitra.
Zastával rovněž pozici vrchního ředitele sekce NOK a evropských záležitostí
na Ministerstvu pro místní rozvoj. Absolvoval Právnickou fakultu
Masarykovy university v Brně (1998). V současné době rovněž
působí jako předseda Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců
a je členem rozkladové komise ministra vnitra. Podílel se na tvorbě
věcného záměru správního řádu a na koncepci elektronické publikace
právních předpisů. Věnuje se rovněž problematice práva EU.
JUDr. Jan Kněžínek, Ph.D. je ředitelem odboru vládní legislativy
Úřadu vlády České republiky. Absolvent Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze (2002), kde rovněž získal titul doktora práv (2004).
Absolvent doktorského studijního programu na Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze (2009). Člen rozkladové komise vedoucího
Úřadu vlády České republiky. Lektor a zkušební komisař Institutu
pro místní správu. Člen redakční rady ročenky „Czech Yearbook of
International Law“. Pedagog na Právnické fakultě Panevropské vysoké
školy, pobočce v Praze. Spoluautor nebo člen autorského kolektivu
několika publikací se zaměřením na veřejnoprávní obory, včetně mezinárodního
práva veřejného, a na tvorbu práva. Autor a spoluautor řady
25
Legislativní proces (teorie a praxe)
článků s veřejnoprávní tématikou v odborných i veřejně dostupných
periodikách.
JUDr. Michael Kohajda, Ph.D. je odborným asistentem katedry finančního
práva a finanční vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy
v Praze. Specializuje se na bankovní právo a právo finančního trhu.
Po ukončení magisterského studia na Právnické fakultě Univerzity Palackého
v Olomouci absolvoval doktorský studijní program na Právnické
fakultě Univerzity Karlovy v Praze v oboru finančního práva.
Pravidelně uskutečňuje zahraniční výukové programy v oboru finančního
práva, například na právnických fakultách Universidad de Santiago
de Compostela, Španělsko; The Hague University, Nizozemsko; či Universite
Paris Sud, Faculte de Jean Monnet, Francie; které jsou i příležitostí
ke vědecké spolupráci. Pravidelně se aktivně účastní odborných
konferencí a obdobných odborných akcí v České republice i v zahraničí.
Byl řešitelem či spoluřešitelem několika výzkumných i vzdělávacích
grantových projektů. V roce 2009 působil v pracovní skupině na přípravu
nového zákona o daních z příjmů Ministerstva financí ČR, od
roku 2011 je členem Pracovní komise pro veřejné právo II – finanční
právo Legislativní rady vlády České republiky, působí také ve Výběrové
komisi Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost.
Pravidelně publikuje v odborném tisku v České republice i zahraničí
(např. Slovensku, Španělsku, Rusku či USA) a je spoluautorem mono-
grafií.
doc. JUDr. Jan Kysela, Ph.D. je docentem katedry politologie a sociologie
Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a tajemníkem Stálé
komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury. Absolvoval
Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze (Mgr. 1998, JUDr.
2000, Ph.D. 2001), habilitovaný na Fakultě sociálních věd Univerzity
Karlovy v Praze (2006). Člen pracovní komise Legislativní rady vlády
pro správní právo a rozkladové komise ministra školství, mládeže a tělovýchovy.
Člen redakčních rad časopisů Právník a Správní právo a Le-
26
Legislativní proces (teorie a praxe)
gislativní přílohy časopisu Správní právo. Člen zkušebních komisí na
Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze, Fakultě sociálních věd
Univerzity Karlovy v Praze a Fakultě mezinárodních vztahů Vysoké
školy ekonomické v Praze. Na Právnické fakultě Univerzity Karlovy
v Praze vyučuje politologii, státovědu a vybrané otázky ústavního práva,
literárně se věnuje především ústavnímu právu a ústavní teorii. Je autorem
– vedle desítek knižních kapitol a časopiseckých a sborníkových
článků – monografií Senát Parlamentu České republiky v historickém
a mezinárodním kontextu. Příspěvek ke studiu dvoukomorových soustav
(2000), Právo na odpor a občanskou neposlušnost (2. vyd., Doplněk,
Brno 2006), Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových
parlamentů (Eurolex Bohemia, Praha 2004) a Zákonodárství
bez parlamentů. Delegace a substituce zákonodárné pravomoci
(Univerzita Karlova, Praha 2006).
JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D. je absolvent Právnické fakulty UK
v Praze, postgraduální studium na Právnické fakultě Univerzity Karlovy
v Praze v oboru veřejné právo I – ústavní, mezinárodní veřejné a evropské
právo (získaný titul Ph.D.); absolvent Fakulty sociálních věd Univerzity
Karlovy v Praze, obor mezinárodní teritoriální studia, německorakouská
studia, (získaný titul PhDr. v roce 2003). Člen redakční rady
časopisu Správní právo, redakční rady Czech Yearbook of International
Law. Držitel ceny Leopolda Heyrovského (udělena Právnickou fakultou
Univerzity Karlovy v Praze v 2010); držitel pamětní medaile Úřadu
vlády České republiky (medaile udělena předsedou vlády v roce 2010).
O roku 2004 – dosud odborný asistent na Fakultě sociálních věd Univerzity
Karlovy v Praze – katedra německo-rakouských studií; od roku
2005 – dosud externí vyučující na katedře ústavního práva Právnické
fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Autor pracuje jako náměstek místopředsedkyně
vlády a místopředseda Legislativní rady vlády a vrchní
ředitel Sekce Legislativní rady vlády (od roku 2010). Předtím náměstek
ministra spravedlnosti a předsedy Legislativní rady vlády, ředitel Odboru
vládní legislativy Úřadu vlády ČR, vedoucí Sekretariátu Legisla-
27
Legislativní proces (teorie a praxe)
tivní rady vlády, ředitel kabinetu ministra a předsedy Legislativní rady
vlády, referent v Odboru kompatibility s právem ES. Předseda rozkladové
komise Úřadu vlády České republiky, člen rozkladové komise
Ministerstva spravedlnosti, Ministerstva obrany, Ministerstva vnitra
a Ministerstva dopravy. Člen právní komise Českého olympijského vý-
boru.
JUDr. Lenka Pítrová, CSc. je ředitelka odboru koncepčního a institucionálního
Sekce pro evropské záležitosti při Úřadu vlády ČR. Absolventka
Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a postgraduálního
studia na Faculté de Droit Comparé, Štrasburk. Po absolutoriu pracovala
jako vědecký pracovník Ústavu státu a práva ČSAV. Od roku 1993
byla odborným konzultantem a od roku 1999 zástupkyní ředitelky
Parlamentního institutu, odboru Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu
ČR. V letech 2005 až 2008 působila jako vedoucí oddělení pro
záležitosti Evropské unie Parlamentního institutu. Současně externě vyučuje
na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze. Od roku 2006 je
členkou Legislativní rady vlády. Specializuje se na komparativní správní
právo a právo Evropské unie. Pravidelně publikuje v odborném periodickém
tisku, mezi knižní tituly související s evropskou problematikou,
na nichž se autorsky podílela, patří Pítrová L., Pomahač R., Evropské
správní soudnictví, Praha, C. H. Beck 1998, Pítrová L., Pomahač R.,
Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora, 1. až 4. díl, Praha,
Linde 2000 až 2006, Syllová J., Pítrová L., Svobodová M.a kol., Smlouva
zakládající Ústavu pro Evropu, komentář, C. H. Beck, Praha 2005,
Syllová J., Pítrová L., Paldusová H. a kol., Lisabonská smlouva, komentář,
C. H. Beck, Praha 2010.
Mgr. Kateřina Valachová, Ph.D. je vedoucí právního odboru Kanceláře
veřejného ochránce práv. Absolventka Právnické fakulty Masarykovy
univerzity (2001). Absolventka doktorského studijního programu
na Právnické fakultě Masarykovy univerzity (2006). Stálá zástupkyně
28
Legislativní proces (teorie a praxe)
člena Rady vlády pro lidská práva, členka Výboru pro hospodářská,
sociální a kulturní práva Rady vlády pro lidská práva, členka Komise
pro správní právo Legislativní rady vlády. Externí spolupracovnice
Právnické fakulty Masarykovy univerzity. Spoluautorka či členka autorského
kolektivu některých publikací se zaměřením na veřejnou správu,
stavební právo. Editorka publikací se zaměřením na veřejnou správu
a dobrou správní praxi, editorka sborníků z mezinárodních konferencí
a workshopů. Autorka a spoluautorka článků s tématikou působení
veřejného ochránce práv k ochraně veřejných subjektivních práv
a k ochraně základních práv a svobod v odborných i veřejně dostupných
periodikách.
plk. JUDr. František Vavera, Ph.D. je ředitelem odboru vnějších
vztahů a legislativy Generálního ředitelství Hasičského záchranného
sboru ČR. Zastával i řadu funkcí na Ministerstvu vnitra, jakož i státního
tajemníka a náměstka ministra vnitra pro veřejnou správu, legislativu
a archivnictví. Absolvent Policejní akademie ČR v Praze (bakalář
2002, magistr 2004). Doktor práv z Akadémie Policajného zboru v Bratislavě
(2005). Absolvent doktorského studijního programu na Policejní
akademii ČR v Praze (2007). Je členem pracovní komise pro veřejné
právo – správní právo II Legislativní rady vlády. Člen rozkladové komise
ministra zdravotnictví a ministra dopravy. Lektor obecné části
správního práva na Institutu pro místní správu. Člen rozkladové komise
ministra vnitra a poradní komise ministra vnitra ve věcech služebního
poměru. Člen redakční rady časopisu Bezpečnostní teorie a praxe. Pedagog
na Právnické fakultě Západočeské univerzity v Plzni a Vysoké
škole Karlovy Vary. Externí pedagog na Policejní akademii ČR v Praze.
Spoluautor či člen autorského kolektivu některých publikací se zaměřením
na kriminalistiku, zejména úvod do kriminalistiky a její vývoj.
Autor a spoluautor několika desítek článků s tématikou kriminalistické
vědy, práva či bezpečnostních orgánů v odborných i veřejně dostupných
periodikách.
29
Legislativní proces (teorie a praxe)
JUDr. Lukáš Váňa, Ph.D. je ředitelem Společnosti pro rozvoj veřejné
správy, o.p.s., která se podílí na realizaci vzdělávacího projektu Svazu
měst a obcí ČR „Vzdělaný zastupitel“. V letech 2007 – 2011 byl členem
pracovní skupiny Správní právo I při Legislativní radě vlády. V rozmezí
let 2003 – 2008 pracoval jako vedoucí Legislativně-právního oddělení
Svazu měst a obcí České republiky, kde se zabýval problematikou zákona
o obcích a souvisejícími právními předpisy. Je členem Legislativní
komise Předsednictva Svazu měst a obcí České republiky. Absolvoval
magisterské studium (2001) na Právnické fakultě Univerzity Karlovy
v Praze, kde rovněž získal titul doktor (2008) a doktor práv (2010).
V roce 2005 dokončil studium politologie na Fakultě sociálních věd
Univerzity Karlovy v Praze. Je spoluautorem mj. těchto publikací: Zákon
o obcích (obecní zřízení), Komentář (C. H. Beck, Praha 2008). Local
Government Borrowing in Deregulated Market of the Czech Republic,
in Local Government Borrowing: risk and rewards: A Report on Central
and Eastern Europe (Open Society Institute, Createch Ltd., Budapešť
2004). Je rovněž autorem článků v odborných časopisech Správní právo
a Obec a finance.
JUDr. Josef Vedral, Ph.D. je zaměstnán v odboru vládní legislativy
Úřadu vlády ČR, současně je členem Legislativní rady vlády a rovněž
předsedou její pracovní komise pro správní právo. Současně od roku
2006 vyučuje správní právo na Právnické fakultě Univerzity Karlovy,
kde absolvoval magisterské (1996) i postgraduální (1999) studium. Po
absolvování fakulty pak působil nejprve v odboru legislativy Ministerstva
vnitra, později v legislativním oddělení Svazu měst a obcí ČR a poté
opět v odboru legislativy Ministerstvu vnitra. Od roku 2005 do současnosti
působí v odboru vládní legislativy Úřadu vlády ČR. Od roku
1994 do roku 2002 byl členem zastupitelstva městské části Praha –
Zbraslav. Je členem rozkladových komisí na Ministerstvu pro místní
rozvoj, Ministerstvu vnitra, Ministerstvu životního prostředí, Ministerstvu
průmyslu a obchodu, Energetickém regulačním úřadu, Českém
telekomunikačním úřadu, Ministerstvu obrany, Ministerstvu spravedl-
30
Legislativní proces (teorie a praxe)
nosti, Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy a v České národní
bance, dále je členem poradního sboru ministra vnitra pro správní řád
a členem poradního sboru ministra pro místní rozvoj pro stavební
právo. Je autorem komentáře k novému správnímu řádu (Bova Polygon,
Praha 2006), komentáře k zákonu o střetu zájmů (C. H. Beck, Praha
2006) a spoluautorem (vedoucím autorského kolektivu) komentáře
k obecnímu zřízení (C. H. Beck, Praha 2008). Je autorem řady článků
v odborných časopisech, zejm. Správní právo, Právní rozhledy, Právník,
Stavební právo a Právní zpravodaj a rovněž autorem řady příspěvků ve
sbornících z odborných konferencí věnovaných zejména oblasti správního
práva.
Mgr. Ondřej Veselský je absolventem Právnické fakulty Univerzity
Karlovy v Praze (2001). V letech 2002–2007 pracoval na odboru mezinárodních
vztahů Ministerstva zdravotnictví, do jeho agendy patřila zejména
koordinace agendy členství České republiky v Evropské unii.
V letech 2005–2007 zastával funkci ředitele tohoto odboru a odpovídal
též za přípravu čerpání České republiky ze strukturálních fondů v oblasti
zdravotnictví v letech 2007–2013. Od října roku 2007 pracuje na Ministerstvu
vnitra, kde mimo jiné tři roky řídil odbor mezinárodního práva.
V současné době je náměstkem ministra vnitra pro veřejnou správu,
legislativu a archivnictví.
Doc. JUDr. Vladimír Vopálka, CSc. je vedoucím katedry správního
práva a správní vědy na Právnické fakultě University Karlovy v Praze,
na které působí od roku 1975. Je též členem Legislativní rady vlády
České republiky. Ve vědecké a pedagogické práci se specializuje na obor
správní právo, se zaměřením především na problematiku normotvorby,
správního řízení a místní samosprávy. Vedle řady publikací je též spoluautorem
učebnice Správní právo – obecná část.
JUDr. Markéta Whelanová, Ph.D. působí jako vedoucí analytickokonzultačního
oddělení odboru kompatibility Úřadu vlády ČR a zástup-
31
Legislativní proces (teorie a praxe)
kyně ředitele tohoto odboru, který se mj. zabývá posuzováním slučitelnosti
návrhů právních předpisů České republiky s právem EU. Po studiích
na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze (magistr, 1997)
absolvovala rovněž na této fakultě postgraduální studium v oboru
evropské právo se zaměřením na problematiku implementace práva
EU do českého právního řádu (2003). Dlouhodobě se zabývá oblastí
pracovního a sociálního práva EU, problematikou volných pohybů
v rámci EU a zejména metodami implementace práva v České republice
i jiných členských státech EU. Je spoluautorkou či členkou autorského
kolektivu publikací se zaměřením na implementaci práva EU a antidiskriminační
právo. Pravidelně publikuje v odborné literatuře k tématům
souvisejícím s legislativními dopady práva EU. V oblasti zákazu diskriminace
a migrace spolupracuje zejména s Poradnou pro občanství, občanská
a lidská práva. Příležitostně vyučuje právo EU na Metropolitní
univerzitě v Praze.
JUDr. PhDr. Jan Wintr, Ph.D. je odborným asistentem katedry teorie
práva a právních učení Právnické fakulty UK a externím vyučujícím
Ústavu politologie Filozofické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a Institutu
ekonomických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy
v Praze. Studoval na Univerzitě Karlově v Praze (Právnické fakultě
Univerzity Karlovy v Praze abs. 2001, Filozofické fakultě Univerzity
Karlovy v Praze abs. 2004, doktorské studium na Právnické fakultě
Univerzity Karlovy v Praze abs. 2006) a na Ludwig-Maximilians-Universität
v Mnichově. Člen Výboru pro sexuální menšiny Rady vlády pro
lidská práva. Autor monografie Říše principů. Obecné a odvětvové principy
současného českého práva (Karolinum, Praha 2006), za kterou
získal Bolzanovu cenu a Cenu Antonína Randy, učebnice Principy českého
ústavního práva (s dodatkem principů práva evropského a mezinárodního)
(Eurolex Bohemia, Praha 2006), monografie Česká parlamentní
kultura (Auditorium, Praha 2010) a dalších odborných textů
z oblasti teorie práva, ústavního práva, právních dějin a politologie.
32
Legislativní proces (teorie a praxe)
I. TEORIE TVORBY PRÁVA
33
Teorie tvorby práva
1. K čemu je praxi teorie? Nástin základních témat
teorie tvorby práva
1.1. Úvodní poznámka
Účelem této kapitoly není nabídnout praktikujícím legislativcům
zlepšení stavu jejich dovedností ve smyslu řemesla, nýbrž spíše propojit
částečné zopakování pojmů klíčových pro nakládání s právem s určitým
úkrokem stranou. Díky tomu se legislativcova práce může objevit v trochu
jiném světle, v širším kontextu. Možná tak bude srozumitelnější,
resp. z hlediska svých vykonavatelů i smysluplnější. Odpovídá to
ostatně i zaměření celého kurzu, jemuž tato příručka slouží, který je
vědomě pojímán nejen jako praktické školení, ale právě též jako líčení
relevantního kontextu legislativní činnosti. Jde samozřejmě o míru odtažitosti;
zvoleným řešením je její koncentrace v úvodní kapitole.
Jistým úskalím co do účinnosti může být, že příležitostně v textu
vyslovované kritiky pravděpodobně minou oči a uši těch nejpovolanějších,
tj. politických šéfů, resp. zadavatelů úkolů. Právě ti občas vykazují
jen značně omezené porozumění tomu, k čemu a jak práva užívat. Právo
má samozřejmě také instrumentální povahu (nástroj dosahování sociálních,
resp. politických cílů), ale rozhodně se jí nevyčerpává; navíc dozajista
nesplývá jen s texty právních předpisů. Při nedostatečné reflexi
podstaty a funkce práva je možné, že jsou s ním spojovány naděje, které
nemůže splnit, tj. je přetěžováno. Ač existují mechanismy usnadňující
realistický odhad toho, co právní regulace zmůže (např. RIA, o níž bude
ještě vícekrát řeč), mohou fungovat jen při ochotě se jim podřídit. Pokud
nicméně ministr trvá na řešení problému právní regulací ještě dříve, než
byly provedeny analýzy toho, zda problém vůbec za řešení a jaké stojí,
těžko může být RIA účinná.
V tomto ohledu do popředí vystupuje jako problém absence služebního
zákona, a to v zásadě v jakékoli podobě zajišťující odbornost, neutralitu
a stálost státního aparátu. Obecně totiž platí, že nepostradatelná
34
Teorie tvorby práva
je byrokracie pouze jako celek, postradatelní jsou ovšem jednotliví úřed-
níci.3
Při vědomí poměrně jednoduché cesty z pracovního poměru málokomu
stojí za to se s nadřízeným přít o správnosti cest k dosažení jím
stanoveného cíle. Důsledkem ovšem může být řešení suboptimální.
1.2. Nevyhnutelnost práva a popisy jeho vytváření
Právu se nevyhneme, i kdybychom chtěli. Již od Aristotelových dob je
konvenčním poznatek o společenské povaze člověka (zoon politikon).
Nemůže-li člověk žít bez společnosti a jsou-li současně lidé rozdílní co
do schopností, zájmů a preferencí, je třeba regulativů jejich soužití.
Jedním z takových regulativů je právo, jež se při úpadku obecné účinnosti
morálky či náboženství stává regulativem privilegovaným.
Tezi o nezbytnosti regulace související s konflikty mezi lidmi lze doložit
i antropologickými konstantami práva (minimální obsah přirozeného
práva) H. L. A. Harta, přední postavy (anglosaského) právního
pozitivismu 20. století. Podle něj jsou lidé zranitelní, přibližně rovní,
s čímž souvisí schopnost vzájemně se zabít, a umírněně altruističtí, takže
je nelze mít ani za anděly, ani za ďábly. K tomu je třeba přičíst omezené
zdroje, jež máme k disposici, a značnou divergenci v porozumění dlouhodobým
zájmům a v dobré vůli.4
To vše jsou předpoklady neshody
a jejích možných závažných důsledků.
Zaměříme-li se nyní na to, jak právo vzniká, resp. jak je proces vznikání
v této knize zkoumán, můžeme rozlišit nejméně tři skupiny otázek
na různých úrovních obecnosti. V tomto ohledu lze vydělit teoretické
otázky tvorby práva, teorii legislativy a legislativní dobrou praxi. Zatímco
legislativní dobrá praxe se dá na této úrovni vypořádat tím, že jde
35
Teorie tvorby práva
3
K různým modelům úřednické služby srov. už Mertl, J.: Byrokracie, Orbis, Praha
1937.
4
Hart, H. L. A.: Pojem práva, Prostor, Praha 2004, s. 192 an.
o metodu učení se pomocí příkladů právních předpisů, ať už dobrých,
nebo odstrašujících,5
a v kurzu je aplikována i v podobě prvků seminární
výuky, dalším dvěma skupinám otázek je účelné věnovat pozornosti
více. Předesílám přitom, že v dalším textu jde v zásadě jen o hesla, nikoliv
o důkladnější rozbor dílčích témat.
1.2.1. Teoretické otázky tvorby práva
Teorie tvorby práva je pro někoho součástí obecné teorie práva
(zhruba O. Weinberger), pro jiné je součástí „právní politologie“,
zkusmo v Německu zaváděného oboru, blízkého americkému proudu
„Law and Politics“,6
konečně pro další autory samostatnou komplexní
disciplinou.7
Český právní teoretik a filosof B. Tomsa ji do své nauky
o vědách právních zařazoval jako teorii právní politiky, jejíž podstatou
je hledání odpovědí na otázky, jak a jaké právo vytvářet. Proti kreativní
teorii právní politiky stála v jeho pojetí jurisprudence, založená na odvozování
z norem: pojímána byla kognitivně, tj. jako rozpoznání
normy, jíž mají být subsumovány skutkové okolnosti řešeného případu,
zatímco právní politika předpokládá vůli a rozhodnutí vytvořit nové
právo bez ohledu na stávající právní normy, ovšem se zřetelem k právním
principům. Obojí se nicméně může propojovat v činnosti jediného
soudce podle toho, zda normy více nalézá nebo více tvoří.8
Soudobá kritická právní teorie (CLS) ostatně vcelku správně upozorňuje,
že rozdíl mezi tvorbou a aplikací práva je ve vztahu k prvkům
poznání a vůle značně relativní, takže soudce se připodobňuje zákono-
36
Teorie tvorby práva
5
Kněžínek, J., Mlsna, P., Vedral, J.: Příprava návrhů právních předpisů – Praktická
pomůcka pro legislativce, Úřad vlády, Praha 2010.
6
Whittington, K. E., Kelemen, R. D., Caldeira, G. A. (eds.): The Oxford Handbook of
Law and Politics, Oxford University Press, Oxford 2010.
7
K tomu srov. Kysela, J.: Uvedení do teorie legislativní tvorby práva aneb pokus
o „právní politologii“?, Právník, roč. 2007, č. 12.
8
Tomsa, B.: Nauka o právních vědách. Základy právní methodologie, Všehrd, Praha
1946, s. 71 an.
dárci ve velké většině případů, jež nejsou z hlediska podmínek subsumpce
zcela triviální.9
Podle B. Ehrenzellera je to dáno změnou funkce
zákona, který se stal politickým instrumentem, takže přestal zajišťovat
předvídatelnost životních poměrů. Ve větší míře tomuto účelu slouží
výklad zákona, čímž se dále stírá rozdíl mezi tvorbou a aplikací práva.10
Teorie tvorby práva je širší než teorie zákonodárství, resp. teorie
tvorby normativních právních aktů, ač i ta může být ukotvena dosti
hlubinně. Příkladem je tzv. legisprudence jako opak jurisprudence, chápané
jako teorie adjudikace. Legisprudence se totiž nezabývá jen procesy
a metodami vzniku psaného práva, ale také jeho zdůvodněním na
pozadí východiska přirozené svobody: je-li člověk přirozeně svobodný,
musíme každý zásah do této svobody nejen důkladně zvažovat, ale též
zdůvodňovat.11
Nesplnění této povinnosti indikuje libovůli.12
Oproti legisprudenci svým záběrem teorie tvorby práva pokrývá také
autonomní právo, soudcovské právo a právo vzešlé z mezinárodních
smluv, obyčejové právo a případně i soukromou smluvní právotvorbu.
Všude tu totiž vznikají v konečné instanci veřejnou mocí sankcionované
standardy lidského jednání. Liší se nicméně závislostí na projevu vůle
adresáta příslušných práv a povinností. Proto se diferencuje mezi prá-
37
Teorie tvorby práva
9
Srov. např. Kennedy, D.: A Critique of Adjudication. (fin de siecle), Harvard University
Press, Cambridge, Masachussets, London 1997.
10
Ehrenzeller, B.: Legislative Gewalt und Aussenpolitik, Helbing & Lichtenhahn,
Basel und Frankfurt am Main 1993, s. 80. Podobně Schneider, H.: Gesetzgebung,
3. vyd., C. F. Müller, Heidelberg 2002, s. 1.
11
K legisprudenci viz programový text L. J. Wintgense: Legisprudence as a New
Theory of Legislation. Ratio Juris, roč. 2006, č. 1, nebo dvojici knih Wintgens, L J.,
Thion, P., Carly, M. (eds.): The Theory and Practice of Legislation: Essays in Legisprudence,
Aldershot: Ashgate, 2005, a Wintgens, L. J., Thion, P. (eds.): Legislation in
Context: Essays in Legisprudence, Aldershot: Ashgate, 2007.
12
O tom, že nejde pouze o obecněteoretický postulát, svědčí např. k praxi vztažená
německá diskuse patrná z článku Mende, V., Hanke, S.: Gesetzgeberische Begründungspflichten
und -obligenheiten, o němž informuje Z. Šín v Legislativní příloze
Správního práva, roč. 2011, č. 4.
vem autonomním a heteronomním (produkty legislativní právotvorby,
tj. právotvorné aktivity parlamentu, vlády a správních úřadů, a právotvorby
soudcovské); hybridní povahu mají právní obyčeje, které na
jedné straně vznikají z jednání právních subjektů (adresátů práva), na
druhé straně v konsolidované podobě adresáty zavazují bez ohledu na
jejich chtění.
Relativně novým jevem, s nímž je třeba se v procesech vytváření práva
vyrovnat, je právní pluralismus či právní polycentrismus. Na právní
pluralismus lze hledět dvojím způsobem: sociologickým a „evrop-
ským“.13
Z hlediska právotvorby nás zajímá ta druhá optika, jež bývá
popisována v pojmech ústavního pluralismu nebo právního polycentrismu,
tedy teorií analyzujících působení různých, na sobě do značné
míry nezávislých a nehierarchicky uspořádaných právních systémů na
témže území (vnitrostátní, mezinárodní a evropské právo). Ačkoli je
zájem badatelů soustředěn primárně na aplikaci a interpretaci (co má
kdy přednost), bez významu není ani zkoumání limitů konkrétního
právotvůrce v důsledku aktivity právotvůrce jiného (do čeho nezasahovat,
co provádět apod.).
Vedle očekávatelného zájmu o procesy, metody a techniky vytváření
práva reflektuje teorie tvorby práva i příslušný hodnotový, sociální a politický
kontext. V zásadě jde o to, co je obsahem právní regulace, jakým
hodnotám a účelům slouží, jak na ni působí politické procesy (volební
programy, lobbisté apod.), resp. jak ona sama tyto procesy ovlivňuje,
s jakou mírou akceptace ve společnosti může počítat, ať už proto, že
existuje návyk právo dodržovat, nebo proto, že konkrétní legislativní
opatření odpovídá tomu, co je považováno za správné, anebo naopak
(kontrafaktické normy), potažmo je to společností spontánně žité apod.
38
Teorie tvorby práva
13
Lengyelová, D. (ed.): Pluralizmus moci a práva, ÚŠP SAV + Eurokodex, Bratislava
2007, případně Maršálek, P.: Právo a společnost, Auditorium, Praha 2008, zejm. pátá
část, nebo Kysela, J.: Měnící se struktura právního řádu a jeho atributy, in: Gerloch,
A., Tomášek, M. et al.: Nové jevy v právu na počátku 21. století – II. sv. – Teoretické
a ústavní impulzy rozvoje práva, Karolinum, Praha 2010.
1.2.2. Teorie legislativy
Jejím těžištěm je pro naše potřeby výklad Legislativních pravidel
vlády s historickými a komparativními přesahy např. ve věci formy
a závaznosti tzv. legistických směrnic, tj. „technických“ standardů vytváření
psaného práva. Spadají sem otázky významu členění právních
předpisů, problematika nadpisů, poznámek pod čarou či rozsahu (délky)
ustanovení a dále třeba rozbor typů ustanovení zmocňovacích, zrušovacích
nebo přechodných. Každý ze zmíněných typů je zajímavý teoreticky
a může vyvolávat praktické problémy.
U zmocňovacích ustanovení jde především o stupeň určitosti ve vazbě
na otázku, v jaké míře určuje obsah prováděcího právního předpisu
zmocňovací ustanovení a v jaké míře zákon jako takový. Jde tak mj.
o hledání hranice mezi zákonodárnou a nařizovací mocí, která je měnlivá
nejen podle podoby ústavní úpravy, ale i podle její interpretace
(komu více povolit). V případě zrušovacích ustanovení se řeší určitost
(starší technika generálních derogačních klauzulí), dohledatelnost zrušovaných
právních předpisů (znalost platných součástí právního řádu,
problém obsoletnosti), samostatná normativní existence novel zákonů
(např. rušení samostatných článků o účinnosti novel), vztah různých
úrovní právního řádu (derogace prováděcích právních předpisů zákonem),
případně i vztah derogace ke zmocnění (je možné bez náhrady
a bez zvláštního zmocnění zrušit prováděcí právní předpis, který je zákonem
předpokládán?). Konečně přechodná ustanovení hrají značnou
roli v posuzování problémů nepravé retroaktivity a mají mimořádný
dopad na legitimní očekávání adresátů práva; jsou klíčovou složkou
tzv. intertemporálního práva, k němuž ale patří přinejmenším i účinky
derogačních nálezů Ústavního soudu.14
Mnohé z problémů regulovaných Legislativními pravidly se již staly
39
Teorie tvorby práva
14
Procházka, A.: Základy práva intertemporálního se zvláštním zřetelem k § 5 obč.
zák., Barvič a Novotný, Brno 1928; z poslední doby Kühn, Z.: Intertemporální dopady
zrušení právního předpisu Ústavním soudem, Jurisprudence, roč. 2011, č. 4.
předmětem rozhodování Ústavního soudu, takže je třeba je vykládat
v tomto nasvícení.15
Do teorie legislativy nicméně spadá i problematika transpozice evropských
směrnic, a to zejména jako dilema výběru mezi promítnutím
sledovaného účelu do vnitrostátního právního řádu a otrockým překladem.
Ve stále větší míře se setkáváme s pouhými překlady, přičemž není
úplně zřejmé, je-li to důsledkem jen pohodlnosti legislativců, nebo spíše
naší nedostatečné asertivity vůči kontrolám Komise, pro niž může být
jednodušší „odškrtnout“ si přeloženou položku, než analyzovat shodu
účelů evropského a tuzemského předpisu. Problémem pouhých překladů
ovšem je riziko inkompatibility s prostředím právního řádu,
umocněné tím, že překládající legislativci leckdy nevědí, co by tak překlad
mohl znamenat. Pokud právní úpravě nerozumí její tvůrce (pro
domácí účely), těžko to vyžadovat od adresáta.
Vliv Evropské unie je ostatně poněkud neblahý nejen co podoby textu
právních předpisů, ale též s ohledem na jejich dynamiku. Jako systém
definičně formálně značně tekutý nemá evropské právo pro požadavek
stability práva valného pochopení.
1.3. Tvorba dobrého práva
Přejdeme-li k rozvedení toho, co bylo uvedeno v předešlém oddílu,
můžeme jako ústřední aspiraci označit nikoliv tvorbu práva jako takového,
ale tvorbu práva dobrého, náležitého či správného.16
Někdy se
dokonce setkáme s úvahami o právu na dobré právo nebo právu na
40
Teorie tvorby práva
15
K tomu např. Filip, J.: Vliv Ústavního soudu a obecných soudů na tvorbu práva
v ČR, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu do
Evropské unie, ASPI, Praha 2007.
16
Podobně P. Mastronardi opatřil svou učebnici ústavní teorie podtitulem „Všeobecné
státní právo jako nauka o dobrém a spravedlivém státu“ – Mastronardi, P.: Vefassungslehre
– Allgemeines Staatsrecht ale Lehre vom guten und gerechten Staat, Haupt Verlag,
Bern – Stuttgart 2007.
dobré zákony.17
S tím souvisí hledání definičních znaků: je dobré právo
určeno obsahem, formou nebo sociální praxí, tj. akceptovaností? Do
jisté míry tak jde o otázku po legitimitě práva, resp. po tom, proč vlastně
právo poslouchat.
Samozřejmě, že nejvíce odpovídající je kombinace zřetelů k formě
pravidla, jeho systémové funkčnosti a hodnotové koherenci (přinejmenším
nemá být vnímáno jako výrazný exces, tj. extrémní nespravedlnost –
viz Radbruchova formule charakterizující „neprávo“, resp. „nenáležité
právo“; „neprávo“ však může být dáno rovněž absencí formálních
znaků). Pomineme-li však tento komplexnější přístup, bude perspektivě
tvůrce práva ze tří shora nabídnutých možností nejbližší perspektiva
definování dobrého práva formou, ovšem v kombinaci s procesem. Vychází
se totiž z toho, že naše pohledy na to, co je spravedlivé nebo
správné, jsou sice stále rozbíhavější, shodnout se však můžeme na
tom, jak má být návrh právního předpisu připraven a projednáván,
aby se vyznačoval jak formální kvalitou, tak akceptací ze strany adresátů
práva. Procedurální důrazy jsou proto značně rozšířené: najdeme je jak
u svrchovaných teoretiků (Luhmannova legitimita procedurou, Habermasovy
a Alexyho požadavky na podobu racionálního diskursu), tak
u konstitucionalistů (teze Švýcara B. Ehrenzellera o proceduře jako
zdroji legitimity zákona), jakož i v úvahách českého Ústavního soudu.
Právě Ústavní soud inspirace jmenovaných autorů promítl do několika
nálezů, z nichž první je tzv. přílepkový nález č. 37/2007 Sb. Např.
Ehrenzellerova teze byla nejprve citována skrze českou odbornou stať,
v níž se objevila,18
aby v dalších nálezech začala žít samostatným životem
jako výraz autonomního názoru samotného Ústavního soudu (srov.
např. nález k jednání ve stavu legislativní nouze č. 80/2011 Sb.). Ve
41
Teorie tvorby práva
17
Čebišová, T.: Právo na dobré zákony (?), in: Vostrá, L., Čermáková, J. (eds.):
Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice, Aleš
Čeněk, Plzeň 2005.
18
Kysela, J.: Zákonodárný proces jako forma racionálního právního diskursu, Právník,
roč. 2005, č. 6, s. 592.
stejném souboru nálezů se objevují i vlivy Alexyho koncepce ideálního
diskursu či Schmittova pojetí liberálního parlamentarismu jako vlády
racionální a transparentní diskusí.19
To činí judikaturu Ústavního soudu
na tomto poli na jednu stranu teoreticky značně fundovanou, na stranu
druhou poněkud normativní (ve smyslu opaku deskripce), když někdy
působí dojmem, že líčí standardy parlamentního jednání hodně vzdálené
(nejen) české realitě. Je však možné, že velmi limitovaná schopnost
především Poslanecké sněmovny sebe sama regulovat ospravedlňuje výrazněji
edukativní roli Ústavního soudu.20
Z hlediska teorie a praxe tvorby dobrého práva můžeme rozlišit tři
základní aspekty: formální, materiální a organizační. Jim se nyní budeme
věnovat.
1.3.1. Formální aspekt
Týká se především vnější formy, tj. podoby právních pravidel. Pečuje
o něj primárně exekutiva jako dominantní tvůrce návrhů zákonů a jiných
právních předpisů. Propojen je zejména s hodnotou právní jistoty, která
je zčásti důsledkem, zčásti normativním postulátem vlastností práva
a právních pravidel jako jsou prospektivnost (právo působí pro budoucnost),
předvídatelnost (právo má být předem známé), určitost (z právních
pravidel má být zřejmé, co po adresátech požadují), sdělnost (pokud vůbec
nechápeme smysl textu, těžko se jím řídit) nebo bezrozpornost (nemůžeme
být zavázáni ke konání opaků), zkrátka toho, co americký právní
filosof L. L. Fuller řadí mezi jednotlivé principy přirozeného procesního
práva, resp. vnitřní morálky práva.21
Bez splnění těchto požadavků nemůže
právo působit jako normativní řád ovlivňující lidské chování.
42
Teorie tvorby práva
19
Schmitt, C.: The Crisis of Parliamentary Democracy, 4. vyd., MIT Press, Cambridge,
Massachusetts, and London 1994. K tématu v češtině Fojt, V.: Pohled Carla
Schmitta na parlamentarismus, in: Antoš, M., Wintr, J. (eds.): Parlamentarismus –
Sborník z výjezdního semináře Právnické fakulty UK, PF UK, Praha 2008.
20
Velice plastický vhled do světa paláců ve Sněmovní ulici představuje monografie
Wintr, J.: Česká parlamentní kultura, Auditorium, Praha 2010.
21
Fuller, L. L.: Morálka práva, Oikoymenh, Praha 1998.
Nedávno zesnulý rakouský právní teoretik F. Bydlinski považoval
právní jistotu za fundamentální právní princip, z nějž vyplývají dílčí
principy v podobě jasnosti, stability a přístupnosti práva, pokojného
stavu a prosaditelnosti práva.22
Pro nás má tento přístup dva významné důsledky. Jednak upozorňuje
na existenci obecných a odvětvových právních principů, jež komponují
právní řád do funkčního celku, neboť vyplňují mezery či překlenují
rozpory v právní úpravě. Legislativec s nimi musí počítat, protože se
vyznačují značnou schopností modifikovat jím do konkrétního, avšak
třeba poněkud nejasného textu vtělené právní pravidlo. Současně na ně
může v jisté míře spoléhat, protože umožňují aplikační praxi přehlédnout
jeho případnou slabší chvilku.
Krom toho však Bydlinského úvahy tematizují otázku, jaké vlastně
právo je míněno v adjektivu spojeném se slovem „jistota“. Je to právo
právních předpisů, v nichž je hledána jistota, nebo je to spíše právo
aplikované? Jaká je dělba práce mezi tvůrcem právního předpisu a jeho
interpretem, resp. tím, kdo jej dotváří (srov. Tomsovu definici rolí výše)?
Vedle právní jistoty a jejích dílčích komponentů spadá do rozsahu
formálního aspektu tvorby dobrého práva uvážení, co zakazovat, resp.
povolovat. V tomto ohledu je podstatné, v jakém typu státu se pohybujeme
(policejní absolutismus versus demokratický právní stát). Český
ústavní pořádek operuje se zásadami legální licence a enumerativnosti
veřejnosprávních pretenzí, z nichž v zásadě plyne, že fyzickým osobám
není třeba povolovat (těší se přirozené svobodě), zatímco orgánům
veřejné moci není třeba zakazovat (mohou jen to, co jim právní řád
umožní stanovením pravomoci a působnosti), a opačně. Ne vždy tuto
skutečnost legislativní praxe doceňuje.
Dalším prvkem je popasování se s povahou právního pravidla, tj. obecností
jako ideálně typickým znakem tohoto typu pravidla chování. Zde
43
Teorie tvorby práva
22
Citováno podle Wintr, J.: Obsahové atributy práva, in: Gerloch, A., Kysela, J.,
Kühn, Z., Wintr, J., Tryzna, J., Maršálek, P., Beran, K.: Teorie a praxe tvorby práva,
ASPI, Praha 2008, s. 137 an.
dochází k prolínání s dělbou moci ve funkčním (materiálním) smyslu,
jež indikuje, co se v rámci jednotlivých státních mocí dělá: moc zákonodárná
je definována právě vydáváním obecných pravidel chování (zákon
v materiálním smyslu, přidržíme-li se klasického německého členění).
Nebyla-li by zákonodárná moc limitována obecností pravidel, jež
ji vede k regulaci neurčitého počtu případů téhož druhu, smazával by se
rozdíl mezi právotvorbou a individuálním rozhodováním ve věci. Tím
by ožila veškerá varování před koncentrací moci na jediném místě jako
ohrožením svobody, což by se prakticky projevilo ve snižování záruk
dotčeného subjektu, o jehož věci by se jinak rozhodovalo ve správním
řízení a pod soudním dohledem (k tomu např. nálezy Ústavního soudu
č. 327/2005 Sb. /jezy na Labi/ a č. 318/2009 Sb. /kauza Melčák/).
Excesem však může být nejen rozhodnutí v hávu zákona, ale i zákon,
jemuž chybí identifikovatelný účel. Vycházíme-li z toho, že právní regulace
má ve vztahu k individuální autonomii invazivní účinky, podléhá
břemenu justifikace stran své účelnosti, tj. definování cíle a způsobilosti
jej dosáhnout, jinak tu je podezření ze svévole (viz výše).23
Jedná se tedy
o identifikaci záměru zákonodárce, který tu však figuruje spíše jako
abstraktní prvek přičitatelnosti vůle, neboť je do značné míry fiktivní
(tvoří jej nejen členové zákonodárného sboru, ale i vlastní tvůrci textu, tedy
zpravidla legislativci). Tím podstatnější ovšem je, aby byl záměr artikulován
v přípravných materiálech, rozpravách provázejících projednávání
návrhu právního předpisu apod. To nikterak neoslabuje význam textu
samotného právního pravidla, ale naopak to zvyšuje šanci, že bude vykládáno
způsobem jeho tvůrci očekávaným. Při absenci podobných vodítek
se samozřejmě zvyšuje riziko, že aplikační praxe vyrazí vlastní cestou.
44
Teorie tvorby práva
23
„Nelze-li interpretovanému ustanovení přiřadit žádný rozumný smysl, je příslušné
ustanovení v rozporu s ideou práva (principem účelnosti), je jen zvůlí zákonodárce, se
kterým je podle toho třeba naložit (např. v úvahu připadá možnost jeho zrušení
Ústavním soudem).“ – viz Melzer, F.: Metodologie nalézání práva – Úvod do právní
argumentace, C. H. Beck, Praha 2010, s. 163. Text je působivý, nelze se však domnívat,
že by autor uvažoval o zrušení zákonodárce, nýbrž jen nepodařeného plodu jeho
práce.
Dostáváme se tak k dalšímu připomenutí vazeb mezi tvorbou a interpretací,
resp. aplikací práva. Legislativa je svým způsobem anticipovanou
interpretací, proto by se mělo během procesu tvorby a schvalování
právního pravidla průběžně vyhodnocovat, je-li zřejmé, co se čím míní
a kdo to pochopí. Vedle interpretace a priori je součástí legislativní techniky
v širším smyslu rovněž analýza textů a posteriori, která slouží k vyhodnocování
efektivity právní úpravy.24
Připomenut byl již problém určitého druhu transpozice evropských
směrnic, kdy smysl textu není jasný ani jeho tvůrci (překladateli), tím se
však tato otázka nevyčerpává. Vždy je třeba zvažovat, kdo jsou adresáti
příslušného právního pravidla, takže budou jiné nároky na míru srozumitelnosti
občanského zákoníku a třeba energetického zákona. V zásadě
tedy platí, že má být pravidlo srozumitelné alespoň svým adresátům,
když již nemůžeme praktikovat starorakouské a uherské testování právních
předpisů osobou značně průměrných intelektuálních kvalit. Takto
vyznívá rovněž judikatura Ústavního soudu, která – obdobně jako štrasburská
judikatura – odvozuje míru přesnosti zákona od charakteru
upravovaných vztahů a také počtu a povahy adresátů (např. nález
č. 210/2003 Sb.).
K tomu je třeba přičíst zřetel na způsob práce s texty právních předpisů
orgány aplikace práva, zejména soudy, který není všude stejný:
soudcovské přístupy se liší v míře ochoty vyřešit právní otázku na
kontinuu mezi odpíráním spravedlnosti a nahrazováním zákonodárce,
což se promítá v měnlivé míře vázanosti soudce textem právního před-
pisu.25
V legislativní technice se to projevuje např. ve (ne)výskytu tzv.
generálních klauzulí.
45
Teorie tvorby práva
24
Svák, J., Kukliš, P.: Teória a prax legislatívy, 2. vyd., Eurokodex, Žilina 2009, s. 67.
25
Obecně k typům tzv. soudcovské ideologie aplikace práva Kühn, Z.: Aplikace práva
ve složitých případech – K roli právních principů v judikatuře, Karolinum, Praha 2002.
Z britského pohledu jsou tamní interpretační postupy „úzké, technické a doslovné“,
zatímco ty kontinentální „široké, velkorysé a citlivé“ – viz Miers, D. R., Page, A. C.:
Legislation, 2. vyd., Sweet & Maxwell, London 1990, s. 183.
Interpretační diference nás přivedly k povaze právního jazyka, který
patří mezi jazyky odborné, nikoliv však umělé. Jelikož právní jazyk vyrůstá
z jazyka obecného a mj. užívá jeho slovní zásobu, měly by z toho
vyplynout relevantní závěry pro práci s legálními definicemi, které občas
definují pojmy vcelku obecně srozumitelné (v krásné literatuře se podobnou
úchylkou vyznačoval plukovník Kraus von Zillergut, jedna z neblahých
postav Haškova „Švejka“), případně do právního řádu zanášejí
nelad definováním čehosi pouze „pro účely“ daného právního předpisu.
Právní jazyk je významnou proměnnou přístupnosti práva, která
spočívá jednak v pochopitelnosti pravidla (viz výše), jednak v jeho dostupnosti
(k tomu srov. další výklad o možnostech elektronizace Sbírky
zákonů, ale i nálezy č. 37/2007 Sb. a č. 88/2008 Sb. s různým hodnocením
nezbytnosti právních informačních systémů).
Ve zdejším výčtu poslední, avšak zajisté ne nejméně významná, věc je,
kdo píše zákony. Pakliže je legislativa svébytným řemeslem, v němž se
znalosti snoubí s dovednostmi, není úplně šťastné, pokud by proces
přípravy právních předpisů ovládly tzv. věcné odbory. Ty jsou ovšem
nepostradatelnými nositeli informací o povaze regulovaných vztahů
i o účincích stávající podoby právní úpravy. Např. ve Velké Británii je
rozdíl mezi formou a obsahem zákona vyjádřen oddělením resortů a nepočetné
ústřední legislativní služby (Parliamentary Counsels), jež je
organizačně začleněna pod Ministerstvo financí.26
V posledních letech však, alespoň co se potenciálně negativních dopadů
týče, je závažnějším jevem než tzv. inženýrské právo tzv. outsourcing
legislativní práce. Místo státem placených a podmínkami pracovního
poměru kontrolovaných resortních legislativců je příprava návrhu
právního předpisu svěřena advokátní kanceláři či někomu podob-
nému.27
V takovém případě je velmi malá kontrola neutrality zpracova-
46
Teorie tvorby práva
26
Miers, D. R., Page, A. C.: tamtéž, s. 49 an.
27
Těžiště jejich činnosti však spočívá spíše v nespecifikovaných právních službách.
Zastupují-li např. advokátní kanceláře ministerstva v soudních sporech, může docházet
ke „ztrátám“ důležitých informací o aplikaci práva, které mají sloužit jako jeden ze
zdrojů hodnocení kvality a efektivnosti právní úpravy.
tele ve vztahu k zájmům jsoucím předmětem regulace: snadněji tak může
nastat situace, někdy ostatně patrná i v připomínkovém řízení k návrhům
připraveným skutečně příslušným ministerstvem, totiž potlačení hledání
obecného (veřejného) zájmu ve prospěch realizace podnikatelských zájmů
jinými prostředky. Zpracovatel rovněž pro případ pochybení nenese
riziko zbržděné nebo ukončené kariéry. V neposlední řadě stojí obvykle
jeho služby podstatně více peněz než služby tak jako tak placených
legislativců.
1.3.2. Materiální aspekt
Platí-li, že o formální stránku kvality tvorby práva má dbát především
zpracovatel právního pravidla, tedy typicky výkonná moc, aspekt materiální
je spojen zejména, ale nejen s působením orgánů moci zákonodárné.
Jde tu o otevření procesu tvorby práva transparentním zájmům,
jež ovlivňují obsah projednávaných právních norem (hodnoty, preferovaná
řešení, sociální cíle).
Je-li řeč o transparentních zájmech, je třeba se ptát, které to jsou.
Nabízejí se především politické strany, které agregují a artikulují zájmy
svých voličů, dále skupiny organizovaného zájmu, které se vztahují
k prosazování buď materiálních požadavků určitého odvětví, zaměstnavatelů
či zaměstnanců, anebo spíše idejí typu boje proti trestu smrti,
euthanasii, drogám, znečišťování životního prostředí apod. Nositeli zájmů
uplatnitelných v legislativním procesu však mohou být i jednotlivci.
Jelikož tu nejde o „právo“ být vyslyšen, nýbrž pouze o „právo“ být
slyšen, není třeba spojovat posouzení relevance zájmu s testem volebního
úspěchu. Každopádně je třeba možnostem slyšení zájmů uzpůsobit
proces přípravy a projednávání návrhů právních předpisů, zákonů zvláš-
tě.
Zmiňované zájmy se transformují do různě konkrétních představ
o obsahu právní úpravy. Prolínají se tu představy politických stran,
u nichž je zajímavé analyzovat případné posuny optiky v závislosti na
vládní či opoziční roli, které mohou případně poukazovat na jedné
47
Teorie tvorby práva
straně na malou odpovědnost opozičních aktérů, na straně druhé na
omezenou schopnost vládních stran prosadit se proti koalici vládní byrokracie
a organizovaných zájmů. Požadavek stanovit určité právní pravidlo
přitom nemusí vypovídat o potřebě regulace nějakého vztahu či
situace; slouží totiž také jako nástroj komunikace s veřejností, dokládající,
jak je kdo bdělý a vnímavý.
K představám politických stran je potřeba přičíst představy resortů,
které jsou do značné míry (v mase otázek techničtějšího rázu) autonomní
na střídání politických vedení ministerstev. Předmětem výzkumu
západních politologů a sociologů politiky bývá, v jakém stupni jsou
ovšem ministerstva autonomní na těch, nad nimiž „vládnou“, tj. jejichž
poměry regulují.
Tím přecházíme k představám adresátů práva, tj. zájmovým skupinám,
právnickým i fyzickým osobám, které mohou jak využívat otevřených
komunikačních kanálů (formalizované konzultace, připomínková
řízení), tak i působit na resortní úředníky, případně na poslance.
Právě individuální oprávnění poslanců podávat návrhy zákonů a pozměňovací
návrhy je ceněným prostorem uplatnění této poslední skupiny
představ o tom, jaká by právní pravidla měla být. Samo o sobě to nejspíše
nevadí, ač je zákonodárná iniciativa jediného poslance komparativně
neobvyklá, jde spíše o to, jakému účelu slouží. Negativní rysy
mohou být omezeny způsobem projednávání takových návrhů (vyjádření
vlády, pečlivá práce parlamentních výborů, důvodové zprávy a odůvodnění
pozměňovacích návrhů, potlačování zastřených zákonodárných
iniciativ v podobě tzv. přílepků atd.).
Již výše byla řeč o tom, že hlavní platformou projevení se materiálního
aspektu kvality tvorby práva je parlament. Ten je totiž zhmotněním
ideálu vlády diskusí, v něm mají být hledány argumenty pro a proti
konkrétnímu návrhu zákona či politice, jež je jeho obsahem. Za tím
účelem mají být slyšeny strany nejen politické, ale právě i dotčené subjekty
(běžná jednání výborů, veřejná slyšení apod.). Mluvčími řady
z nich jsou lobbisté, což je slovo zatížené u nás výraznou negativní
konotací. Lobbisté jsou nicméně nositeli cenných informací o dopadech
48
Teorie tvorby práva
stávající či navrhované právní úpravy, jakkoliv je třeba počítat s tím, že
jejich informace vždy sledují cíl ovlivnit rozhodovatele, takže je více než
potřebná verifikace, konfrontace s jinými atd.
Na základě argumentace má dojít ke zvažování (deliberace), které je
předpokladem akceptace, a to nejen těmi, kteří budou o návrhu zákona
hlasovat, ale především adresáty práva. Míra jejich důvěry v zákon souvisí
s mírou důvěry v zákonodárný proces jako prostor zvažování dopadů
a alternativ, tedy prostor poučeného rozhodování. Bez tohoto
atributu bude parlamentní hlasování těžko vnímáno jako zcela legitimní
a přesvědčivý způsob vyřešení konfliktu (válcování menšiny, nahodilé
rozhodnutí).
Popsané schéma parlamentního rozhodování je patrné i v několika
shora zmíněných nálezech Ústavního soudu. V plném rozsahu odpovídá
nicméně spíše ideálu zlatého věku (britského) parlamentu v době kolem
poloviny 19. století, než realitě parlamentů současných. Přesto je třeba si
je připomínat jako vlastní účel (ratio) zapojení parlamentu do zákonodárného
procesu, jinak by mohla na základě paušální autorizace vše
realizovat vláda technikami zákonodárné delegace.
Etablování principů dobré správy a dobrého vládnutí nicméně otevřenost
zasazuje již do fáze přípravy návrhu zákona, a to především
v prostředí výkonné moci. Patří sem široká vnější připomínková řízení,
měření dopadů regulace (RIA jako součást metodologického přístupu
law and economics) nebo veřejné konzultace (internetové zpřístupnění
návrhů věcných záměrů či návrhů právních předpisů k dvojímu účelu
jednak informování veřejnosti, jednak získání jejích reakcí).
Ve světle shora vysloveného poukazu na možné prorůstání organizovaných
zájmů do veřejné správy je možné rozlišit trojí podobu komunikace
s adresáty práva: a) slyšet je, b) vyslyšet je, c) nechat jim příslušný
legislativní dokument přímo napsat. Varianty b) a c) jsou poněkud problematické,
věříme-li v obecný zájem, který má tváří v tvář partikulárním
zájmům prosazovat stát. Ale i kdyby tomu tak nebylo, je třeba
připustit divergenci zájmů různých dotčených subjektů. Přinejmenším
49
Teorie tvorby práva
zásada rovných ohledů by měla bránit tomu, aby některé z nich byly
privilegovány do podoby monopolních mluvčích veřejnosti.
1.3.3. Organizační aspekt
Tuto otázku je možné pojednat stručně, protože bude předmětem
výkladu v samostatných kapitolách věnovaných ústavním základům
tvorby práva a legislativnímu procesu v Parlamentu. Spočívá totiž v organizaci
zákonodárného (legislativního) procesu, přesněji řečeno, v takové
organizaci, která napomáhá základnímu cíli vytvářet dobré právo.
V ČR je za významné proměnné možné považovat 1. asymetricky
koncipovaný dvoukomorový Parlament s málo propracovanými mechanismy
hledání shody mezi komorami (v běžném zákonodárství zřetelně
slabší Senát; příliš záhy dosahované „poslední slovo“ Poslanecké sně-
movny),28
2. ústavně a politicky slabou vládu, která nepřesahuje 60 %
objemu zákonodárné iniciativy (vláda zákonodárný proces neřídí – přitom
v roce 2010 paradoxně odmítla senátní návrh novely Ústavy, který
posiloval váhu jejího vyjádření u legislativních změn s dopady na schválený
státní rozpočet /sněmovní tisk 1005/; výjimečný volební výsledek
z roku 2010 ukázal, že ani množství hlasů nemusí indikovat sílu vlády),
3. vysokou autonomii a individualizaci Poslanecké sněmovny a 4. judikaturu
Ústavního soudu, hledající v určitých sinusoidách rovnováhu
mezi respektem k Parlamentu a prosazováním hodnot tvorby dobrého
práva.
1.4. Rozsah a dynamika právní regulace
Nejde ani tak o to, že by razantně přibývalo právních předpisů (snad
se jen změnila struktura pyramidy, když oproti poměrům před rokem
1989 hrají ve srovnání s podzákonnými právními předpisy větší roli
50
Teorie tvorby práva
28
K typologii dvoukomorových parlamentů a metodám řešení sporů mezi komorami
srov. Kysela, J.: Dvoukomorové systémy – Teorie, historie a srovnání dvoukomorových
parlamentů, Eurolex Bohemia, Praha 2004, kap. šestá a osmá.
zákony), jsou však delší co do počtu vět i paragrafů a především málo
stabilní, tedy opakovaně novelizované.29
Dáno je to jak dynamikou
společenského i technického vývoje (právní předpisy častěji zasahují
jednak do oblastí měněných vývojem vědy a techniky, jednak do otázek
dříve přenechávaných jiným normativním řádům), tak vnějšími faktory
(transpozice evropských směrnic); dozajista však svůj význam má i nekvalitní
práce v procesu přípravy a schvalování právních předpisů,
jež vede k volání po opravě.30
Každopádně intenzita novelizací, za
níž ovšem přisuzuje odpovědnost Parlamentu, což není nesporné, vede
F. Cvrčka ke konstatování destrukce právního řádu.31
Zprostředkovaným důsledkem jsou negativní dopady na ochranu nabytých
práv adresátů práva a na jejich legitimní očekávání ochrany svého
jednání po právu. Každá změna právní úpravy ovlivňuje naše plány,
velmi často i naše výdaje. Mimořádně neblaze působí, pokud je následně
stanovená povinnost zrušena, protože proti ní někdo vlivný (zájmová
skupina) protestoval. „Finančně potrestán“ tak totiž není ten, kdo povinnost
porušil, ale ten, kdo se jí podřídil.
Velmi specifickým faktorem destabilizace právního řádu je tzv. legislativní
optimismus, naivismus či utopismus. Projevuje se přesvědčením,
že vyhlášením právního předpisu (jeho novely) ve Sbírce zákonů je
jakýkoli problém vyřešen, neboť právní regulace je všemocná. Místo
vlády práva (rule of law) nastupuje vládnutí právem (rule by law), aniž
by byly doceněny další možnosti ovlivňování společenských procesů
či chování jednotlivců (usměrňování správní praxe, soudní spory, ekonomické
pobídky apod.). J. Goldschmidt označoval v Německu už ve
51
Teorie tvorby práva
29
Strukturou a dynamikou právního řádu se dlouhodobě zabývají F. Cvrček a F.
Novák z Ústavu státu a práva AV ČR – z poslední doby srov. monografii Cvrček,
F.: Právní informatika, ÚSP AV ČR + Aleš Čeněk, Praha – Plzeň 2010.
30
Toto stručné konstatování ozřejmuje současný problém kodifikací, jež byly původně
chápány jako sepsání příkazů rozumu s ambicí zůstat neměnnými. Co však
dnes? Obstojí před novelizačními ataky?
31
Cvrček, F.: tamtéž, s. 277.
20. letech náběhy k tomuto (a jinému) zneužívání formy zákona za
„nomomachii“.32
Přitom se zapomíná, že i nový právní předpis bude předmětem interpretace
a aplikace, že bude dotvořen teprve recepcí adresáty práva, tj.
vstřebáním potřebným k uzpůsobení chování novému standardu. Tím
pádem se otvírají brány legislativním smrštím (ČR) nebo normativním
záplavám (SRN). Pro ně je typické podcenění jednak podmínek nutných
pro aplikaci právního předpisu, ať už jde o personál, počítače nebo třeba
budovy, jednak zmíněné potřeby osvojení pravidla. V drtivé většině
případů se přitom chováme spíše podle své představy o právu, než podle
znalostí konkrétní právní úpravy, zkrátka důvěřujeme v právo jako očekávání
očekávatelného (N. Luhmann). Při konfliktu očekávané a skutečné
regulace se míra účinnosti právní úpravy snižuje, resp. zvyšují se
nároky na represi. Nejsou-li k ní potřební lidé, stává se právu to nejhorší,
co jej může potkat, stává se právem pouze virtuálním, stínovým,
ignorovaným.
1.5. Základní stavební kameny tvorby práva: právní
norma a právní předpis, aneb repetitio est mater
studiorum
Právo je soubor pravidel, soubor normativních vět. Pravidla obsažená
v tomto souboru mají různý původ, různou logickou strukturu i různý
význam. Teprve utříděním těchto pravidel se z nepřehledného souboru
pravidel stává systém práva.
Rozhodující význam má rozlišení, která pravidla jsou součástí platného
práva a která nikoli. Nejznámějším kritériem tu je Hartovo pravidlo
uznání, které může znít třeba takto: „V Anglii považují za zákon
vše, co stanoví Královna v Parlamentu.“33
Tato cesta k systému práva
52
Teorie tvorby práva
32
Schmitt, C.: Verfassungslehre, 9. vyd., Duncker & Humblot, Berlin 2003, s. 142.
33
Hart, H. L. A.: Pojem práva…, s. 109.
předpokládá použití dvou pojmů – pojmu právní normy a pojmu pramene
práva.34
Právní normou se zpravidla rozumí obecně závazné pravidlo chování,
které je vytvořené (nebo alespoň uznané) a vynucované státem.
Tyto právní normy, tedy jednotlivé příkazy, zákazy a dovolení, jsou
základním stavebním kamenem právního řádu.
Pojem právní normy se nekryje s pojmem ustanovení zákona, protože
právní norma je myšlenkový konstrukt, vytvořený na základě interpretace
zákona. Takto lze v ustanovení § 140 odst. 1 trestního zákoníku
(„Kdo jiného úmyslně usmrtí, bude potrestán odnětím svobody na deset
až osmnáct let.“) identifikovat dispozici právní normy, jíž je zákaz zabít
úmyslně jiného člověka. Hypotéza právní normy obsahuje podmínky,
za nichž je dispozice účinná, a vymezuje okruh subjektů či situací, na
něž se vztahuje. Zákaz vraždy podle českého trestního zákoníku se
vztahuje jen na osoby na území ČR, případně na české občany v zahraničí,
dále jen na ty, kteří jsou starší patnácti let a příčetní v okamžiku
spáchání činu; v hypotéze budou zahrnuty i výjimky týkající se například
nutné obrany. Sankcí právní normy, následkem porušení zákazu
obsaženého v dispozici, pak je trest odnětí svobody na deset až osmnáct
let; to je de facto dispozice další právní normy, která přikazuje soudci
uložit tento trest, byl-li někdo shledán vinným vraždou podle českého
zákoníku (hypotéza).
Právní norma musí mít preskriptivní charakter, tedy stanovovat, co
má být. Podle čl. 39 odst. 1 Legislativních pravidel vlády právní předpis
obsahuje pouze ustanovení normativní povahy. Pouze naprosto výjimečně
nalezneme ustanovení zákona, které nemá normativní povahu
(např. „Edvard Beneš se zasloužil o stát.“35
nebo „Komunistická strana
53
Teorie tvorby práva
34
Podrobněji jsou tyto pojmy vyloženy v učebnicích teorie práva, srov. zejm. Boguszak
J., Čapek, J. Gerloch, A.: Teorie práva, 2. vyd., ASPI, Praha 2004, Gerloch, A.:
Teorie práva, 5. upr. vyd., Aleš Čeněk, Plzeň 2009, nebo Knapp, V.: Teorie práva, C.
H. Beck, Praha 1995.
35
§ 1 zákona č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše.
Československa byla organizací zločinnou a zavrženíhodnou…“).36
I ustanovení čl. 13 Ústavy („Hlavním městem České republiky je
Praha.“) má normativní charakter, stanovuje („přikazuje“), že Praha je
hlavní město, a není pouhým konstatováním. Použití oznamovacího
způsobu přítomného času je věcí legislativní techniky (srov. čl. 40
odst. 4 Legislativních pravidel vlády).
Právní norma musí být obecná, tím se odlišuje od individuálních
právních aktů (např. rozsudků či správních rozhodnutí), což jsou také
příkazy, zákazy či dovolení, ovšem adresované individuálním subjektům.
Obsahuje-li zákon skryté individuální právní akty, může být protiústavní
pro rozpor s principem dělby moci (viz výše 1.3.1.). Takto
Ústava USA výslovně zakazuje Kongresu vydávat zákony, které by
obsahovaly soudní rozsudek. Ústavní soud ruší zákony, které prohlašují
konkrétní stavby (jezy na Labi37
či vzletovou dráhu ruzyňského letiš-
tě)38
za stavby ve veřejném zájmu, a činí tak nejen kvůli porušení dělby
moci, ale také kvůli omezení práva dotčených subjektů na soudní přezkum
podle čl. 36 Listiny.
Právní norma by měla být vynutitelná, ostatně právě možnost státního
donucení (v posledku i fyzického, prostřednictvím exekuce či zatčení
a odnětí svobody) odlišuje právo od jiných normativních systémů.
Vynutitelnost dodává právní normě sankce. Právní normy bez sankcí
nazýváme normami imperfektními (leges imperfectae), takové normy
budou zpravidla neúčinné. Jen výjimečně zákonodárce stanoví imperfektní
normu záměrně, zejména v situaci, kdy daný příkaz považuje
spíše za morální než právní (např. „Dítě je povinno své rodiče ctít a respektovat.“
v § 35 zákona o rodině).
Právní norma musí být obsažena v některém pramenu práva, to je
testem její platnosti. Vymezení souboru platných právních pravidel
54
Teorie tvorby práva
36
§ 2 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu
proti němu.
37
srov. nález Ústavního soudu č. 327/2005 Sb.
38
srov. nález Ústavního soudu č. 124/2009 Sb.
Hartovým pravidlem uznání se tak děje pomocí pojmu pramene práva.
Nejvýznamnějšími typy pramenů práva jsou právní předpisy, normativní
smlouvy, soudní precedenty a právní obyčeje. V kontinentálním
typu právní kultury, do níž náleží právní řád České republiky, náleží
výsadní postavení mezi prameny práva zákonu, tedy obecně závaznému
právnímu předpisu usnesenému zákonodárným sborem voleným lidem
ve všeobecných volbách. Nejenže zákony obsahují převážnou většinu
relevantních právních norem, ale také – což je důležitější – jedině zákon
(často ústavní) propůjčuje jiným nositelům norem postavení pramene
práva. Mezinárodní smlouvy, podzákonné předpisy, normotvorba
samosprávných korporací či některá rozhodnutí Ústavního soudu mohou
být prameny práva pouze tehdy, stanoví-li tak zákon a splňují-li
v daném konkrétním případě podmínky dané zákonem. Při interpretaci
těchto ostatních právních pramenů je proto třeba přihlížet též k zákonu,
z nějž vyplývá jejich postavení pramene práva. Tento jednoduchý obraz
právního řádu ovšem komplikují prvky právního pluralismu, zejména
pak existence přímo použitelných mezinárodních smluv a předpisů vydávaných
orgány Evropské unie.
Představu o pramenech českého práva nám dává právní předpis nejvyšší
právní síly, Ústava České republiky.
Ústavní pořádek ČR podle čl. 112 odst. 1 Ústavy zahrnuje právní
předpisy nejvyšší právní síly. Součástí ústavního pořádku jsou kromě
Ústavy a Listiny ústavní zákony přijaté podle Ústavy (tj. všechny platné
ústavní zákony přijaté po 1. lednu 1993), ústavní zákony upravující
státní hranice ČR (přijaté od roku 1918) a ústavní zákony ČNR přijaté
po 6. červnu 1992. Součásti ústavního pořádku ČR mají tedy shodnou
právní sílu ústavního zákona. Mohou být měněny jedině ústavním zákonem
(čl. 9 odst. 1 Ústavy), který ke svému přijetí vyžaduje přísnější
proceduru – třípětinovou většinu všech poslanců a třípětinovou většinu
přítomných senátorů (čl. 39 odst. 4 Ústavy). Předpisy nižší právní síly
(zákony, podzákonné předpisy) nesmějí ústavnímu pořádku odporovat,
v takovém případě mohou být zrušeny Ústavním soudem (čl. 87 odst. 1
písm. a), b) Ústavy).
55
Teorie tvorby práva
Typickým kontinentálním pramenem práva je zákon. Zákon je výrazem
obecné vůle (srov. rousseauovský čl. 6 „Deklarace práv člověka
a občana“ z roku 1789), vůle lidu. Zastupitelský sbor lidu, parlament,
může zákonem stanovit obecně závazná pravidla týkající se čehokoli, je
omezen jedině ústavním pořádkem. Zákonodárnou moc v ČR má dvoukomorový
Parlament (čl. 15 Ústavy); zákon je přijat buď na základě
společné vůle nadpoloviční většiny přítomných poslanců a nadpoloviční
většiny přítomných senátorů, nebo, v případě neshody, na základě vůle
nadpoloviční většiny všech poslanců (tj. aspoň 101 poslance).
Právní normy mohou být dále obsaženy v podzákonných předpisech.
Ústava připouští, aby zákony byly prováděny, konkretizovány
předpisy vydávanými orgány výkonné moci. Je to účelné, orgány výkonné
moci jsou schopné reagovat na změny pružněji než Parlament,
navíc by rozhodování o podrobnostech Parlament neúměrně zatěžovalo.
Pro všechny podzákonné předpisy platí: Mají nižší právní sílu
než zákon, proto mohou být zrušeny pro rozpor se zákonem (srov.
např. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy). Nemohou upravovat vztahy zákonem
dosud neupravené, nemohou uvalovat na občany povinnosti,
které nemají žádnou oporu v zákoně. Naopak, podzákonné předpisy
jsou odvozeny od zákona a pohybují se v jeho mezích. V České republice
totiž platí, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo
nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2
odst. 3 Listiny); povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona
a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1 Listiny) a meze základních práv
a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny).
Orgány výkonné moci jsou tedy dalekosáhle omezeny v možnosti ukládat
občanům podzákonnými předpisy další povinnosti.
Čl. 78 Ústavy dává vládě pravomoc vydávat nařízení vlády k provedení
zákona a v jeho mezích. Vláda tedy může vydat prováděcí nařízení
kdykoli, ke kterémukoli zákonu. I ministerstva, jiné správní úřady
a orgány územní samosprávy mohou vydávat právní předpisy (zejména
vyhlášky ministerstev a nařízení obcí a krajů) na základě a v mezích
56
Teorie tvorby práva
zákona, ovšem jen tehdy, jsou-li k tomu zákonem přímo zmocněny
(čl. 79 odst. 3 Ústavy).
Zastupitelstva obcí a krajů mohou v mezích své působnosti vydávat,
i bez přímého zmocnění zákonem, obecně závazné vyhlášky (čl. 104
odst. 3 Ústavy). Vydávání obecně závazných vyhlášek obcí a krajů je
projevem samosprávy územních celků, naproti tomu nařízení obcí
a krajů jsou vydávána jen tehdy, přenese-li zákon na obce či kraje výkon
státní správy.
Podle Ústavy jsou pramenem práva v ČR i některé mezinárodní
smlouvy. Mezinárodní smlouvy jsou především pramenem mezinárodního
práva, zavazují tedy primárně stát, nikoli jeho občany. Od
1. června 2002 jsou podle čl. 10 Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy,
k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas (tedy jen významnější smlouvy,
vymezené v čl. 49 Ústavy) a jimiž je ČR vázána, součástí českého právního
řádu a mají aplikační přednost před zákonem („stanoví-li mezinárodní
smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní
smlouva“, čteme v čl. 10 Ústavy).
Tyto mezinárodní smlouvy ratifikuje prezident republiky se souhlasem
obou komor Parlamentu a vyhlašují se ve Sbírce mezinárodních
smluv. Jsou tedy přímo závazné pro české občany. Tato inkorporace,
tj. přímé vtělení mezinárodních smluv do českého právního řádu, je
projevem vstřícnosti ČR k mezinárodnímu právu; v čl. 1 odst. 2 Ústavy
se ČR výslovně hlásí ke své povinnosti dodržovat své mezinárodněprávní
závazky. Před 1. červnem 2002 nebyly mezinárodní smlouvy
přímo závazné pro české občany a musely být transformovány, tj. převáděny
do formy vnitrostátního práva, typicky do zákona.
Z hlediska ústavního práva mají zvláštní význam dva typy mezinárodních
smluv. Podle názoru Ústavního soudu, obsaženého v nálezu
č. 403/2002 Sb. a zopakovaného v dalších nálezech, jsou ratifikované
a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech dokonce součástí
ústavního pořádku; tento názor však není všeobecně přijímán. Názor
Ústavního soudu se opírá o znění Ústavy před 1. červnem 2002, kdy tato
znala zvláštní kategorii mezinárodních smluv o lidských právech. Jen
57
Teorie tvorby práva
tyto smlouvy byly tehdy ústavně inkorporovány do českého právního
řádu (srov. tehdejší znění čl. 10 Ústavy), a sice s právní silou na úrovni
ústavního pořádku (srov. tehdejší znění čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy).
I přes změnu Ústavy si mezinárodní smlouvy o lidských právech (zejména
Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod,
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní
pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech) zachovávají
značný význam v ústavním systému ČR proto, že obsahově rozšiřují
a doplňují katalog lidských práv obsažený v Listině základních práv
a svobod. Ústavní soud si v citovaném nálezu č. 403/2002 Sb. nárokuje
pravomoc rušit zákony nebo jejich jednotlivá ustanovení, pokud odporují
mezinárodní smlouvě o lidských právech.
Druhou zvláštní kategorií mezinárodních smluv jsou smlouvy přenášející
některé pravomoci orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo
instituci (čl. 10a Ústavy). Tyto smlouvy podléhají přísnější schvalovací
proceduře – prezident republiky je může ratifikovat jen se souhlasem
třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů
(ústavní většina), popřípadě se souhlasem daným v referendu. ČR
dosud vedle Římského statutu Mezinárodního trestního soudu ratifikovala
dvě takové smlouvy, totiž Smlouvu o přistoupení (č. 44/2004 Sb. m.
s.) a Lisabonskou smlouvu (č. 111/2009 Sb. m. s.). Na jejich základě je
ČR smluvní stranou dvou nevýznamnějších smluv primárního práva
Evropské unie, tedy Smlouvy o Evropské unii (SEU) a Smlouvy o fungování
Evropské unie (EU). Pramenem českého práva jsou de facto
i právní předpisy vydávané orgány Evropské unie na základě těchto
smluv (zejména nařízení podle čl. 288 SFEU), byť se o nich česká Ústava
nezmiňuje. Právní silou nedosahují úrovně ústavního pořádku, budou
však mít (de facto) aplikační přednost před zákonem.
58
Teorie tvorby práva
2. Ústavní základy tvorby práva: ústava, ústavodárce
a zákon, zákonodárce
2.1. Vnější vlivy na tvorbu práva
Právní věda dlouhodobě analyzuje příčiny neblahého stavu českého
právního řádu a hledá „viníky“. Český právní řád, ať již jej považujeme
za transformující se nebo za výrazně ovlivněný evropskou legislativou,
je právním řádem, na jehož stavu se promítá výrazným způsobem stabilita
či nestabilita vládní většiny.39
Nelze zpochybnit skutečnost, že
vláda je jako vrcholný orgán moci výkonné garantem vývoje legisla-
tivy40
a měla by ve svých legislativních úvahách postupovat koncepčně
tak, aby byl právní řád vytvářen systematicky, přehledně a ve snaze
vytvářet stabilní právní úpravy. Vláda má v zásadě velmi limitovaný
repertoár prostředků, které může ke stabilizaci právního řádu využít.
Je třeba si položit základní otázku, zda je vláda, a potažmo také zákonodárce,
v současném světě schopen vytvářet právní normy, které by
vykazovaly stabilitu a poměrně vysoký stupeň dlouhodobosti užívání.
Hovoříme-li v dnešní době o hypertrofii právního řádu, tak lze říci, že je
to jisté klišé, které se velmi silně uchytilo v právní doktríně a které je
mnohdy používáno jako argument kritiky současného stavu právního
řádu, a to co do jeho kvantitativních, tak i kvalitativních rozměrů. Nicméně
kritika hypertrofie právního řádu je jenom zkratkou a při pohledu
do právní historie jistě není ničím novým.41
Nové jsou ovšem příčiny
této situace, kterým se ale v doktrinálním výkladu nedostává patřičného
59
Teorie tvorby práva
39
Gerloch, A.: Ke koncepci legislativní činnosti, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.):
Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie …, s. 15.
40
Vedral, J.: K příčinám nynějšího stavu právního řádu a k možnostem vlády při jeho
(re)formování, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po
vstupu do Evropské unie, …, s. 94.
41
Böhret, C.: Programmatische Ordnung oder tagespolitische Reaktion?, in: Hill, H.
(ed.): Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, Duncker & Humblot, Berlín 1989,
s. 59.
rozboru. Příčiny nepřehledné, nekvalitní a místy chaotické normotvorby
jsou dnes způsobeny vlivy, se kterými se právní věda před několika
desítkami let nemusela vůbec zabývat. V dnešní době je v podstatě
vláda jako materiální zákonodárce limitována praktickými problémy
a negativními společenskými jevy, které musí řešit.42
Podnětem je tedy
ponejvíce potřeba regulace faktického stavu věcí. Druhým největším
vnějším popudem k normotvorné činnosti je tlak unijní legislativy a povinnost
českého zákonodárce dostát závazkům, které pro něj vyplývají
z unijního práva.
Systematická proměna právního řádu, která je závislá na vnějším
tlaku, se promítá v jednoduchém a zcela zásadním nedostatku právního
řádu, kterým je přijímání právního řádu na čas, tj. na poměrně krátkou
dobu, kdy základní aspirací zákonodárce již není trvalost a neměnnost
právní úpravy, ale flexibilní reakce na poptávku po právní úpravě.43
Osou právního řádu se stává reflexe aktuálních společenských hodnot,
nikoliv reflexe hodnot, které by měly být právnímu řádu imanentní.44
Debata nad hodnotou práva a jeho společenským významem je odsunuta
zcela do pozadí praktických i doktrinálních diskusí, což je stav
zpochybňující význam moderního právního státu. Bez jakýchkoliv pejorativních
nádechů lze říci, že dnes je normotvorba ovlivněna snahou
řešit cokoliv, a to prostředky, které se mnohdy ukazují jako neúčelné.
Ústavní soud ČR v nálezu č. 16/1994 Sb. konstatoval ke korelaci cíle
zákona a použitých prostředků: „Jiným prvkem právního státu je zásada
přiměřenosti, tj. odpovídající přiměřená korelace mezi cílem a použitými
prostředky.“
60
Teorie tvorby práva
42
Nelze tedy souhlasit s tezí P. Pitharta, že výkonná moc se veze ve stínu zákonodárné
moci a že vláda pouze přihlíží, jak rozhodují úředníci. Viz Pithart, P.: Tvorba práva
pohledem skeptického zákonodárce, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva
v České republice po vstupu do Evropské unie, …, s. 20.
43
Winkler, G.: Gesetzgebung und Verwaltungsrecht, in: Winkler, G., Schilcher, B.
(eds.): Gesetzgebung, Springer-Verlag, Wien - New York 1981, s. 103.
44
tamtéž, s. 103.
Právo se přizpůsobilo dynamice života a je dnes i legislativci sdílen
názor, a to zcela mylně, že i zákonodárství se musí dynamice života
přizpůsobit. Vznikají tak paradoxní situace, kdy dynamika společenských
jevů ještě dostatečně „neuzrála“ a kdy se ještě neprojevily všechny
negativní aspekty, které by bylo třeba řešit, a zákonodárce už pod tlakem
nových a nových skutečností přijímá novely právního předpisu,
který v praxi nebyl ani dostatečně aplikačně „ozkoušen“. Časté novelizace
právních předpisů nejsou převážně dílem špatné legislativní techniky
ani dílem přizpůsobování právního řádu unijní legislativě, ale dílem
nedostatečné rozvahy nad smyslem nové kodifikace.
2.2. Mýtus legislativní dokonalosti
V současné době se objevuje v doktrinálním výkladu představa o jakémsi
mýtu dokonalé normotvorný či legislativy.45
Je třeba podotknout,
že špatné zákony byly, jsou a budou produkovány bez ohledu na to,
jaká normativní pravidla budou legislativní proces upravovat. Chceme-li
docílit změny kvantity a kvality našich právních předpisů, pak je to
především politický apel, který směřuje na vládu a parlament. Strukturální
deficity současné normotvorby nejsou jenom tématem právním, ale
také politickým a sociologickým. Pokud jde o kvantitu právních předpisů,
pak klíčovým problémem není množství zbytných zákonů, ale
množství špatných a nepoužitelných zákonů, které musí být v poměrně
krátké době novelizovány tak, jak praxe odhaluje nedokonalost těchto
právních norem. Klíčovou premisou kvalitní normotvorby by proto
měla být dokonalá formální stránka a soulad s ústavním pořádkem.
Každý právní předpis by měl procházet analýzou nezbytnosti a potřebnosti
vyvolané praxí. Nedostatek v kvalitě právních předpisů je spojen
61
Teorie tvorby práva
45
Musil, M.: Mýtus legislativní dokonalosti, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba
práva v České republice po vstupu do Evropské unie, …, s. 301 an.
zejména s otázkou nedostatečné analytické přípravy před vypracováním
samotného návrhu a nezohlednění požadavků doktríny a praxe.46
Velká část zákonů jsou v současné době vládní návrhy zákonů. Je to
tedy vláda, kdo je hybatelem změn v právním řádu a proto by proměna
strukturálních požadavků kladených na právní předpisy měla být předmětem
zájmu vlády. V současné době jsou na legislativce kladeny vysoké
požadavky, kdy normotvorba je interdisciplinární záležitostí počínaje
právem přes politologii, sociologii, ekonomii a konče třeba ekolo-
gií.47
Referenti legislativci nemohou všechny tyto aspekty života obsáhnout,
a proto musí být každá legislativní práce opřena o vědecké
a praktické zkušenosti těch, kteří se v těchto oborech pohybují. Tvorba
práva je proto z velké části přípravou expertní a úkolem legislativců je
zajistit kvalitu těchto legislativních návrhů a zamezit rozrůstání právního
řádu o ty normy, které nejsou z hlediska praxe nezbytné.
Hans Kelsen ve svých úvahách o právní vědě nehledal odpověď na to,
co je právní politika nebo normotvorba, ale odpověď na otázku, co je
obsahem teorie pozitivního práva. Poválečný vývoj ukázal, že dnes není
klíčovou otázkou co býti má, ale otázka, jak řešit to, co je a býti nemá.
Realistická jurisprudence48
je obsahem právních norem dnešní doby, ale
stejně tak je odpovědí na sociální realitu, která má být upravena a usměrněna
právními normami.49
Hovoříme tedy o nové vlastnosti práva, kterou
je reprodukce, tj. reakce na jevy nastalé a právem neupravené. Reprodukce
práva je tedy z obsahového hlediska reakcí víceméně politickou,
nikoliv koncepční. Současné právní vědě a normotvorbě zejména
62
Teorie tvorby práva
46
Maihofer, W.: Gesetzgebungswissenchaft, in: Winkler, G., Schilcher, B. (eds.): Gesetzgebung,
…, s. 29 an.
47
Vedral, J.: K příčinám nynějšího stavu právního řádu …, s. 87.
48
K obsahu realistické jurisprudence blíže Maihofer, W.: Realistische Jurisprudenz, in:
Rechtstheorie, Klostermann, Frankfurt am Main 1971, s. 432 an.
49
Pouze v rámci poznámky pod čarou podotýkám obecně sdílenou, ale málokdy
vyslovovanou pravdu, že zákony se dělá politika, a proto vědecky nelze oddělit teorii
normotvorby od zkoumání politologie. Kysela, J.: Uvedení do teorie legislativní tvorby
práva aneb pokus o „právní politologii“? …
chybí to, co Hans Kelsen označuje jako právní věty či jako hypotetické
soudy, neboť současná normotvorba není schopna formulovat základní
pojmy a základní premisy, jenž by byly platné pro právní řád jako celek.
Dnes jsou právní věty pojímány jako reakce na právem neupravené jevy
a skutkové podstaty. Snahou normotvůrců je kodifikace skutkových
podstat tak, aby z nich bylo možné vyvodit právní následky či skutečnosti,
které zohlední aspekty reálného života. Sociální aspekty současné
normotvorby lze tedy shrnout do jednoduché právní věty: skutkový
stav a z něj vyplývající skutková právní podstata a z ní dovozované
právní následky a právní účinky, jež jsou těmito následky vyvolány.
Moderní normotvorba je tedy ovlivněna tendencí účelnosti a účelovosti
na úkor obecnosti právních zásad. Adresáti právních norem nalézají
v dnešních právních normách předem stanovené programování
rozhodovací činnosti, čímž zákonodárce nevytváří obecný právní řád,
ale jakousi kuchařku pro adresáty a aplikační orgány. Je neblahé, že se
normotvorba v dnešních parametrech právního řádu scvrkla na pouhé
vytváření programů, jež by měly ovlivňovat volní jednání adresátů právních
norem.
Současný právní stát je státem právním jak ve smyslu formálním, tak
i materiálním.50
Někteří teoretici nalézají prolnutí obou těchto aspektů
právního státu v principu zákonnosti jednání státních orgánů, ale také
v podmíněné programatice právního řádu, což lze vyjádřit zásadou,
pokud platí premisa, tak je třeba dodržet z ní vyplývající právní povinnosti.
Zákonodárství plní funkci stabilizační, když se snaží řešit právní
cestou negativní společenské jevy, ale zároveň plní také funkci ochrannou,
když nastavuje omezený prostor aplikujícím orgánům, soudní moc
nevyjímaje.51
Právní normy dnešní doby nelze nahlížet pouze z normativního
hlediska, ale také z hlediska empirického, kdy zákon, zákono-
63
Teorie tvorby práva
50
K proměně právního státu a jeho případnému ohrožení normotvorbou dnešní doby
Winkler, G.: Vom Rechtsstaat in unserer Zeit, in: Rechtswissenschaft und Politik,
Springer-Verlag, Wien - New York 1998, s. 84 an.
51
Maihofer, W.: Gesetzgebungswissenchaft …, s. 17.
dárce a zákonodárství reagují na každodenní skutečnost. Zákonodárce
tak silou právních norem stanoví nejenom formální definice, ale promítá
do právních norem také realitu, jež je svou podstatou neformálním
zdrojem poznání práva. Smyslem zákona je potom tuto neformální realitu
právně popsat a nastavit parametry pro její vnímání tak, aby byla
srozumitelná pro všechny adresáty. Neformální realita a její vnímání
jsou důležité zejména pro interpretaci právních norem a pro jejich případnou
novelizaci, pokud by se právní účinky obecných pravidel v praxi
nenaplňovaly.
Základní dilema současné normotvorby tedy spočívá v doktrinálně
rozdílném chápání normativního a empirického poznání. Vzniká otázka,
kdo je vlastně v současné době zákonodárcem. Právníci vycházejí při
odpovědi na tuto otázku z normativního pohledu, kdy zákonodárcem je
ten, kdo je ústavně oprávněn k přijímání právních předpisů. To je pojetí
klasického formálního zákonodárce. Empirická vlastnost právních norem
nám ovšem ukládá se zabývat také tím, kdo je materiálním zákonodárcem,
tj. nikoliv tím, kdo se na právních předpisech usnáší, ale kdo
právní předpisy obsahově vytváří.
Materiálním zákonodárcem tak v dnešním pojetí nemůže být zákonodárný
sbor, ale ti, kdo zákony formulují a podporují tak činnost
nositelů zákonodárné iniciativy. Výklad a chápání pojmů zákonodárce
je v dnešní době v otevřeném protikladu mezi ústavním pojetím zákonodárce
a ústavní realitou. Mnohdy proto doktrína označuje parlamenty
za pouhé ratifikační orgány zákonodárných iniciativ a z empirického
hlediska jsou za skutečného zákonodárce považovány vláda a státní
správa. Důležité je také to, že zákony nejsou jenom nástrojem společenské
regulace, ale také nástrojem realizace politiky.
2.3. Ústavodárce a Ústava
Řada otázek souvisejících s ústavními základy tvorby práva se vyjasňuje
v běhu času a mnohdy zejména pod vlivem judikatury Ústavního
soudu. V kontextu ústavních základů tvorby práva je třeba nejprve
64
Teorie tvorby práva
hledat odpověď na otázku, co je ústava jako základní stavební kámen
právního řádu. V souvislosti s nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 27/09,
kterým byl zrušen ústavní zákon č. 195/2009 Sb., se odhalila mnohem
zásadnější skutečnost, než pouze deklarovaný soudcovský aktivismus
nebo vstup Ústavního soudu do politického světa či svévolné rozšíření
pravomocí Ústavního soudu nad rámec jemu svěřených pravomocí
Ústavou ČR a zákonem o Ústavním soudu. Nález Ústavního soudu
ukázal, že v českém ústavním prostředí neexistuje shoda na definování
ústavy ve formálním a materiálním slova smyslu, jakož ani na základním
obsahovém vymezení působnosti primárního ústavodárce a ústavodárné
moci, jež disponuje textem ústavy. V tomto ohledu je vhodné se komparativně
podívat, co je pod pojmem ústavy chápáno v jiných právních
systémech a na vývoj pojmu ústavy z historického hlediska, z čehož lze
odvodit závěr pro pojetí ústavy v českém právním prostředí.
Pojem ústavy lze nalézt již v antickém Řecku, kde se ovšem pro základní
vymezení institucionálního uspořádání užíval pojem Politeia,
pod který by bylo možné subsumovat nejenom oprávnění občanů podílet
se na správě státu, ale formálněprávní instrumenty výkonu moci či
jinak řečeno výkonu vrchnostenských oprávnění vůči občanům tvořícím
polis. Někteří autoři proto ztotožňují Politeiu s ústavou v moderním
slova smyslu, které se dostalo obsahového vymezení až v době novo-
věku.
Různé historické vnímání pojmu ústavy shrnul pregnantně Ernst
Wolfgang Böckenförde: „Pojem ústavy má v různých dobách různý
politický a právní význam. Tyto významy se vyvíjely a měnily podle
celkové politicko-sociální situace, ve které měla ústava platit tak, aby
odrážela existující realitu. To ovlivňovalo také ústavní teorie a ideologie,
tj. představy o tom, co je ústava.“52
Ústava byla podle Aristotela chápána ve starověkém Řecku jako odraz
65
Teorie tvorby práva
52
Böckenförde, E. W.: Geschichtliche Entwicklung und Bedeutungswandel der Verfassung,
in: Böckenförde, E. W. (ed.): Staat, Verfassung, Demokratie, Frankfurt am
Main, 1991, s. 29.
toho, co existuje, tj. že ústava označuje konkrétní politické uspořádání
státu. Aristoteles nechápe ústavu jako programové prohlášení vztahů pro
futuro, ale jako deskriptivní popis existujícího. Ústava v jeho vidění
neobsahuje normativního rozhodnutí o tom, co by mělo být, ani základní
právní zásady; jinak řečeno, ústava je v Aristotelově pojetí tím, co
je.53
Politeia je tedy v Řecku vnímána jako organizační uspořádání
a ústava je pouze právním vyjádřením těchto základních vztahů. Toto
pojetí ústavy ovšem dává tušit, že Řekové rozlišovali mezi ústavou jako
základním zákonem státu, byť upravujícím pouze to, co je, a mezi jednoduchým
zákonodárstvím, kterému byla vyhrazena řada dílčích otázek
souvisejících se správou státu.54
Podle Aristotela tak bylo zcela zřejmé,
že existují v řeckém státě zákony zásadního charakteru, na nichž stojí
stát, a zákony, které naplňují tyto fundamentální předpisy. Aristotelovo
pojetí v zásadě nechtěně odráží doktrinární spor o pojetí ústavy na jedné
straně jako deskriptivního a normativního rozhodnutí, které je z podstaty
dualistické, a na druhé straně ústavy jako systému právních norem
zvláštního významu.
Pokud jde o vývoj v Anglii a Německu, tak zde se pojem „ústava“
etabloval již v 17. století jako sumarizující pojem pro řadu vedle sebe
stojících základních zákonů pozitivního práva, v tomto geografickém
systému ovšem nebyla vnímána ústava jako jednotná celková právní
regulace organizace, výkonu a omezení státní moci. Ke změně vnímání
ústavy jako základního jednotného a úplného rozhodnutí ústavodárce
o základních parametrech státu dochází až v souvislosti s bojem amerických
kolonií za nezávislost.55
Americké kolonie se v boji za nezávislost
a odtržení se od domovské anglické monarchie vydaly nejprve
66
Teorie tvorby práva
53
Schmitt, C.: Verfassungslehre, 8. nezměněné vydání, Duncker & Humblot, Berlin
1993, s. 4 an.
54
Jellinek, G.: Allgemeine Staatslehre. Darmstadt, 1960, s. 506.
55
Böckenförde, E. W.: Geschichtliche Entwicklung und Bedeutungswandel der Verfassung.
In Böckenförde, E. W. (ed.): Staat, Verfassung, Demokratie. Frankfurt am
Main, 1991, s. 29.
cestou proklamace základních lidských práv a rovněž prohlášením o základních
pravidlech, jimiž by se měla řídit organizace nově vznikajícího
státu s tím, že tato pravidla by měla být dána písemně.56
V této souvislosti
byla vyhlášena dne 12. června 1776 Virginia Bill of Rights a dne
29. června 1776 Ústava Virginie, která obsahovala základní organizační
schéma výkonu státní moci na území státu Virginie.57
V tomto ohledu je formování amerických ústav přelomovým okamžikem,
neboť ústavy jsou dány písemně a jsou považovány za zákon, ve
kterém jsou na jednom místě, v jednom dokumentu ústavního charakteru
obsažena všechna zásadní právní pravidla, kterými by se měl řídit
život ve státě, jakož i to, že Američané považovali ústavy za základní
rozhodnutí. Ústavám je přiznána, stejně jako v Evropě, forma nejvyšší
právní síly, ovšem s velmi podstatným rozdílem oproti ústavnímu vývoji
v Evropě, kde je ústava chápána jako společenská smlouva mezi panovníkem
a lidem. V USA je původ ústavního práva založen na emancipaci
původních kolonií na anglické koruně s tím, že bylo nezbytné vytvořit
institucionální a právní předpoklady proto, aby obyvatelé přesídlení
do USA mohli vstupovat do procesu formování státu a měli možnost
se identifikovat s novou státní strukturou. Ústava je americkém
podání společenskou smlouvou mezi státem a jeho obyvateli.58
V USA nebylo možné odvodit státní moc s využitím jiných legitimizačních
nástrojů než lidu samého, v úvahu nepřicházela ani teokratická
teorie, tj. panovníka jako „pomazané“ hlavy, od níž je odvozena veškerá
moc ve státě. V USA byla vytvořena originární ústavodárná moc založená
na ústavodárném aktu přijatého lidem.59
Suverénní lid se stává
67
Teorie tvorby práva
56
Jellinek, G.: Allgemeine Staatslehre, Darmstadt 1960, s. 518 an.
57
Následně je pak dne 28. září 1776 přijata Ústava Pensylvánie; viz Jellinek, G.:
Allgemeine Staatslehre …, s. 518.
58
Boehl, H. J.: Verfassunggebung im Bundesstaat: ein Beitrag zur Verfassungslehre
des Bundesstaates und der konstitutionellen Demokratie, Duncker & Humblot, Berlin
1997, s. 33 an.
59
Boehl, H. J.: Verfassunggebung im Bundesstaat …, s. 33 an., 39 an.
zdrojem ústavodárné moci a vytváří tak zcela nový zdroj legitimity
ústavy.60
Tím, že se zdrojem veškeré moci ve státě stává lid, získává
ústava výsadní místo v soustavě právních norem a veškerá státní moc
a státní orgány jsou povinny se řídit ústavou a dodržovat ji. Vzhledem
k přednosti ústavy před ostatním právem bylo důležité také stanovit
zvláštní postup pro případnou novelizaci ústavy, tj. postup, který musí
být naplněn pro změnu originárního rozhodnutí lidu o ústavě jako
takové.
Ústavy amerických států byly přijímány zcela v souladu se zásadou
suverenity lidu. Vytvářela se ústavodárná shromáždění, kam byly vybírány
osoby s mandátem, aby přijímaly konečný text ústavy. Částečně
ovšem byly návrhy ústav předkládány občanům jednotlivých států k odhlasování
v rámci lidového hlasování.61
Změny ústav jsou proto v jednotlivých
amerických ústavách podrobeny velmi přísným podmínkám,
jako je kvalifikovaná většina v zákonodárném sboru daného státu nebo
dvojí hlasování o změně ústavy ve dvou po sobě následujících volebních
obdobích. Některé ústavy dokonce předpokládají přímou účast lidu.62
Také federální ústava z roku 1787 obsahuje rigidní postup pro přijímání
změn ústavy, která musí být schválena 2/3 většinou v Kongresu nebo
2/3 většinou zákonodárných sborů jednotlivých států může být iniciována
změna ústavy s tím, že ji musí schválit nejméně 3/4 států federace.
Ve Spojených státech tak lze nalézt zvláštní řízení pro přijímání novely
ústavy, které se významně odlišuje od běžného legislativního procesu
a výrazně ztěžuje změnu ústavy. Tyto skutečnosti svědčí o tom, že
Ústava USA není zákonodárci volně k dispozici a není možné ji měnit
68
Teorie tvorby práva
60
Wahl, R.: Die Entwicklung des deutschen Verfassungsstaates bis 1866, in: Isensee, J.,
Kirchhof, P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol.
I., C. F. Müller, Heidelberg 1995, § 1, marg. č. 2.
61
První ústava odhlasovaná v rámci lidového hlasování byla Ústava Massachusetts
v roce 1780; viz Jellinek, G.: Allgemeine Staatslehre …, s. 517. Ústava Massachusetts
navíc byla předlohou a inspirací pro federální ústavu; viz Raková, S.: Americká ústava
1787, Komenium, Praha 1991, s. 20.
62
Jellinek, G.: Allgemeine Staatslehre …, s. 519 an.
pouze s ohledem na aktuální politické složení Kongresu a Senátu. Pány
ústavy jsou tak jednotlivé články federace.
Lze konstatovat, že americká ústava je koncipována na myšlence, že
její změna je myslitelná pouze tehdy, pokud s ní souhlasí také političtí
oponenti, což podtrhuje její konsensuální povahu a význam jako celospolečenského
integračního pojítka. Pokud zákonodárce překročí limity
stanovené Ústavou USA pro výkon zákonodárné moci, pak jsou takové
zákonodárné výrony považovány v americkém právním prostředí za
protiústavní a nicotné s tím, že konstatování nicotnosti přísluší Nejvyššímu
soudu. Vzhledem k historickým zkušenostem amerických kolonií
s bojem za nezávislost obsahuje Ústava USA vedle organizačních záležitostí
také lidskoprávní katalog, jenž slouží jako ochrana před svévolným
výkonem státní moci. Státní moc je limitována lidskoprávní sférou
jednotlivce, do níž nelze zasahovat jiným než ústavně konformním způ-
sobem.63
V návaznosti na výše uvedené lze konstatovat, že prolamování
ústavy skrze zvláštní ústavní zákony, které by stály vedle Ústavy USA,
není možné. Veškeré ústavní záležitosti musí být obsaženy v Ústavě
USA, a to při dodržení rigidních pravidel pro jejich přijetí. Ústava je
chápána jako nástroj celospolečenské soudržnosti.
Pokud jde o francouzský pohled na vnímání ústavy, pak je třeba
uvést, že Francouzská revoluce byla ve svých základních ústavních paradigmatech
inspirována ústavním vývojem v USA. Lze dokonce hovořit
o recepci amerického pojetí ústavy.64
Doktrinárně přinesla Velká
francouzská revoluce pod vlivem Emmanuela Josepha Sieyese rozlišování
mezi mocí ustavující a mocí ustavenou, zejména pak mezi originární
mocí ústavodárnou a následně ústavodárnou mocí oprávněnou k přijí-
69
Teorie tvorby práva
63
Starck, Ch.: Vorrang der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit, in: Starck, Ch.
(ed.): Der demokratische Verfassungsstaat, Mohr Siebeck, Tübingen 1995, s. 33, 41.
64
Grimm, D.: Verfassung. Zur Geschichte des Begriffsvon der Antike bis zur Gegenwart,
in: Mohnhaupt, H., Grimm, D. (eds.): Verfassung. Zur Geschichte des Begriffs
von der Antike bis zur Gegenwart. Zwei Studien, Duncker & Humblot, Berlin 1995,
s. 100, 105 an.
mání změn ústavy. Podle jeho názoru je nositelem originární ústavodárné
moci lid (národ)65
, neboť z jeho vůle je formován stát. Lid existuje
nezávisle na ústavě a jako moc ustavující stojí vždy nad ústavou. Lid je
vždy pánem, který disponuje originárním ústavodárným rozhodnu-
tím.66
Ústava je v jeho pojetí základem a zároveň limitou veškerého
jednání státu. Derivativní legitimita k výkonu státní moci přenesená
lidem skrze ústavodárné rozhodnutí na jednotlivé složky státní moci
neumožňuje, aby jakýkoliv státní orgán měl pravomoc disponovat s ústavou
a měnit ji.67
Sieyes tím položil základ pro moderní ústavní teorii.
Z pojetí ústavy jako aktu stojícího nad všemi státními orgány byl pak
již jenom krok k chápání ústavy jako písemného a nedělitelného aktu, ve
kterém jsou vymezeny všechny základní skutečnosti, a vždy zejména
lidská práva a princip dělby moci. To ostatně potvrzuje také čl. 16
Deklarace práv člověka a občana ze dne 26. srpna 1789, který konstatuje,
že „Společnost, ve které záruka práv není zajištěna a ve které rozdělení
moci není zavedeno, nemůže o sobě říkat, že má ústavu.“ V praxi ovšem
nebyla přijata Sieyeseho teze o nezměnitelnosti ústavy jinak než rozhodnutím
lidu. Nicméně změna ústavy podléhala velmi přísným podmínkám,
kdy změna ústavy musela být deklarována jako jednomyslné
přání tří po sobě následujících zákonodárných sborů s tím, že teprve
čtvrtý zákonodárný sbor mohl změnu ústavy přijmout. Tento procesní
postup vedl k tomu, že francouzská ústava z roku 1791 nebyla nikdy
novelizována, neboť docházelo k faktickému blokování mezi mocí výkonnou
a zákonodárnou, což nakonec vedlo k destrukci francouzského
revolučního ústavního modelu. Ústavy z let 1793 a 1795 převzaly Sieye-
70
Teorie tvorby práva
65
Sieyes používá obě slova jako synonyma.
66
Grimm, D.: Verfassung. Zur Geschichte des Begriffsvon der Antike bis zur Gegenwart
…, s. 100, 106.
67
Isensee, J.: Das Volk als Grund der Verfassung – Mythos und Relevanz der Lehre
von der verfassungsgebenden Gewalt, Westdeutscher Verlag, Opladen 1995, s. 29.
seho myšlenku o originárním ústavodárci – lidu – a předpokládaly možnost
změnit ústavu v lidovém hlasování.68
Velká francouzská revoluce a následný ústavní vývoj tak přinesl
evropské konstitucionalistice myšlenku lidu jako moci ustavující oprávněné
k přijetí ústavy jako jednotného aktu, který bude komplexně upravovat
základy výkonu veškeré státní moci.69
Ústava byla ve francouzském
pojetí chápána jako norma nejvyšší právní síly závazná pro všechny
moci ustavené, jejíž změna nebo zrušení je možné pouze lidem.
Ústava by měla za všech okolností obsahovat lidskoprávní katalog, jakož
i princip dělby moci.70
Pokud jde o německý pohled na ústavu, tak německá státovědná
teorie chápala v průběhu 19. století ústavu jako soubor jednotlivých
vedle sebe existujících pravidel, které by bylo možné označit za základní
zákony státu. Pouze pomalu a postupem času se začala prosazovat myšlenka,
že ústava by měla být obsažena v jednom základním doku-
mentu.71
Stejně tak se postupně prosadily základní obsahové rysy kladené
na ústavu v německém prostředí. V ústavě by měla být upravena
lidská práva, dělba moci a myšlenka zastoupení lidu ve státních orgánech
jako ústavě imanentní kritéria. Doktrína chápala ústavu jako ústavní
smlouvu, která nezbytně nemusí obsahovat vždy vše, co bylo předmětem
ústavy předcházející, neboť tím by v zásadě byl podlomen její význam
jako dokumentu, který je po obsahové stránce výsledkem svobodného
dohadování a nikoliv petrifikací již dosaženého. Nicméně i v 19.
století se objevuje chápání ústavy v duchu historicko-evoluční teorie.72
71
Teorie tvorby práva
68
Jellinek, G.: Allgemeine Staatslehre …, s. 524.
69
Stern, K.: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I, C. H. Beck,
München 1984, s. 63.
70
Böckenförde, E. W.: Geschichtliche Entwicklung und Bedeutungswandel der Verfassung
…, s. 29.
71
Grimm, D.: Verfassung. Zur Geschichte des Begriffsvon der Antike bis zur Gegenwart
…, s. 100, 110, 120 an.
72
Podrobně k tomu tamtéž, s. 100, 121 an.
Podstatný rozdíl oproti vývoji ve Francii a USA je v legitimizačním
zdroji, kterým není bezpodmínečně lid, v důsledku toho je tak řada
ústav německých států oktrojovaných nebo smluvních, stejně tak není
občan ve státě bez dalšího chráněn před svévolí státní moci. Jedinou
prakticky shodnou skutečností je proces přijímání změn ústav zákonodárným
sborem, tj. nikoliv pouze z vůle panovníka, což v praxi znamená,
že ústava získává kvalitu zákonné normy.73
Ústava je chápána
jako zvláštní právní akt, který je změnitelný pouze při dodržení k tomu
stanovené legislativně technického postupu. Po obsahové stránce byly
v německých ústavách upraveny otázky organizačního charakteru, tj.
výkonu státní moci státními orgány. Nicméně nepřevládal názor, že
by tyto otázky musely být bezvýhradně obsaženy v jednom ústavním
dokumentu nebo v dokumentech stejné právní síly. Docházelo tak k častým
případům prolamování ústavy po obsahové stránce jednoduchým
zákonodárstvím, což v praxi vedlo k tomu, že ústava obsahovala zcela
jinou materiální úpravu než tu, která byla rozvedena v obyčejných zákonech.
To vedlo k rozlišování ústavy ve formálním a materiálním
smyslu.74
Skutečný běh ústavních věcí se tak rozcházel s ústavou a činil
z ústavy pouze ústavní fikci.
Významnou událostí v německém ústavním vývoji byl návrh Svatopavelské
ústavy z března 1849, který poprvé v německých dějinách
kodifikoval zásadu, že ústava vychází ze suverenity lidu a nositelem
ústavodárné moci je lid.75
Návrh ústavy také předpokládal ztíženou
proceduru pro její změnu.76
Ústava obsahovala princip, že „žádné ustanovení
v ústavě nebo v zákonech jednotlivých států nesmí být v rozporu
s říšskou ústavou.“77
Ústava navíc obsahovala lidskoprávní katalog ve
72
Teorie tvorby práva
73
Schmitt, C.: Verfassungslehre, … 1993, s. 14.
74
Grimm, D.: Verfassung. Zur Geschichte des Begriffsvon der Antike bis zur Gegenwart
…, s. 100, 126 an.
75
Stern, K.: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland …, s. 68, marg. č. 38.
76
Čl. 196 Svatopavelské ústavy.
77
Čl. 194 Svatopavelské ústavy.
francouzském a americkém duchu, který byl závazný jak pro jednotlivé
státy, tak i pro říšského zákonodárce, a kterého se bylo možné domáhat
soudně,78
a dále obsahovala i princip dělby moci.
Pokud jde o Ústavu Německé říše z dubna 1871, pak je třeba uvést, že
není postavena na myšlence, že lid je zdrojem ústavodárné moci, nýbrž
že tato ústava je smlouvou mezi německými knížaty a městy, jakožto
i mezi národem. Jedná se tedy o ideovou proklamaci ústavy jako jednotícího
národního prvku, což logicky souviselo s dovršením sjednocovacího
procesu Německa. Princip suverenity lidu je do ústavy promítnut
jako právo na spolurozhodování realizované skrze Říšský sněm.79
Ústava neobsahovala lidskoprávní katalog a k její změně postačovalo
dosažení prosté většiny v Říšském sněmu a kvalifikované většiny v Říšské
radě (v zásadě ¾ většina). Ztížený postup pro přijímání změn ústavy
ovšem nelze chápat jako výraz nadřazenosti ústavy nad ostatním právem,
neboť tehdejší doktrína zastávala názor, že zákonodárná moc ve
státě je nedělitelná a že nad zákonodárcem nestojí žádná další kvalifikovanější
moc, tj. něco, co v dnešní době nazýváme mocí ústavodárnou.
Ústava tedy nebyla považována za nic mystického, čím by byl stát
limitován nebo omezován. Ústava stála na stejné úrovni jako jiné zákony
jsoucí projevem zákonodárné vůle státu.80
Pokud jde o otázku
prolamování ústavy, pak Říšská ústava obsahovala v čl. 78 pravidlo, že
přijaté zákony, které by v jednotlivém případě nebo mimo rámec ústavy
73
Teorie tvorby práva
78
To lze dovodit z čl. 126 písm. a) návrhu Svatopavelské ústavy, který svěřil Říšskému
soudu pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se porušení říšské ústavy vydáním
říšského zákona. Návrh ústavy tak předpokládal, že ústava bude závazná i pro říšského
zákonodárce.
79
K tomu podrobně Huber, E. R.: Das Kaiserreich als Epoche verfassungsstaatlicher
Entwicklung, in: Isensee, J., Kirchhof, P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, vol. I. …, § 2, marg. č. 43 an.
80
V praxi tak převládalo právně pozitivistické chápání ústavy. K tomu blíže Laband,
P.: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, zweiter Band, 5. vyd., J. C. B. Mohr,
Tübingen 1911, s. 39; stejně Grimm, D.: Verfassung. Zur Geschichte des Begriffsvon
der Antike bis zur Gegenwart …, s. 100, 134.
byly s ústavou jako takovou v rozporu nebo ji nahrazovaly, byly považovány
za protiústavní. Takové zákony přijaté mimo rámec postupu
předepsaného pro změnu ústavy nebo jsoucí materiálně v rozporu s ústavou
byly právně neúčinné. Nicméně doktrína považovala toto ustanovení
říšské ústavy pouze za postulát legislativní politiky nikoliv za
právní princip.81
Ve vztahu k Říšské ústavě byla dokonce aplikována
zásada lex posterior derogat legi priori. Stejně byla otázka přezkumu
protiústavního zákona považována za vyloučenou ze soudního přezkumu,
neboť přezkum ústavnosti říšských zákonů byl svěřen do působnosti
císaře, a pokud tento zákon vyhotovil (tj. podepsal), konstatoval
tak, že zákon je ústavně konformní a jako taková nemůže být namítaná
protiústavnost předmětem soudního přezkumu.82
Odvolání se
v rámci soudního přezkumu na protiústavnost zákona tak nemělo právní
význam, ale bylo pouze symbolickým konstatováním bez právního významu
či politickým vyjádřením.
Po porážce Německa v roce 1918 se již v lednu 1919 konaly volby do
ústavodárného německého národního shromáždění. Těchto voleb se
poprvé v německých dějinách mohly účastnit také ženy. Ústavodárné
shromáždění vypracovalo ústavu, která vstoupila v účinnost dne 14. srpna
1919. Tato ústava obsahovala princip suverenity lidu v článku 1
s tím, že legitimita ústavy vycházela z vůle lidu a nikoliv z vůle státních
orgánů či jiných dohod, jako tomu dosud bylo v německých ústavních
dějinách.83
Princip suverenity lidu se do ústavy promítal také volbou
Říšského sněmu v přímých volbách, jakož i přímou volbou říšského
prezidenta. Změna ústavy byla v souladu č. 76 odst. 1 větou první možná
pouze zákonodárnou cestou. Novela ústavy vyžadovala v Říšském
sněmu 2/3 většinu z nejméně 2/3 přítomných členů a v Říšské radě
74
Teorie tvorby práva
81
Laband, P.: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches …, s. 40.
82
tamtéž, s. 51.
83
K otázce suverenity lidu blíže Böckenförde, E. W.: Demokratie als Verfassungsprinzip,
in: Isensee, J., Kirchhof, P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, vol. I. …, § 22, marg. č. 2 an.
většinu nejméně 2/3 členů. Novely ústavy bylo možné přijímat také na
základě lidové iniciativy v rámci lidového hlasování, přičemž ke schválení
novely ústavy byla nezbytná nadpoloviční většina z oprávněných
voličů, nikoliv tedy většina ze zúčastněných voličů v rámci lidového
hlasování. Nicméně ani tato německá ústava nestanovila přednost ústavy
před ostatním platným právem, což znamenalo, že i zákony prolamující
Výmarskou ústavu byly považovány za platné. Otázka případného
soudního přezkumu protiústavních zákonů byla předmětem odborné
diskuse v Německu po celá 20. léta 20. století. Byť v doktríně mírně
převažoval názor, že přezkum protiústavních zákonů je možný, tak
konečná fáze existence Výmarské republiky tento postoj prakticky zcela
negovala.
Z výše zvedeného komparativního historického pohledu vyplývá, že
vývoj chápání pojmu ústavy není kontinuální a přímý. Ústava je v různých
dobách a na různých místech vnímána odlišně, a to zejména s přihlédnutím
k faktickým politickým poměrům a historickému vývoji.
Ústava vždy vychází z konkrétního politicko-sociálního kontextu, který
má na její vnímání zcela zásadní vliv. Co lze chápat ústavou, je relativní
a každou definici ústavy je třeba vnímat v kontextu časového a místního
hlediska. Z teoretického hlediska se nabízí možnost definovat ústavu
normativním způsobem jako právní předpis, jemuž je přiznána nejvyšší
právní síla, který ovšem zůstává souborem legálních definic ústavních
pojmů a institucí a není na ni nahlíženo jako na hodnotový dokument,
který by v sobě inkorporoval ideový kontext moderního ústavního
státu, jakož ani vývoj na poli státní suverenity či v oblasti lidských práv
a základních svobod.
V doktríně se objevuje také mezinárodněprávní definice ústavy, která
je založena na myšlence, že ústava není ničím jiným než minimálním
souborem právních definic vyplývajících z mezinárodního práva. Ústava
je v tomto pojetí považována za písemnou kodifikaci obecných zásad
vyplývajících z mezinárodního práva, a to jak obecných zásad odrážejících
se ve smluvním mezinárodním právu, tak i nepsaných zásad mezinárodního
práva obyčejové povahy. Lze konstatovat, že mezinárodně-
75
Teorie tvorby práva
právní definice ústavy není s ohledem na ústavněprávní a geopolitický
vývoj příliš rozšířená, a to zejména s ohledem na rozdílné vnímání
ústavy v různých geopolitických systémech a geografických oblastech.
Pokud je v mezinárodním právu dosaženo shody na obecných zásadách,
jimiž se má stát řídit a jimž má dostát, pak se mezinárodněprávní aspekty
objevují v parciálních ustanoveních ústavy, čímž se jim dostává síly
ústavního pravidla.
Opomenout nelze ani možnost empirické definice ústavy, podle které
je za ústavu považováno to, co na čem je shoda, že ústavou je. Při
analýze empirického pojetí ústavy je ovšem nezbytné přihlédnout
k tomu, že klíčový je druh, charakter a typ ústavního uspořádání daného
státu a ve vazbě na něj lze teprve stanovit, co je v daném státě považováno
za ústavu jako základní zákon státu. Klíčová je analýza konstitutivních
prvků daného ústavního zřízení, které jsou ovlivněny charakterem
společnosti, historickou tradicí, formou zákonodárné činnosti, charakterem
právního řádu nebo třeba i skutečností, zda jsou v daném
právním systému pramenem práva i nepsané obyčeje či zvyklosti.
S ohledem na převažující vývoj různých právních systémů je dnes
ústava jako základní právní předpis státu charakteristická tím, že se
jedná o právní předpis zákonného typu, který je písemně kodifikován.
V současném světě převažují ústavy monolegální, které jsou výslovně za
ústavu označeny, čímž se zabraňuje zejména obcházení ústav skrze parciální,
jednorázové či účelové ústavní zákony.
Ústavní právo dnešní doby je obvykle psaným pozitivním právem,
které se vyznačuje kodifikováním pravidel ústavního práva ve formě
zákonných norem, jež mají normativní právní sílu. Ústava či ústavní
pravidla se vyznačují požadavkem na vyšší právní sílu, než je tomu
u jednoduchých zákonných norem či pravidel a také zvláštním postupem
pro změnu nebo zrušení ustanovení ústavy či ústavních pravidel.
Vzhledem k tomu, že ústava bývá obvykle psaným právním předpisem,
vylučuje se při výkladu ústavy aplikace zásady lex posterior derogat legi
priori, protože ústava by měla být vždy novelizována výslovným, jednoznačným
a identifikovatelným způsobem, aby bylo zřejmé, že úmysl
76
Teorie tvorby práva
ústavodárce směřoval ke změně ústavy či ústavního pravidla a nedocházelo
tak k prolamování ústavy „pokoutnými“ způsoby. Vyloučení aplikace
zásady lex posterior derogat legi priori bezprostředně souvisí s tím,
že platnost později přijatých zákonů, které jsou mnohdy i vědomě v rozporu
s ústavou, nemá za následek nahrazení kolidujícího textu ústavy
a jsou proto i tak součástí platného práva. K odstranění rozdílů mezi
textem ústavy a později přijatými ústavními zákony musí poskytovat
ústavní systém dostatek jiných efektivních nástrojů, než aby ponechal
zjištění toho, co je ústavou, na libovůli interpreta a jeho obratnosti „objektivně“
zacházet s výkladovými metodami či pravidly. Změny ústavy
musí být výslovné a musí být jednoznačné, že úmyslem ústavodárce
byla novelizace ústavy jako takové. Jinou otázkou je, zda ke změně
ústavy může dojít zvláštním zákonem, který není přímou součástí
ústavy nebo ústavním zákonem, který, aniž by se jednalo o novelu
ústavy, nahrazuje či modifikuje text ústavy. Podle současného stavu
doktríny jsou takové změny považovány za prolamování ústavy a jsou
nepřípustné.
Zákaz prolamování ústavy lze v důsledku výše uvedeného považovat
za vlastnost, která je pro ústavy typická. Někteří autoři považují zákaz
prolamování ústavy za obecnou formální vlastnost ústav a dovozují, že
ústavy mohou být měněny pouze a jedině výslovnou změnou ústavního
textu.84
Pokud ústava sama takový zákaz neobsahuje, pak je nezbytné jej
považovat za axiom, který nepodléhá interpretaci. Zákaz prolamování
ústavy je součástí principu ústavního státu. Zákaz prolamování ústavy
musí být nejenom imanentní součástí výkladu pojmu demokratického
právního státu, ale musí být přítomen a dodržován po celou dobu jeho
existence. Prolamování ústavy je neslučitelné s principem právního, ale
77
Teorie tvorby práva
84
Linck, J.: Die vorläufigen Verfassungen in den neuen Ländern, DÖV, 1991, s. 731
an.
i ústavního státu. Změna ústavy je možná pouze na základě změny textu
ústavy.85
Výslovná změna textu ústavy v zásadě neumožňuje aplikaci zásady lex
posterior derogat legi priori, neboť výslovně změněný text ústavy brání
implicitní či skryté změně ústavy později přijatými zákony. Od výslovného
znění ústavy se tedy nelze odchýlit jinak než její změnou.
Pro ústavy je typická také jejich přednost, která vyplývá z vyšší právní
síly právního předpisu, jehož formou jsou přijaty.86
Jelikož ústava je
základním zákonem státu a základním pilířem platného práva, musí
požívat nejvyšší autority. Jako nejdůležitější právní norma ve státě zavazuje
všechny nositele státní moci, jakož i zákonodárce a v případě
axiomatických ústavních pravidel také samotného ústavodárce. Ústavní
právo nemůže být měněno ani rušeno jednoduchým zákonodárstvím.
Běžný zákonodárce nedisponuje textem ústavy. Za účelem zajištění
přednosti ústavy jsou do jejího textu zahrnuty její vlastní ochranné
mechanismy, jako např. právo na odpor, dělba moci nejenom mezi
moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, ale také dělba moci v rámci
těchto mocí tak, aby nedocházelo ke koncentraci v rámci jedné instituce
či úzké skupiny jednotlivců, dále pak nezávislé soudy a soudní kontrola
ústavnosti.87
Praktickým důsledkem vyplývajícím z přednosti ústavy je
78
Teorie tvorby práva
85
Viz čl. 79 odst. 1 Základního zákona, který stanoví: „Základní zákon může být
změněn jen zákonem, který výslovně mění nebo doplňuje text Základního zákona.
U mezinárodních smluv, jejichž předmětem je mírová smlouva, příprava mírové
smlouvy nebo zrušení okupačního statutu nebo jež mají sloužit obraně Spolkové republiky,
stačí pro objasnění, že ustanovení Základního zákona nebrání uzavření a platnosti
smluv, doplnit znění Základního zákona, odpovídajícím objasněním.“ Dále např.
čl. 287 portugalské ústavy:
„(1) Ústavní změny se provádějí potřebnou výměnou, potřebným vypuštěním nebo
doplněním dosavadního textu.
(2) Nové znění ústavy se zveřejňuje současně se zákonem o změně.“.
86
K prosazování myšlenky přednosti ústavy před ostatními výrony zákonodárné moci
viz Holländer, P.: Základy všeobecné státovědy, Aleš Čeněk, Plzeň 2009, s. 289 an.
87
Starck, Ch.: Vorrang der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit …, s. 33, 45 an.
její ztížená změnitelnost, což je ochrana i před konáním legitimního
zákonodárce.88
Přednost ústavy pak s sebou nese praktickou otázku,
jak naložit se zákonem, který je v rozporu s ústavou. Pokud k takovému
rozporu dojde, pak právního norma jednoduchého práva je buď eo ipso
nicotná nebo přinejmenším neaplikovatelná.89
Otázka přednosti ústavy
tak musí být v ústavním systému zdůrazněna zakotvením soudního
přezkumu norem, a to všech, jež nejsou integrální součástí textu
ústavy.90
Cílem ústavy je tak rozhodnutí o zásadních státoprávních otázkách
s konečnou platností a vázání tak i budoucího ústavodárce tím, že je pro
futuro takové rozhodování vyloučené z portfolia obvyklých politických
střetů. Základními materiálními znaky ústavy jsou suverenita lidu, princip
právního státu, dělba moci, vázanost právem, vázanost výkonu státní
moci zákonem, základní lidská práva a svobody, lidská důstojnost, dělba
normotvorné pravomoci mezi více orgánů státní moci, zákaz retroaktivity
právních norem, princip právní jistoty a požadavek jasnosti a určitosti
právních norem.91
2.4. Zákonodárce a právní stát
Podle čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR vykonává lid veškerou státní moc prostřednictvím
orgánů zákonodárné, výkonné a soudní moci. Zákono-
79
Teorie tvorby práva
88
K úvahám o konání legitimního zákonodárce a axiomech nezměnitelných ustanovení
ústavy viz Holländer, P.: Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce, Právník,
roč. 2005, č. 4; konkrétně k možnosti zrušit ústavou zakotvený ústavní orgán viz
Mlsna, P.: Imanentní meze garantující existenci Spolkového ústavního soudu na pozadí
právní síly jeho rozhodnutí, Právník, roč. 2006, č. 9.
89
Battis, U.: Der Verfassungsverstoss und seine Rechtsfolgen, in: Isensee, J., Kirchhof,
P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. VII., C. F.
Müller, Heidelberg 1992, § 165, marg. č. 30 an.
90
Blíže Mlsna, P.: Ústavní soudnictví ve státovědním myšlení, Právník, roč. 2009,
č. 10.
91
tamtéž.
dárná moc náleží Parlamentu ČR, který je jediný povolán k tomu, aby
přijímal zákony splňující atributy kladené na materiální právní stát.
Ústavní soud v souvislosti s výkladem principu právního státu již několikrát
v minulosti kritizoval současný stav legislativního procesu v zákonodárném
sboru, kdy za nežádoucí označil případy, kdy jsou jedním
zákonem novelizovány zákony, které vzájemně obsahově bezprostředně
nesouvisejí92
. Takový postup za nejisté nepřispívá k předvídatelnosti
práva jako jednoho ze základních principů, které lze subsumovat pod
pojem právního státu. Zasahováním do materie zákonů, jež nejsou systematické
a propojené s projednávaným návrhem zákona dochází
k tomu, že se právní řád stává velmi nepřehledným, a co více, zejména
dochází k vnitřní rozpornosti právního řádu, která je v rámci aplikační
praxe velmi obtížně řešitelná.93
Pokud tedy chceme Českou republiku považovat za demokratický
právní stát založený na úctě k právům (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR), pak
nelze dospět k jinému závěru než k tomu, že i Parlament ČR jako zákonodárce
musí být vázán právem regulujícím tvorbu právních předpisů.
Za takové zákonodárný proces regulující předpisy lze považovat
Ústavu ČR, ústavně konformně vykládané jednací řády Poslanecké sněmovny
PČR a Senátu PČR, ale i ustálenou praxi parlamentních komor.
Zákonodárná procedura se tak ve svém důsledku stává zdrojem legitimity
zákona. Pokud sám zákonodárce není ochoten dodržovat zákonné
předpisy upravující postup při přijímání zákonů, pak ani zákon, který je
takto přijat, nelze považovat za zákonným způsobem přijatý zákon94
.
80
Teorie tvorby práva
92
Viz Pl. ÚS 21/01, kdy Ústavní soud označil za nežádoucí jev, nekorespondující se
smyslem a zásadami legislativního procesu, situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány
zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např.
z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích
návrhů.
93
Nález Ústavního soudu č. 95/2002 Sb.
94
Knapp, V.: Teorie práva …, s. 107.
Má-li být zákon klíčovým nástrojem státu pro regulaci právních vztahů
a ukládání povinností všem adresátům, pak zákonodárce musí být
prvním v řadě, kdo právní řád ctí95
. Neakceptování zákonných požadavků
na tvorbu právních předpisů je prvním momentem, který vede
adresáty právních norem k přesvědčení, že ani výsledný platný a účinný
zákon není ve své podstatě právem, ale pouze podnětem k úvaze adresáta,
že by se takovou právní normou mohl řídit a dodržovat ji. Legislativním
„hříchem“ již na půdě Parlamentu zatížený zákon nemůže vyvolávat
jím zamýšlené celospolečenské dopady. Tím, že Ústavní soud
zrušil výše uvedenou předmětnou novelu zákona o bankách otevřel pro
futuro derogační důvod podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.
Pojem právního státu není v ústavních předpisech žádným způsobem
definován, jeho výklad tak závisí ve velké míře na vymezení tohoto
pojmu judikaturou Ústavního soudu. Vzhledem ke skutečnosti, že Česká
republika je definována jako „demokratický právní stát“ lze usuzovat,
že obě vlastnosti se musí nutně prolínat. O demokratickém státu
nelze hovořit, pokud není rovněž státem právním. Jelikož se jedná
o úvodní ustanovení Ústavy, je tento závazek k respektování demokratického
právního charakteru České republiky závazkem, který musí
respektovat všechny orgány veřejné moci96
, včetně moci zákonodárné.
Veškerý výkon veřejné moci je vázán zákonem (včetně zákonů ústav-
ních).97
Podle názoru Ústavního soudu je čl. 1 odst. 1 ústavy deklara-
81
Teorie tvorby práva
95
Viz nález Pl. ÚS 5/02: „V zákonodárném procesu vystupuje do popředí požadavek
stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně
také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority
zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k pravidlům (zásadám
legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné
moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila.“
96
Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J.: Ústava České republiky – komentář, C. H.
Beck, Praha 2007, s. 8.
97
tamtéž, s. 9.
torním ustanovením, nicméně vyvozuje z něj důsledky v případech, kdy
určité pravidlo není ústavním pořádkem definováno, ale Ústavní soud
takové pravidlo považuje za imanentní součást ústavního pořádku.98
Ústavní soud subsumuje pod princip právního státu i některé požadavky
týkající se vlastností právního předpisu, kdy právní norma by měla být
v právním státě jasná, určitá, měl by platit obecný zákaz retroaktivity,
právní jistoty a důvěry v právo.99
Právní norma by měla také akceptovat
v základních rysech princip rovnosti. Pokud by právní norma vykazovala
některé nedostatky ve výše uvedeném smyslu, pak ji nelze označit
za ústavně konformní normu splňující materiální kritéria kladená na
právní stát. Pokud by v budoucnosti docházelo k porušování základních
pravidel legislativního procesu ze strany zákonodárce, Ústavní soud
posouzení takového porušení zásad legislativního procesu v budoucnosti
spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné
důvěry občanů v právo, právní jistoty100
a nabytých práv, případně ve
vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva,
svobody a veřejné statky101
. Nelze tedy konstituovat absolutní maximu,
že by každé porušení legislativního procesu znamenalo protiústavnost
právního předpisu, jenž byl v takovém legislativním procesu přijat. Hledání
hranic proporcionality pro případné konstatování protiústav–
nosti právní normy totiž naráží také na princip důvěry občanů v právo
a princip ochrany nabytých práv a legitimního očekávání.
Lze tedy v budoucnosti očekávat, že i právní předpis zatížený vad-
82
Teorie tvorby práva
98
tamtéž s. 11.
99
Viz nález 25/1994 Sb. ÚS; nález 16/1996 Sb. ÚS, nález 16/1994 Sb. ÚS.
100
Nález 16/1994 Sb. ÚS: „Právní nejistota občanů znamená ztrátu věrohodnosti
právního státu a překážku občanské aktivity zároveň.“
101
Nález ÚS č. 37/2007 Sb., bod 75.
ným legislativním procesem může být ústavně konformním předpisem,
neboť kvalifikované důsledky plynoucí z jeho zrušení by zatížily princip
právního státu ve větší míře, než vadnost legislativního procesu, jehož
byl právní předpis „produktem“102
.
2.5. Ústavní pojem zákona a výhrada zákona
Ústava používá pojmu zákon nebo zákonně ve dvojím smyslu jednak
v materiálním slova smyslu, a jednak ve formálním. Svobody jednotlivce
lze tedy omezit pouze na základě zákona, tj. na základě právního předpisu,
který byl přijat formálním způsobem jako zákon. Na to pamatuje
čl. 4 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že meze základních
práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny
pouze zákonem a kdy zákonná omezení základních práv a svobod musí
platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.
Omezení práv a svobod je z hlediska ústavního pořádku vyhrazeno
pouze zákonu, k jehož přijetí je oprávněn pouze zákonodárný sbor,
na jehož úvaze závisí, jakým způsobem a v jakém rozsahu omezí práva
a svobody zaručené Listinou základních práv a svobod. Jedinou limitující
podmínkou zákonodárcovy činnosti je zásada rovnosti, tj. nastavení
omezení práv a svobod pro všechny recipienty právní normy stejným
způsobem.
Obdobné pojetí zákona ve formálním slova smyslu lze nalézt také
v čl. 79 odst. 3 Ústavy, který stanoví formální podmínku zákona pro
zmocnění vydávat podzákonné právní předpisy ministerstvy, správními
úřady a orgány územní samosprávy. Výhrada zákona má v tomto pří-
83
Teorie tvorby práva
102
Tento názor by bylo možné opřít o judikaturu Ústavního soudu, který nepovažuje
princip právní jistoty ani princip předvídatelnosti práva za absolutní kategorie, které by
měly za všech okolností dostat přednost před jinými principy subsumovatelnými pod
pojem demokratického právního státu (nález 16/2004 Sb. ÚS, publikovaný pod č. 105/
2004 Sb.).
padě své opodstatnění z hlediska dělby moci, kdy je na úvaze zákonodárného
sboru lze vysloví souhlas s přenesením normotvorné kompetence
i na jiné orgány státní moci, a to ovšem pouze při zachování
ústavní podmínky, že rozsah normotvorné činnosti není vyhrazen z hlediska
ústavního pořádku zákonné formě. V Listině základních práv
a svobod se vyskytuje také pojem „zákonný soudce“, což je soudce,
jenž musí být k rozhodování ve věci ustaven na základě objektivních
a předem jasně stanovených pravidel, aby se vyloučilo manipulování při
výběru a přidělování jednotlivých případů konkrétním soudcům.
V souvislosti s terminologií ústavního pořádku ve vztahu k výhradě
zákona je třeba rozlišovat mezi zákonem ve formálním slova smyslu
a zákonem v materiálním slova smyslu. Jsem toho názoru, na rozdíl
od některých kritiků zastaralosti tohoto rozlišování, že je stále opodstatněné,
aby toto členění zůstalo zachováno a to zejména z toho důvodu,
že ústavní pořádek sám používá pojem zákon ve formálním smyslu, jak
jsem to již naznačil výše, a pojmu zákon, popř. zákonný, v materiálním
slova smyslu.
Výhrada zákona je z hlediska recipientů právních norem koncipována
jako materiální limita ochrany základních práv a svobod, aby základní
práva a svobody byly vyhrazeny zákonu a jejich materiální proměna
podléhala vždy výhradě zákona ve formálním slova smyslu s tím, že
klíčovým atributem každého omezení standardu lidských práv a základních
svobod musí být souhlas zákonodárce učiněný ve formě zákona.
V souvislosti s pojmem výhrady zákona ve formálním smyslu se objevuje
také výhrada zákona také v materiálním slova smyslu, tj. výhrada
zákona ve všech případech, nejenom v situacích, kdy se jedná o ochranu
základních práv a svobod, kdy mohou být materiální změnou právního
prostředí dotčena práv osob či občanů, a to nejenom základní práva
a svobody. Problémem materiální výhrady zákona je její neurčitost a nemožnost
obecné definovatelnosti. Materiální výhrada zákona je tak podmínkou
zjišťovanou v konkrétním případě při zhodnocení daných okolností.
Pokus o definici materiální výhrady zákona jako situace, kdy se
jedná o zásadní otázky, které se bezprostředně dotýkají osoby, a jejichž
84
Teorie tvorby práva
úprava je vyhrazena zákonodárci, je podle mého názoru definicí nejasnou
a nepřesnou, protože kritérium osobního dotčení nelze spojovat
s výsadou zákonodárce přijímat zákony. Mohou nastat situace, kdy
exekutivní normotvůrce přijme prováděcí právní předpisy, které se mohou
dotýkat společnosti jako celku a mohou upravovat otázky zásadního
významu, jež ze své materiální podstaty nejsou vyhrazeny zákonné
formě. Vázanost materiální výhrady zákona na rozhodování o zásadních
otázkách zákonodárcem by inkorporovala do řešení čistě ústavního problému
principy politiky, což není v podstatě žádoucí.
Politické reprezentace mohou mít vlastní vnímání důležitosti rozhodovaných
otázek, a činí tak pramálo ve vazbě na ústavní aspekty věci.
Obecně ovšem nelze vyloučit, že se kterýkoliv zákonodárce může rozhodnout,
že i tam, kde materiální úprava zcela nezbytně nevyžaduje
zákonnou právní úpravu, přijme materiální úpravu ve formě zákona.
To je jistě právo každého zákonodárce, stejně jako je právem každého
subjektu majícího zákonodárnou iniciativu, aby návrh takového zákona
předložil k projednání zákonodárnému sboru. Nicméně smyslem materiální
výhrady zákona není vymezení prostoru legislativní činnosti formou
zákona, neboť řada v současné době zákonem upravených skutečností
nevyžaduje ke své normativnosti formu zákona , nýbrž vymezení
obligatorní součinnosti zákonodárného sboru při schvalování těch právních
předpisů, které jsou natolik celospolečensky žádoucí, že je z hlediska
stability a dlouhodobosti trvání příslušné právní úpravy žádoucí, aby
přesáhla delší dobu, než je pouze trvání jedné vlády. Smyslem materiální
výhrady zákona je tak vlastně limitace výkonné moci mocí zákonodárnou,
ačkoliv tento požadavek nenachází ústavněprávního zakotvení
v českém ústavním pořádku. Tato úvaha nad smyslem materiální výhrady
zákona není beze smyslu, protože v případě praktické aplikace
může napomoci stabilitě právního řádu a snížení závislosti exekutivní
normotvorby na politické náladě a momentálním rozložení sil. Definování
otázky zásadního celospolečenského významu, jež by měla podléhat
85
Teorie tvorby práva
materiální výhradě zákona, je ovšem věcí spíše politickou.103
Odpovědně
konaná politika by měla takové otázky generovat zcela automaticky
a nemělo by jí naplňování materiální výhrady zákona činit větší
problém.
2.6. Zákon jako výsledek zákonodárného procesu
Každá právní norma, která je výsledkem legislativního procesu, ať na
úrovni moci zákonodárné nebo moci výkonné, musí splňovat několik
základních atributů, jež se s právní normou pojí.
Znaky lze rozdělit na formální a materiální. Základním materiálním
znakem právní normy je jeho normativnost a regulativnost. Z právní
normy musí být zřejmé, co právní norma stanoví a na jaké společenské
a právní vztahy bude působit. Proto je z legislativního hlediska klíčové
se vyvarovat nenormativním a neregulativním ustanovením.104
Taková
právní norma, která není schopna výslovným způsobem vyjádřit předmět
úpravy a práva a povinnosti, které z této právní normy vyplývají
pro adresáty, stejně jako procesní pravidla, podle kterých se bude v rámci
předmětu úpravy postupovat, je právní normou, jež vyvolává pochyb-
86
Teorie tvorby práva
103
V souvislosti se záležitostí celospolečenského významu a její úpravou zákonným
způsobem, ačkoliv takový požadavek nepodléhá ústavně zakotvenému příkazu výhrady
zákona, se lze zmínit o zavádění nového německého pravopisu v 2. polovině
90. let 20. století ve Spolkové republice Německo, kde se Spolkový ústavní soud zabýval
otázkou, zda by zavedení nového pravopisu nemělo být vyhrazeno spolkové
úpravě a zda se nový německý pravopis nedotýká některých sociálních práv žáků
a rodičů. Spolkový ústavní soud konstatoval, že státu nic nebrání v tom, aby zavedl
nový pravopis a že Základní zákon neobsahuje žádný obecný příkaz týkající se této
problematiky. Práva rodičů a žáků nejsou přitom touto novou ortografickou úpravou
dotčena. Německý pravopis byl předmětem několika ústavních stížností, které Spolkový
ústavní soud odmítl jako neodůvodněné, právě s ohledem na absenci porušení
základního práva a svobody zaručené Základním zákonem. Viz rozsudek prvního senátu
Spolkového ústavního soudu ze dne 14. července 1998 1BvR 1640/97.
104
Šín, Z.: Tvorba práva a její pravidla, Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc
2000, s. 23.
nosti o své závaznosti a značně zpochybňuje právní jistotu.105
Pokud je
právní norma nejednoznačná a neurčitá, nelze ji považovat za právní
normu, jež by splňovala atributy kladené na právní stát z materiálního
hlediska. Pokud tedy norma nedokáže vyjádřit to, co má být předmětem
její úpravy, nelze než normu označit za sice formálně platnou, nicméně
materiálně neúplnou a tudíž také v praxi neaplikovatelnou. Nelze se
v žádném případě ztotožnit s názorem, že materiálně úplnou je norma
i proto, že teprve následná praxe výkladem právní normu dotvoří a vyjasní
předmět úpravy a právní vztahy z ní vyplývající. Limity právní
normy musí stanovit normotvůrce, aplikující orgán je povinen se proto
pohybovat pouze v mezích stanovených normotvůrcem. Zaplňování
mezer v právu sice není doktrínou ani judikaturou zapovězeno, nicméně
materiální, obsahové mezery v právu nemůže vyplnit orgán v rámci
aplikační nebo rozhodovací činnosti106
. Vyplňování procesních mezer
v právu lze v určitých právních odvětvích akceptovat (ovšem s výjimkou
87
Teorie tvorby práva
105
V této souvislosti se již Ústavní soud vyjádřil k hodnocení záměrů zákonodárce,
pokud tyto nejsou vyjádřeny dostatečně jasným způsobem: „Záměry zákonodárce,
pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě a rozsahu v samotné právní normě (zákoně),
jako motivy zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají
vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány, přesněji, nemohou
z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro porušení procedurálních pravidel (zásad),
jestliže k němu v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda
vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při hlasování nebo jeho
nedostatečná znalost materie, která s projednáním návrhu zákona byla spojena.“
106
V této souvislosti upozorňuji na nález Pl. ÚS 33/97, kdy i jednostranné používání
výkladových metod naráží na mantinely ústavního pořádku: „Naprosto neudržitelným
momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu.
Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo
v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení
a absurdity.“
vyplňování procesních mezer v trestním právu).107
Právní normu lze na
základě nejrůznějších definičních znaků poznat108
, nicméně pokud rezignujeme
na předvídatelnost právní normy, pak můžeme pomocí interpretačních
metod dospět k zjištění obsahu právní normy, ale nedojdeme
k zjištění, co je právem jako celkem.109
Požadavek předvídatelnosti
zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován
v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve
formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesou-
visí110
. Tato situace nastala i v případě přijetí pozměňovacího návrhu
k zákonu o bankách, který předložil v rámci druhého čtení poslanec M.
Doktor111
a jehož pozměňovací návrh se stal předmětem řízení před
Ústavním soudem a skončil zrušením příslušné části návrhu zákona.
Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat
jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řá-
88
Teorie tvorby práva
107
K problematice výkladu právních norem obsahujících nejasné právní pojmy se
vyjádřil ve svém nálezu 1 BvR 1905/02 Spolkový ústavní soud, který považuje taková
rozhodnutí, jež spočívají na výkladu a použití nejasných zákonných pojmů, za protiústavní.
Takový závěr lze plně vztáhnout i na podmínky českého právního řádu, neboť
princip předvídatelnosti a jasnosti práva musí jako jeden z principů právního státu
převážit nad výkladem právní normy, který směřuje k řešení pouze konkrétního případu
bez obecného a širšího vztahu ke všem adresátům právní normy.
108
Viz znaky právní normy vymezené Z. Šínem, který za znaky právní normy považuje
– vydání normy k tomu oprávněným subjektem, normativnost, regulativnost
normy, právní závaznost, obecnost a vynutitelnost. Viz Šín, Z.: Tvorba práva a její
pravidla …, s. 2 an.
109
Procházka, A.: Tvorba práva a jeho nalézání, Orbis, Praha - Brno 1937, s. 60. V této
souvislosti jenom podotýkám, že nejsem ve shodě s názorem H. Kelsena, který z hlediska
poznání právního řádu jako celku neklade na právní normu žádné obsahové
požadavky. Své poznání právního řádu jako celku odvíjí pouze od definice právní
normy z hlediska jejího systematického zařazení ve vztahu k ohnisku právního řádu.
110
Nález ÚS č. 37/2007 Sb., bod 39.
111
Viz tisk 1222/3, ve kterém je pozměňovací návrh poslance M. Doktora uveden.
Návrh byl schválen usnesením Poslanecké sněmovny č. 2470 v rámci 3. čtení dne 23.
května 2006.
dem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl
jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným a konzistentním
pramenem práva112
. Legislativní jezdci, tj. pozměňovací návrhy nesouvisející
s předmětem návrhu zákona, jsou případem rezignace na materiální
zjištění obsahu práva jako celku. Neprovázanost pozměňovacích
návrhů s právním řádem jako celkem vede k vytváření vnitřní rozpornosti
práva. V této souvislosti by bylo zajímavé, k jakému závěru by
Ústavní soud dospěl, pokud by se návrhem Senátu na zrušení části
druhé, čl. II a čl. III zákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon
č. 319/2001, kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, zabýval
po materiální stránce. Lze jenom pochybovat o tom, že by i po materiální
stránce byla novela zákona o bankách ústavně konformním právním
předpisem (zejména s čl. 11 Listiny základních práv a svobod).
2.7. Meze zákonodárcovy činnosti
Ústavní soudnictví a zkoumání zákonů ústavními soudy je možné
chápat jako hledání shody nebo neshody legislativních aktů s právními
normami, které tyto akty formálně i materiálně determinují.113
Rušení
právních předpisů pro materiální rozpor s ústavním pořádkem je věcí
v českých poměrech velmi častou. Novum nálezu ÚS č. 37/2007 Sb.
spočívá ovšem právě v uplatnění možnosti zrušit právní předpis i pro
formální rozpor s právními předpisy upravujícími legislativní proces.
Obecně lze konstatovat, že přezkum ústavnosti zákonů z hlediska formální
ústavní konformity není jenom posuzováním souladu zákona
s formálními požadavky stanovenými předpisy ústavní právní síly, nýbrž
také s požadavky stanovenými právními předpisy jednoduchého
práva, které determinují legislativní proces. Nelze hovořit o tom, že
by se takové normy stávaly součástí ústavního pořádku, ale lze vyslovit
89
Teorie tvorby práva
112
Nález ÚS č. 37/2007 Sb., bod 70.
113
Krejčí, J.: Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém,
Moderní stát, Praha 1932, s. 42.
názor, že i normy jednoduchého práva mající materiální vztah k ústavním
principům (v tomto případě k ústavnímu principu právního státu)
lze z materiálního hlediska považovat za předpisy jednoduchého práva
upravující ústavní materii, resp. mající v ústavním právu základ své
materiální úpravy. Za takové předpisy lze jistě považovat i jednací řády
obou komor Parlamentu České republiky v těch částech, které se dotýkají
tvorby právních předpisů. V této souvislosti je nutné myslet i na
to, že legislativní proces tvorby ústavních zákonů podléhá procesním
pravidlům, která jsou upravena z větší části v předpisech jednoduchého
práva. Stejně tak i přezkum ústavnosti zákonů z hlediska dodržování
formálních procesních pravidel nastavených jednacími řády komor
Parlamentu je upraven v předpise jednoduchého práva, tj. v zákoně
o Ústavním soudu, který ukládá zjistit, zda byl napadený zákon přijat
a vydán ústavně předepsaným způsobem; zkoumání formálních náležitostí
zákonů je v rámci soudního přezkumu ústavnosti zákonů upraveno
pouze v zákonné rovině a nikoliv v rovině ústavního práva. V minulosti
již Ústavní soud využil ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu114
jako důvod pro derogační nález115
.
Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud při rozhodování
v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje
obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony,
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, popřípadě zákony,
jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány
90
Teorie tvorby práva
114
Citace ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu: „Při
rozhodování posuzuje Ústavní soud obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska
jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony
a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.“
115
Viz nález Pl. ÚS 5/02, kdy byla na základě § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
zrušena novela obchodního zákoníku z důvodu pochybení v legislativním procesu na
půdě Poslanecké sněmovny PČR, která přistoupila k revokaci svého hlasování.
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způ-
sobem.116
Zde je nutné jenom na okraj třeba poznamenat, že Ústavní
soud se musel vypořádat s kategoriemi mezinárodních smluv o lidských
právech a základních svobodách podle čl. 10 Ústavy , které byly ratifikovány
a vyhlášeny přede dnem účinnosti Ústavy. Ústavní soud v tomto
případě přiznal ve své judikatuře některým mezinárodním smlouvám
z tohoto období postavení mezinárodních smluv o lidských právech
a základních svobodách, jež spadají do ústavního pořádku.117
U mezinárodních
smluv přijatých po účinnosti Ústavy nebyl problém zjistit,
jaké mezinárodní smlouvy mají charakter smluv o lidských právech a základních
svobodách (souhlas obou komor Parlamentu ČR – čl. 49 Ústavy,
schválení kvalifikovanou 3/5 většinou všech poslanců a 3/5 přítomných
senátorů – čl. 39 odst. 4 Ústavy, řádná ratifikace prezidentem republiky
a vyhlášení ve Sbírce zákonů, popř. ve Sbírce mezinárodních smluv).
Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost
kompetence normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu,
vychází z ustanovení § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle
něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů
nepřípustný, jestliže ústavní zákon, nebo mezinárodní smlouva, s nimiž
jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly před
doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že
u právních předpisů, vydaných před nabytím účinnosti Ústavy České
republiky č. 1/1993 Sb., je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko
jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však
ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompe-
tence.118
91
Teorie tvorby práva
116
nález Pl.ÚS 9/99.
117
Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu – komentář, C. H.
Beck, Praha 2004, s. 261 an.
118
Viz nález Pl.ÚS 9/99
Každý zákonodárce by se měl v rámci své činnosti řídit dvěma základními
pravidly, aby jeho činností vytvořený právní předpis splnil
podmínky ústavní konformity, a sice rozumem a nestranností. Všechny
ostatní zájmy, které by se dostaly do kolize s rozumem či nestranností,
musí ustoupit, neboť jedním ze základních úkolů státu je výkon ústavně
konformní normotvorby, která musí i v dynamice dnešní doby odpovědět
na dvě základní otázky, proč a za jakým účelem je návrh zákona
přijímám a jak bude přispívat k plnění základních ústavních funkcí státu.
Hledání vztahu mezi normotvorbou a účelem státu je pro řádný legislativní
(zákonodárný) proces klíčové, protože stát, který přijímáním
právních předpisů nesleduje naplňování některých funkcí státu, je státem,
který, obrazně řečeno, stojí mimo rámec ústavy. Přijímáním bezobsažných
nebo nejasných předpisů zákonodárná činnost vybočuje
z ústavně definovaného rámce ospravedlňujícího existenci státu jako
takového. Má-li být i státní moc vykonávána v souladu se zákonem,
musí být samotná tvorba a vznik „kontrolujícího“ zákona poměřována
funkcí státu ve vztahu k takovéto zákonodárné činnosti. Gustav Radbruch
vymezuje tři základní pojetí účelu práva a státu – individualistické,
metaindividualistické a transpersonální, těmto třem základním
kategoriím také přiřazuje tři základní hodnoty, které mají být právním
řádem chráněny: individuální hodnoty, kolektivní hodnoty a společenské
hodnoty, jinak řečeno – svoboda, národ a kultura. Individualistické
pojetí účelu státu a práva se dotýká zejména lidské osobnosti a její svobody,
což lze považovat za středobod všech funkcí státu. Radbruchův
pojem individualismu není možná s ohledem na dnešní vývoj úplně
nejvhodnějším termínem, ale obsahu tohoto pojmu odpovídá i pojetí
Ústavy ČR, která je založena na úctě k právům a svobodám člověka
a občana. Primárním úkolem státu v českém pojetí tak nutně musí být
zachování práv a svobod člověka ve všech jejich formách, včetně práva
92
Teorie tvorby práva
člověka, expressis verbis nikde nevyjádřeného, na „dobré zákonodár-
ství“.119
V této souvislosti uvedl také Ústavní soud, že Ústava České
republiky není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením
institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní
ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické
společnosti.120
Jednou ze základních hodnot demokratické společnosti
je také řádný demokratickými zásadami ovládaný legislativní proces
respektující zákonné požadavky na tvorbu zákonů.121
Poměřování zákona plněním funkcí státu je plně aplikovatelným v demokratickém
právním řádě, kde se ctí základní zásady pro tvorbu právních
předpisů, jako jsou zákaz retroaktivity, důsledné dodržování principu
výhrady zákona, princip proporcionality, zásada právní jistoty
a předvídatelnosti práva apod. Nedemokratické právní státy mohou naopak
naplňování výše uvedeného principu zneužívat ve prospěch decentralizace
tvorby právních předpisů, kdy se jádro právního řádu přenáší
od zákonů do norem nižší právní síly tak, „aby to umožnilo pružnost
právní úpravy, jak to vyžaduje princip jednotné lidové moci vyjádřený
v ústavě“.122
Úkoly, které má demokratický právní stát, se nutně musí
promítat, do zákonodárné činnosti vyúsťující v přijímání zákonů splňujících
požadavky na právní normy demokratického státu.
2.8. Úvahy pro futuro
Tvorba práva by se měla uskutečňovat v souladu s konkrétním sociálním
kontextem adresátů právních norem. Základní tezí při pohledu na
93
Teorie tvorby práva
119
Čebišová, T.: Právo na dobré zákony (?) …, s. 84-95.
120
Nález Pl.ÚS 19/93
121
K tomu také nález Pl.ÚS 19/93, kde se uvádí, že „Ústava [...]výklad a použití
právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním
základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami
také užití právních norem měří.“
122
Moural, J.: Legislativní zkušenosti za rok 1950, in: O právu a jeho tvorbě, Sborník
ze školení legislativních právníků v Maxičkách, Orbis, Praha 1951, s. 127 an.
rozměr a kvalitu právního řádu by mělo být uvědomění si skutečnosti,
že legislativní proces, popřípadě zákonodárství, je neúplným procesem
tvorby práva, který nemůže aspirovat na uchopení všech právních
vztahů, které se ve společnosti objevují.
Tvorba práva je komplexní proces, na kterém se podílejí všechny tři
moci ve státě. Z velké části naráží tvorba práva na překážky legislativně
organizačního charakteru a na nepředvídatelnost změn sociálních poměrů,
které by měly být v právním předpise zohledněny. To lze chápat
také jako jednu z příčin, proč se právo jako soubor normativních pravidel
a mechanismů dostává do kolize s principem spravedlnosti. Nereflektování
sociálních změn ve společnosti má za následek rozpor mezi
cílem a smyslem právního předpisu a jeho reálným naplňováním v praxi,
tj. při regulaci právních vztahů nastalých ve společnosti. Tvorba práva
by se měla uskutečňovat za podmínky maximálního přístupu a dostupnosti
relevantních právních informací široké odborné veřejnosti, která
by měla mít možnost se účastnit diskuse nad návrhy připravovaných
právních předpisů.
Při tvorbě právních předpisů by měly být vzaty v úvahu tyto základní
faktory: sociální rozměr navrhované právní úpravy a dynamika změn
v sociální oblasti, jíž se navrhovaná právní úprava bude dotýkat; nelze
opominout ani intenzitu sociálního konfliktu, který může být přijetím
návrhu právního předpisu buď urychlen, nebo naopak zbrzděn; cílem
právní úpravy by mělo být minimalizování konfliktů mezi adresáty
právních norem a nastavení mediačních postupů tak, aby byly eliminovány
rozporné tendence ve vnímání a akceptaci právní úpravy jako
takové; právní předpis by měl dále maximálně možným způsobem konkrétně
vymezit okruh adresátů právního předpisu, a to jasným a nerozporným
nastavením charakteristik a vlastností osob, na něž právní
předpis dopadá; posledním faktorem, který je třeba při tvorbě právních
předpisů zohlednit, je zakotvení nezbytného prostoru pro rozhodování
kompetentních orgánů a prostor pro případné správní nebo soudní uvážení,
neboť právní norma musí mít své pevně nastavené meze pro hledání
spravedlivého řešení při rozhodování o konkrétních sporech, prá-
94
Teorie tvorby práva
vech či nárocích.123
Limitace aplikace právního předpisu na jediné možné
řešení či sankci vede k prohlubování paradigmatu mezi akceptací
právního předpisu společností a nalézáním spravedlnosti, k níž takový
právní předpis pramálo přispívá.
Současná „krize“ tvorby práva je v zásadě ovlivněna několika faktory.
Jedná se zejména o nedostatečný přezkum nezbytnosti přijetí nové
právní úpravy. Dalším negativním faktorem tvorby práva je snaha po
maximálně možném a podle mého názoru nedosažitelném perfekcionismu
návrhu právního předpisu. Je snahou předkladatelů návrhů právních
předpisů upravit a vymezit předmět právního předpisu ve všech
myslitelných formách a nastavit v právním předpise řešení pokud možno
na všechny situace. Takový záměr navrhovatele, potažmo zákonodárce
je odsouzen předem k nezdaru. Veškeré interakce mezi adresáty
právního předpisu a možnostmi řešení sporů nelze v právním předpise
taxativním způsobem vymezit tak, aby byly domyšleny všechny vazby,
které právní předpis vyvolá. Na okraj pouze podotýkám, že snaha po
perfekcionismu návrhu právního předpisu je vyvolán z části nezkušeností
zpracovatelů normativního textu formulovat obecná právní pravidla
či principy, které by byly pro právní předpis určující; z části je tento
problém ovlivněn i neschopností soudní moci aplikovat případně obecně
formulovaná pravidla, kdy se objevuje ze strany soudní moci kritika
tvorby práva v tom smyslu, že právní předpisy neobsahují řešení všech
v praxi nastalých situací a že jsou tudíž mezerovité. Problém perfekcionismu
právních předpisů je tedy důsledkem nezkušenosti nejenom
tvůrců práva, ale i těch, kteří mají za úkol právo nalézt, nikoliv pouze
bezhlavě vzorcově aplikovat modely popsané v právním předpise.
Dalším poměrně negativním jevem při tvorbě práva je nedostatečná
jasnost a zřejmost právní úpravy, tj. vymezení cílů a smyslu, kterých má
95
Teorie tvorby práva
123
Schreckenberger, W.: Aspekte einer Gesetzgebungstheorie, in: Böhret, C. (ed.):
Gesetzgebungspraxis und Gesetzgebungslehre, Ein Erfahrungsaustausch über die
Verbesserung von Rechtsnormen, 2. vyd., Speyerer Forschungsberichte vol. 13, 1983,
s. 95.
být navrhovanou právní úpravou dosaženo, právní normy jsou často
nesrozumitelné, nepřehledné a flexibilní.124
Ačkoliv je součástí právního
řádu obecná římská zásada, že neznalost zákona neomlouvá, nelze v současné
změti právní regulace důsledně trvat na tom, že adresáti právních
norem mají možnost se seznámit se všemi právní normami, aniž by pro
zjištění práv a povinností vyplývajících z právního řádu nevyužívaly
právně informačních systémů. Neznalost práva je v současné době komplikovanější
tím více, že součástí právního řádu již nejsou pouze normy
vnitrostátního práva vycházející z vůle vnitrostátního zákonodárce, nýbrž
i právní normy mající své normativní ohnisko ve vůli zákonodárce
Evropské unie (evropský zákonodárce).125
Akceptace zásady neznalost
zákona neomlouvá je relativizována také materiální nedostupností předpisů
Evropské unie v českém jazyce, které byly přijaty před vstupem
České republiky do Evropské unie.
Neblahé důsledky pro návrhy právních předpisů má také nedostatečná
kontrola nad výsledky, kterých by měla nová právní úprava dosáhnout.
Absentuje v současné době kontrola naplňování právní úpravy
jak ze strany veřejnosti, což není v reálném legislativním procesu zcela
nezbytné, ale zejména nedostatečná kontrola ze strany ministerstev jako
gestorů právních předpisů, kdy nedochází k vyhodnocení reálné aplikace
právní úpravy v praxi a tudíž i k vyhodnocení nezbytnosti a opodstatněnosti
takové právní regulace. Nedostatečné prosazování právní
úpravy má za následek oslabení cílů sledovaných přijetím takové právní
96
Teorie tvorby práva
124
Flexibilitou v tomto případě chápu formulaci právní normy za pomoci mnohoznačných
právních pojmů, které mají jiný právní a jiný obecně jazykový význam, což
vede v praxi k rozdílnosti v aplikaci právní normy a v míjení se dosažení cílů sledovaných
právní úpravou. Flexibilitou v tomto smyslu není míněna změna právní úpravy
jako takové.
125
K problematice poznání právního řádu adresáty právních norem a nezbytnosti
poznání právního řádu s využitím informačních právních systémů - viz nález Ústavního
soudu ze dne 15. února 2007, nález publikován pod č. 37/2007 Sb.
normy. Právní úprava se tak stává nadbytečnou, pokud jsou její praktické
dopady, eufemisticky řečeno, marginální.126
Budiž vysloveno přání, aby se v České republice více dbalo na ústavní
základy legislativního procesu, aby se normotvůrci více zamýšleli nad
obsahem a smyslem právních předpisů a nad jejich nezbytností. Zlepšení
legislativního procesu je během na dlouhou trať, nicméně ústavní rámec
musí být dodržen za všech okolností a v každé době, dnešek nevyjímaje.
3. Zákonodárný proces v Parlamentu
3.1. Poslanecká sněmovna
Legislativní proces v Poslanecké sněmovně upravuje Ústava velmi
lakonicky v čl. 45: „Návrh zákona, se kterým Poslanecká sněmovna
vysloví souhlas, postoupí Poslanecká sněmovna Senátu bez zbytečného
odkladu.“ Konkrétní podoba legislativního procesu tedy není ústavně
předepsána a vyplývá až ze zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
Legislativní proces by měl být upraven podrobně a precizně,
aby nemohlo být pochyb, zda byl zákon přijat ústavně předepsaným
způsobem. Vady legislativního procesu často zakládají protiústavnost
zákona a vedou k jeho zrušení Ústavním soudem; srov. např. nálezy
Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. (počítání lhůty na prezidentovo veto),
č. 476/2002 Sb. (opakované hlasování o návrhu zákona), č. 283/2005 Sb.
(výklad pojmu „volební zákon“), č. 37/2007 Sb. (přípustnost tzv. přílepků)
a č. 80/2011 Sb. (zneužití stavu legislativní nouze).
97
Teorie tvorby práva
126
K problematice negativních jevů spojených s legislativní činností viz Böhret, C.
(ed.): Gesetzgebungspraxis und Gesetzgebungslehre, Ein Erfahrungsaustausch über die
Verbesserung von Rechtsnormen, …, s. 93 an.
Poslanecká sněmovna projednává na svých schůzích návrhy zákonů
ve trojím čtení.127
Tato procedura je podrobně upravena v § 90 až 96
JŘPS.
Smyslem pravidel legislativního procesu a parlamentního jednání je
kromě výše uvedené ochrany právní jistoty slaďování dvou leckdy protichůdných
hodnot – na jedné straně hodnoty funkčnosti parlamentu,
hladkého a bezproblémového plnění jeho především zákonodárné
funkce, a na druhé straně hodnoty demokratického parlamentarismu,
v němž mají poslanci dostatek prostoru pro svobodné vyjádření svých
názorů a pro svobodné a dostatečnými informacemi podložené rozhodování
o návrzích. Podívejme se, jak se pravidla sněmovního jednání
o zákonech snaží chránit tyto tři hodnoty – právní jistotu, funkčnost
parlamentu a svobodu parlamentních řečí a hlasování.
3.1.1. Návrh zákona
Návrh zákona může podat jednotlivý poslanec, skupina poslanců,
vláda, Senát nebo zastupitelstvo kraje (čl. 41 odst. 2 Ústavy). Zhruba
60 % návrhů zákonů podává vláda,128
více než 30 % poslanci nebo
skupiny poslanců, iniciativy Senátu a krajů se vyskytují v řádu několika
procent. Vláda má právo se během třiceti dnů vyjádřit k návrhům zákonů
(čl. 44 Ústavy). Sněmovna není stanoviskem vlády nijak vázána,
98
Teorie tvorby práva
127
K legislativnímu procesu srov. mj. Gerloch, A., Maršálek, P. (eds.): Zákon v kontinentálním
právu, Eurolex Bohemia, Praha 2005; Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba
práva v České republice po vstupu do Evropské unie …; Gerloch, A. a kol..: Teorie
a praxe tvorby práva… Důkladně popisuje a komentuje legislativní proces rovněž
Jindřiška Syllová v Syllová, J., Kolář, P., Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: Parlament
České republiky, 2. vyd., Linde, Praha 2008, s. 202–270. S ukázkami projednávání
některých návrhů zákonů viz Wintr, J.: Česká parlamentní kultura …,
s. 137–196.
128
Srov. tabulku v Mansfeldová, Z., Linek, L. (eds.): Český parlament v druhé dekádě
demokratického vývoje, Sociologický ústav AV ČR, Praha 2009, s. 68.
vláda ale právo na svých třicet dnů má. Při předkládání jiných než
vládních návrhů zákonů je tedy třeba s tímto třicetidenním zdržením
počítat. Nelze ale říci, že by vládní návrhy byly touto cestou upřednostňovány.
Vládní návrhy totiž procházejí mnohem delším a náročnějším
procesem přípravy, který je zakotven v Legislativních pravidlech
vlády.129
Návrh zákona i s případným stanoviskem vlády rozešle předseda
Sněmovny poslancům nejméně deset dní před schůzí Sněmovny, na
které má dojít k prvnímu čtení (§ 89 JŘPS), čímž je vytvořen prostor
pro prostudování návrhu zákona poslanci před jeho prvním projednáváním.
Návrh zákona dostane podobu sněmovního tisku (§ 120 JŘPS),
je rozeslán poslancům a zveřejněn na internetové stránce www.psp.cz.
Součástí sněmovního tisku je jednak samotný návrh zákona, tj. přesné
znění toho, na čem se má Sněmovna usnést, a důvodová zpráva (§ 86
JŘPS), a dále vyjádření vlády, existuje-li.
Důvodová zpráva je důležitou součástí návrhu zákona, má význam
jak pro transparentnost politického rozhodování, tak pro pozdější interpretaci
zákona.130
Podle § 86 odst. 3 JŘPS důvodová zpráva odůvodňuje
principy nové právní úpravy, hodnotí platný právní stav a vysvětlí
nezbytnost nové úpravy v jejím celku (obecná část) i jednotlivá ustanovení
(zvláštní část), obsahuje dále předpokládaný hospodářský a finanční
dosah navrhované úpravy, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty
99
Teorie tvorby práva
129
Srov. výklad J. Kysely v Gerloch, A., Kysela, J., Kühn, Z., Wintr, J., Tryzna, J.,
Maršálek, P., Beran, K.: Teorie a praxe tvorby práva…, s. 193–205, anebo příslušné
partie této knihy.
130
O tomto tzv. historickém výkladu, hledajícím úmysl zákonodárce, srov. Melzer, F.:
Metodologie nalézání práva, C. H. Beck, Praha 2010, s. 118–125, a Maršálek, P.:
O smyslu a limitech použití historického výkladu, in: Gerloch, A., Maršálek, P.
(eds.): Problémy interpretace a argumentace v soudobé právní teorii a právní praxi,
Eurolex Bohemia, Praha 2003, s. 121–140.
krajů a obcí a zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními
smlouvami a s ústavním pořádkem.131
Po vyjádření vlády k návrhu zákona doporučí do 15 dnů organizační
výbor předsedovi Sněmovny zařadit předložený návrh zákona se stanoviskem
vlády do návrhu pořadu schůze Sněmovny a současně navrhne,
kterému výboru má být návrh přikázán, a určí zpravodaje pro prvé čtení
(§ 88 odst. 1 JŘPS). Začátek prvního čtení se může pozdržet jen tím, že
Sněmovna při schvalování pořadu schůze tento bod vyřadí.132
3.1.2. První čtení
První čtení (§ 90 JŘPS) představuje síto – Sněmovna po obecné rozpravě
rozhodne, jestli návrh připustí k dalšímu projednávání a přikáže
některému výboru. Možnost zamítnout návrh zákona hned v prvním
čtení umožňuje Sněmovně nezabývat se návrhy zákonů, které nemají
naději na přijetí. První čtení přesto dává zastáncům návrhu zákona dostatek
prostoru na obhájení předlohy. Navrhovatel hovoří první, po něm
hovoří zpravodaj určený organizačním výborem, aby bděl nad řádným
průběhem projednávání, např. evidoval návrhy, které padnou. Pro rozpravu
platí obecná pravidla rozpravy, upravená v „obecné části“ JŘPS.
Poslanecká sněmovna může vést o návrhu zákona rozpravu hned třikrát,
v prvním, druhém i třetím čtení. Zásadní politická debata se však vede
100
Teorie tvorby práva
131
Čl. 9 odst. 2 Legislativních pravidel vlády ve znění naposledy pozměněném 11.
ledna 2010 dále požaduje uvést zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného
řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen, zhodnocení slučitelnosti navrhované právní
úpravy s předpisy, judikaturou a obecnými právními zásadami Evropské unie, dopady
návrhu na podnikatelské prostředí, sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny
obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní
menšiny, a dopady na životní prostředí. I proto, že tyto požadavky na vládní
návrh zákona neustále vzrůstají, nelze považovat závaznost těchto doplnění pro ostatní
subjekty zákonodárné iniciativy za automatickou, byť tvůrci návrhů zákonů se i těmto
pravidlům, byť někdy jen formálně, snaží učinit zadost.
132
Syllová, J., Kolář, P., Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: Parlament České republiky…,
s. 226.
zpravidla právě v prvním čtení, byť u kontroverznějších návrhů se ostrá
výměna názorů dá očekávat ve všech třech čteních. K některým návrhům
zákonů naopak kromě navrhovatele a zpravodaje nevystoupí
nikdo ani v prvním čtení.
V rozpravě lze podat návrh na vrácení předlohy navrhovateli k dopracování
a návrh na zamítnutí. To jsou první bojová hlasování o osudu
návrhu zákona. Schválením jednoho z těchto návrhů legislativní proces
ve Sněmovně končí.
Není-li v prvním čtení ani jeden ze zmiňovaných návrhů přijat, je
předloha přikázána výboru nebo výborům k detailnějšímu projednání.
Zároveň je stanovena lhůta pro projednání ve výboru. Základní lhůta je
60 dnů (§ 91), Sněmovna ji může zkrátit i prodloužit. Zkrácení o více
než 30 dnů však může zablokovat námitka 50 poslanců nebo dvou
poslaneckých klubů. Prodloužení o více než 20 dnů je podmíněno souhlasem
navrhovatele.
Existuje několik způsobů, jak již v prvním čtení urychlit projednávání
návrhu zákona.133
Jedním z nich je procedura schválení návrhu zákona
již v prvním čtení podle § 90 odst. 2 až 6 JŘPS. Tato procedura byla
zavedena zákonem č. 47/2000 Sb. v souvislosti s potřebou provádět
rychlé legislativní změny k harmonizaci českého práva s právem Evropské
unie. Předpokladem použití této procedury je explicitní návrh obsažený
a odůvodněný v důvodové zprávě k návrhu zákona (§ 90 odst. 2
JŘPS) a dále okolnost, že se proti této proceduře nepostaví padesát
poslanců nebo dva kluby (§ 90 odst. 3 JŘPS). Schválení návrhu zákona
již v prvním čtení je tedy možné jen u nekontroverzních návrhů, jež se
ve Sněmovně těší široké podpoře. Přestože zvláště vláda, ale také skupiny
poslanců, navrhují tuto proceduru u velkého množství návrhů,
101
Teorie tvorby práva
133
O nich viz též Syllová, J., Kolář, P., Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: tamtéž,
s. 239–245.
téměř nikdy nejsou úspěšní,134
mj. proto, že tato procedura znemožňuje
podávat k návrhu zákona pozměňovací návrhy. Na obecnou rozpravu
v prvním čtení totiž při této proceduře okamžitě naváže podrobná rozprava,
v níž lze navrhovat jen formální opravy, nikoli věcné pozměňovací
návrhy. Poté se již přistoupí k závěrečnému hlasování o návrhu
zákona.
Jako náhradní způsob rychlého projednání nekontroverzního návrhu
zákona s možností podávat pozměňovací návrhy Sněmovna v pátém
volebním období hojně využívala razantní krácení lhůty pro projednání
návrhu ve výboru. I to může, jak už bylo řečeno, zablokovat námitka 50
poslanců nebo dvou poslaneckých klubů. Takto byla při projednávání
novely zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, která měla ve
prospěch Strany zelených snížit minimální počet členů klubu z deseti
na tři (sněmovní tisk 19), zkrácena lhůta pro projednání návrhu ve výboru
o 58 dní,135
a tak druhé čtení mohlo následovat už tři dny po
prvním čtení. Těžko překonatelný rekord ale drží novela volebního zákona,
přijímaná v rychlosti v září 2009, aby po zásahu Ústavního soudu
umožnila urychlené konání předčasných voleb. Šedesátidenní lhůta pro
projednání návrhu ve výboru byla na návrh poslance M. Bendy (ODS)
zkrácena na jednu hodinu.136
3.1.3. Projednání ve výborech
Výbory jsou pracovní orgány Sněmovny, zakotvené v čl. 31 Ústavy.
Jsou to stálé a specializované orgány, složené z přibližně dvaceti po-
102
Teorie tvorby práva
134
Graf 29 tamtéž, s. 394, uvádí pro čtvrté volební období 32 případů akceptace této
procedury, aniž však je zřejmé, zda se všechny tyto návrhy skutečně staly později
zákonem. Pro páté volební období se podařilo najít jediný přijatý zákon, který Sněmovnou
prošel pomocí procedury podle § 90 odst. 2 až 6 JŘPS, a sice novelu exekučního
zákona (tisk 799), kterou Sněmovna schválila 29. dubna 2009. Je možné, že se
vyskytlo ještě několik jiných, avšak ojedinělých případů.
135
Stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 24. 10. 2006.
136
Stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 8. 9. 2009.
slanců podle zásady poměrného zastoupení poslaneckých klubů; členové
vlády podle čl. 32 Ústavy nemohou být členy výborů ani komisí.
Výbory zřizuje a počty jejich členů stanoví Sněmovna na své ustavující
schůzi. Předsedu výboru volí výbor a potvrzuje Sněmovna.
Schůze výborů137
jsou zpravidla veřejné (§ 37 JŘPS), jednání výborů
je tedy pod veřejnou kontrolou, může se ho účastnit kdokoli a zveřejňuje
se zápis z jednání, který obsahuje přijatá usnesení a zachycuje průběh
rozpravy, neobsahuje však její stenozáznam.
Členy výboru jsou poslanci, kteří se specializují na danou problematiku,
schůzí výborů se účastní též příslušní členové vlády nebo jejich
náměstci a dále odborníci a někdy též zástupci zájmových skupin. Jednání
výboru tak umožňuje důkladné věcné projednání návrhu zákona.
Přes veřejný charakter jednání výborů jej obvykle neprovázejí řečnické
souboje poslanců vlády a opozice, což je naopak typické pro jednání
pléna Poslanecké sněmovny. Výsledky hlasování však již častěji zrcadlí
střet vládních a opozičních poslanců. Jednání výboru ústí v doporučení
Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona přijala, zamítla nebo přijala
s pozměňovacími návrhy. Výbor velice často formuluje pozměňovací
návrhy, a ty jako předjednané mají obvykle velkou naději na úspěch
při hlasování ve třetím čtení.138
Někdy výbor dokonce Poslanecké sněmovně
předloží tzv. komplexní pozměňovací návrh, tj. faktické nahrazení
textu návrhu zákona jiným textem. J. Syllová uvádí, že ve čtvrtém
volebním období, od něhož se tato praktika rozmohla, bylo s použitím
103
Teorie tvorby práva
137
K významu parlamentních výborů též Heywood, A.: Politologie, Eurolex Bohemia,
Praha 2004, s. 340–342.
138
Vedlejším negativním důsledkem pozměňovacího návrhu výboru je fakt, že pak lze
jen velmi obtížně zjistit, který poslanec a proč dané ustanovení do zákona navrhl. To
ztěžuje interpretaci vůle zákonodárce i případné přičítání politické odpovědnosti konkrétní
osobě. Ještě silněji to platí o komplexních pozměňovacích návrzích.
komplexního pozměňovacího návrhu přijato okolo padesáti zákonů,
včetně nového zákoníku práce.139
Výbor určuje pro projednání věci zpravodaje a ten pak hájí stanovisko
výboru i před Sněmovnou a přísluší mu významná úloha během druhého
a třetího čtení. Pětina výboru může určit svého zpravodaje s oponentní
zprávou, což se však příliš často neděje.140
3.1.4. Druhé čtení
Ustanovení § 92 odst. 2 JŘPS ukládá předsedovi Poslanecké sněmovny
rozeslat poslancům usnesení výborů, popřípadě oponentní
zprávy, nejméně 24 hodin před zahájením druhého čtení. Ve druhém
čtení se o návrhu zákona diskutuje. Návrh zákona uvede zástupce navrhovatele
(často příslušný ministr), poté zpravodaj výboru (nebo zpravodajové
výborů) seznámí Sněmovnu s doporučeními výboru. Pak se
104
Teorie tvorby práva
139
Syllová, J., Kolář, P., Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: Parlament České republiky…,
s. 236–237. Kriticky k tomuto jevu též Mansfeldová, Z, Linek, L. (eds.): Český
parlament v druhé dekádě demokratického vý-voje…, s. 71. V nálezu č. 294/2010 Sb.,
který se týkal novely zákona o soudech a soudcích, Ústavní soud shledal praktiku
komplexních pozměňovacích návrhů ústavně konformní. Poukázal na hojné využívání
této techniky zákonodárným sborem po dobu celých dvaceti let, a to i u Ústavy,
Listiny a několika zákonů posuzovaných Ústavním soudem, a neshledal zásah do
ústavně chráněných hodnot. Zdůraznil, že hlavní potenciální poškozený této praktiky,
totiž navrhovatel, bezmocný vůči ní rozhodně není; může navrhnout přerušení, vrácení
do výborů a případně do konce druhého čtení vzít návrh zákona zpět (§ 64 JŘPS). Za
důležité považuje Ústavní soud, že tu není obcházena vláda, která má podle čl. 44
Ústavy právo se k návrhu zákona vyjádřit; za stanovisko vlády v tomto konkrétním
případě uznal prohlášení ministra spravedlnosti v Poslanecké sněmovně, že s doplňky
souhlasí, a ministrovu obhajobu návrhu zákona v Senátu. Ústavní soud zdůrazňuje též
negativní dopady na právní jistotu, pokud by mohl být napaden před Ústavním soudem
s nadějí na úspěch každý zákon přijatý metodou komplexního pozměňovacího
návrhu. Komplexní pozměňovací návrh by však vedl k protiústavnosti zákona, pokud
by obsahově nesouvisel s původním návrhem zákona.
140
J. Syllová uvádí, že od roku 1993 do roku 2007 bylo předloženo jen 42 takových
oponentních zpráv, z toho 29 ve třetím volebním období. Srov. Syllová, J., Kolář, P.,
Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: Parlament České republiky…, s. 234–235.
koná obecná a podrobná rozprava. Pro průběh obecné rozpravy platí
táž pravidla, která platila pro rozpravu v prvním čtení, zaručuje se tedy
právo každého poslance hovořit k dané věci i opakovaně. Je tedy opět
učiněno zadost demokratickým principům a všechny názorové pozice
zastoupené ve Sněmovně mohou být slyšeny. Obecná rozprava v praxi
často odkáže na první čtení nebo jen opakuje jeho argumenty, u politicky
kontroverznějších témat se však stává ostrou polemikou.
Po skončení obecné rozpravy lze hlasovat o vrácení návrhu zákona
výboru k novému projednání (§ 93 odst. 2 JŘPS).141
Pokud byl navržen
komplexní pozměňovací návrh výboru, usnese se po skončení obecné
rozpravy Sněmovna, že pozměňovací návrhy vznášené ve druhém čtení
v podrobné rozpravě se budou vztahovat k usnesení výboru, tedy, že za
základ dalšího jednání se vezme právě komplexní pozměňovací návrh
výboru.
Pokud nebyl schválen návrh na vrácení návrhu zákona výboru, navazuje
zpravidla bezprostředně podrobná rozprava, během níž poslanci
podávají pozměňovací a jiné návrhy. V kterékoli fázi jednání lze navrhnout
zamítnutí návrhu zákona; o tomto návrhu se ale hlasuje až ve
třetím čtení (§ 94 odst. 4 JŘPS). Do novely jednacího řádu č. 359/2004
Sb. bylo možné hlasovat o návrhu na zamítnutí již ve druhém čtení, a to
po obecné i po podrobné rozpravě.
V podrobné rozpravě může kterýkoli poslanec podat pozměňovací
návrhy. Podávání pozměňovacích návrhů je upraveno jen velmi obecně
v § 63 odst. 1 bodu 5 JŘPS, podle kterého se pozměňovacím návrhem
vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. K pozměňovacím
návrhům lze podávat další pozměňovací návrhy, ovšem
pozměňovací návrhy k dalším pozměňovacím návrhům už nejsou pří-
pustné.
Podávání a schvalování pozměňovacích návrhů je mnohdy problematické.
Kritizovaná nízká kvalita schvalovaných zákonů je často zapříči-
105
Teorie tvorby práva
141
To se však děje zřídkakdy. J. Syllová uvádí, že ve čtvrtém volebním období bylo
takto vráceno výborům jen 24 návrhů zákonů. Srov. tamtéž, s. 237.
něná přijetím většího počtu pozměňovacích návrhů.142
Návrh může
podat byť i jediný poslanec, pozměňovací návrh nemá důvodovou
zprávu (někdy je krátce písemně či ústně odůvodněn, ale to není obligatorní
a odůvodnění se ani nestává součástí sněmovního tisku), není
projednáván vládou podle čl. 44 Ústavy ani výbory Poslanecké sně-
movny.
Zvlášť neblahou praxí, proti které se v únoru 2007 razantně postavil
Ústavní soud, bylo podávání a schvalování tzv. přílepků, tj. věcně i teleologicky
nesouvisejících pozměňovacích návrhů. Jeden takový přílepek
zrušil Ústavní soud nálezem č. 37/2007 Sb., protože „Poslanecká
sněmovna nerozpoznala, že předkládaný pozměňovací návrh nelze za
takový z hlediska materiálního považovat. Ústavně konformní výklad
ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému
návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně
toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky
tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh
musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu
právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného
prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního
překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto odpovídá
dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci návětí
ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS. Tento požadavek však nebyl dle
Ústavního soudu v daném případě splněn. Tím mj. došlo k porušení
dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného
a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy
demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné
iniciativy podle čl. 41 Ústavy ČR a porušení práva vlády vyjádřit se
106
Teorie tvorby práva
142
Studie Sociologického ústavu Akademie věd ČR uvádí, že podrobná statistika za
čtvrté volební období ukazuje, že u 554 návrhů zákonů, které postoupily do druhého
čtení, bylo předloženo 7 464 pozměňovacích návrhů, tedy průměrně 13 k jednomu
návrhu zákona. 57 % z pozměňovacích návrhů bylo přijato. Srov. Mansfeldová, Z., Linek,
L. (eds.): Český parlament v druhé dekádě demokratického vývoje…, s. 71.
k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.“143
Praxe přílepků ovšem za
aktivní součinnosti obou komor Parlamentu pokračuje, příkladem může
být zákon č. 183/2010 Sb., novela zákona o podpoře sportu, k níž Senát
připojil část týkající se zpoplatnění herních automatů.
Už jsme hovořili o komplexních pozměňovacích návrzích výboru.
Někdy se dokonce stane, že komplexní pozměňovací návrh předloží
jednotlivý poslanec. Mimořádně pochybným způsobem došlo těsně
před volbami v roce 2006 k přijetí novely trestního zákona č. 320/
2006 Sb., která výrazně rozšířila okruh trestných činů, které lze trestat
doživotím; byla přijata na základě komplexního pozměňovacího návrhu
poslankyně V. Parkanové takřka bez diskuse a za účasti pouhých 117
poslanců při závěrečném hlasování.
Pozměňovací návrhy se podávají v podrobné rozpravě druhého čtení,
která se tak omezuje na oznámení (jestliže byly předem písemně roz-
dány144
) nebo přečtení pozměňovacích návrhů. Politická debata se vede
v obecné rozpravě, byť není vyloučena ani zde. Podané pozměňovací
(ale i jiné) návrhy se vytisknou a rozešlou poslancům jako další část
sněmovního tisku nejpozději 72 hodin před začátkem třetího čtení, popřípadě
48 hodin, usnese-li se na tom Sněmovna z podnětu navrhovatele
zákona (§ 95 odst. 1 JŘPS). Do novely jednacího řádu č. 359/2004 Sb.
byla tato lhůta jen čtyřiadvacetihodinová.
3.1.5. Třetí čtení
Třetí čtení navazuje zpravidla na čtení druhé, s dodržením oné zmíněné
lhůty 72, popř. 48 hodin. Třetí čtení se často koná v druhém jednacím
týdnu téže schůze, na níž v prvním jednacím týdnu proběhlo
první čtení. Ve třetím čtení se především hlasuje. V rozpravě třetího
čtení lze navrhnout pouze formální opravy textu („opravu legislativně
107
Teorie tvorby práva
143
Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 77/06, vyhl. pod č. 37/2007 Sb., bod 73.
144
Nepřednášet rozdané pozměňovací návrhy umožnilo autonomní usnesení Poslanecké
sněmovny č. 248 z 26. února 1997, jehož platnost je prodlužována dosud.
technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových,
úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů“
– § 95 odst. 2 JŘPS) a také návrh na opakování druhého čtení, což by
umožnilo znovu otevřít prostor pro podávání věcných pozměňovacích
návrhů. Je samozřejmě možné vystoupit i s řečí pro nebo proti návrhu,
ovšem taková diskuse, de facto opakující druhé čtení, se koná jen u politicky
nejkontroverznějších zákonů.
Po skončení rozpravy se hlasuje. Sněmovna hlasuje nejprve o návrhu
na zamítnutí, jestliže byl ve druhém čtení podán – není-li schválen, pak
o pozměňovacích návrzích. Nakonec se Sněmovna usnese, zda vyslovuje
souhlas s návrhem zákona v předloženém znění, popřípadě ve znění
přijatých pozměňovacích návrhů. Podle § 95a JŘPS se pro třetí čtení
návrhů zákonů vyčlení ve stanovených jednacích dnech připadajících na
středu a pátek doba od 9 hod. do 14 hod. O vyčlenění jiných hodin pro
třetí čtení návrhů zákonů rozhodne Sněmovna, není to však možné,
vznesou-li námitku nejméně dva poslanecké kluby.
Klíčová role ve třetím čtení připadá zpravodaji, jehož úkolem je provést
Sněmovnu spletí často vzájemně podmíněných pozměňovacích návrhů.
Zpravodaj navrhuje pořadí, v němž se bude o pozměňovacích
návrzích hlasovat, a postupně návrhy, které mají poslanci ve sněmovním
tisku, předkládá k hlasování. K orientaci poslanců, jak o pozměňovacích
návrzích i o zákonu jako o celku hlasovat, slouží mimo jiné právo předkladatele
návrhu zákona (často člena vlády) a zpravodaje těsně před
hlasováním vyjádřit svůj postoj k jednotlivým návrhům. I poslanecké
kluby mají své garanty pro každý projednávaný návrh, kteří pomocí
domluvených gest naznačují svá doporučení ohledně jednotlivých hlasování.
Hlasuje se veřejně pomocí hlasovacího zařízení a u každého
(i dílčího) hlasování je možné na internetové stránce www.psp.cz zjistit,
jak který poslanec hlasoval. Hlasování ve třetím čtení však může být
poměrně chaotický podnik, zvláště když se hlasuje o desítkách pozměňovacích
návrhů, které se vzájemně podmiňují či vylučují.
108
Teorie tvorby práva
3.1.6. Zkrácená jednání
Jsou-li zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů
nebo bezpečnost státu nebo hrozí-li státu značné hospodářské
škody, může vyhlásit předseda Sněmovny na návrh vlády stav legislativní
nouze, v němž se vládní návrh zákona může projednat ve zkráceném
jednání. Odpadá první čtení, předseda Sněmovny sám přikáže návrh
zákona výboru a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu. Sněmovna
nejprve posoudí, zda jsou naplněny podmínky stavu legislativní nouze,
a je-li tomu tak, projedná návrh zákona s tím, že může vypustit obecnou
rozpravu druhého čtení a omezit řečnickou dobu na pět minut. Třetí
čtení může bezprostředně navazovat na čtení druhé (§ 99 JŘPS). Při
praktické aplikaci tohoto institutu budí obvykle pochybnosti naplnění
přísné podmínky mimořádných okolností zásadního ohrožení základních
práv občanů či bezpečnosti státu nebo hrozby značných hospodářských
škod pro stát.
Jak správně podotýká J. Syllová, institut stavu legislativní nouze je pro
některé aktéry legislativního procesu ve dvou ohledech výhodnější než
procedura schválení návrhu zákona hned v prvním čtení – je možno
podávat pozměňovací návrhy a menšina nemůže tuto proceduru zablo-
kovat.145
Zneužití stavu legislativní nouze však bylo v nálezu č. 80/2011
Sb. pro Ústavní soud důvodem pro zrušení zákona. Podle Ústavního
soudu lze za mimořádnou okolnost podle § 99 odst. 1 JŘPS považovat
„jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických
procesů vnitřních i vnějších, anebo může jít o okolnost, kterou
představují přírodní katastrofy. Právě ona mimořádnost odůvodňuje nezbytnost
bezprostřední reakce ze strany zákonodárce a s tím související
omezení ústavních principů, jež se vztahují k parlamentní proceduře.
Závěr o existenci této mimořádné okolnosti tak musí mít rozumný základ
a musí být podložen skutkovými okolnostmi.“ (bod 84) Důvodem
109
Teorie tvorby práva
145
Syllová, J., Kolář, P., Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: Parlament České republiky…,
s. 244.
je, že projednáním návrhu zákona ve stavu legislativní nouze dochází „k
výraznému omezení potřebné parlamentní rozpravy a debaty a Poslanecká
sněmovna se v takové situaci může snadno stát pouhým schvalovatelem
vládou předložených návrhů zákonů, aniž by tyto byly podrobeny
důkladnému zkoumání a rozvažování, příp. aniž by čelily kritice či
přednesení alternativních návrhů, a to nejen ze strany opozice.“ (bod 79)
Pro úplnost dodejme, že zkráceně lze projednat i návrh zákona k provedení
rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN o akcích k zajištění míru
a bezpečnosti (§ 100 JŘPS) a zkráceně lze jednat též o vládním návrhu
zákona za stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podle čl. 8 ústavního
zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR. První případ nastává
výjimečně a stav ohrožení státu ani válečný stav dosud v České republice
vyhlášen nebyl.146
3.2. Senát
Senátní projednávání Sněmovnou postoupených návrhů zákonů se
poněkud odlišuje podle typu návrhu zákona, ve všech podstatných rysech
však zůstává neměnné. Oproti Sněmovně je zde systém jediného
čtení, které následuje teprve po projednání ve výborech. Důvodem je
třicetidenní prekluzivní lhůta, kterou má Senát na projednání návrhů
běžných, tj. v kvantitativním ohledu téměř všech, zákonů.
Návrh zákona přikáže organizační výbor do pěti dnů od jeho postoupení
výboru nebo výborům a současně doporučí zařazení na pořad
schůze, zpravidla nejpozději pět dnů před koncem prekluzivní lhůty.
Byl-li návrh zákona přikázán více výborům, určí se, který z nich bude
výborem garančním. To nemá vliv ani tak na způsob jednání výborů (jen
někdy se „ne-garanční“ výbory zaměřují pouze na vybrané aspekty návrhu
zákona), nýbrž na jednání Senátu, kde se právě zpravodaj garanč-
110
Teorie tvorby práva
146
Přehledně ke zkráceným jednáním a jejich protějškům v německém právu Pechancová,
M.: Způsoby zrychlení zákonodárného procesu v ČR a SRN, Legislativní příloha
Správního práva, roč. 2011, č. 4.
ního výboru těší zvláštnímu postavení, např. při řízení hlasování o podaných
návrzích.
Jednání výborů se účastní navrhovatel a jeho odborní spolupracovníci,
experti přizvaní výborem, případně i veřejnost; ve srovnání s Poslaneckou
sněmovnou tu aktivnější roli hraje odborný aparát Kanceláře Senátu.
Po navrhovateli o návrhu zákona mluví zpravodaj. Následně probíhá
rozprava, jež má – stejně jako ve Sněmovně – část obecnou a podrobnou;
ta posledně zmíněná je určena pro podávání pozměňovacích
návrhů.
V plné schůzi Senátu je návrh zákona opět uveden navrhovatelem, po
němž vystupuje zpravodaj, který informuje o průběhu jednání výboru.
Jednalo-li o návrhu zákona výborů více, referují i jejich zpravodajové,
ledaže zpravodaj garančního výboru přednese společnou zprávu. Ještě
před otevřením obecné rozpravy se však hlasuje o tom, zda Senát vyjádří
vůli se návrhem zákona nezabývat, a to za předpokladu, že takový návrh
vzešel z výboru nebo byl podán z pléna. V takovém případě projednávání
návrhu zákona končí s účinkem obdobným schválení. Vzhledem
k tomu, že vyloučení rozpravy je se zřetelem k povaze práce parlamentů,
jež spočívá do značné míry v mluvení, značně ošemetné, vytyčil
Ústavní soud v nálezu č. 88/2008 Sb. určitá pravidla, jež mají omezit
dopady užívání tohoto institutu na práva menšin i jednotlivých sená-
torů.
Byla-li rozprava otevřena, probíhá jako obecná. Vyhraněné politické
spory probíhají na půdě Senátu méně často než ve Sněmovně; objevují se
zejména při inkongruenci komor, tj. výraznější odlišnosti složení obou
komor s dopady na vztah Senátu a vlády. Podrobná rozprava se koná
tehdy, pokud nebyl podán nebo nebyl úspěšný návrh na schválení či
zamítnutí návrhu zákona. Pozměňovací návrhy vzešlé z výborů se mají
za podané, nově se podávají návrhy jednotlivých senátorů. Předsedové
výborů a garanční zpravodaj mají u pozměňovacích návrhů, které nejsou
obsaženy v některém z výborových usnesení, právo požádat o přerušení
jednání za účelem zaujetí stanoviska; děje se to však v minimální míře.
111
Teorie tvorby práva
Před každým návrhem na meritorní hlasování mají právo se vyjádřit
navrhovatel zákona i garanční zpravodaj.
Pomineme-li situaci, kdy se Senát neusnese nijak a tudíž se marným
uplynutím třicetidenní lhůty má za to, že s návrhem zákona souhlasí,
Senát tedy může přijmout některé ze čtyř typů usnesení: nezabývat se,
schválit, zamítnout nebo vrátit s pozměňovacími návrhy. V posledních
dvou případech současně pověřuje dva nebo tři senátory, aby v Poslanecké
sněmovně objasnili důvody, které Senát k přijetí takového usnesení
vedly. Právě Poslanecká sněmovna totiž hlasuje o návrhu zákona
znovu, a to nejdříve deset dnů po doručení senátního usnesení. Senátní
veto může přehlasovat většinou všech poslanců, senátní pozměňovací
návrhy může přijmout většinou prostou, k jejich přehlasování, tj. k prosazení
původní verze návrhu zákona, je třeba opět většiny absolutní.
Pokud jde o jiné návrhy zákonů, než jsou ty běžné, jedná se o návrhy
ústavních zákonů a návrhy zákonů vypočtené v čl. 40 Ústavy. V obou
případech se k přijetí zákona vyžaduje souhlas obou komor, takže je
vyloučeno jak usnesení o „nezabývání se“, tak i marné uplynutí lhůty.
Z toho také plyne, že se lhůta vůbec neuplatní. Souhlas je podle kategorie
zákona dán různými většinami: u ústavních zákonů třípětinovou
většinou přítomných senátorů, u zákonů podle čl. 40 Ústavy většinou
přítomných. Zamítnutí takového návrhu zákona vede k ukončení zákonodárného
procesu, v případě vrácení s pozměňovacími návrhy je
vyloučeno přehlasování Poslaneckou sněmovnou, což znamená, že
buď Poslanecká sněmovna příslušnou většinou přitaká senátním změnám,
nebo není návrh zákona přijat.
Zkrácená jednání připadají v úvahu dvojího typu. Jednak podle ústavního
zákona o bezpečnosti, kdy by se Senát mohl za válečného stavu či
za stavu ohrožení státu dostat do situace, kdy má na projednání vládního
návrhu zákona pouhých 24 hodin; k tomu však zatím nedošlo. Ve druhém
případě jde o návaznost na zkrácené sněmovní jednání ve stavu
legislativní nouze, kdy je předseda Senátu na návrh vlády povinen svolat
schůzi tak, aby se konala do deseti dnů po postoupení návrhu zákona.
112
Teorie tvorby práva
Senát však nemusí schválit navržený pořad, případně může bod přerušit
atd., čímž by se vrátil k běžné ústavní lhůtě.
3.3. Prezident republiky
Prezidentu republiky je doručován zákon přijatý Parlamentem, ať už
se jím míní v souhře jednající komory, či fakticky jen Poslanecká sněmovna
(v případě zákona o státním rozpočtu vždy pouze Poslanecká
sněmovna). Základním úkolem prezidenta republiky je ve smyslu čl. 51
Ústavy zákon podepsat, což prapůvodně znamenalo ověření řádného
ukončení zákonodárného procesu (promulgace). Pokud však má prezident
republiky vůči zákonu výhrady, přiznává mu Ústava v čl. 50 právo
uplatnit do 15 dnů od doručení suspensivní veto, tj. právo vrátit zákon
s odůvodněním svých výhrad Poslanecké sněmovně (kompetenční ustanovení
čl. 62 písm. h) sice mluví o vracení „Parlamentu“, vlastní úprava
institutu v čl. 50 však pojednává již jen o Poslanecké sněmovně). Má to
být poslední pokus odvrátit Sněmovnu od definitivního přijetí zákona
(to v případě, že už předtím byl týž zákon zamítnut či měněn Senátem),
nebo autonomní nástroj prezidenta republiky, jak upozornit na věcné,
právní či legislativně-technické problémy zákona.
Poslanecká sněmovna o vetovaném zákonu hlasuje již jen jednou, a to
po uplynutí lhůty nejméně deseti dnů, jež je určena na seznámení se
s prezidentovým stanoviskem. Pokud se nejméně 101 poslanců vysloví
pro přijetí zákona, je definitivně přijat; jinak přijat není, ač jej Ústava za
již přijatý sama označuje. V takovém případě by bylo na místě, aby jej
prezident republiky podepsal, neboť se vrací do své formální, notářské,
ověřovatelské role. Jelikož však prezident republiky V. Havel měl za to,
že by tímto postupem popřel svůj předchozí nesouhlas, zavedla se praxe,
že vetované a posléze přehlasované zákony už prezident republiky nepodepisuje.
Ta byla kodifikována v § 107 odst. 3 zákona o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny. Prezident V. Klaus tuto praxi posunul dále,
když v několika případech zákon ani nepodepsal, ani nevetoval, což
bývá vcelku obecně považováno za porušení Ústavy (srov. přinejmen-
113
Teorie tvorby práva
ším výklad v komentářích k Ústavě). Jelikož byly tyto zákony přesto
vyhlášeny, změnila se tím funkce podpisu prezidenta republiky, který
nyní indikuje v zásadě jen to, že prezident republiky se zákonem souhlasí,
případně mu nevadí. Taková informace však není příliš relevantní.
3.4. Poznámka k možným změnám pravidel zákonodárného
procesu
Není pochyb o tom, že řada nešvarů zákonodárného procesu plyne ze
způsobu užívání pravidel, a nikoliv z podoby pravidel samotných.
Přesto je možné uvést několik témat k zamyšlení o možných změnách
ústavní nebo zákonné úpravy, z nichž některé se objevily v různých
legislativních projektech:
A. Ústavní úprava: 1. Pojetí zákonodárného procesu ve dvoukomorovém
Parlamentu s malým prostorem pro hledání shody mezi
komorami. 2. Výčet zákonů podléhajících souhlasu obou komor.
3. Senátní lhůta k projednání návrhů zákonů. 4. Práva vlády v zákonodárném
procesu, např. váha vyjádření vlády k iniciativním
návrhům.
B. Jednací řád Poslanecké sněmovny: 1. Odůvodňování pozměňovacích
návrhů. 2. Zavedení garančního výboru s povinností projednat
individuální pozměňovací návrhy podané ve druhém čtení.
3. Právo navrhovatele vzít zpět návrh zákona i ve třetím čtení.
4. Přerušení třetího čtení za účelem posouzení vazeb mezi schválenými
pozměňovacími návrhy.
C. Jednací řád Senátu: 1. Odůvodňování pozměňovacích návrhů. 2.
Pojistky proti zneužití institutu nezabývání se návrhem zákona.
114
Teorie tvorby práva
4. Vztah zákonů a podzákonných předpisů
K tématu lze doporučit na normotvorbu zaměřené publikace: Gerloch,
A., Kysela, J. (eds): Tvorba práva v České republice po vstupu do
EU, ASPI 2007, Gerloch, A. a kol. Teorie a praxe tvorby práva, ASPI
2008, jakož i v nich citované další prameny. Dlouhodobě se problematice
věnuje P. Zářecký: K normotvorné činnosti ministerstev a jiných
správních úřadů, Správní právo 3/1996, Zákonná zmocnění pro vládu,
ministerstva a jiné správní úřady k vydávání prováděcích právních předpisů,
Správní právo 2/2007. Poměr zákonů a předpisů provádějících je
významně zastoupen v učebnicích teorie práva, práva ústavního, správního.
Z komentářů upozorněme na titul Sládeček, V., Mikule, V., Syllová,
J.: Ústava České republiky, Komentář – 1. vydání, C.H.Beck,
Praha 2007.
Podzákonná normotvorba exekutivy vyplývá z ústavní úpravy dělby
moci a tato jí svěřená pravomoc je součástí povinnosti moci výkonné
aktivně naplňovat zásadu legality. Pravomoc vlády, pravomoc ministerstev,
jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy pro výkon
státní správy, je založena přímo Ústavou (čl. 78 a 79 odst. 3). Vláda
může vydat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a nepotřebuje
k tomu výslovné zákonné zmocnění. Ministerstva a další správní úřady
mohou vydat právní předpis na základě a v mezích zákona, jsou-li
k tomu zákonem výslovně zmocněny. Z citovaných ústavních ustanovení
vyplývá, že uvedené právní předpisy musí být secundum et intra
legem.
U podzákonných předpisů, především z hlediska legislativní praxe, je
vhodné se zastavit u následujících okruhů problémů: vůle zákonodárce
otevřít prostor pro podzákonné právní předpisy, určitost a správnost
zvolené formy, požadavky na zákonné zmocnění, posouzení souladu
podzákonných právních předpisů se zákonem.
115
Teorie tvorby práva
4.1. Vůle zákonodárce poskytnout prostor pro podzákonný
právní předpis.
Některé věci nemohou být v zákoně dostatečně konkretizovány (rozvedeny),
přitom je ale nutné nebo žádoucí, aby získaly právní formu.
Může se jednat třeba pravidla nepodstatná z hlediska zákonné úpravy,
technické podrobnosti, nebo normy, které je třeba často měnit s ohledem
na okolnosti. Podzákonná úprava může také operativně reagovat na
souvislosti, které jsou při přijetí zákona obtížně předvídatelné.
Klíč k řešení je vždy v upravované materii, v jejím obsahu i rozsahu
a v její složitosti. Tvůrce normy musí zejména zvážit, kdy pro její aplikaci
(realizaci) plně postačí zákonné pravidlo a kdy je bude nutno rozvést,
aby adresáti byli lépe vedeni ve své činnosti a sledovaného cíle bylo
tak snáze dosaženo.
Právní úprava jako celek by měla být především nezbytná, a samozřejmě
věcně i právně srozumitelná a přehledná. Z tohoto hlediska je též
třeba posuzovat potřebnost odvozených předpisů. Je zákonná úprava
nutná co do obsahu i rozsahu? Do jaké míry by obstál zákon bez podzákonných
předpisů?
Z Ústavy je zřejmý rozdíl mezi právními předpisy vydávanými vládou
(nařízení) a těmi, které jsou v pravomoci správních úřadů.
Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci, a proto má pravomoc
provádět zákony nařízením, aniž by přitom byla vázána zákonným
zmocněním. Usoudí-li, že určitý zákon prováděcí nařízení potřebuje,
nebo že by bylo vhodné, vydá je. Sleduje tím především usnadnění
úkolů exekutivy při aplikaci zákona.147
Zákonné úpravy však jsou ve
většině případů schopny aplikace i bez této pomoci, jedná se spíše
o výjimky. Zákonodárce by nepostupoval korektně, kdyby se pravidelně
spoléhal na to, že vláda může vždy ještě zákon doplnit nařízením
a „v mezích zákona“ napravit jeho případné vady.
116
Teorie tvorby práva
147
Srov. např. nařízení vlády č. 495/2004 Sb., k provedení zákona o elektronickém
podpisu, nebo nařízení vlády č. 125/2011 Sb., k provedení zákona o veterinární péči
a v návaznosti na právo EU.
O jinou situaci se jedná v případě, kdy zákon vládu výslovně zmocní
k provedení určitého zákona, resp. některých jeho ustanovení. Ústava se
o takové možnosti sice nezmiňuje, její úprava dělby moci tomu ale
nebrání. Zákonodárce v takových případech zpravidla volí mezi zmocněním
pro vládu a zmocněním pro ministerstvo, nebo jiný správní úřad.
Vládě dá přednost zejména u úprav, které přesahují dílčí působnosti
jednotlivých správních úřadů, a bude tak možné se opřít o její všeobecnou
působnost. To však nemusí být jediné hledisko. Roli může hrát
i závažnost, politický význam apod.
U ministerstev a jiných správních úřadů, popř. orgánů (tj. rad) krajů
a obcí, je zákonným zmocněním hledán specialista v oblasti předmětu
zákonné úpravy, nebo orgán, který může prováděcím předpisem reagovat
na konkrétní situaci v regionu nebo v obci.
Časté změny zákonů, popř. vydávání nových zákonů pro oblast, v níž
starší úprava byla účinná sotva pár let, nutně musí vyvolat i větší pozornost
na zmocňující ustanovení. V této souvislosti dva judikáty:
– (Pl. ÚS 52/03) „pokud zákonodárce zruší příslušné ustanovení zákona,
nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez
dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je
však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence
a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu.
Takový právní předpis – dokud nebude formálně právně zrušen jiným
normativním právním aktem – sice zůstává platným právním předpisem,
při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí
materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné
zmocnění… pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována
s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně
vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takovéhoto
právního předpisu, tj. jeho účinností, a takovému předpisu odepřít
aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy)“. Obdobně usnesení Pl.ÚS 35/03, 23/06.
– (NSS 5 A 75/2002 – 53) „přenesení zákonného zmocnění k vydání
prováděcího právního předpisu z jednoho zákona do zákona jiného ne-
117
Teorie tvorby práva
způsobuje, že prováděcí právní předpis se stane samotným zrušením původní
delegační klausule neplatným…“.
4.2. Určitost a správnost formy zvolené zákonodárcem
Ústavní soud i správní soudy posuzují zákonem přikázané pravomoci
materiálně. Můžeme vyjít z následující tabulky, do které byly zařazeny
vedle právních předpisů též opatření obecné povahy a individuální
správní akty.
Podzákonné právní před-
pisy
(nařízení)
Ústava: Čl. 78; 79 odst. 3
– autoritativní/jednostranné
– předmět: úprava práv
a povinnosti pro případy
určitého druhu
– okruh adresátů vymezen
obecnými znaky
(právní norma určuje svůj
předmět a subjekty jako
třídy definičními znaky,
a nikoliv určením (výčtem)
jejich prvků)
Opatření obecné povahy
Obecná úprava: SpŘ, část
šestá
– autoritativní/jednostranné
– konkrétně určený předmět
a k němu příslušející,
zákonem předvídaná práva
a povinnosti
– okruh adresátů vymezen
obecnými znaky
(opatření obecné povahy
vychází z konkrétně vymezeného
předmětu, subjekty
jsou určeny definičními
znaky)*
Individuální správní akty
(povolení, koncese aj.)
Obecná úprava: SpŘ
– autoritativní/jednostranné
– rozhodnutí o právech
a povinnostech, vztahujících
se ke konkrétnímu
případu
– konkrétně určení adresáti
(účastníci řízení)
(akt aplikace právní normy
na konkrétní případ a
konkrétně určené adre-
sáty)
Příklady z judikatury:
– Ústavní soud (Pl. ÚS 24/99) dovodil, že cenový výměr, který v předcházející
judikatuře považoval za rozhodnutí (individuální právní akt),
118
Teorie tvorby práva
*
Srov. rozsudek NSS 1 Ao 1/2005-98.
popř. za akt sui generis, je právním předpisem (má právní normativní
obsah).
– Nejvyšší správní soud posoudil obsah vyhlášky obce jako opatření
obecné povahy (1 Ao 1/2006 – 74) a Ústavní soud následně zdůraznění
obsahového hlediska potvrdil (Pl. ÚS 14/07). V Nálezu se mj. praví, že
„nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích
zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně,
zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jde
o strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate
plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4
Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce
a jeho svobody před státem (nález I. ÚS 643/06 a obdobně III. ÚS 741/
06). Tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektuje i doktrínu
materiálního právního státu…“.
– Ústavní soud jako neslučitelnou s principy právního státu a s čl. 36
Listiny posoudil zákonnou úpravu, která zařazování léčivých přípravků
do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění
ponechala podzákonnému předpisu (vyhlášce ministerstva), čímž
obešla správní řízení, tj. rozhodování prostřednictvím individuálních
aktů (Pl. ÚS 36/05).
Z uvedeného vyplývají dva závěry. Je třeba se vyvarovat takových
formulací v zákoně (orgán stanoví, určí, vymezí…), z nichž ani po
pečlivém rozboru právního institutu nebude pro úřad aplikující normu
zcela jasné, jaká právní forma je jednotlivým úkonům přikázána. Bude-li
vyžadován právní předpis nebo opatření obecné povahy, mělo by to být
výslovně uvedeno. A dále, před soudy nemohou obstát pokusy o záměnu,
nebo dokonce zneužití právní formy již v zákonném zmocnění.
Jednotlivé pravomoci se odlišují nejen zákonným (ústavním) základem,
ale i předmětem, obsahem, procesem, účinky a v neposlední řadě také
nástroji, které mají úkonem dotčení k obraně. Prostřednictvím zmocnění
tak např. nelze skrýt individuální právní akt do vyhlášky, nebo do opatření
obecné povahy, popř. vyhnout se procesu předepsanému pro vy-
119
Teorie tvorby práva
dání opatření obecné povahy tím, že bude označeno jako právní předpis
atp.
4.3. Zákonné zmocnění
(Pl. ÚS 19/93): „..vládní nařízení může vláda vydat …pouze k provedení
zákona a v jeho mezích. Žádná další ustanovení neurčují, jakým
způsobem a v jakém rozsahu se tyto meze stanoví. To znamená, že
vyplývají přímo z textu zákona, který je vládním nařízením prováděn“;
(Pl. ÚS 6/07): „Při respektování dělby moci (restriktivní výklad zákonného
zmocnění) a principu právní jistoty je (a má být) zmocnění pro
vydání právního předpisu natolik přesné a konkrétní co do svého rozsahu,
obsahu a účelu, že ministerstvo či jiný správní orgán nemá možnost
se od zákonných limitů odchýlit a upravit tak např. svou vlastní (politickou)
vůli vzdor Parlamentu. Takový požadavek na zákonné zmocnění,
aby co nejpřesněji vymezovalo obsah, účel a rozsah úpravy lze
dovodit z principu předvídatelnosti práva založeného čl. 1 odst. 1
Ústavy. Nerespektování některého ze tří prvků zmocňovací normy vede
k závěru o nedostatku zákonného zmocnění k vydání prováděcího před-
pisu“.
„Určitost“ zákonného zmocnění ovšem nelze zjistit jen z jeho textu,
který může být velmi stručný, ale především z obsahu zákona, příp.
z jeho institutu, který má být proveden. Zákon je základem. Někdy je
to obtížné, zvláště když obsah i účel samotného zákona nejsou úplně
jasné. Těžké je i jednoznačně odpovědět na otázku, která se pravidelně
při posuzování klade, zda lze „dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad
zákonný standard“ právě tím způsobem, jak to podzákonný předpis
provedl.
Druhý z citovaných nálezů (z r. 2010) v podstatě shrnul starší judikaturu
a zopakoval požadavky Ústavního soudu na určitost zákonného
zmocnění ministerstev a jiných správních úřadů tak, jak se mu podávají
zejména z principů dělby moci a principu předvídatelnosti práva. Stojí
za zmínku, že v nálezu byla poprvé řešena námitka o tom, že napadená
120
Teorie tvorby práva
vyhláška byla vydána členem vlády v době, kdy by měl být výkon jeho
funkce, podle názoru navrhovatelů, „omezen na nezbytné minimum“,
neboť vláda byla v demisi, a obsah vyhlášky tomu neodpovídal. (Návrh
byl zamítnut).
4.4. Soulad podzákonného právního předpisu se zákonem
Z judikatury:
– (Pl. ÚS 51/06, Pl. ÚS 55/2000) „Smyslem rozdělení státní moci na
moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní
mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské
regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně
jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví“;
– (Pl. ÚS 45/2000) „Nemůže-li zákonodárce oblast úpravy vztahů
určených pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou, a tím
vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost, tím spíše si výkonná
moc nemůže právo na takovou úpravu přisvojit sama, s odvoláním
na zákon, který má evidentně jiný účel a smysl“;
– (Pl. ÚS 5/01) „Závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti
přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům,
a to k popření sekundární (a v některých případech i primární)
mormotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení
určitých práv a povinností adresátů normy…. Není důvodná ani
námitka, že jakékoliv omezení základního práva zakotveného v čl. 26
odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem (a nikoliv nařízením vlády)
…..V daném případě totiž vláda respektovala příslušné zásady pro vydání
napadeného nařízení – na základě výslovného zákonného zmocnění
– a toto nařízení .. svou materií toliko podrobněji konkretizuje
citované zákonné zmocnění, tzn. problematiku, upravenou v základních
rysech již samotným zákonem. Meze základních práv a svobod byly
v tomto případě stanoveny přímo zákonem a povinnosti z tohoto nařízení
vyplývající jsou proto ukládány „na základě zákona a v jeho
mezích“;
121
Teorie tvorby práva
– (Pl. ÚS 55/2000) „Požadavku Ústavy, omezujícímu možnost svěření
výkonu státní správy orgánům obce toliko formou zákona (čl. 105
Ústavy) a tomu korespondujícímu omezení možnosti stanovení toho,
kdy jsou obce správními obvody rovněž toliko zákonem (čl. 100 odst. 1
Ústavy) zákonodárce dostál obecnou úpravou, obsaženou v ustanovení
§ 2 odst. 1 písm. a/ zákona o matrikách… obsahem (prováděcího předpisu)
není obecná právní úprava, nýbrž její aplikace, tj. vymezení sídla
a správních obvodů jednotlivých obecních úřadů, vykonávajících působnost
na úseku…“;
– (IV. ÚS 150/01) „Kompetence orgánů vykonávajících veřejnou moc
jsou stanoveny toliko zákonem, od něhož se nelze dohodou mezi orgány
odchýlit, ledaže by zákon uzavření takové veřejnoprávní smlouvy výslovně
předpokládal“;
– (Pl. ÚS 3/95) „Pokud jde o (druhý) pojmový znak chráněného předmětu,
totiž „nezávislost“, přenechal zákonodárce jeho vymezení prováděcímu
předpisu, tj. nižší právní normě. Ze zákona vyplývá, že chráněné
pivovary musí kromě vymezení své produkce splňovat jakési další podmínky,
avšak toto „něco dalšího“ ponechává se vyhlášce a tím se dostává
vymezení základní pojmové náležitosti, která má pro definici chráněných
pivovarů konstitutivní význam, mimo vliv zákonodárce. Splnění
blíže neoznačených podmínek zvláštního předpisu, které se pak „ex post“
stávají konstitutivními znaky zákonem chráněného předmětu, vzbuzuje
nesprávný dojem, že by bylo možné stejně neurčitě formulovat zákonodárcovo
zmocnění výkonné moci i v jiných oblastech života společnosti“.
Posouzení souladu podzákonného předpisu se zákonem, jak je patrné
i z citovaných nálezů Ústavního soudu, se bude vždy skládat z odpovědí
na více otázek.
Za prvé, projevil zákonodárce vůli otevřít prostor pro podzákonný
právní předpis? Za druhé, odpovídá předvídaný obsah formě podzákonného
předpisu? Za třetí, je upravené zákonné zmocnění dostatečně
určité a odpovídá Ústavou založeným parametrům dělby moci?
Za čtvrté, drží se podzákonný předpis svým obsahem, rozsahem a účelem
mezí zákonného zmocnění? Za páté, neobsahuje prováděcí právní
122
Teorie tvorby práva
předpis úpravy, které jsou vyhrazeny pouze zákonu? Za šesté, pohybuje
se podzákonný předpis v mezích prováděného zákona a je jeho obsah
a účel v souladu se zákonem jako celkem a s jeho účelem?
U jednotlivých otázek je patrné, jaké budou rozdíly u odpovědí v případě
vlády, která nepotřebuje k provedení zákona výslovné zmocnění,
a u dalších subjektů, kde je vyžadováno. Rozdíl je však spíše kvantitativní
než kvalitativní, je totiž nepochybné, že souladu v obsahu musí být
dosaženo v obou případech. Zákonodárce by neměl udělat chybu ani
tehdy, když poskytne exekutivě větší prostor, aby mohla reagovat na
různé situace, které budou aplikaci zákonných norem provázet. Ze zákona
samotného musí být ale zřejmé, za jakých podmínek, jakými způsobem
a podle jakých kritérií by mělo být postupováno (viz např. výše
uvedený nález ve věci malých pivovarů). K posuzování těchto otázek
možno upozornit též na nález Pl. ÚS 28/06, kterým byl zamítnut návrh
na zrušení vyhlášky o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady.
Jak jeho odůvodnění, tak i čtyři odlišná stanoviska, připojená k nálezu,
plasticky ukazují složitost posuzování materiálních a formálních hledisek
odvozené normotvorby.
Může se stát, že u všech výše položených otázek budou odpovědi
vyhovující, zmocnění bude určité, prováděcí předpis je naplní a úzkostlivě
se přidrží mezí zákona i jeho účelu, a přesto úprava jako celek při
posuzování ústavnosti nebude moci obstát. Např. pro porušení principu
proporcionality, dobré víry, oprávněného očekávání, zákazu retroaktivity
při úpravě některého z institutů apod. Chyba může být už v zákoně,
nebo až následně v prováděcím předpise, ale také v obou pramenech.
Právní úprava musí být vždy posuzována komplexně a na to nelze zapomínat,
ani když se věnujeme jen určité výseči legality, a sice problémům
vztahu zákona a podzákonných předpisů.
123
Teorie tvorby práva
5. Mezinárodní právo – ústavní základy a jeho
vliv na normotvorbu
5.1. Ústavní základy
Ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., kterým se mění Ústava ČR, neboli
euronovelou Ústavy ČR, došlo s účinností od 1. června 2002 k zásadní
změně postavení mezinárodních smluv a jiných mezinárodněprávních
závazků České republiky ve vnitrostátním právním řádu. Právní
úprava obsažená v mezinárodněprávních článcích Ústavy ČR se stala
z komparativního hlediska plně srovnatelnou s úpravami platnými ve
vyspělých demokraciích a současně vytvořila ústavněprávní předpoklady
pro to, aby se Česká republika mohla začlenit do Evropské unie.
V rovině mezinárodněprávních aspektů přinesla tzv. euronovela
Ústavy ČR novou úpravu hned v několika významných rovinách, a to
v podobě:
1. uznání obecné povinnosti dodržovat závazky podle mezinárodního
práva,
2. komplexního řešení postavení mezinárodních smluv prezidentského
typu v českém právním řádu,
3. úpravy možnosti přenést výkon některých pravomocí České republiky
na mezinárodní organizaci nebo instituci.
Nově přijatá úprava vůbec poprvé v naší ústavní historii přinesla
v rovině pozitivního práva obecné ustanovení týkající se dodržování
závazků vyplývajících z mezinárodního práva. Konečná verze čl. 1
odst. 2 Ústavy ČR, do něhož byla tato úprava zařazena, stanoví, že
„Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního
práva”. Za závazky České republiky na poli mezinárodního práva
ve smyslu platného znění Ústavy ČR je třeba primárně považovat závazky
plynoucí z mezinárodních smluv, kterými je Česká republika
vázána. Ustanovení však má širší dopady, neboť nemusí jít pouze o mezinárodní
smlouvy, které ve smyslu čl. 49 Ústavy ČR vyžadují ke své
ratifikaci souhlas Parlamentu, respektive o smlouvy, které byly ratifiko-
124
Teorie tvorby práva
vány se souhlasem zákonodárného sboru. Ustanovení čl. 1 odst. 2
Ústavy ČR se kromě nich vztahuje také na mezinárodní smlouvy vládní
a rezortní povahy, neboť i ony představují závazek vyplývající z mezinárodního
práva, který na sebe Česká republika jako subjekt mezinárodního
práva převzala. Podle důvodové zprávy k euronovele Ústavy
ČR se ustanovení vztahuje i na jednostranné právní akty České republiky
navenek. Dále těmito závazky jsou mezinárodněprávně závazná
rozhodnutí některých mezinárodních organizací či institucí, zejména
pak rozsudky Evropského soudu pro lidská práva.148
To, že Ústava
ČR pojednává o závazcích, které pro Českou republiku „vyplývají“
z mezinárodního práva, nikoliv o závazcích, které na sebe Česká republika
(aktivně) převzala, nasvědčuje tomu, že ustanovení vyjadřuje též
odhodlání České republiky dodržovat normy mezinárodního práva
obyčejového, zejména pak povahy ius cogens.
Ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR představuje a priori pokyn státním
orgánům, aby při své činnosti tyto mezinárodněprávní závazky
braly v potaz a dodržovaly je. Ústava ČR jim naopak neukládá povinnost
dodržovat mezinárodněprávní obyčeje. Konečné Parlamentem
schválené znění je přesnější a výstižnější, neboť Česká republika podle
něj není povinna uznávat či dokonce dodržovat všechna pravidla mezinárodního
práva, ale jen taková, jež ji zavazují (arg. slovy „závazek
České republiky“).149
Pojmu „závazek podle mezinárodního práva“ (international
obligation) je v mezinárodním právu přikládán ustálený vý-
125
Teorie tvorby práva
148
Sněmovní tisk č. 884 (Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2000). K naplnění
tohoto předpokladu však muselo posléze dojít novelou zákona o Ústavním soudu, a to
v souvislosti s novou úpravou opatření nezbytných k provedení rozhodnutí mezinárodního
soudu, které je pro Českou republiku závazné, ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. i)
Ústavy ČR. Došlo k tomu však nikoliv v souvislosti s euronovelou Ústavy ČR, nýbrž
teprve zákonem č. 83/2004 Sb., účinným od 1. dubna 2004.
149
Malenovský, J.: Postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém právu
po 1. červnu 2002, Právník, roč. 2002, č. 9, s. 928.
znam, opakovaně definovaný i Mezinárodním soudním dvorem OSN se
sídlem v Haagu.150
Povinnosti podle čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, které vyplývají z pravidel
mezinárodního práva, pokud nejsou součástí právního řádu podle čl. 10
Ústavy ČR, jsou podle Jiřího Malenovského adresovány orgánům exekutivy
se zahraniční působností, ale podle okolností i Parlamentu či soudním
orgánům, především pak vrcholným. Především s posledně tvrzeným
se lze ztotožnit pouze částečně. Ve vztahu k ministerstvům, popřípadě
jiným ústředním orgánům státní správy, je tato skutečnost nesporná.
Povinnost zabezpečovat v jejich působnosti úkoly vyplývající
pro Českou republiku z mezinárodních smluv nebo ze členství v mezinárodních
organizacích je součástí zákonem dané působnosti jednotlivých
ministerstev.151
Bylo by však nepřípustné, aby (státní) orgány
soudní moci – obecné soudy i Ústavní soud – byly vázány například
vládními či resortními smlouvami, které byly uzavřeny bez součinnosti
Parlamentu, třebaže je jimi Česká republika vázána. Takový postup by
se zcela jistě dostal do přímého rozporu s ústavní úpravou podle čl. 88
odst. 2 a čl. 95 odst. 1 ve spojení s článkem 10 Ústavy ČR, které mají ve
vztahu k čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR povahu zvláštní normy (lex specia-
lis).152
Stejná je pak situace i u mezinárodních smluv, které u nás ne-
126
Teorie tvorby práva
150
tamtéž: „Např. ve svém rozsudku ve věci diplomatického a konzulárního personálu
USA v Teheránu si vytkl úkol zjistit, zda chování íránského státu bylo či nebylo
slučitelné se závazky, jež pro něj vyplývají z ‚platných smluv či jakéhokoli jiného případně
aplikovatelného pravidla mezinárodního práva. Stejně vykládá pojem ‚mezinárodního
závazku' i Komise OSN pro mezinárodní právo.“
151
§ 25 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
152
Článek 88 odst. 2 Ústavy ČR stanoví: „Soudci Ústavního soudu jsou při svém
rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem podle odstavce 1.“
Článek 95 odst. 1 Ústavy ČR stanoví: „Soudce je při rozhodování vázán zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad
jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.“
byly nikdy oficiálně vyhlášeny nebo nebyly vyhlášeny v úplném
znění.153
Lze tedy uzavřít, že ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, podle kterého
Česká republika dodržuje závazky vyplývající pro ni z mezinárodního
práva, je pouhou proklamací, díky níž nedochází k přímé inkorporaci
pramenů mezinárodního práva do českého vnitrostátního právního
řádu. Nelze z něj dovodit ani právní sílu mezinárodněprávních závazků
České republiky, ani jejich případnou aplikační přednost, která je dána
teprve článkem 10 Ústavy ČR. Vedle závazku pro státní orgány, aby při
své činnosti v maximální míře ctily mezinárodněprávní závazky, a to
včetně požadavků na normotvorbu, jejíž výstupy budou s mezinárodněprávními
závazky v souladu, má ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR
především interpretační povahu. Vyplývá z něj, že všude tam, kde je
to možné, by mělo být právo vykládáno a aplikováno tak, aby nedošlo
k porušení mezinárodněprávních závazků České republiky. Nelze opomenout,
že podle čl. 9 odst. 3 Ústavy ČR výkladem právních norem
nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu,
takže právě toto ustanovení představuje, ve spojení s čl. 1 odst. 1 a čl. 9
odst. 2 Ústavy ČR, nepřekročitelný limit aplikace čl. 1 odst. 2 Ústavy
ČR při výkladu práva. Tam, kde rozpor mezi mezinárodněprávním závazkem
nelze překonat ani výkladem, ať již mezinárodněprávně konformním
či eurokonformním, nelze, s výjimkou mezinárodních smluv
podle čl. 10 Ústavy ČR, dovodit z čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR jakoukoli
aplikační přednost mezinárodního závazku před zákonem či jiným pramenem
vnitrostátního práva, třeba i podzákonné právní síly. Článek 1
odst. 2 Ústavy ČR tak sám o sobě nepředstavuje ani derogační důvod
127
Teorie tvorby práva
153
Srov. požadavek vyhlášení mezinárodní smlouvy obsažený v čl. 10 Ústavy ČR jako
conditio sine qua non pro uplatnění inkorporačního účinku článku 10. Aplikovat nevyhlášenou
mezinárodní smlouvu by se rovnalo aplikaci nevyhlášeného zákona – viz
Týč, V.: Implementace mezinárodních závazků České republiky ve vnitrostátním
právu, in: O vztahu ústavního a mezinárodního práva, Acta Universitatis Carolinae –
Iuridica, roč. 1997, č. 1, s. 25.
pro zrušení právního předpisu či jeho jednotlivého ustanovení Ústavním
soudem z důvodu protiústavnosti.
5.2. Mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR
Zcela nové znění dostal na základě euronovely článek 10 Ústavy ČR.
Byl-li podle dosavadní úpravy vůči naprosté většině mezinárodních
smluv uplatňován dualistický přístup a pouze k úzké skupině mezinárodních
smluv o lidských právech a základních svobodách se přistupovalo
monisticky, euronovelou Ústavy ČR se tento přístup od základu
změnil. Ústava ČR již nadále nerozlišuje mezi mezinárodními smlouvami
o lidských právech a základních svobodách, které jako zvláštní
kategorii zavedl ústavní zákon č. 23/1991 Sb. a kdy Ústava ČR tuto
konstrukci převzala, a ostatními mezinárodních smluv, kterých je drtivá
většina. Všechny mezinárodní smlouvy se stávají součástí českého právního
řádu, jsou-li kumulativně splněny čtyři základní podmínky stanovené
v hypotéze nového znění článku 10 Ústavy ČR. Podle tohoto
ustanovení musí jít o mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas
Parlament, prezident republiky je posléze ratifikoval, staly se pro
Českou republiku závaznými a byly vyhlášeny způsobem, který stanoví
zákon.
Počínaje 1. červnem 2002 se tak nový článek 10 Ústavy ČR vztahuje
na všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány se souhlasem
Parlamentu, vyhlášeny a jsou pro ČR závazné, byť k tomu došlo ještě
před účinností euronovely Ústavy ČR. Je proto bez významu, zda se
tyto smlouvy pro ČR staly závaznými před účinností této novely nebo
až po ní, respektive zda byly před či po ní vyhlášeny. Článek 10 Ústavy
ČR v tomto ohledu k mezinárodním smlouvám přistupuje stejně, jako
to v roce 1991 učinil § 2 ústavního zákona č. 23/1991 Sb. ve vztahu
k mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách.
Nové znění článku 10 Ústavy ČR tedy představuje generální recepční
ustanovení, provedené formou inkorporace. Takové legislativní řešení
bezesporu přispívá ke snazší orientaci v mezinárodních smlouvách
128
Teorie tvorby práva
a veškerá odkazovací ustanovení, obsažená dosti nepřehledně v celé řadě
zvláštních zákonů,154
stanoví-li tytéž požadavky jako článek 10 Ústavy
ČR, se stala obsolentními, a to minimálně tam, kde vymezují tytéž
definiční znaky mezinárodní smlouvy, které stanoví samotný čl. 10
Ústavy ČR. Z tohoto důvodu by již v nově přijímaných zákonech odkazovací
ustanovení obsažena být neměla.155
Jejich existence měla své
opodstatnění pouze v době, kdy Ústava ČR generální inkorporaci neupravovala.
Odkazy na mezinárodní smlouvy a jejich přednostní aplikaci
se nicméně objevují i v zákonech z období po euronovele Ústavy
ČR, byť se v nich zpravidla, v návaznosti na čl. 10 Ústavy ČR, odkazuje
na mezinárodní smlouvy, které jsou „součástí právního řádu“, když
právě tato formulace má zdůraznit vazbu na čl. 10 Ústavy ČR, aniž
by bylo nutné vyjmenovávat jednotlivé znaky mezinárodní smlouvy
inkorporované do právního řádu.
Z hlediska odkazovacích ustanovení, předpokládajících přednostní
aplikaci mezinárodní smlouvy, v jednotlivých zákonech zůstává spornou
také otázka možnosti aplikovat na základě odkazovacích ustanovení
obsažených v běžných zákonech mezinárodní smlouvy, které nebyly
vyhlášeny nebo které neodsouhlasil Parlament. Aplikace nevyhlášených
mezinárodních smluv na základě četných odkazovacích ustanovení
129
Teorie tvorby práva
154
Mikule, V.: Vnitrostátní platnost mezinárodních smluv, na které se nevztahuje čl.
10 Ústavy, in: O vztahu ústavního a mezinárodního práva, Acta Universitatis Carolinae
– Iuridica, roč. 1997, č. 1, s. 66–69.
155
Shodně Kamlach, M.: Poznámky ke vztahu vnitrostátního práva a mezinárodních
smluv ve světle ústavního zákona č. 395/2001 Sb., Bulletin advokacie, roč. 2002, č. 5,
s. 18. Legislativní praxe je však i po účinnosti euronovely Ústavy ČR jiná a nově
přijímané zákony nadále obsahují odkazovací ustanovení na přednostní použití mezinárodních
smluv a ve vazbě na čl. 10 Ústavy ČR se pouze změnila jejich formulace.
Jako příklad lze uvést § 66 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, který
zní: „Žalobu je oprávněn podat také ten, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní
zákon nebo mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu.“ Toto ustanovení je
od dříve užívaných odkazů zcela určitě ústavně konformní, na druhou stranu se však
s ohledem na dikci čl. 10 Ústavy ČR jeví jako nadbytečné.
z běžných zákonů156
by zřejmě představovala protiústavní stav, a to
i v případě, kdy takové zákonné odkazovací ustanovení expressis verbis
požadavek vyhlášení mezinárodní smlouvy neuvádí. Naopak aplikace
vládních a rezortních smluv, které byly řádně sjednány, zákonem stanoveným
způsobem vyhlášeny a které představují platný mezinárodněprávní
závazek České republiky, na základě zákonných odkazovacích
ustanovení, tedy na základě výslovného projevu vůle zákonodárce aplikaci
takové smlouvy připustit, je možná.157
Odkazovací ustanovení v takovém
případě neuvádí požadavek souhlasu Parlamentu, respektive neuvádějí,
že taková mezinárodní smlouva má být součástí právního
řádu.158
Oproti původnímu návrhu stačí k uplatnění inkorporačního účinku
článku 10 Ústavy ČR splnění pouze uvedených čtyř podmínek. Součástí
právního řádu se tak stanou i mezinárodní smlouvy, které Parlament
provedl zákonem nebo jejichž provedení zákonem je nezbytné z důvodu,
že smlouvy samy nejsou způsobilé k přímé použitelnosti (nemají
130
Teorie tvorby práva
156
K problematice těchto ustanovení viz Mikule, V., Vnitrostátní platnost mezinárodních
smluv …
157
Shodně např. Filip, J.: Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR, Právní
zpravodaj, roč. 2001, č. 11, s. 5; Malenovský, J.: Poměr mezinárodního a vnitrostátního
práva obecně a v českém právu zvláště, Doplněk, Brno 2000, s. 75; Valešová, T.: Vztah
mezinárodního práva a vnitrostátního práva, vztah práva Evropských společenství,
Evropské unie a vnitrostátního práva, Justiční akademie ČR 2003, s. 126. K opačnému
názoru viz Kysela, J., Kühn, Z.: Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely
Ústavy ČR, Právní rozhledy, roč. 2002, č. 7, s. 29; Hůlka, Š., Kysela, J.: Mezinárodní
smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky, Právní
rozhledy, roč. 2005, č. 6, s. 195–196.
158
Jako příklad lze uvést úpravu obsaženou v ustanovení § 45 odst. 2 zákona č. 258/
2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve
znění pozdějších předpisů: „Zdravotnická zařízení jsou povinna zajistit a provést pravidelná,
zvláštní a mimořádná očkování, očkování při úrazech, poraněních, nehojících
se ranách a před některými léčebnými výkony, popřípadě pasivní imunizaci fyzických
osob, které mají v péči, [například podáním dalších imunobiologických přípravků] v rozsahu
upraveném prováděcím právním předpisem nebo mezinárodní smlouvou, kterou je
Česká republika vázána.“
povahu self-executing). Posouzení, zda je smlouva, která je součástí
právního řádu, způsobilá k přímému použití, tedy vždy závisí na orgánu
aplikujícím právo v konkrétní věci (zejm. soudu), který se při tom bude
řídit materiálním hlediskem, tedy jejím obsahem. Jde o kritérium interpretační
a aplikační. Důvodem zvoleného legislativního řešení byla
zřejmě snaha znemožnit účelovou a politickými hledisky motivovanou
kvalifikaci mezinárodních smluv Parlamentem s cílem vyloučit je z právního
řádu ČR (tj. z režimu článku 10 Ústavy ČR). V konečném důsledku
se pak přímo nepoužitelná ustanovení stejně nemohou vnitrostátně
uplatnit, takže i zde lze v otázce aplikační přednosti mezinárodní
smlouvy hovořit o faktickém požadavku přímé použitelnosti ustanovení
mezinárodní smlouvy podle článku 10 Ústavy ČR. Ustanovení mezinárodních
smluv podle čl. 10 Ústavy ČR před středníkem tedy nemusejí
být self-executing, neboť i nesamovykonatelná smlouva se stane součástí
právního řádu, avšak aplikační přednost před zákonem ve smyslu ustanovení
čl. 10 Ústavy ČR in fine může mít pouze tehdy, obrací-li se na
subjekty vnitrostátního práva, přičemž jejich práva a povinnosti musí
stanovit určitě, jasně a bezpodmínečně. Ustanovením mezinárodních
smluv, která nejsou samovykonatelná, je třeba přikládat interpretační
význam a pracovat s nimi v souladu s tím, že představují mezinárodněprávní
závazek České republiky ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR.159
Mezinárodními smlouvami, k jejichž ratifikaci je podle Ústavy ČR
vyžadován souhlas Parlamentu, jsou:
a) mezinárodní smlouvy upravující práva a povinnosti osob;
b) mezinárodní smlouvy spojenecké, mírové a jiné politické;
c) mezinárodní smlouvy, z nichž vzniká členství České republiky
v mezinárodní organizaci;
131
Teorie tvorby práva
159
Mezinárodní smlouva, která není samovykonatelná, nemůže založit derogatorní
pravomoc jakéhokoliv soudu – viz Kühn, Z., Kysela, J.: Je Ústavou vždy to, co Ústavní
soud řekne, že Ústava je?, Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 2002, č. 3, s. 212 an.;
obdobně Kühn, Z.: Samovykonatelnost, přímá účinnost a některé teoretické otázky
aplikace mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu, Právník, roč. 2004, č. 5, s. 484–
485.
d) mezinárodní smlouvy hospodářské, jež jsou všeobecné povahy;
e) mezinárodní smlouvy o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena
zákonu.160
V uvedené podobě přitom toto ustanovení bylo dáno rovněž až euronovelou
Ústavy ČR, stejně jako ustanovení, podle kterého Ústava ČR
suše stanoví, že způsob vyhlášení mezinárodní smlouvy stanoví zá-
kon.161
Nový článek 10 Ústavy ČR nestanoví právní sílu mezinárodních
smluv, na něž se vztahuje, např. výrazem, že mezinárodní smlouvy
spadající do jeho režimu „mají přednost před zákonem”. Oproti dřívějším
úpravám se jedná o úpravu obratnější, která je použita v celé řadě
jiných států.162
Při poměřování podmínek vztahu mezinárodní smlouvy
podle čl. 10 Ústavy ČR a zákona se tedy neuplatní obecné výkladové
metody lex specialis derogat generali a lex posterior derogat priori. Mezinárodní
smlouva, která je ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR součástí právního
řádu, se podle ústavní úpravy použije pouze tehdy, stanoví-li něco jiného
než zákon, Ústava ČR jí pro tyto případy přiznává aplikační před-
nost.163
Budou-li tedy zákony s mezinárodními smlouvami ve shodě,
zásada pactum derogat legi se neuplatní, k aplikaci mezinárodních smluv
nedojde a bude postupováno podle zákonů (argumentum a contrario).
Nepoužití zákona se nijak nedotýká jeho platnosti nebo účinnosti. Porušením
mezinárodního práva se totiž zásadně stává až systematické
132
Teorie tvorby práva
160
Článek 46 Ústavy ČR.
161
Článek 52 odst. 2 Ústavy ČR.
162
Viz např. čl. 25 Základního zákona SRN. Podobná ustanovení obsahuje i celá řada
ústav – Malenovský, J.: Postavení mezinárodních smluv o lidských právech …, s. 925.
163
Z dokumentů z období po listopadu 1989 se tomuto řešení skrze aplikační přednost
mezinárodní smlouvy nejvíce přiblížil návrh Ústavy ČSSR (čl. 8 odst. 2) představený
Občanským fórem v prosinci 1989 a nikdy oficiálně neprojednaný československými
ústavními orgány: „Zákony musí být v souladu s ústavou a s přijatými mezinárodními
závazky, jež byly schváleny Federálním shromážděním nebo lidovým hlasováním;
jinak platí ustanovení mezinárodní smlouvy.“ – viz Gronský, J.: Dokumenty
k ústavnímu vývoji Československa IV. (1989–1992), Karolinum, Praha 2001, s. 44.
používání takového zákona v praxi.164
Jan Filip z toho bezprostředně po
přijetí euronovely Ústavy ČR a plně v souladu s textem nové úpravy
dovozoval, že podle Ústavy ČR po euronovele už neexistuje možnost
použít mezinárodní smlouvu z hlediska abstraktní ani konkrétní kontroly
ústavnosti.165
V podstatě to odpovídá i porovnání konečného textu
euronovely s původním vládním návrhem, který předpokládal zachování
možnosti kontroly norem Ústavním soudem skrze referenční kritérium
„ustanovení o lidských právech a základních svobodách v mezinárodní
smlouvě“. Uvedený názor, po přijetí euronovely Ústavy ČR
zřejmě všeobecně sdílený, byl však částečně narušen nálezem Ústavního
soudu Pl. ÚS 36/01, vyhlášeným pod č. 403/2002 Sb., a to ve vztahu
k „bývalé“ kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách. Ústavní úprava po euronovele Ústavy ČR nicméně již
nepočítá s touto zvláštní kategorií lidskoprávních mezinárodních smluv
a jejich speciálním postavením v českém právním řádu. Neznamená to
však, že by tato kategorie mezinárodních smluv z právního řádu po
euronovele Ústavy ČR zcela vymizela. I když odhlédneme od již zmíněného
nálezu Ústavního soudu č. 403/2002 Sb., ani pak se pojem
„mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách“
z právního řádu zcela nevytratil. S pojmem mezinárodních smluv o lidských
právech a základních svobodách nadále pracuje trestní řád.166
Podobně například zákon o rodině pojednává, byť nikoli ve výslovné
133
Teorie tvorby práva
164
Malenovský, J.: Postavení mezinárodních smluv o lidských právech …, s. 931
165
Filip, J: Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR…, s. 5.
166
§ 2 odst. 4 trestního řádu, ve znění zákona č. 265/2001 Sb., mj. stanoví: „Trestní
věci musí projednávat co nejrychleji a s plným šetřením práv a svobod zaručených
Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami o lidských právech
a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána; při provádění úkonů trestního
řízení lze do těchto práv osob, jichž se takové úkony dotýkají, zasahovat jen
v odůvodněných případech na základě zákona a v nezbytné míře pro zajištění účelu
trestního řízení.“
vazbě na mezinárodní smlouvu, o ustanoveních zaručujících základní
lidská práva.167
Ústava ČR v návaznosti na novou úpravu postavení mezinárodních
smluv podle čl. 10 stanoví v čl. 95 odst. 1, že soudce (obecného soudu) je
při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí
právního řádu. Takovou mezinárodní smlouvou je v souladu s dikcí
čl. 10 Ústavy každá vyhlášená mezinárodní smlouva, k jejíž ratifikaci dal
souhlas Parlament a kterou je Česká republika vázána. Soudce přitom je,
jak rovněž stanoví čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR in fine, oprávněn posoudit
soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní
smlouvou. V tomto případě se však jedná o posouzení toliko
v aplikační rovině, nevyplývá z něj oprávnění obecných soudů rušit
tento zákon nebo jiný podzákonný právní předpis, a to ani pro vrcholné
orgány soudní moci.168
Jiný právní předpis, u něhož by shledal jeho
rozpor se zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy
ČR, by tak soudce při rozhodování konkrétní věci nepoužil. V případě
rozporu takového jiného právního předpisu s mezinárodní smlouvou,
která je součástí právního řádu, by takový závěr navíc a maiore ad minus
vyplýval též z čl. 10 Ústavy ČR in fine. Právě podle čl. 10 Ústavy ČR in
fine soudce rovněž může, a to opět bez jakýchkoli derogačních účinků
vůči zákonu či jeho jednotlivému ustanovení, přiznat aplikační přednost
mezinárodní smlouvě, která je součástí právního řádu, před zákonem.
V obou uvedených případech by soud rozhodl zcela autonomně a bez
přerušení řízení a předložení věci k posouzení Ústavnímu soudu. Obec-
134
Teorie tvorby práva
167
Viz § 62a zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění zákona č. 91/1998 Sb., v němž
se upravuje oprávnění nejvyššího státního zástupce podat návrh na popření otcovství,
„je-li to ve zřejmém zájmu dítěte a v souladu s ustanoveními zaručujícími základní
lidská práva“. Těmito ustanoveními je nesporně třeba rozumět i příslušná ustanovení
mezinárodních smluv, přičemž zdaleka nemusí jít pouze o ustanovení Úmluvy o právech
dítěte.
168
Zákonodárce nevyužil možnosti danou mu Ústavou ČR podle čl. 87 odst. 3
písm. a) a nepřenesl na Nejvyšší správní soud pravomoc Ústavního soudu rušit jiné
právní předpisy pro jejich rozpor s (běžným) zákonem (nikoli s ústavním pořádkem).
ný soud by totiž byl podle Ústavy ČR povinen věc předložit Ústavnímu
soudu k posouzení pouze v případě, kdyby dospěl k závěru, že zákon,
jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,
nikoliv tedy s mezinárodní smlouvou. Na to navazuje, respektive by
měla navazovat i zákonná úprava v zákonech upravujících soudní řízení.
Její novelizace však doposud neproběhla důsledně, takže některá ustanovení
zůstala nenovelizována a odpovídají úpravě před euronovelou
Ústavy ČR, kdy se článek 10 Ústavy ČR vztahoval pouze na mezinárodní
smlouvy o lidských právech a základních svobodách, což takovou
úpravu pochopitelně činí protiústavní a ve svém důsledku neapli-
kovatelnou.169
5.3. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy ČR
Vedle obecného inkorporačního ustanovení čl. 10 Ústava ČR po
euronovele vytváří i jednu zvláštní, v ústavních předpisech dříve neznámou
kategorii mezinárodních smluv, a to v novém článku 10a Ústavy
ČR. Právě toto ustanovení vytváří základ euronovely, která měla přede-
135
Teorie tvorby práva
169
Podle § 224 odst. 5 trestní řádu platí: „Soud přeruší trestní stíhání, má-li za to, že
zákon, jehož užití je v dané trestní věci rozhodné pro rozhodování o vině a trestu, je
v rozporu s ústavním pořádkem a předloží věc Ústavnímu soudu.“ Do uvedené podoby,
která koresponduje s dikcí čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR, bylo toto ustanovení
změněno teprve novelou provedenou zákonem č. 41/2009 Sb. s účinností od 1. ledna
2010, a to v souvislosti s přijetím nového trestního zákoníku. Až do 31. prosince 2009
naopak trestní řád obsahoval obsolentní úpravu, která byla v rozporu přinejmenším
s úpravou podle novelizovaného čl. 10 Ústavy ČR in fine, a sice že „soud má přerušit
trestní stíhání i tehdy, dospěje-li k závěru, že zákon, kterého má být použito, je v rozporu
s mezinárodní smlouvou, která má přednost před zákonem.“ Uvedená změna se
však již nepromítla do § 255 odst. 2 trestního řádu, který i po novele provedené zákonem
č. 41/2009 Sb. stanoví: „Odvolací soud přeruší trestní stíhání, má-li za to, že
zákon, jehož užil v dané trestní věci soud prvního stupně při rozhodování o vině a trestu,
je v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou, která má přednost před
zákonem; v tomto případě předloží věc Ústavnímu soudu.“ Tato úprava je tedy nadále
v rozporu s čl. 10 Ústavy ČR in fine a jako taková je ve vztahu k mezinárodním
smlouvám neaplikovatelná.
vším vytvořit předpoklady pro vstup České republiky do Evropské
unie, k němuž došlo od 1. května 2004. Souhlas k ratifikaci přístupových
smluv však byl dán nikoliv Parlamentem, nýbrž v referendu.
Ustanovení čl. 10a Ústavy ČR se člení do dvou odstavců a stanoví, že
1. mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České
republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci,
2. k ratifikaci uvedené mezinárodní smlouvy je třeba souhlasu Parlamentu,
nestanoví-li ústavní zákon, že k ratifikaci je třeba souhlasu
daného v referendu.
Podle souvisejícího čl. 39 odst. 4 Ústavy ČR potom platí, že k souhlasu
k ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v čl. 10a odst. 1 Ústavy
ČR je třeba, stejně jako k přijetí ústavního zákona, souhlasu třípětinové
většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů. Ustanovení
čl. 10a Ústavy ČR má tedy jako samostatné ustanovení význam
ve dvojí rovině, a to jednak kvůli samotnému ústavnímu vymezení této
specifické kategorie mezinárodních smluv, které odráží vůli ústavodárce
pro intenzivnější zapojení České republiky do rozvíjejících se struktur
mezinárodních organizací či institucí, a dále kvůli vytvoření předpokladů
odlišné procedury pro přijímání takových specifických mezinárodních
smluv. Úprava čl. 10a Ústavy ČR je plně v duchu Preambule
Ústavy ČR, pojednávající o občanech jako o součásti rodiny evropských
a světových demokracií.
Ustanovení čl. 10a Ústavy ČR, ačkoliv primární motivací k jeho přijetí
byl vstup České republiky do Evropské unie, je formulováno obecně,
což je jeho výhodou oproti četným zahraničním ústavám. Zcela záměrně
tak Ústava ČR nikde nepoužívá pojem „Evropská společenství“
ani „Evropská unie“. Článek 10a Ústavy ČR je koncipován tak, aby se
dal aplikovat na přenesení některých pravomocí orgánů České republiky
v podstatě na jakoukoliv mezinárodní organizaci nebo instituci.170
Mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy ČR je totiž právě i Římský
136
Teorie tvorby práva
170
Rychetský, P.: Teze k přezkumu Lisabonské smlouvy, in: Gerloch, A., Wintr, J.
(eds.): Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR, Aleš Čeněk, Plzeň 2009, s. 11–12.
statut Mezinárodního trestního soudu.171
Podobně se jako vhodná jeví
možnost přenést některé pravomoci jak na mezinárodní organizaci, tak
i na jinou mezinárodní instituci. V případě právě zmíněného Mezinárodního
trestního soudu půjde spíše o instituci, v případě Evropských
společenství se jednalo o typickou mezinárodní organizaci. Z povahy
věci by se ve smyslu čl. 10a Ústavy ČR mělo jednat o mezinárodní
organizaci ryze vládní povahy. Pokud by se jednalo o řešení vzájemných
vztahů mezi státy, aniž by jejich pravomoc měla vykonávat mezinárodní
organizace nebo instituce, typicky v trestněprávní oblasti, pak taková
mezinárodní smlouva uzavíraná mezi státy pojmově nemůže spadat do
režimu čl. 10a Ústavy ČR.
Ústava prostřednictvím článku 10a tedy umožňuje, aby Česká republika
mezinárodní smlouvou přenesla na mezinárodní organizaci některé
atributy výkonu své působnosti svrchovaného státu. Přenesení
těchto atributů však neznamená přenesení svrchovanosti jako takové,
přenáší se vždy pouze určitá, omezená a přesně vymezená část pravomocí,
které by jinak vykonávaly orgány státní moci. Přenos se může
týkat některých pravomocí moci zákonodárné, výkonné i soudní. Limity
pro přenos pravomocí jsou dány ústavním pořádkem České republiky,
především pak materiálním ohniskem vyjádřeným v čl. 9 odst. 2
Ústavy ČR, tj. zákazem změny podstatných náležitostí demokratického
právního státu.172
Zdrojem suverenity přenášené moci nadále zůstává lid
137
Teorie tvorby práva
171
Shodně Malenovský, J.: Důvody pro použitelnost čl. 10a Ústavy ČR při ratifikačním
procesu Římského statutu v ČR, in: Sborník z příspěvků ze Semináře o Mezinárodním
trestním soudu, Poslanecká sněmovna Parlamentu, 4. října 2007, Praha 2007,
s. 23–29; Gerloch, A.: Zamyšlení nad implementací Římského statutu do českého
ústavního pořádku, in: Sborník z příspěvků ze Semináře o Mezinárodním trestním
soudu, Poslanecká sněmovna Parlamentu, 4. října 2007, Praha 2007, s. 30–31.
K samotnému Římskému statutu Mezinárodního trestního soudu viz Šturma, P.: Mezinárodní
trestní soud a stíhání zločinů podle mezinárodního práva, Karolinum, Praha
2000, s. 113 an.
172
Viz „lisabonský“ nález Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08, vyhlášený pod č. 446/2008
Sb.
České republiky a jejím nositelem Česká republika. Tomu odpovídá
také možnost přenést pouze některé, byť Ústavou ČR blíže nespecifikované
pravomoci, respektive přenést výkon pouze některé působnosti
českých orgánů. Navíc je přenos pravomocí vždy podmíněný, nevzniká
jím žádná nová či i jen sdílená suverenita a Česká republika se může
kdykoliv rozhodnout, opět na základě vůle lidu a v souladu s mezinárodním
právem, že si pravomoci, které přenesla na mezinárodní organizaci
nebo instituci, opět vezme zpět a začne je vykonávat sama prostřednictvím
svých orgánů.
V obecné rovině lze konstatovat, že i mezinárodní smlouvy ve smyslu
čl. 10a Ústavy ČR budou spadat do obecného režimu článku 10 Ústavy
ČR, tedy že budou součástí právního řádu a bude jim přiznána aplikační
přednost před zákonem. Tyto smlouvy, označované někdy – cum grano
salis - jako smlouvy integrační, totiž v podstatě vykazují atributy mezinárodních
smluv podle čl. 10 Ústavy ČR. Jediná obtíž může nastat v případě,
kdy souhlas k ratifikaci nebyl dán Parlamentem, nýbrž v referendu,
neboť v takovém případě není formálně splněn požadavek čl. 10 Ústavy
ČR, aby se jednalo o smlouvu, k jejíž ratifikaci dal souhlas Parlament.
Tento problém však jistě lze překonat výkladem. Pokud Ústava předpokládá
možnost konat o smlouvách podle čl. 10a referendum, pak se
jedná o lex specialis vůči obecné úpravě podle čl. 10 a 49 Ústavy ČR.
V případě jiných smluv, než jsou smlouvy podle čl. 10a Ústavy ČR,
ústavodárce možnost konání referenda nepředpokládal, i když ji samozřejmě
nelze vyloučit na základě nepřímé novely Ústavy ČR.173
Uvá-
138
Teorie tvorby práva
173
Podobné případy nepřímých novel Ústavy ČR představují zejména ústavní zákony
o zkrácení volebního období, kterými jsou ústavní zákon č. 69/1998 Sb., o zkrácení
volebního období Poslanecké sněmovny, a ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení
pátého volebního období Poslanecké sněmovny. Již první z těchto ústavních zákonů
vyvolal ostré kritiky odborné veřejnosti a úvahy o přípustnosti takového řešení – viz
např. Holländer, P.: Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce… Podobně
i druhý z těchto ústavních zákonů vyvolal polemiku a nakonec byl Ústavním soudem
zrušen jako protiústavní ústavní zákon. Viz monotématické číslo časopisu Jurisprudence,
roč. 2010, č. 1.
žíme-li, že ke konání referenda by bylo nutné přijetí ústavního zákona,
ad hoc či obecného, pak z toho lze za požití argumentu a minore ad
maius dovodit, že i smlouva, k jejíž ratifikaci by dal namísto Parlamentu
souhlas lid v referendu, bude součástí právního řádu ve smyslu čl. 10
Ústavy ČR. Nelze totiž opomenout, že zdrojem veškeré státní moci je
lid a orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní jsou pouze vykonavateli
této moci.174
5.4. Mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních
svobodách ve světle nálezu Ústavního soudu č. 403/
2002 Sb.
Po přijetí euronovely Ústavy ČR se zdálo, že se zvláštní kategorie
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách stala
z hlediska platného ústavního textu překonanou a v podstatě obsolentní
kategorií, která bude vzbuzovat zájem toliko právní historie. Pokud
odhlédneme od mezinárodních smluv podle čl. 10a Ústavy ČR, jimiž
jsou přenášeny některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní
organizaci nebo instituci, pak lze konstatovat, že Ústava ČR po
materiální ani procesní stránce nečiní žádného rozdílu mezi jednotlivými
kategoriemi mezinárodních smluv, které jsou podle čl. 10 Ústavy ČR
inkorporovány do právního řádu. Také s ohledem na skutečnost, že
v rámci euronovely nebylo přijato původně vládou navržené přechodné
ustanovení, bylo zřejmé, že ani v rámci intertemporálních účinků
Ústavy ČR po euronovele již nikterak nerozlišuje mezi lidskoprávními
a ostatními mezinárodními smlouvami.175
O to větší rozčarování od-
139
Teorie tvorby práva
174
Článek 2 odst. 1 Ústavy ČR.
175
Původně navržené přechodné ustanovení k euronovele Ústavy ČR mělo stanovit:
„(1) Ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních
svobodách, které se staly pro Českou republiku závaznými přede dnem účinnosti tohoto
ústavního zákona, jsou součástí právního řádu a mají přednost před zákonem.
(2) Jiné mezinárodní smlouvy, které se staly pro Českou republiku závaznými přede
dnem účinnosti tohoto ústavního zákona, mají přednost před zákonem, pokud zákon
tuto přednost stanoví.“
Viz čl. II sněmovního tisk č. 884 (Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2000).
borné veřejnosti vyvolal Ústavní soud svým nálezem Pl. ÚS 36/01, vyhlášeným
ve Sbírce zákonů pod č. 403/2002 Sb., jímž samostatnou kategorii
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách
spolu s jejich specifickým postavením v českém právním řádu „vrátil
zpět do hry“, a to v souvislosti s reinterpretací a extenzí pojmu ústavní
pořádek.
Pojem „ústavní pořádek“, který žádné dřívější ústavní předpisy nepoužívaly,
zavedla Ústava ČR hned od svého přijetí dne 16 prosince
1992, přičemž lze říci, že nově zavedený pojem se u odborné veřejnosti
nesetkal s přílišným nadšením.176
V článku 112 odst. 1 Ústavy ČR je
vymezen tak, že „ústavní pořádek České republiky tvoří tato Ústava,
Listina základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté podle této
Ústavy a ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky,
Federálního shromáždění Československé socialistické republiky
a České národní rady upravující státní hranice České republiky a ústavní
zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992“. S nově zavedeným
pojmem ústavního pořádku se nicméně v Ústavě ČR původně
pracovalo velmi nedůsledně, když byl kromě zmíněného článku 112
odst. 1 použit již pouze v článku 3 Ústavy ČR, a to v souvislosti s Listinou
základních práv a svobod. Teprve euronovela Ústavy ČR rozšířila
používání pojmu ústavní pořádek do dalších ustanovení Ústavy
ČR, a to konkrétně do čl. 87 odst. 1 písm. a), b), čl. 87 odst. 2, čl. 88
odst. 2 a čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR,177
tedy do ustanovení týkajících se
Ústavního soudu. Vymezení pojmu ústavní pořádek obsažené v článku
112 odst. 1 Ústavy ČR přitom zůstalo euronovelou zcela nedotčeno. Již
bylo naznačeno, že samotný pojem ústavní pořádek nebyl zřejmě ústavodárcem
zvolen příliš šťastně. Teorie totiž pro označení téhož používá
140
Teorie tvorby práva
176
Srov. Hřebejk, J.: Ústavní pořádek České republiky, Právník, roč. 1993, č. 5.
177
I zde však lze hovořit o určité nedůslednosti při práci s pojmem „ústavní pořádek“.
Srov. např. čl. 33 odst. 2 Ústavy ČR. Odhlédněme též od toho, že čl. 112 odst. 1 hovoří
o „ústavním pořádku České republiky“, zatímco na ostatních místech Ústavy, která
článek 112 Ústavy ČR předcházejí, se hovoří pouze o „ústavním pořádku“.
pojmu „ústavní řád“, zatímco ústavní pořádek zahrnuje nejen ústavní
zákony, ale i další právní předpisy a rovněž i faktické vztahy ve společnosti
existující.178
Podobně v minulosti měl pojem právní pořádek širší
význam než právní řád.179
Pro srovnání lze uvést, že trestní zákon
v souvislosti s trestnými činy proti republice operuje s pojmem „ústavní
zřízení“.180
Až do roku 2002 se v odborné literatuře nikde neobjevil názor, že by
výčet předpisů tvořících ústavní pořádek ve smyslu Ústavy ČR nebyl
výčtem taxativním. Nikdy nebylo zpochybněno, že se jedná o numerus
clausus. Právě tento argument byl také často používán v dřívějších
diskuzích o právní síle mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách. Přitom vymezení tohoto pojmu je v Ústavě ČR, jak
vyplývá z výše uvedeného, dostatečně určité. Z návrhu euronovely
Ústavy ČR lze bez větších problémů dovodit, že ani vláda jako předkladatel
neměla pochybnost, že mezinárodní smlouvy o lidských právech
a základních svobodách nejsou součástí ústavního pořádku. Historický
výklad vzniku euronovely Ústavy ČR nám stejný názor potvrdí
i u samotného ústavodárce.181
Přesto se však od roku 2002 nazírání na
obsah pojmu ústavní pořádek výrazně změnilo.
V odůvodnění nálezu č. 403/2002 Sb. využil Ústavní soud příležitost
141
Teorie tvorby práva
178
Hřebejk, J.: Ústavní pořádek České republiky…, s. 441–442; Gerloch, A., Hřebejk,
J., Zoubek, V.: Ústavní systém České republiky, 4. vyd., Prospektrum, Praha 2002,
s. 70.
179
Srov. ústavní dekret presidenta republiky č. 11/1944 Úř. věst. čsl., o obnovení
právního pořádku.
180
Srov. § 92, 93, 93a, 95, 96, 97 trestního zákona. V souvislosti s trestným činem
vyzvědačství podle § 105 navíc trestní zákon hovoří o „ústavnosti“. Pojem „ústavní
zřízení“ v souvislosti s trestnými činy proti republice používá také nový trestní zákoník,
účinný od 1. ledna 2010, a to v ustanovení §§ 310–312 a 314–316.
181
Je však pravdou, že historický výklad mnohdy s plynutím času ztrácí svou váhu
a že obsah, význam a smysl právní normy se s ohledem na společenské poměry může
v průběhu času měnit, i když samotný psaný text konkrétního ustanovení nedoznal
žádných změn.
k vyjádření svého názoru na praktické důsledky euronovely Ústavy ČR.
Rozhodně tím ale nepřispěl k ujasnění některých sporných momentů
euronovely Ústavy ČR, naopak vyvolal jen další otazníky, a to nejen
ohledně euronovely samotné, ale o ústavních limitech výkladu ústavy
vůbec.182
V odůvodnění nálezu Ústavního soudu se mimo jiné uvádí:
„Ústavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání
dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního,
nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných
a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem,
a to s derogačními účinky. Proto rozsah pojmu ústavního pořádku
nelze vyložit toliko s ohledem na ustanovení čl. 112 odst. 1 Ústavy,
nýbrž i vzhledem k ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy, a do jeho rámce
zahrnout i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských
právech a základních svobodách.“
Ústavní soud se tedy jednoznačně vyjádřil, že výčet ústavního pořádku
provedený v Ústavě ČR považuje toliko za demonstrativní a že
součást ústavního pořádku tvoří nejenom ústavní zákony vypočtené
v čl. 112 odst. 1 Ústavy ČR, včetně Listiny základních práv svobod,
ale rovněž mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách,
inkorporované do českého právního řádu již podle dřívější
právní úpravy. Toto vpravdě přelomové rozhodnutí odůvodňuje
Ústavní soud mimo jiné odkazem na článek 9 odst. 2 Ústavy ČR, podle
kterého je změna podstatných náležitostí demokratického právního
státu nepřípustná. Ústavní soud v této souvislosti uvádí: „V nepřípustnosti
změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je
obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy
nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již
142
Teorie tvorby práva
182
Kühn, Z., Kysela, J.: Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústava je? …,
s. 199 an.
dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod.“ Nález
Ústavního soudu se posléze vyjadřuje též k výkladu článku 95
odst. 2 Ústavy ČR, upravujícího vázanost soudců obecných soudů zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, když
uvádí, že je „nutno čl. 95 odst. 2 Ústavy interpretovat v tom smyslu, že je
povinností obecného soudu předložit Ústavnímu soudu k posouzení rovněž
věc, v níž dojde k závěru, že zákon, jehož má být při jejím řešení
použito, je v rozporu s ratifikovanou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou
o lidských právech a základních svobodách“. Jinými slovy, podle
Ústavního soudu nemohou obecné soudy, a to ani ty vrcholné, dospějíli
k závěru, že právní předpis, který by jinak byl pro rozhodnutí ve věci
použitelný, je v rozporu s mezinárodní smlouvou o lidských právech
a základních svobodách, vyjít z úpravy aplikační přednosti a věc posoudit
a rozhodnout samy. Ústavní soud předpokládá, že obecné soudy
budou postupovat stejně, jako by shledaly rozpor s ústavním zákonem,
tedy že věc předloží k posouzení Ústavnímu soudu. V literatuře jsou
přitom zdokumentovány případy, kdy uvedený názor Ústavního soudu,
vyslovený v nálezu č. 403/2002 Sb., nebyl akceptován, a kdy obecný
soud dovodil aplikační přednost lidskoprávní smlouvy ve smyslu čl. 10
Ústavy ČR, aniž by věc předložil Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95
odst. 2 Ústavy ČR.183
K uváděným názorům Ústavního soudu, které bezprostředně vyvolaly
velice ostrou polemiku s většinově odmítavou reakcí odborné ve-
143
Teorie tvorby práva
183
Pavel Molek uvádí přinejmenším rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4.
března 2004, č. j. 5 A 145/2001-58, týkající se aplikační přednosti evropské Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 4.
srpna 2005, č. j. 2 Azs 343/2004 - 56, týkající se aplikační přednosti ženevské Úmluvy
o právním postavení uprchlíků z roku 1951 – viz Kühn, Z., Bobek, M., Polčák, R.
(eds.): Judikatura a právní argumentace, Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou,
Auditorium, Praha 2006, s. 210.
řejnosti,184
lze mít značné výhrady. Za prvé nelze a priori předpokládat,
že obecné soudy nebudou samy schopny zajistit účinnou ochranu základních
práv a svobod podle mezinárodních smluv a že tudíž dojde
k omezení procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod.185
Ústavní soud dále argumentuje, že na základě argumentu reductionis ad
absurdum nelze přisuzovat ústavodárci v poloze účelu ústavní novely
vůli vytvořit ničím neodůvodněnou procedurální nerovnost mezi základními
právy a svobodami podle Listiny základních práv a svobod
na straně jedné a mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách na straně druhé. Stejně tak lze argumentovat i obráceně, protože
není ani důvod, proč by se měla ústavodárci připisovat vůle založit
rozdílnou procedurální ochranu závazků podle mezinárodních smluv
lidskoprávních a jiných. Úplné odstranění ochrany základních práv
a svobod podle mezinárodních smluv by zcela jistě založilo rozpor
s čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, ale přenesení takové ochrany z Ústavního
144
Teorie tvorby práva
184
Kühn, Z., Kysela, J.: Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústava je? …;
Filip, J.: Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavní soudem,
Právní zpravodaj, roč. 2002, č. 11; Pavlíček, V.: Teoretická koncepce Ústavy ČR, in:
Deset let Ústavy České republiky, Eurolex Bohemia, Praha 2003; Malenovský, J.:
Euronovela Ústavy: Ústavní inženýrství ústavodárce nebo Ústavního soudu či obou?,
in: Deset let Ústavy České republiky…; Holländer, P.: Dotváření Ústavy judikaturou
Ústavního soudu, in: Deset let Ústavy České republiky…; Holeček, M.: Nad desátým
výročím přijetím Ústavy ČR, in: Deset let Ústavy České republiky…; Kühn, Z.: Samovykonatelnost,
přímá účinnost a některé teoretické otázky aplikace mezinárodních
smluv ve vnitrostátním právu, Právník, roč. 2004, č. 5; Sládeček, V., Mikule, V., Syllová,
J.: Ústava České republiky – komentář …
185
Pochybuje snad Ústavní soud o kvalitě obecných soudů, resp. jejich soudců? Z nálezu
č. 403/2002 Sb. nepřímo vyplývá, že ano. Tato pochybnost zřejmě navíc musí být
velmi závažná, když by podle Ústavního soudu přenesení ochrany základních práv
a svobod podle mezinárodních smluv na obecné soudy ohrozilo samotné ústavní základy
České republiky a znamenalo by změnu podstatných náležitostí demokratického
právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, tím spíše v situaci, kdy procedurální,
či spíše kompetenční aspekty zajištění ochrany těchto práv v rámci soudní moci členských
států nejsou obsahem daných mezinárodněprávních závazků ve smyslu čl. 1
odst. 2 Ústavy ČR.
soudu na soudy obecné nelze považovat za porušení podstatných náležitostí
právního státu. Taková změna by se nedotkla obsahu ochrany
poskytované základním právům a svobodám, která jsou ex constitutione
pod ochranou soudní moci, ale pouze způsobu této ochrany, který by
nutně nemusel být horší než dosavadní způsob. I Ústava ČR v článku 4
stanoví, že lidská práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci jako
celku, tedy nejen samotného Ústavního soudu. Samotný rozsah pravomocí
Ústavního soudu nelze považovat za podstatnou náležitost demokratického
právního státu, tedy za součást materiálního ohniska ústavy,
jemuž Ústava ČR zaručuje absolutní rigiditu. Podstatnou náležitostí
podle čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR nesporně bude sama existence ústavního
soudnictví bez ohledu na konkrétní rozdělení kompetencí v rámci soudní
moci při jeho realizaci.186
Kritériem bude pouze účinné fungování
soudní kontroly ústavnosti. Uvedené platí i pro vnímání nového čl. 1
odst. 2 Ústavy ČR. Ani zde totiž přenesení procedurální ochrany na
obecné soudy nevytváří prostor pro nerespektování závazků vyplývajících
pro Českou republiku z mezinárodního práva.
Jiří Malenovský postup Ústavního soudu obhajuje a v souvislosti
s čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR uvádí: „Preventivnost jeho zásahu (Ústavního
soudu) spočívá v tom, že je oprávněn ke svému derogačnímu zákroku již
ve chvíli, kdy on sám dospěje k závěru, že mezinárodně právní závazek
ČR byl porušen, nikoli, až k takovému názoru (závaznému či doporučujícímu)
dospěje mezinárodní soud či parajudiciální orgán, jenž je povolán
rozhodovat o porušení na základě mezinárodního práva. Je přitom
nepochybné, že Ústavní soud bude při svém konstatování o porušení
mezinárodního závazku vycházet z ustálené judikatury těchto orgánů,
145
Teorie tvorby práva
186
Oproti vágnímu vyjádření v Ústavě ČR je mnohem konkrétnější např. Základní
zákon SRN, jehož čl. 79 odst. 3 zní: „Změna tohoto zákona, která by se dotkla rozdělení
Spolku na země, zásadního spolupůsobení zemí při zákonodárství nebo zásad
stanovených v článcích 1 a 20 je nepřípustná.“ Viz Jirásková, V.: Dokumenty k ústavním
systémům, Karolinum, Praha 1996, s. 111.
konečný úsudek si v dané věci učiní ale sám.“187
S tím se v zásadě lze
ztotožnit. Uvedený výklad Ústavního soudu tím však rozhodně není
obhájen. Rovněž další soudci Ústavního soudu závěr vyplývající z nálezu
č. 403/2002 Sb. obhajují, což je logické, protože v dané věci nebylo
uplatněno žádné separátní vótum. Lze odkázat například na statě Pavla
Holländera, Miloše Holečka či Elišky Wagnerové.188
Nelze ale opomenout, že souhlas s mezinárodními smlouvami o lidských
právech a základních svobodách již podle Ústavy ČR nebude
vyslovován „ústavní“ třípětinovou většinou. Ačkoliv tedy tvoří, jak rozhodl
Ústavní soud, součást ústavního pořádku, v Parlamentu se o nich
bude rozhodovat většinou prostou. Nebo se současně i posune výklad
ustanovení čl. 39 odst. 2 a 4 Ústavy ČR? To asi bude stěží možné,
protože odchylky od většiny nutné k přijetí usnesení podle čl. 39 odst. 2
může stanovit pouze a jedině Ústava ČR. Podle odstavce 4 téhož článku
je pak kvalifikovaná „ústavní“ většina kromě vyslovení souhlasu s mezinárodní
smlouvou, kterou se přenášejí pravomoci českých orgánů na
mezinárodní organizaci nebo instituci, nutná už jen k přijetí ústavního
zákona. Mezinárodní smlouvu o lidských právech a základních svobodách
přitom nelze považovat v žádném případě za ústavní zákon. V této
souvislosti stojí za pozornost též např. čl. 9 odst. 1 Ústavy ČR. Ta podle
tohoto ustanovení nemůže být doplňována či měněna žádnými mezinárodními
smlouvami ani nálezy Ústavního soudu, ale pouze ústavními
zákony. Nelze nic vytknout názoru Jana Filipa, podle kterého lidskoprávní
mezinárodní smlouvy do ústavního pořádku nepatřily ani předtím
a nyní po euronovele už vůbec ne.189
146
Teorie tvorby práva
187
Malenovský, J.: Euronovela Ústavy – „Ústavní inženýrství ústavodárce nebo
Ústavního soudu či obou?, in: Deset let Ústavy České republiky…, s. 187–188.
188
Holländer, P.: Dotváření Ústavy judikaturou Ústavního soudu, in: Deset let
Ústavy České republiky…, s. 122–139; Holeček, M.: Nad desátým výročím přijetím
Ústavy ČR, in: Deset let Ústavy České republiky…, s. 18–22.
189
Filip, J.: Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavní soudem
…
Specifickým problémem pak je otázka zpětné působnosti euronovely
Ústavy ČR, která vyvstala v souvislosti s absencí přechodného ustano-
vení.190
Pokud Ústavní soud byl veden snahou potvrdit, že inkorporační
účinky novelizovaného čl. 10 Ústavy ČR se vztahují i na lidskoprávní
smlouvy, i tak mohl celou situaci vyřešit jinak, méně radikálně. Navíc se
o těchto motivech v nálezu vůbec nezmiňuje,191
ač by se tím vyřešily
i sporné otázky postavení ostatních, tj. jiných než lidskoprávních smluv,
v českém právním řádu. Ostatně celé odůvodnění lze vzhledem k jeho
zásadnímu významu považovat přinejmenším za velmi stručné.192
Je
pravdou, jak Ústavní soud dále zdůrazňuje, že v systému, ve kterém
není pramenem práva soudní precedens, by rozhodnutí kterékoli soudní
instance nemohlo nabýt faktických derogačních účinků. Na druhou
stranu ale ani tento argument neobstojí jako dostatečný důvod k uvedenému
extenzivnímu výkladu pojmu ústavní pořádek.
Pokusím se nyní rozebrat zmíněné aspekty euronovely Ústavy ČR
bez ohledu na rozhodnutí Ústavního soudu. Jazykový výklad Ústavy
ČR je jednoznačný, s mezinárodními smlouvami o lidských právech
a základních svobodách se jako s privilegovanou skupinou smluv nadále
nepočítá. Ještě markantnější je to při podpůrném použití historického
výkladu. Ze záznamů jednání Parlamentu193
je evidentní, že si ústavo-
147
Teorie tvorby práva
190
Pavlíček, V.: O subjektech práv a svobod v Listině, o principech přirozenoprávních
a vztahu k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb, in: Dančák, B., Šimíček, D. (eds.): Deset
let Listiny základních práv a svobod v právním řádu ČR a SR, Masarykova univerzita
v Brně, Mezinárodní politologický ústav, Brno 2001, s. 87– 94.
191
Rovněž Jan Kysela a Zdeněk Kühn se domnívají, že „vzhledem k tomu, že Euronovela
a novela zákona o Ústavním soudu neobsahují přechodná ustanovení, měl
Ústavní soud především zvážit uplatnění procesních norem na takovéto situace a případně
vytvořit relevantní intertemporální principy“. Viz Kühn, Z., Kysela, J.: Je Ústavou
vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústava je?…, s. 200.
192
Jan Filip dokonce hovoří o obiter dictu „razance vodíkové pumy“ – viz Filip, J.:
Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem…, s. 12 an.
193
Viz elektronickou knihovnu na internetových stránkách obou komor Parlamentu,
http://www.psp.cz u Poslanecké sněmovny a http://www.senat.cz u Senátu.
dárce nepřál zachování takové privilegované skupiny mezinárodních
smluv, aniž by tím ovšem zamýšlel oslabení ochrany lidských práv jako
celku, pouze část této pravomoci přenesl na obecné soudy.194
Tím se
rozhodně nic nezměnilo na skutečnosti, že Česká republika je „demokratický
právní stát založený na úctě k právům člověka a občana“ (čl. 1
odst. 1 Ústavy ČR). Totéž platí při subjektivním teleologickém výkladu,
vycházejícím ze sledování původních intencí ústavodárce, což se děje
zpravidla sledováním přístupných dokumentů z projednávání konkrétního
předpisu.
Ústavní soud se však přiklonil k výkladu systematickému, který byl
výše zpochybněn, a k výkladu teleologickému objektivnímu. Přitom
Ústavní soud vycházel z představy racionálního zákonodárce.195
S ohledem
na absolutní rigiditu podstatných náležitostí demokratického právního
řádu nelze, jak Ústavní soud uvádí, racionálnímu zákonodárci přisuzovat
vyřazení lidskoprávních smluv jako referenčních norem pro
Ústavní soud, potažmo z celého právního řádu. Rovněž pak lze předpokládat,
že by racionální ústavodárce konzistentně v reakci na euronovelu
Ústavy ČR změnil také související právní předpisy. Tento argument,
se kterým se bezvýhradně ztotožňuji, neboť opomenutí zákonodárce
zde bylo nesporné, se týká především občanského soudního řádu
a trestního řádu, které v době vydání nálezu Ústavního soudu a ještě
řadu let po euronovele Ústavy ČR počítaly s tím, že obecný soud přeruší
řízení a věc postoupí Ústavnímu soudu vždy, shledá-li možný nesoulad
zákona s mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních
148
Teorie tvorby práva
194
Opačný názor zastává Jiří Malenovský, viz Malenovský, J.: Euronovela Ústavy:
„Ústavní inženýrství“ ústavodárce nebo Ústavního soudu či obou?, in: Deset let
Ústavy České republiky…, s. 182: „Nesdílím především tvrzení o jasném a jasně vyjádřeném
úmyslu ústavodárce.“ J. Malenovský zde poukazuje na to, že neexistuje názorová
kontinuita ústavodárce ohledně projednávání sněmovních tisků č. 208 a č. 884.
195
Holländer, P.: Dotváření Ústavy judikaturou Ústavního soudu, in: Deset let
Ústavy České republiky…, s. 130 an.
svobodách.196
Tento problém se však zdaleka netýkal a netýká jen soudních
řádů. Navíc je nutno poznamenat, že i zde by se celý problém dal
vyřešit výkladem, a to použitím pravidla lex superior derogat legi inferiori.
Ústavní soud však možnosti věci v právnické veřejnosti (a nejen
tam) tak samozřejmé, jako je výklad právních předpisů podle obecných
zásad právní teorie, zcela přehlédl. Ještě markantněji se to ukazuje, uvážíme-li,
že čl. 10 Ústavy ČR, na rozdíl od soudních řádů a dřívější
ústavní úpravy, nehovoří explicitně o přednosti před zákonem.
Nepochybuji o tom, že Ústavní soud byl při svém rozhodnutí veden
snahou o zachování stávajícího systému a rozsahu ochrany lidských
práv, který se v minulosti, pokud jde o aplikaci mezinárodních smluv
o lidských právech a základních svobodách přímo Ústavním soudem,
osvědčil. Nepochybuji ani o tom, že pokud Ústavní soud své stanovisko
v budoucnu nezmění, a to je poměrně pravděpodobné, tento jeho extenzivní
výklad, který se prosazuje i v dalších judikátech Ústavního osudu,
zůstane nezměněn.197
V důsledku rozhodnutí Ústavního soudu je třeba
v praxi na mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách
hledět pragmaticky jako na součást ústavního pořádku.198
Tento
pragmatický přístup ale nic nemění na zásadním nesouhlasu s takovým
výkladem. Je třeba současně připomenout, že Ústavní soud spolu
s extenzí pojmu ústavního pořádku provedl současně i extenzi vlastních
149
Teorie tvorby práva
196
Ve skutečnosti se však jednalo nejenom o tyto smlouvy, nýbrž o všechny mezinárodní
smlouvy, „které mají přednost před zákonem“. Občanský soudní řád byl do
podoby slučitelné s novým postavením mezinárodních smluv v českém právním řádu
uveden teprve zákonem č. 7/2009 Sb. s účinností od 1. července 2009. V případě
trestního řádu se tak stalo, a to navíc ne zcela vyčerpávajícím způsobem, teprve novelou
provedenou zákonem č. 41/2009 Sb. s účinností od 1. ledna 2010.
197
Shodně Ústavní soud judikoval i v nálezu Pl. ÚS 44/02, vyhlášeném pod č. 210/
2003 Sb., nebo v nálezu I. ÚS 752/02.
198
Jak ale praví Jan Kysela, a lze s ním jen souhlasit, „nemá … valného smyslu bít se
v prsa a po léta volat, že Ústavní soud se mýlí. Či přesněji, smysl to má jako upozornění
na možnost jiné, než zvolené cesty…“ – viz Kysela, J.: Stykový zákon jako popření,
nebo naplnění Ústavy?, Právní zpravodaj, roč. 2008, č. 9, s. 9.
pravomocí,199
a to by se mělo stát opravdu pouze v mezních situacích,
kdy by byl jiný přístup zcela neefektivní, nebo v situaci, kdy by ústavnost
byla opravdu velmi vážně ohrožena. Jan Filip k nálezu č. 403/2002
Sb. uvádí: „Nemyslím si, že by Parlament a obecné soudy byly tak zanedbatelnými
partnery a Listina již tak vyčerpaným právní předpisem,
že by bylo nutno sáhnout k výkladu, o který se Ústavní soud pokusil.“200
To nakonec potvrzuje i minulá zkušenost, kdy rušení právních předpisů
pouze pro rozpor s mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních
svobodách, aniž by byla současně porušena i Listina základních
práv a svobod, je případem zcela výjimečným. Jinými slovy, v případě
protiústavnosti by v drtivé většině případů zůstala posledním korektivem
právě Listina základních práv a svobod, aplikovaná v řízení před
Ústavním soudem. V takovém řízení by pak zcela jistě i Ústavní soud
mohl při výkladu Listiny základních práv a svobod přihlédnout i ke
znění lidskoprávní smlouvy, jak to již mnohokrát učinil v minulosti.
Nabízí se srovnání s některými přístupy německého Spolkového
ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht). Právě tento soud ve svých
rozhodnutích vedle samotného ústavního textu poměrně výrazně akcentuje
také tzv. „nadústavní“ principy, vyvoditelné z ústavy. Výrazné je to
především u otázek týkajících se lidských a občanských práv. Spolkový
ústavní soud přitom došel tak daleko, že prohlásil za pravomoc ústavního
soudu možnost zkoumat a rozhodovat otázku ústavnosti ústavněprávních
norem.201
To je možné tehdy, odporuje-li „neústavní ústavní
150
Teorie tvorby práva
199
Nejednalo se o první případ „autoextenze“ kompetencí Ústavního soudu. Již v nálezu
Pl. ÚS 33/2000, vyhlášeném pod č. 78/2001 Sb., dospěl Ústavní soud k závěru, že
v konkrétních věcech je oprávněn podávat závazný výklad Ústavy ČR tam, kde jedná
na základě své kompetence.
200
Filip, J.: Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem…,
s. 15.
201
Blahož, J.: Soudní kontrola ústavnosti – srovnávací pohled, ASPI, Praha 2001,
s. 321–322. Odkazuje se zde na rozhodnutí Gleichberechtigung, BVerfGE 3, s. 225 an.
dodatek“ hmotněprávně strukturální jednotě a systému hodnot
ústavy,202
respektive jejímu materiálnímu ohnisku.
Lze si klást otázku, kdo pak bude posuzovat případné protiústavní
nálezy Ústavního soudu, tedy nálezy, které půjdou proti obecným
ústavním hodnotám nebo proti podstatným náležitostem demokratického
právního státu. Přiznávám, že odpověď na takovou otázku neznám
a netroufám si o ní ani spekulovat. Přitom, jak uvádí Václav Pavlíček,
„každá nelimitovaná a nekontrolovaná moc může být nebezpečná pro
demokracii a ústavní stát. Nebezpečím může být i taková moc Ústavního
soudu,“ dodává.203
5.5. Mezinárodní právo v České republice – otázky k ře-
šení
Mezinárodní a vnitrostátní právo se po celé 20. století střetávají na
území jednotlivých států. Nelze tvrdit, že by se vývoj ubíral ve všech
státech stejným směrem. V některých státech byl již od 19. století poměr
mezi oběma normativními systémy veden v monistickém duchu, řada
jiných států setrvávala a setrvává na dualistickém přístupu k mezinárodnímu
právu do dnešní doby (např. Spolková republika Německo). Poměr
mezinárodního a vnitrostátního práva byl na československém
území po celou dobu 20. století velmi výrazně ovlivněn politickými
poměry, kdy zejména období komunismu ukázalo, že setrvání na zásadách
demokracie a principech předválečného Československa nebylo
pro komunistickou doktrínu přijatelné. V období 50. let 20. století se
projevovalo názorové neukotvení nejvýrazněji, kdy byl zprvu postoj
k mezinárodnímu právu založen na monistické teorii, a to zejména s přihlédnutím
k adoraci OSN jako potenciálního kolbiště pro ideové střetávání
se západu a východu. Teprve reálné odhalení slabosti OSN jako
151
Teorie tvorby práva
202
tamtéž, s. 361 an.
203
Pavlíček, V.: Teoretická koncepce Ústavy ČR, in: Deset let Ústavy České republiky…,
s. 85.
mezinárodní organizace „bez moci“ vedlo komunistické Československo
od 60. let 20. století k příklonu k dualistické teorii, která přetrvávala
až do pádu komunismu.
Období vývoje Československa a České republiky v letech 1989 –
2002 je klasickým příkladem trendu, kdy mezinárodní smlouvy o lidských
právech a základních svobodách byly ústavněprávně chápány jako
nejvýznamnější zdroje mezinárodního práva, kdy jako by ústavodárce
přehlížel jiné mezinárodně smluvní dokumenty, jejichž vnitrostátnímu
ukotvení napomohla až euronovela Ústavy ČR, která nabyla účinnosti
1. června 2002. Ovšem ani euronovela Ústavy ČR nemohla přehlédnout,
že jakékoliv prostupování mezinárodního práva se nemůže uskutečnit
bez zohlednění existence státní suverenity jako nejvyššího měřítka přenosu
některých pravomocí ať již ve prospěch integračních uskupení, tak
i mezinárodních organizací či institucí mezinárodněprávní povahy.204
Vývoj na poli ústavního práva po roce 1989 v Československu ukazuje,
že se rozšiřuje okruh společenských vztahů, které v komunistickém
období spadaly do sféry domaine réserve vnitrostátního práva. Nejvýrazněji
se to ukazuje u lidských práv a základních svobod.205
Snahou
samostatné České republiky byla obnova českého státu jak na podkladě
územním, tak i na podkladě ústavním,206
s čímž jednoznačně souvisela
i snaha o vnímání České republiky jako spolehlivého a demokraticky
smýšlejícího subjektu mezinárodního práva. Demokracie a právní stát
jsou totiž oněmi činiteli, které utvářejí svobodný ústavní stát, který
152
Teorie tvorby práva
204
Některé legislativní návrhy z období samostatné České republiky se ovšem pokoušely
zakotvit, že přístupem ke společenství států dochází k podstatnému omezení
svrchovanosti České republiky, což vyvolávalo dojem, jako by tento proces byl nevratný.
Viz návrh poslanců Jaroslava Ortmana a dalších na vydání ústavního zákona
o lidovém hlasování o přípustnosti podstatně omezit svrchovanost České republiky –
sněmovní tisk č. 1851 (Poslanecká sněmovna, I. volební období, 1995).
205
Wagner, A.: První Ústava České republiky z hlediska mezinárodního práva, Právník,
roč. 1994, č. 3, s. 205.
206
Pavlíček, V.: Poznámky k úpravě občanských práv a osudu Československa, Právník,
roč. 1993, č. 3, s. 233.
chrání důstojnost člověka a základní lidská a občanská práva jednotlivce
a jenž institucionalizuje účast na politickém životě.207
Politicky se proměnil po roce 1989 také postoj k respektování zásady
pacta sunt servanda, kdy se Československo snažilo v souladu s Chartou
OSN bez výhrady dostát svým mezinárodním závazkům. Pokud jde
o mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách,
pak význam inkorporace mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobod, které získaly přednost před zákonem, do vnitrostátního
právního řádu byl mimořádně pozitivní a sehrál významnou roli
při transformaci práva nedemokratického státu v právní řád, který respektuje
práva a svobody jednotlivce a zásady demokratického právního
státu. V roce 1991 byla tato speciální inkorporace lidskoprávních smluv
(spolu s přijetím Listiny základních práv a svobod) jasným odmítnutím
praxe komunistického Československa, ve kterém byla lidská práva ve
velkém rozsahu porušována, a výrazem přirozenoprávního vnímání lidských
práv. Toto politicky i právně mimořádné, avšak nepříliš praktické
řešení převzala koncem roku 1992 i Ústava ČR, přestože již tehdy byly
dostatečně známy problémy plynoucí z takové úpravy. Především nedostatek
času při její přípravě způsobil, že navrhovaná recepce také
ostatních mezinárodních smluv nebyla ústavodárcem akceptována. Problémy
a diskuze tedy přetrvávaly.
Až v roce 2001 vše vyústilo v novelu Ústavy ČR, která provedla
recepci všech mezinárodních smluv (vyjma smluv vládních a rezortních).
Dříve privilegovaná kategorie smluv o lidských právech a základních
svobodách ovšem s účinností od 1. června 2002 nesplývá s ostatními
mezinárodními smlouvami v jedno. Přestože lze z postoje ústavodárce
s úspěchem dovozovat opak, Ústavní soud vyslovil v zájmu zachování
dosavadní úrovně ochrany lidských práv ve svém nálezu Pl. ÚS 36/01,
vyhlášeném pod č. 403/2002 Sb., názor, podle kterého tvoří mezinárodní
smlouvy o lidských právech a základních svobodách součást ústavního
153
Teorie tvorby práva
207
Jentsch, H.-J.: Význam právního státu pro rozvoj demokratické společnosti. Právník,
roč. 1994, č. 9-10, s. 791.
pořádku České republiky. Opačný postup by totiž podle Ústavního
soudu jejich postavení oslabil a tím by se logicky mohlo zhoršit i postavení
jednotlivce. Mimo jiné i proto poznatky a závěry ohledně původního
článku 10 Ústavy ČR208
neztrácejí nic na svém významu a nestávají
se tak pouze právní historií.
Stěžejní pro vymezení vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva je
analýza jednotlivých znaků, které musí být splněny u mezinárodních
smluv, které mají mít aplikační přednost před vnitrostátními zákony. Při
zkoumání těchto definičních znaků lze dospět k závěru, že právě na poli
vyhlašování vykazuje Česká republika nejvýraznější deficit, kdy do
dnešní doby nebyly některé ze smluv prezidentského typu na našem
území řádně vyhlášeny, a to dokonce ani v souladu s ústavněprávní
úpravou platnou v době jejich ratifikace. Jedná se zejména o mezinárodní
smlouvy, jejichž signatářem se stalo Československo v 50. letech 20. století.
Samozřejmě nelze opominout ani rozbor přímé použitelnosti mezinárodních
smluv, byť tento definiční znak není v Ústavě ČR výslovně
uveden. Nicméně lze bez větších námitek konstatovat, že souhlas
Parlamentu s ratifikací, ratifikace, závaznost pro Českou republiku a vyhlášení
mezinárodní smlouvy nemohou samy o sobě zajistit efektivní
naplnění dalšího předpokladu, kterým je aplikační přednost mezinárodní
smlouvy před zákonem. Doktrína proto hovoří ještě o požadavku
tzv. samovykonatelnosti mezinárodní smlouvy, tedy o požadavku, aby
mezinárodní smlouva, respektive její ustanovení, byla povahy self-executing,
neboli způsobilá k přímé aplikaci vnitrostátními orgány.
U mezinárodních smluv je nutné více než u jiných pramenů práva se
zabývat také problematikou sjednávání a ratifikace mezinárodních
smluv, včetně stanovení působností a kontrolních mechanizmů. Jde
především o vymezení „správné praxe“ sjednávání mezinárodních smluv
na úrovni výkonné moci, která svou povahou dost dobře ani nemůže
být upravena obecně závazným právním předpisem, a to nejen samot-
154
Teorie tvorby práva
208
Blíže Malenovský, J.: Glosy k výkladu článku 10 Ústavy České republiky v praxi
ústavních orgánů, Právník, roč. 1996, č. 9, s. 797–813.
nou Ústavou ČR, ale ani na úrovni běžného zákona. Při sjednávání
mezinárodních smluv je nutné se vypořádat i s kvalifikačními kritérii
používanými pro rozlišení, zda se jedná o mezinárodní smlouvu prezidentského,
vládního nebo resortního charakteru, neboť to je zcela klíčové
pro nastavení procedur jejich schvalování v rámci České republiky.
Nelze zastírat, že v mnoha případech byly mezinárodní smlouvy prezidentského
typu z určité pohodlnosti výkonnou mocí kvalifikovány
jako vládní smlouvy, aniž by kdokoliv na tento negativní přístup upozorňoval.
V posledním období, zejména po přijetí euronovely Ústavy
ČR, se ovšem klasifikace mezinárodních smluv v rámci výkonné moci
zpřísnila a v případě pochybností je rozhodováno ve prospěch prezidentského
charakteru mezinárodní smlouvy, aby se zabránilo pochybnostem,
zda je taková mezinárodní smlouva součástí českého právního
řádu. Nicméně není vyjasněno, jak řešit případy z minulosti, kdy nebyl
ústavní způsob sjednávání mezinárodních smluv dodržen a kdy se teoreticky
i aplikačně s těmito smlouvami zachází jako se součástmi právního
řádu. Tato „Pandořina skříňka“ je obecně známa, ale řešení tohoto
problému je oddalováno či spíše odloženo ad acta.
Ústavní rozbor vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva se nemůže
obejít ani bez zhodnocení pravomocí ústavních orgánů, které
požívají „mezinárodních“ pravomocí. Jedná se zejména o postavení prezidenta
republiky a vlády při sjednávání mezinárodních smluv a pravomoci
Parlamentu ČR, pokud jde o vyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní
smlouvy. Ústavní pohled na prezidenta republiky jako hlavu
státu má racionální základ v tom, že pravomoci hlavy státu se v rámci
československých ústav a stávající Ústavy ČR příliš neodlišovaly. Prezidentovi
republiky český ústavodárce svěřil výraznou pravomoc sjednávání
a ratifikace mezinárodních smluv. Přiřazení této pravomoci prezidentovi
republiky ovšem v českých ústavních poměrech nemá výrazného
opodstatnění, neboť prezident republiky nemá dostatečný odborný
aparát, který by mohl být prezidentovi republiky při sjednávání
mezinárodních smluv nápomocen. Důsledkem toho jsou prezident republiky
a vláda jako ústavní orgány povinovány k vzájemné spolupráci,
155
Teorie tvorby práva
a to nejenom z hlediska koncepce Ústavy ČR, kdy je prezident republiky
považován za součást moci výkonné, ale spíše na základě naplňování
principu odpovědnosti ústavních orgánů. Odpovědný výkon ústavních
funkcí je nezbytný i pro akceptaci politiky širokou veřejností. Zahraniční
politika navíc přitahuje vzhledem k pohnutým československým
a českým ústavním dějinám více pozornosti, než je tomu v jiných
státech. Všechny ústavní orgány by měly být při sjednávání (v širším
významu slova) mezinárodních smluv vedeny vyššími zásadami, než
pouze snahami o posílení mocenského postavení mezi ústavními orgány.
Těmito vyššími zásadami by mělo být dodržování elementárního pravidla
mezinárodního práva pacta sunt servanda a vytváření zahraniční
prezentace České republiky jako solidního partnera.
Na závěr je třeba kriticky přiznat, že některé otázky vzájemného
vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva v České republice zůstávají
neřešeny. Problém není ani tak v nevyjasněnosti právní úpravy, ale
spíše v aplikačních nevyjasněnostech, kdy například není zřejmé, jak
chápat řízení o preventivním přezkumu ústavnosti mezinárodní
smlouvy, zda jako řízení sporné či nesporné, byť Ústavní soud se přiklonil
k prvé variantě, což ovšem může komplikovat dokončení ratifikačního
procesu zejména u těch mezinárodních smluv, které vyvolávají
nikoliv převážně ústavněprávní otázky, ale spíše politické emoce. Není
také jasné, jak naložit s mezinárodními smlouvami, které nebyly řádné
vyhlášeny, na něž ovšem jak správní, tak i soudní praxe hledí jako na
mezinárodní smlouvy, které jsou součástí právního řádu, byť nebyly
dodrženy ústavní kautely v době jejich sjednávání a ratifikace.
Na řadu otázek nelze autoritativně odpovědět. Odpověď lze naznačit,
ale nikoliv prohlásit za jednoznačnou a nezpochybnitelnou, a to zejména
v situaci, kdy se rozcházejí nejenom doktrinální názory, ale ani aplikační
praxe není v postoji k těmto otázkám jednotná. Je otázkou času, kdy se
podaří nalézt odpověď na tyto otázky, neboť je třeba mít na paměti, že
renesance mezinárodního práva v České republice je v mnohém ještě na
samém počátku, kdy řada účastníků tohoto procesu teprve hledá své
postoje a kdy řada otázek nebyla ani předmětem soudního řízení.
156
Teorie tvorby práva
Teprve několik budoucích dekád ukáže, zda je vývoj, který byl po roce
2002 ve vztahu k postavení mezinárodního práva v českém právním řádu
nastaven, správný, nebo zda bude muset být modifikován.
Na interpretaci čeká také ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, které
hovoří o povinnosti České republiky dodržovat závazky, které pro ni
vyplývají z mezinárodního práva. Toto ustanovení samo o sobě nemá
normativní význam a lze jej považovat za programové prohlášení České
republiky o povinnosti dostát zásadě pacta sunt servanda. Obdobné
ustanovení se objevuje i v řadě ústav jiných států, nicméně bývá formulováno
pregnantněji, když např. stanoví, že stát je povinen dodržovat
obecně uznávané zásady mezinárodního práva. Judikatura ústavních
soudů např. v Německu a Rakousku nepovažuje takové programové
prohlášení za součást ústavního práva a nestaví obecně uznávané zásady
mezinárodního práva naroveň ústavním zákonům, v důsledku čehož jim
ani nepřiznává derogatorní účinky ve vztahu k vnitrostátním právním
předpisům.209
Ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR nemá normativní
povahu a jen na jeho základě nemůže Ústavní soud zrušit právní předpis
pro rozpor s ústavním pořádkem. Nicméně jeho význam, byť takový
názor v literatuře není zcela rozšířen, lze spatřovat ve spojení s čl. 10a
Ústavy ČR. Právě spojením proklamativního čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR
o dodržování závazků vyplývajících z mezinárodního práva a normativního
čl. 10a Ústavy ČR umožňujícího přenos pravomocí na nadnárodní
společenství je do českého právního řádu inkorporováno sekundární
komunitární právo, kdy povinnost vnitrostátně jej dodržovat zprostředkovává
právě čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR. Tento názor samozřejmě vychází
z toho, že primární právo nelze považovat za součást ústavního pořádku,
protože jinak by povinnost dodržovat sekundární komunitární
právo vyplývala již ze zakládacích smluv, tj. z primárního práva. Lze
přitom odkázat i na judikaturu Ústavního soudu, který na jedné straně
odmítá přezkoumávat soulad komunitárního práva transponovaného do
157
Teorie tvorby práva
209
Haller, H.: Die Prüfung von Gesetzen, Ein Beitrag zur verfassungsgerichtlichen
Normenkontrolle, Springer-Verlag, Wien - New York 1979, s. 137–141.
českého vnitrostátního práva s ústavním pořádkem, ale na druhé straně
odmítá přiznat primárnímu právu charakter součásti ústavního pořádku.
Otázek k řešení je, jak vidno, ještě příliš mnoho.
Závěrem lze parafrázovat Montesquieovu tezi, že i při nejlepších zákonech,
mezinárodních smlouvách a jiných obecných pravidlech je nezbytné,
aby lidé, kterým jsou tato pravidla určena, byli natolik duševně
vyspělí, aby svoboda, kterou skrze tyto normy nabyli, se jim časem nezdála
jako něco nesnesitelného a jako něco, s čím neumějí zacházet.210
6. Tvorba právních předpisů z pohledu územní
samosprávy
6.1. Obecně k tvorbě právních předpisů územní samosprá-
vou
Tvorba právních předpisů územní samosprávou je nedílnou součástí
moderního demokratického právního státu. Tím více, že má oporu jak
v Ústavě, tak v Evropské chartě místní samosprávy. Na základě tvorby
práva na úrovni obcí a krajů je umožněno občanům, aby prostřednictvím
volených zástupců realizovali jeden z podstatných rysů práva na
samosprávu. „Ústava tím, že určuje, co je vyhrazeno zákonodárci a nemůže
tak tvořit předmět odvozené normotvorby, naznačuje nutné, ale
i rozumné meze zákona, jeho oproštění od normálních vztahů, jejichž
úprava vyžaduje množství změn, od nepodstatných věcí, technických
podrobností apod. I když žádnou hranici v tomto směru výslovně nestanoví,
je zřejmé, že požaduje po zákonodárci, aby upravoval formou
zákona věci hlavní a zdržel se především úprav, které by mohly fakticky
měnit „vyváženost“ zákonodárné a výkonné moci.“ Ústava právotvorbu
obcí a krajů „předpokládá, považuje ji nejen za možný (jak bývá často
158
Teorie tvorby práva
210
Montesquieu, Ch. L.: O duchu zákonů, Aleš Čeněk, Dobrá voda 2003 (reprint
původního vydání z roku 1947), s. 338.
trochu jednoznačně zdůrazňováno), ale především za nutný atribut výkonné
moci. Nařizovací pravomoc vyžaduje relativně samostatné postavení
a odpovědnost veřejné správy. I prostřednictvím vlastní normotvorby
veřejná správa uskutečňuje povinnost aktivně vykonávat zákony,
naplňuje zásadu legality“211
Princip subsidiarity je uplatnitelný i v průběhu tvorby právních předpisů.
Při přípravě právního předpisu je vhodné také posuzovat otázku,
zda není možné danou oblast právní úpravy neponechat na vůli územních
samospráv (ať na úrovni obce nebo kraje) a v příslušném právním
předpise tak nevytvořit jen „prostor“ pro takovou budoucí úpravu
v území.
V praxi se tak otevírá otázka, „kdy a v jakém rozsahu má být veřejná
moc vykonávána (v našem konkrétním případě vydávání právních předpisů)
státem a kdy územní samosprávou. Řešení otázky, kdy má být
veřejná moc vykonávána státem a kdy územní samosprávou, je přitom
zásadního charakteru. Zde je třeba říci, že není žádného důvodu, proč se
v oblasti právotvorby odchylovat od obecného principu. I při tvorbě
práva platí, že řešení postavené na zásadní centralizaci veřejné moci jako
principu je třeba v Evropě na počátku 21. století již zcela odmítnout. Za
odpověď na položenou otázku tak lze (alespoň v obecném duchu) opět
považovat důsledné uplatnění principu subsidiarity“.212
Řešení, aby v případech kdy je to vhodné, byl vytvořen prostor pro
právní úpravu územní samosprávou, předpokládá Ústava. Podle článku
79 odst. 3 Ústavy „ministerstva, jiné právní úřady a orgány územní
samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy,
jsou-li k tomu zákonem zmocněny“. V tomto případě jde o právní
předpisy obcí a krajů, které jsou vydávány v přenesené působnosti. Vydávat
právní předpisy obcí a krajů v samostatné působnosti je možné na
159
Teorie tvorby práva
211
Hendrych. D. a kol.: Správní právo – Obecná část, 7. vyd., C. H. Beck, Praha 2009,
s 68.
212
Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2003,
s. 50 an.
základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, kdy „zastupitelstva mohou v mezích své
působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky“.
Rozdíly mezi těmito ustanoveními Ústavy jsou zřejmé. V přenesené
působnosti mohou obce a kraje vydávat právní předpisy na základě
a v mezích zákona pouze v případě, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
K vydání právního předpisu územní samosprávnou v přenesené působnosti
se tak vyžaduje výslovné zmocnění v zákoně. Oproti tomu u právních
předpisů územních samospráv vydávaných v samostatné působnosti
se takové výslovné zmocnění nevyžaduje. Ústavní omezení je nastaveno
tak, že právní předpisy může územní samospráva v samostatné
působnosti vydávat v mezích své působnosti.
Jinými slovy řečeno, územní samosprávné celky mohou záležitosti,
které spadají do jejich samostatné působnosti upravovat bez výslovného
zákonného zmocnění. Musí jim však být k této úpravě vytvořen prostor,
tzn. že taková oblast nemůže být výslovně (rozuměj detailně) upravena
zákonem nebo zákon nemůže vytvořit prostor pro budoucí úpravu
vyhláškou ministerstva (jiného ústředního správního orgánu) respektive
nařízením vlády.
V případě právních předpisů vydávaných územní samosprávnou
v přenesené působnosti je situace méně složitá, protože Ústava ČR vyžaduje
výslovné zmocnění v zákoně a mohou tak být poměrně jednoznačně
stanoveny meze takové úpravy.
Na tomto místě je vhodné zmínit také Nález Ústavního soudu ČR
(Pl. ÚS 45/06) ve věci tzv. Jirkovské vyhlášky. V tomto nálezu „Ústavní
soud konstatoval, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy nutno nadále
interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce
jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě
vydávání obecně závazných vyhlášek.“213
Ústavní soud ve výše zmiňovaném nálezu stanovil podmínky, které
160
Teorie tvorby práva
213
Holländer, P.: Otazníky ústavnosti obecních vyhlášek, in: Kadečka, S., Havlan, P.,
Valachová, K. (eds.): Právní regulace místní (a regionální) samosprávy, Masarykova
univerzita, Brno 2008, s. 321.
otevírají prostor pro vlastní právní úpravu obcí (výkladem lze obdobně
dojít i k mezím pro kraje). „Obce tak mohou obecně závaznou vyhlášku
upravovat záležitosti v zájmu obce a občanů obce. Musí jít vždy o místní
záležitost nikoliv o záležitost krajského nebo celostátního významu,
jejichž regulace přísluší podle zákona krajům nebo správním úřadům
jako výkon státní správy. Právní předpis obce (potažmo kraje) se nesmí
dostat do rozporu s normou vyšší právní síly, v případě obecně závazných
vyhlášek se zákonem (zásada lex superior derogat inferiori)“. Podle
Ústavního soudu odpověď na otázku, „zda obec nepřekročila své meze
zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě,
předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné
a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají,
nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu,
že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná
regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně
závazných vyhlášek obcí (rozuměj i kraje), pokud se předměty a cíle
jejich regulace liší.“
Na tvůrce právních norem, tedy na legislativce, je tak kladen složitý
úkol. Při tvorbě právních předpisů pokud možno ctít zásadu subsidiarity,
tedy posoudit, zda by v regulovaném případě nebylo vhodnější, aby
konkréta právní úpravy byla řešena na úrovni kraje nebo obce. Pokud
by tomu tak mělo být, vytvořit pro územní samosprávu takový prostor,
který umožní efektivní místní nebo regionální regulaci.
Oporu k takovému požadavku lze najít také v Evropské chartě místní
samosprávy (č. 181/1999 Sb.). „Tvorbu právních předpisů je třeba v duchu
preambule Charty vnímat jako jeden z projevů nejpřímější účasti
občanů na chodu věcí veřejných. Stejně tak je třeba poukázat na to, že
tvorba práva skutečně odpovědnými místními společenstvími vede ke
správě, která je jak účinná, tak občanu blízká.“214
V čl. 4 odst. 3 Charty se klade důraz na uplatňování principu subsi-
161
Teorie tvorby práva
214
Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2003,
s. 61.
diarity v jednotlivých smluvních státech. Odpovědnost za věci veřejné
obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému
orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá rozsahu a povaze
úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.
Na uplatňování principu subsidiarity není v současných Legislativních
pravidlech vlády kladen odpovídající důraz. Do budoucna lze uvažovat,
zda by posuzování také těchto otázek nemělo být standardní
součástí procesu přípravy právního předpisu.
6.2. Účast územní samosprávy na tvorbě právních před-
pisů
6.2.1. Zákonodárná iniciativa kraje
Vedle vlády, poslance, skupiny poslanců a Senátu, může návrh zákona
podle čl. 41 odst. 2 Ústavy podat také zastupitelstvo vyššího územně
samosprávného celku, tedy zastupitelstvo kraje a hlavního města Prahy.
Uvedená ústavní pravomoc kraje je konkretizována v § 35 odst. 2 písm.
a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších
předpisů, (§ 59 odst. 2 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním
městě Praze, ve znění pozdějších předpisů) kde je stanoveno, že ve vyhrazené
pravomoci zastupitelstva kraje (Prahy, dále již jen kraje) je
právo předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně.
Právo na předložení návrhu na návrh zákona k projednání na úrovní
kraje má člen zastupitelstva kraje, skupina členů zastupitelstva kraje
nebo rada kraje. Zákonem o krajích není podrobný postup pro projednávání
návrhu zákona připravovaného na úrovni kraje stanoven. Zákonodárná
iniciativa kraje patří do jeho samostatné působnosti. Legislativní
pravidla vlády, která mimo jiné upravují požadavky týkající se
obsahu a formy připravovaných právních předpisů, jsou vydávána formou
usnesení vlády a nejsou tak pro kraje závazná. Mohou však sloužit
jako doporučení k postupu při přípravě návrhu zákona. Legislativní
pravidla vlády nezavazují při předkládání návrhů zákonů ostatně ani
162
Teorie tvorby práva
poslance, skupinu poslanců nebo Senát, kteří se řídí při předkládání
návrhů zákonů zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny, ve znění pozdějších předpisů potažmo zákonem č. 107/
1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů.
Postup pro předkládání návrhu zákona krajem Poslanecké sněmovně
tak bude obdobný jako v případě návrhů zákonů předkládaných poslancem/poslanci
nebo Senátem. Podrobný popis této problematiky je
uveden v kapitole 3. této publikace: Zákonodárný proces v Parlamentu.
Podívejme se tedy pouze na určité zvláštnosti návrhů zákonů předkládaných
kraji.
Každý kraj podává návrh zákona sám za sebe. Více krajů se tedy
nemůže dohodnout, že předloží společný návrh. Každý takový návrh
by musel být následně posuzován samostatně. Nic však nebrání tomu,
aby návrh jednoho kraje byl „politicky“ podpořen také zastupitelstvy
nebo pouze radami jiných krajů. Na proces projednávání to však bude
mít „pouze“ tento politický dopad.
Při předložení krajského návrhu zákona se postupuje podle procesu,
který stanoví zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (viz kapitola
3). Návrh zákona je zařazen jako jeden z bodů na jednání pléna
Poslanecké sněmovny kde je, dikcí zákona, uveden zpravidla navrhovatelem.
Není tedy vyloučeno, aby návrh byl uveden kteroukoliv jinou
osobou s právem vystupovat na plénu Poslanecké sněmovny, pokud
však má vystoupit přímo zástupce navrhovatele, § 57 odst. 2 zákona
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vyžaduje, aby za kraj vystupoval
pouze člen zastupitelstva kraje, který k tomu byl zastupitelstvem kraje
zvlášť pověřen. Zákon tak požaduje zvláštní pověření pro člena zastupitelstva
kraje. Nemůže tedy na plénu Poslanecké sněmovny vystoupit
například hejtman bez tohoto speciálního pověření zastupitelstva kraje,
tedy jen z pozice své funkce. Požadavek na speciální pověření člena
zastupitelstva kraje zaznívá opakovaně také v § 86 odst. 1 zákona o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny.
Stejně jako pro všechny ostatní předkladatele návrhů zákonů platí
i pro návrhy z dílny krajů, že návrh zákona se předkládá písemně a musí
163
Teorie tvorby práva
obsahovat přesné znění toho, na čem se má Poslanecká sněmovna usnést.
Současně s návrhem zákona se předkládá i stejnopis návrhu zákona na
technickém nosiči dat. Součástí každého návrhu zákona je důvodová
zpráva, která odůvodňuje principy nové právní úpravy. Zhodnotí se
v ní platný právní stav a vysvětlí nezbytnost nové úpravy v jejím celku
(obecná část) i jednotlivá ustanovení (zvláštní část). Důvodová zpráva
musí obsahovat také předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované
úpravy, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů
a obcí a zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky.
Navrhovatel může vzít svůj návrh zpět (více viz kapitola 3.). Jelikož je
navrhovatelem zastupitelstvo kraje, může vzít návrh zpět opět zase pouze
zastupitelstvo kraje jako celek prostřednictvím osoby, která za něj
jedná. Nemůže tak vzít návrh zpět osoba pověřená jednat za zastupitelstvo
bez předchozího usnesení zastupitelstva kraje, které by rozhodlo
o zpětvzetí návrhu zákona. Takový výklad je zcela logický, protože
stejně tak nemůže vzít zpět návrh v případě návrhu Senátu senátor
pověřený zastupovat Senát nebo poslanec zastupující skupinu poslanců.
Diskutabilní je otázka, zda může zástupce navrhovatele bez předchozího
usnesení zastupitelstva kraje požadovat, aby ve smyslu § 90 odst. 2
jednacího řádu Poslanecké sněmovny Poslanecká sněmovna s návrhem
zákona vyslovila souhlas již v prvém čtení, pokud by takové usnesení
nebylo součástí usnesení zastupitelstva kraje, kterým se schvaluje návrh
zákona a jeho podání. Vzhledem k tomu, že jde o značný zásah do
procesu projednávání návrhu zákona, který je navíc dopředu předpokládatelný,
výslovné usnesení zastupitelstva kraje s žádostí o vyslovení
souhlasu již v prvním čtení, je zde na místě.
Je-li návrh zákona vrácen zastupitelstvu kraje k dopracování, musí být
přepracovaný návrh zákona opět schválen zastupitelstvem kraje. Bez
tohoto opětovného schválení by nebylo možné považovat přepracovaný
návrh za návrh zákona předložený zastupitelstvem kraje.
V ostatních (procesních) otázkách typu prodloužení lhůty pro jednání
ve výborech (§ 91 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sně-
164
Teorie tvorby práva
movny) může pověřený zástupce navrhovatele jednat dle svého uvážení,
pokud zmocnění pověřeného zástupce není zastupitelstvem kraje formulováno
natolik úzce, že by si musel vyžádat usnesení zastupitelstva
kraje také k těmto dílčím (procesním) otázkám. Záležet tedy bude na
formulaci pověření ze strany zastupitelstva kraje. Pokud bude postaveno
široce, tedy obecně k zastupování zastupitelstva kraje při projednávání
návrhu zákona, pak se lze domnívat, že takový zástupce bude zmocněn
ke všem procesním otázkám spojeným s projednáváním návrhu zákona,
s výjimkou jejího zpětvzetí a případně požadavku na projednání již
v prvním čtení, protože v opačném případě by tak bylo popřeno ústavou
zakotvené a krajským zřízením upravené právo zastupitelstva vyššího
územního samosprávného celku předkládat návrhy zákonů (a tím rozhodnout
s ohledem na konkrétní situaci i o jeho zpětvzetí).
V praxi se bohužel většinou návrhy předložené jednotlivými kraji
vyznačují nízkou kvalitou zpracování. To lze přičíst nezkušenosti krajských
úředníků a zastupitelů s přípravou návrhů zákonů, které nespadají
do běžné agendy krajských úřadů. Nejen s tím je pak spojena nízká
úspěšnost při schvalování návrhů zákonů předložených zastupitelstvy
vyšších územních samosprávných celků. V posledních letech lze navíc
vysledovat spíše klesající tendenci počtu krajských návrhů.215
6.2.2. Obce a kraje jako připomínková místa
Všechny kraje, hlavní město Praha a sdružení obcí s celostátní působností
jsou podle čl. 5 odst. 1 písm. c) Legislativních pravidel vlády
tzv. povinnými připomínkovými místy. To znamená, že vláda jakožto
165
Teorie tvorby práva
215
Srovnej Mocek,M.: K působnosti samosprávného kraje v České republice na úseku
tvorby právních předpisů a výkonu dozorové činnosti na tomto úseku, Disertační
práce, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2010 str. 44 „Opětovně lze konstatovat,
že není dostatek kvalifikovaných legislativců na úrovni krajů. Tuto činnost není
schopna kvalitně zajistit ani řada advokátních kanceláří, kterými se snaží shora uvedený
nedostatek kraje řešit. Uvedenému konstatování ostatně nasvědčuje poměrně významný
počet zamítnutých či stažených návrhů zákonů předložených samosprávnými
kraji.“
vrcholný orgán moci výkonné nařizuje svým usnesením ministerstvům
a jiným ústředním orgánům státní správy, aby orgán, který věcný záměr
zákona, návrh zákona, návrh vyhlášky nebo návrh nařízení vlády vypracoval,
jej prostřednictvím elektronické knihovny rozeslal také výše
uvedeným připomínkovým místům se sdělením lhůty k připomínkám.
Zakotvení krajů a sdružení obcí s celostátní působností mezi povinná
připomínková místa není samoúčelné. Podle § 15 odst. 1 krajského zřízení
je „kraj oprávněn vyjadřovat se k návrhům státních orgánů, které se
dotýkají působnosti kraje. Státní orgány jsou povinny, pokud je to
možné, předem projednat s krajem opatření dotýkající se působnosti
kraje.“ Obdobné ustanovení nalezneme také v obecním zřízení, konkrétně
v ustanovení § 13 odst. 1, podle kterého „státní orgány a orgány
kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy
na opatření dotýkající se působnosti obce.“
K tomuto ustanovení v komentáři k obecnímu zřízení (§13 odst. 1)
publikovaném v systému ASPI Prof. Průcha uvádí: „Samosprávy obcí
a jejího výkonu se zákonitě dotýkají mnohá opatření, jejichž přijímání
a výkon, v rámci systému organizace veřejné moci, přísluší buďto krajům
nebo dokonce státu. Vlastní podstata samosprávy, čemuž odpovídá i její
právní vyjádření, nepřipouští přímou organizační podřízenost samosprávy
obce ani samosprávě kraje, ani přímému výkonu státní moci.
Na druhé straně však efektivní výkon samosprávy obcí, a to ve spojení
s požadavkem na efektivní výkon veřejné moci v celém jeho strukturovaném
sytému, nezbytně vyžaduje potřebnou koordinaci vzájemně souvisejících
činností a postupů. Právě pro tento účel zákonná úprava předepisuje
povinnost orgánů krajů a orgánů státu projednávat s obcemi, a to
předem, ta opatření, která se přímo týkají samosprávy obcí. Takové „projednání"
má však jen konzultační charakter, přičemž ani orgány kraje,
ani orgány státu nejsou příp. konkrétními stanovisky obcí při tomto projednávání
vázány.“
Určitě nelze na základě uvedených ustanovení obecního a krajského
zřízení dojít k závěru, že kraje a obce mají vymahatelný nárok být připomínkovým
místem v rámci procesu přípravy právních předpisů na
166
Teorie tvorby práva
centrální úrovni, nicméně lze to považovat za projev otevřené a „komunikativní“
veřejné správy.
Uvedená ustanovení jsou inspirována čl. 4 odst. 6 Evropské charty
místní samosprávy, podle kterého „se s místními společenstvími, pokud
to lze, včas a vhodným způsobem konzultují otázky plánování a rozhodování
ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají“.
Jelikož není možné, vzhledem k velkému množství obcí, projednávat
návrh právního předpisu v rámci legislativního procesu s každou jednotlivou
obcí, požadují Legislativní pravidla vlády, aby byly návrhy zasílány
sdružením obcí s celostátní působností, což jsou v současné době
zejména Svaz měst a obcí ČR a Sdružení místních samospráv České
republiky.
Legislativní pravidla vlády dávají jednotlivým připomínkovým místům
lhůtu pro vypracování a odeslání připomínek v délce 15 dnů,
kterou lze obecně označit za přiměřenou. Své připomínky musí připomínková
místa formulovat jednoznačně a konkrétně, musí být řádně
odůvodněny a je-li požadováno nahradit určitý text jiným textem, musí
být navržena nová formulace.
Pokud kraje, hlavní město Praha a sdružení obcí s celostátní působností
považují některou z připomínek za podstatnou, musí vyjádřit takovou
skutečnost slovním obratem „tato připomínka je zásadní“. Pokud
orgán, který návrh předložil, s takovou připomínkou nesouhlasí, stává
se připomínka předmětem rozporu, který by měl být následně vypořádán,
nebo předložen k dalšímu projednávání se zdůrazněním takového
rozporu.
Jednotlivým připomínkovým místům lze jen doporučit, aby nedocházelo
k nadužívání označování připomínek za zásadní. Na druhou stranu
je nutné také konstatovat, že k připomínkám, které takto nejsou označeny,
se mnohdy přistupuje pouze formálně a předkladatel nemá tendenci
se s připomínkou důsledně vypořádat.
167
Teorie tvorby práva
6.3. Normotvorba obcí a krajů
Normotvorba územní samosprávy je velmi významnou, často ovšem,
jak teorie a praxe ukazuje, spornou a složitou součástí kompetence obcí
a krajů.216
Odborné diskuze se vedou již k samotné právní povaze
normotvorby obcí a krajů. Uvedené lze ilustrovat např. na prvorepublikové
polemice F. Weyra a J. Hoetzela.217
F. Weyr uvádí „tomu, kdo si
přeje silný ústřední stát s pevně konsolidovaným právním řádem, nebude
vítáno divadlo, které by poskytovaly úřady a orgány téhož jednotného
státu a právního řádu vzájemně se handrkující před naším soudním
tribunálem veřejného práva o nějaké své „originární kompetence“, jež
jim prý přísluší jako „právo“ následkem jejich tzv. veřejnoprávní sub-
jektivity“218
. J. Hoetzl mu oponuje, když uvádí: “Přímé nebezpečí vidím
ve Weyrových výkladech o zemích a okresech, podle zákona o organisaci
správy č. 125/1927 Sb. … Jako občan i země musí míti možnost brániti se
proti zásahům zvenčí, kterým by se ono právo na působnost popíralo neb
omezovalo. To jsou běžné a nutné představy, např. také u obce. Co by
znamenala samostatná působnost obce, kdyby někdo vyšší (okres, země,
stát) mohl prohlásiti, že ty a ty věci nepatří do samostatné působnosti
a obec by byla bezbranná, nemohla by se brániti? …Nebylo by pravé
samosprávy, kdyby měla býti omezena jen na subjektivitu majetkovou.
To by znamenalo nebezpečný krok zpět. …Weyr se podivuje obrazu,
který skýtá vzájemný boj různých státních orgánů. Takový boj je zcela
všedním zjevem i ve vlastní sféře státu.219
168
Teorie tvorby práva
216
Srovnej Mates, P. Olšová, P.: K některým otázkám pravomoci obcí k vydávání
obecně závazných vyhlášek, in: Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice
– Sborník příspěvků z workshopu, Aleš Čeněk, Plzeň 2006.
217
Podrobněji Gerloch, A. a kol. Teorie a praxe tvorby práva …, s. 120 an.
218
Weyr, F.: O veřejnoprávní subjektivitě, in: Pocta k šedesátým narozeninám Dr.
Emila Háchy, Právnická fakulta University Komenského, Bratislava 1932, s. 251.
219
Hoetzel, J.: Veřejnoprávní subjektivita, in: Mildchuh, V., Valina, F., Basch,
A. (eds.): Pocta k sedmdesátým narozeninám prof. Dr. Cyrila Horáčka, Sborník věd
právních a státních, Praha 1932, s. 44.
V současnosti již nikdo nepochybuje o možnosti obcí a krajů „bojovat
se státem“ především před Ústavním soudem za právo na samosprávu
realizované mimo jiné prostřednictvím obecně závazných vyhlášek.
Odborná diskuze se přesunula především k možnosti ukládání povinností
v obecně závazných vyhláškách obcí bez konkrétního zákonného
ustanovení či pouze na základě zákona a v mezích zákona při
zachování základních práv a svobod dle čl. 4 odst. 1 Listiny. Blíže
k tomu v následující kapitole.
Praktické potíže při normotvorbě obcí jsou spojeny především s nedostatečným
odborným aparátem na menších obcích, kde samospráva
má sice vůli upravit určitý okruh problémů obecně závaznou vyhláškou,
nedisponuje ovšem často ani základními právními, natož legislativně
technickými znalostmi. Nutno zároveň přiznat, že se zákonností či
ústavností posuzovaných vyhlášek ve světle judikatury Ústavního soudu
si nejsou v určitých situacích jisti ani specialisté na Ministerstvu vnitra220
a těžko tak spravedlivě požadovat odbornou právní erudici od představitelů
obcí. V této situaci hraje důležitou roli Ministerstvo vnitra221
,
které prostřednictvím své metodické a dozorové činnosti napomáhá obcím
při celém procesu tvorby právních předpisů obce. Je zároveň ovšem
otázkou, zda v extrémním případě, kdy obec bez fakticky jakékoliv
vlastního přizpůsobení vyhlášky na podmínky obce, z důvodu vyhnutí
se případným problémům, přebírajíce vzorové vyhlášky předpřipravené
Ministerstvem vnitra, můžeme stále hovořit o autonomní originální nor-
169
Teorie tvorby práva
220
K tomu blíže Šele, M.: Otazníky nad aktuální judikaturou Ústavního soudu ve
vztahu k výkonu dozoru nad obecně závaznými vyhláškami obcí, in: Kadečka,
S., Havlan, P., Valachová.(eds.): Právní regulace místní (a regionální) samosprávy,
Masarykova univerzita, Brno 2008, s. 349.
221
Srovnej webové stránky Odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra www.
mvcr/odk, kde je uveřejněna řada metodických materiálů k normotvorbě obcí a krajů,
včetně vzorů prakticky všech v úvahu přicházejících právních předpisů obce.
motvorbě obce.222
Není tak sporu o tom, že spolu s právem na samosprávu
i v oblasti normotvorby, jde ruku s rukou nutnost kompetentnosti
představitelů obce v této oblasti, neboť jinak ztrácí v praktické
rovině možnost autonomní normotvorby svůj smysl.
6.3.1. Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů
Právní základ pro vydávání právních předpisů obcemi a kraji v oblasti
samostatné působnosti nalezneme v čl. 104 odst. 3 Ústavy, dle něhož
mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné
vyhlášky. Obcím a krajům je tak přímo ústavou svěřeno upravovat
právními předpisy záležitosti, které jsou svěřeny pod jejich správu.
Ústava zároveň zakotvuje název právních předpisů obcí a krajů v samostatné
působnosti – obecně závazná vyhláška, na rozdíl od nařízení obce
či kraje, které je upraveno teprve zákonem o obcích a o krajích.
Na zákonné úrovni je uvedená ústavní norma provedena především
v § 10 zákona o obcích:
Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou
vyhláškou
a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může
stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci
nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví
a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou
vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství
v obci jsou takové činnosti zakázány,
170
Teorie tvorby práva
222
Uvedené navíc může vyústit v absurdní situaci dokumentovatelné na nálezu Ústavního
soudu sp.zn. Pl. ÚS 25/06 ve věci ústavnosti obecně závazné vyhlášky města
Ostrova č. 7/2004, Požárního řádu města Ostrova, kdy Ministerstvo vnitra (ředitelství
Hasičského záchranného sboru ČR) vydalo metodické doporučení ke zpracování požárních
řádů pro obce a posléze Ministerstvo vnitra podalo návrh Ústavnímu soudu na
zrušení i části vyhlášky města Ostrova, jež se řídilo jeho metodickým doporučením.
b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních
a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením
závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného po-
řádku,
c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství,
k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné
zeleně (dále jen „veřejná zeleň“) a k užívání zařízení obce sloužících
potřebám veřejnosti,
d) stanoví-li tak zvláštní zákon.
Jak již bylo uvedeno, z pohledu územní samosprávy je podstatné
v jakých mantinelech se při tvorbě právních předpisů může pohybovat,
a to zejména v možnosti ukládat v obecně závazné vyhlášce povinnosti
bez výslovného zákonného zmocnění. Zásadní posun v judikatuře
ústavního soudu znamenal nález Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 45/
06 tzv. Jirkovský nález, který je některými odborníky považován za
Kopernikovský obrat v judikatuře.223
Před uvedeným nálezem sice Ústavní soud z ustanovení čl. 104 odst. 3
Ústavy dovodil zmocnění k originální normotvorbě, ovšem pro uložení
povinností obecně závaznou vyhláškou požadoval výslovné zákonné
zmocnění.224
Ústavní soud v nálezu uvedl důvody, které ho vedly k formulování
dosavadní restriktivní doktrínu o obsahu práva na územní
samosprávu, spočívající především v historických souvislostech formo-
171
Teorie tvorby práva
223
Srovnej Holländer, P.: Otazníky ústavnosti obecních vyhlášek, in: Kadečka, S., Havlan,
P., Valachová.(eds.): Právní regulace místní (a regionální) samosprávy …, s. 320.
224
Srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 17/02:
„Ústavní soud zde považuje za potřebné zdůraznit, že z ústavního pořádku a zákona
o obcích plyne, že pro vydání obecně závazné vyhlášky potřebuje obec zákonné
zmocnění, musí dodržet meze své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat
otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti,
které jsou již upraveny právními předpisy práva veřejného nebo soukromého“.
vání územní samosprávy v devadesátých letech 20. století.225
Ústavní
soud dovodil, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat
v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou
přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání
obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu
potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené
působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné
zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek
v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti,
již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou
172
Teorie tvorby práva
225
„Ústavní soud k tomu poznamenává, že tuto doktrínu formuloval na počátku své
činnosti v době, kdy po čtyřiceti letech totality se systémem hierarchicky budovaných
národních výborů na principu sovětů musel být obsah pojmu ústavní garance územní
samosprávy v právním prostředí České republiky znovu a trpělivě objevován a prosazován.
Kromě toho, v Ústavě České republiky nenalezneme konkrétnější obrysy
práva na samosprávu; Ústava např. neobsahuje vymezení věcných oblastí, v nichž se
právo na samosprávu územních samosprávných celků může uplatnit (na rozdíl např. od
rakouské ústavy, srov. čl. 118 odst. 3 B-VG), a svěřuje tyto otázky až na výjimky
zákonné úpravě (srov. čl. 104 odst. 1 Ústavy). Zákonodárce na počátku 90. let minulého
století přitom v zákonech upravujících územní samosprávu dostatečně nevymezil
věcné oblasti, v nichž by obce mohly svou samostatnou působnost ve formě vydávání
vlastních právních předpisů uplatnit [srov. např. § 16 a později též § 17 zákona č. 367/
1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), který s mnoha novelizacemi platil po celá 90. léta
20. století], a často přistupoval k řešení této problematiky formou speciálních zákonných
zmocnění konstruovaných podobně jako zákonná zmocnění vyžadovaná čl. 79
odst. 3 Ústavy pro přijímání podzákonných právních předpisů exekutivními orgány
(viz například zmíněný § 17 zákona č. 367/1990 Sb. nebo např. § 50 odst. 4 zákona
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, či z pozdější doby § 96 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů).
Ústavní soud proto v tomto období a za daného právního stavu, byv současně konfrontován
s množstvím případů flagrantního překračování kompetencí obcí a rizikem
nepřípustné partikularizace právního řádu České republiky (srov. obsah mnohých
obecně závazných vyhlášek, které musel Ústavní soud v tomto období posuzovat
a jejichž vydáváním si mnohé obce přisvojovaly pravomoc Parlamentu na poli úpravy
trestního práva, svobody projevu aj.), musel formulovat restriktivní doktrínu o obsahu
práva na územní samosprávu ve výše uvedeném smyslu“.
ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově
není právního předpisu bez stanovení právních povinností.
Pro právní praxi při normotvorbě obcí včetně dozorové činnosti Ministerstva
vnitra, se pro odpověď na otázku, zda byla obecně závazná
vyhláška přijata v souladu se zákonem a neodporuje ani ústavnímu pořádku
zažil algoritmus přezkumu stanovený Ústavním soudem. V rámci
tohoto algoritmu je postupně zkoumáno, (1.) zda měla obec pravomoc
vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, (2.) zda se obec
při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala
mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala
ultra vires), (3.) zda obec při jejím vydání nezneužila zákonem svěřenou
pravomoc a působnost a konečně (4.) zda obec přijetím napadeného
ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Kromě toho Ústavní soud musí
vždy zkoumat, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná
kritéria kladená na právní předpisy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím
obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná.
Obecně závazné vyhlášky musí být samozřejmě vydány v souladu
s ústavním pořádkem a nesmí odporovat platným zákonům. I pro obecně
závazné vyhlášky, stejně jako pro jiné právní předpisy, platí nutnost
jejich obecné povahy. Mají se tedy vztahovat na neurčitý počet subjektů
a na neurčitý počet případů stejného druhu, které v budoucnu nastanou
nebo mohou nastat – tedy vymezovat obecnou skutkovou podstatu a ne
řešit konkrétní případ.
Obec tak má v rámci své samostatné působnosti vymezeny (vyhrazeny)
vztahy, které může svými právními předpisy upravovat. Lze konstatovat,
že uvedený prostor je relativně široký a v čase stabilní, což lze
považovat za pozitivum. Další rozšiřování prostoru pro obecně závazné
vyhlášky je třeba provádět citlivě, neboť již nyní lze slyšet řadu kritických
hlasů, ohledně příliš širokého oprávnění obcí ukládat povinnosti
na svém území, ohrožující ve svém důsledku předvídatelnost právního
postihu. Uvedené lze ilustrovat např. na obecně závazných vyhláškách
zakazujících konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích, kdy návštěvník
obce či města, který chce na náměstí vypít lahev piva, by se měl
173
Teorie tvorby práva
nejprve informovat na obecním či městském úřadě, zda mu to zde není
zakázáno.
Schvalování obecně závazných vyhlášek patří do kompetence zastupitelstva
obce. Samotný okamžik přijetí návrhu vyhlášky obecním zastupitelstvem
není (to stejné platí pro nařízení obce a jeho schválení
radou obce) z hlediska platnosti vyhlášky jako právního předpisu podstatné.
Usnesení obecního zastupitelstva nebo obecní rady je platné jeho
přijetím, v případě obecně závazných vyhlášek (i nařízení obce) platí
zvláštní procedura. Zákon o obcích požaduje, aby právní předpisy byly
podepsány starostou a místostarostou (pokud tyto podpisy chybějí,
nemá to ale vliv na platnost právního předpisu obce) a následně vyhlá-
šeny.
Obecně závazná vyhláška musí být vyhlášena, což je podmínkou její
platnosti. Vyhlášení se provede tak, že se vyvěsí na úřední desce obecního
úřadu po dobu 15 dnů. Zákonem o obcích není výslovně řešeno,
zda obecně závazná vyhláška nabývá platnosti již prvním dnem vyvěšení
na úřední desce (vyhlášením) či až uplynutím 15 dnů po vyhlášení. Lze
se přiklonit k názoru, že obecně závazná vyhláška nabývá platnosti
teprve patnáctým dnem po jejím vyvěšení, s výjimkou vyhlášek u nichž
to vyžaduje naléhavý obecný zájem, které mohou nabýt účinnosti a logicky
i platnosti již dnem vyhlášení. Stejně jako každý jiný dokument
zveřejňovaný na úřední desce, musí být i na obecně závazné vyhlášce
vyznačeno datum vyvěšení a datum sejmutí z úřední desky226
.
Obce mají povinnost vést evidenci právních předpisů, které vydaly
a zákon stanoví i základní parametry této evidence. Důvodem je skutečnost,
že neexistuje žádná úřední sbírka právních předpisů obce a fakticky
není možné, aby byly všechny právní předpisy obce zpřístupněny
po celou dobu jejich platnosti na úřední desce obecního úřadu. Poté co
právní předpis nabude účinnosti je z úřední deska sňat. Právní předpisy
obce však musí být všem přístupné u obecního úřadu v obci, která jej
174
Teorie tvorby práva
226
Podle § 65 odst. 3 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně
některých zákonů, v platném znění.
vydala. Zákon umožňuje evidenci právních předpisů obce jak v listinné
podobě, tak v elektronické podobě. Evidence právních předpisů obce
musí obsahovat číslo a název právního předpisu, datum jeho schválení
příslušným orgánem obce, datum nabytí jeho platnosti, datum nabytí
jeho účinnosti, případně i datum pozbytí jeho platnosti. V evidenci jsou
tedy vedeny i právní předpisy, které již platnosti pozbyly.
U právních předpisů kraje je situace přehlednější, neboť tyto jsou
zveřejňovány ve Věstníku právních předpisů kraje. Věstník se vydává
v postupně číslovaných částkách označených pořadovými čísly. Právní
předpisy kraje se ve Věstníku označují pořadovými čísly. Číselná řada
právních předpisů kraje, jakož i číselná řada jednotlivých částek Věstníku,
se uzavírá vždy koncem každého kalendářního roku. Věstník
musí být každému přístupný na krajském úřadu, na obecních úřadech
v kraji a na Ministerstvu vnitra.227
6.3.2. Nařízení obcí a krajů
Zákon o obcích a o krajích používá pro právní předpisy vydávané
v rámci státem delegované státní správy název „nařízení obce či kraje“.
Za předchozího zákona o obcích (367/1990 Sb.) i současná nařízení obce
nesla označení obecně závazná vyhláška. Uvedené umožňuje čl. 79
odst. 3 Ústavy, na základě něhož mohou orgány územní samosprávy
vydávat na základě a v mezích zákona právní předpisy, jsou-li k tomu
zákonem zmocněny, kdy ústava tyto právní předpisy nijak neoznačuje
názvem. Lze se však přiklonit k tomu, že název nařízení vystihuje přesněji
jejich právní postavení.228
175
Teorie tvorby práva
227
§ 18 zákona o krajích.
228
K tomu srovnej Hendrych. D. a kol.: Správní právo – Obecná část, 7. vyd. …, s. 68:
„Nařízení je obecnou formou normotvorby veřejné správy, výrazem jí svěřené pravomoci
upravovat obecně závaznými normami společenské vztahy. Je pojmem teoretickým,
proto se nemusí krýt terminologicky s názvoslovím konkrétního právního řádu.
V českém právu nacházíme označení nařízení pro právní předpisy vlády a právní předpisy
územních samosprávných celků v oblasti výkonu státní správy (přenesené působnosti;
nařízení vydávali také okresní úřady, které ovšem byly zrušeny k 31. 12.
2002. Jinak se v praxi nařízení obvykle označují jako vyhlášky.“.
Nařízení obce či kraje je na rozdíl od obecně závazných vyhlášek,
které jsou jako autonomní normotvorba projevem samosprávy, jednou
z forem činnosti státní správy. K vydání nařízení je vyžadováno výslovné
zákonné zmocnění a jejím prováděno určité konkrétní zákonné
ustanovení. Pro obecně závaznou vyhlášku je vytvořen prostor a záleží
na vůli samosprávy, zda jej vyhláškou vyplní. Pro nařízení je naopak
typické, že se s jeho vydáním v rámci výkonu státní správy počítá.
Zákon o obcích stanoví, že obec může v přenesené působnosti vydávat
na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu
zákonem zmocněna. Čl. 79 odst. 3 Ústavy ovšem hovoří o orgánech
územní samosprávy, které jsou oprávněny vydávat právní předpisy v oblasti
státní správy. Obec jistě není orgánem územní samosprávy, nýbrž
veřejnoprávní korporací, která má své orgány a terminologie zákona
o obcích tak nekoresponduje s Ústavou. Uvedená terminologická nepřesnost
je ovšem snadno překlenutelná přes ustanovení zákona o ob-
cích229
, která jednoznačně určují orgány obce příslušné k vydání nařízení
obce. Naopak zákon o krajích svěřuje vydávání nařízení kraje
radě230
a je tak terminologicky souladný s Ústavou.
Zákon o obcích počítá s nařízením, které vydává obec s rozšířenou
působností nejen pro své území, ale s širší územní působností pro celý
správní obvod obce s rozšířenou působností. Tato nařizovací pravomoc
vznikla v souvislosti s ukončením činností okresních úřadů na konci
roku 2002, a obec s rozšířenou působností tak může na základě zákona
a v jeho mezích a je-li k tomu zmocněna vydávat nařízení pro správní
obvod stanovený vyhláškou č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů
obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou
působností. Přiznání zvláštní normotvorné pravomoci v oblasti
176
Teorie tvorby práva
229
Dle § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích vydává nařízení obce rada obce a dle
§ 84 odst. 3 není-li zřízena rada obce, vydává nařízení obce zastupitelstvo.
230
Dle § 7 zákona o krajích na základě a v mezích zákona rada vydává právní předpisy
v přenesené působnosti, je-li k tomu kraj zákonem zmocněn; tyto právní předpisy se
nazývají nařízení kraje.
svěřené státní správy je částí odborné veřejnosti vnímáno negativně231
,
neboť postrádá demokratickou legitimaci vzhledem k tomu, že na přijímání
těchto právních předpisů se podílejí členové rady zvolení zastupitelstvem
pouze jedné obce, kdy jejich působnost se vztahuje i na obce
jiné.
Pro nařízení obcí a krajů stejně jako pro obecně závazné vyhlášky
platí, že takováto kompetence má kladný vliv nejen pro její činnost, ale
legislativu obecně. Vzhledem k tomu, že ústava svěřuje územní samosprávě
řešení vztahů, které vyžadují specializaci a operativnost spolu se
znalostí místních poměrům, jež navíc často vyžadují změny, je zákonodárce
oproštěn od z jeho pohledu nepodstatných podrobností a umožňuje
mu se soustředit na věci zásadního významu.
7. Veřejný ochránce práv a legislativní proces
7.1. Obecně k postavení veřejného ochránce práv v legislativním
procesu
Veřejný ochránce práv je typově klasickým ombudsmanem moci zákonodárné.
Ochránce vykonává svou funkci nezávisle a nestranně
(k čemuž existují zákonné pojistky i ve vztahu k Poslanecké sněmovně
Parlamentu ČR), nicméně institucionálně je spjat právě s mocí zákonodárnou,
které je také odpovědný232
. Ve vztahu k moci výkonné je pak
jeho nezávislost úplná a naopak jednotlivé složky moci výkonné mají
vůči ochránci stanovenu řadu povinností233
. Tato nezávislost se plně
projevuje i ve vztahu ochránce k vládě.
177
Teorie tvorby práva
231
Srovnej Kadečka, S.: Právotvorba místní (a regionální) samosprávy, in: Kadečka,
S., Havlan, P., Valachová. (eds.): Právní regulace místní (a regionální) samosprávy …,
s. 310.
232
Ustanovení § 5 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších
předpisů.
233
Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv – komentář, C. H. Beck, Praha 2000,
s. 36.
Vláda je v rámci tradiční koncepce dělby moci vrcholným orgánem
moci výkonné (čl. 67 Ústavy). Z hlediska složení se jedná o kolektivní
orgán, který rozhoduje ve sboru (čl. 76 Ústavy) a z povahy věci tedy
potřebuje určitá vnitřní pravidla stanovící mechanismus tvorby vůle. Ta
obsahuje především jednací řád vlády. Jednací řád vlády je vnitřním
předpisem zavazujícím jakožto usnesení vlády pouze členy vlády, ministerstva
a jiné ústřední orgány státní správy a ostatní správní úřady.
Není závazný pro veřejného ochránce práv, a to dokonce ani v těch
případech, kdy se ochránce v rámci výkonu své působnosti na vládu
obrací.
Veřejný ochránce práv se zapojuje do všech fází legislativního procesu.
Činí tak na základě zjištění, která získává ze své činnosti při prošetřování
úřadů a institucí v oblasti veřejné správy, dohledu nad místy
nad omezováním svobody a ochrany před diskriminací. Kromě připomínkových
řízení tak činí prostřednictvím svého zvláštního opráv-
nění234
, které mu umožňuje doporučit vládě změnu, zrušení či vydání
právního předpisu. V případě vyhlášek navrhuje jejich změnu, zrušení či
vydání příslušnému ministerstvu. Zákon o veřejném ochránci práv mu
současně umožňuje činit legislativní doporučení Poslanecké sněmovně
Parlamentu ČR a to prostřednictvím čtvrtletních zpráv a informací i prostřednictvím
každoroční zprávy o činnosti. Vedle toho má ochránce
právo kdykoliv vystoupit na schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu
ČR (jak na schůzi pléna tak jednotlivých výborů).
Ochránce rovněž navrhuje Ústavnímu soudu zrušení jiného právního
předpisu235
. Je také oprávněn stát se vedlejším účastníkem v řízení o zrušení
jiného právního předpisu236
. Ve výjimečných případech vystupuje
178
Teorie tvorby práva
234
Ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění
pozdějších předpisů (tzv. zvláštní oprávnění ochránce vůči vládě).
235
Ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů.
236
Ustanovení § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů.
jako „amicus curie“, je-li Ústavním soudem takto osloven, poskytuje své
stanovisko k projednávané věci.
7.2. Zvláštní oprávnění ochránce
Jestliže veřejný ochránce práv v rámci své činnosti zjistí, že by bylo
vhodné vydat, změnit nebo zrušit právní předpis, může využít svého
tzv. zvláštního oprávnění dle § 22 odst. 1 zákona o veřejném ochránci
práv a doporučit příslušnou legislativní úpravu. Jedná-li se o zákon nebo
nařízení či usnesení vlády, adresuje své doporučení vládě, u jiných právních
předpisů doporučení adresuje úřadu, jehož působnosti se týká.
Obvykle se bude jednat o problematiku veřejné zprávy, dohledu nad
místy, kde se nacházejí osoby omezené na osobní svobodě či rovného
zacházení a boje s diskriminací. Protože však z dikce zákona v tomto
směru neplyne žádné omezení, nelze vyloučit ani iniciativy k závažné
otázce soukromoprávní, resp. k širším otázkám ochrany základních lidských
práv a svobod. Veřejný ochránce práv při uplatnění oprávnění
podle ustanovení § 22 zákona o veřejném ochránci práv není limitován
§ 1 (obdobně takto není limitován ani při uplatnění oprávnění podle § 64
odst. 2 zákona o Ústavním soudu – viz dále). Hodnocená ustanovení si
nekonkurují.237
Důvodem mohou být opakované podněty v určité oblasti práva (nejčastěji
nezamýšlené důsledky vyplývající z aplikace nové právní úpravy,
kompetenční spory způsobující nečinnost apod.), nereflektování doporučení
veřejného ochránce práv obsažené v souhrnné zprávě o činnosti,
neakceptování zásadní připomínky ochránce v připomínkovém řízení,
ustálená judikatura nejvyšších soudů, Ústavního soudu nebo Evropského
soudu pro lidská práva, která stále nenalézá odraz v právní úpravě.
7.2.1. Doporučení ochránce vládě
V případě, kdy ochránce doporučuje vydání, změnu nebo zrušení
179
Teorie tvorby práva
237
Němečková, O.: Zvláštní oprávnění ochránce – vybrané otázky, Sborník z mezinárodní
konference Působení ombudsmana v demokratické společnosti, Brno.
zákona (popřípadě nařízení vlády nebo usnesení vlády), směruje své
doporučení vůči vládě České republiky. Nejedná se však formálně o materiál
legislativní povahy238
předkládaný dle Legislativních pravidel
vlády, byť doporučení ochránce směřuje do legislativní oblasti.
Doporučení je opět pouze iniciačním podnětem a záleží na úvaze
vlády, zda uloží příslušnému rezortnímu ministrovi přípravu legislativní
změny standardním legislativním procesem (v případě doporučení k zákonu,
či k nařízení vlády), zda sama přijme navrhovanou úpravu vnitřního
předpisu (v případě doporučení k usnesení vlády), či zda doporučení
ochránce vůbec nezohlední. Doporučení ochránce při využití jeho
zvláštního oprávnění bývá tedy formulováno jako požadavek uložit
rezortnímu ministrovi přípravu legislativní úpravy239
(zákon nebo nařízení
vlády) nebo přímo přijmout úpravu vnitřního předpisu (usnesení
vlády).
Ochránce v případě uplatnění svých oprávnění se účastní jednání
vlády, resp. té části schůze, kdy je materiál projednáván, jím předkládaný
materiál nepodléhá připomínkovému řízení a zařazuje se pod materiály
typu B. Vláda sdělí své stanovisko k předloženému doporučení
ochránci do 60 dnů. Pokud by tak neučinila, ochránce může informovat
veřejnost.240
Vedle toho je ochránce povinen informovat o předložených
doporučeních vládě Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR (viz dále).
Od 2. června 2004241
došlo k vyřešení některých vztahových otázek
mezi veřejným ochráncem práv a vládou. Do tohoto data Jednací řád
vlády a zejména praxe Úřadu vlády nereflektovala právní úpravu obsaženou
v zákonu o veřejném ochránci práv, která nabyla účinnosti
180
Teorie tvorby práva
238
Čl. II odst. 8 Jednacího řádu vlády.
239
Pozn. Jako příklad lze uvést doporučení, aby vláda uložila ministrovi vnitra přípravu
změny správního řádu, jejímž cílem je … (zda v takovém doporučení ochránce
uvede i přímo návrh paragrafového znění záleží na jeho možnostech a uvážení).
240
Ustanovení § 22 odst. 2 ve spojení s ustanovením § 20 odst. 2 písm. b) zákona
o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
241
Usnesení vlády České republiky ze dne 2. 6. 2004 č. 538.
28. 2. 2000.242
Současně se zvykově ustálila určitá forma a způsob komunikace
mezi vládou a veřejným ochráncem práv, která respektuje
nezávislé postavení ochránce (viz výše) a která Jednací řád doplňuje.
Ochránce je řádným předkladatelem uvedeným v čl. II. odst. 5 Jednacího
řádu vlády a sám formuluje svá doporučení, či vyrozumění, přičemž
se z praktických důvodů pokouší přiblížit formální i grafické
stránce, jakou pro materiály předkládané vládě stanoví Jednací řád vlády.
Materiál obsahuje návrh usnesení, jímž vláda bere doporučení ochránce
na vědomí a ukládá příslušnému ministrovi zpracování změny právní
úpravy a její předložení vládě ve stanoveném termínu, stručnou předkládací
zprávu, doporučení veřejného ochránce práv včetně podrobné
právní argumentace a aktuální vyjádření příslušného ministerstva k doporučení
ochránce.
Své zvláštní oprávnění veřejný ochránce použil úspěšně například
v roce 2004, kdy vláda přijala usnesení, kterým zavázala ministryni
zdravotnictví, aby předložila změnu právní úpravy, která zaručí právo
na nahlížení do zdravotnické dokumentace pozůstalým. V poslední
době veřejný ochránce práv požádal vládu například o změnu právní
úpravy spočívající ve změně věcné příslušnosti silničních správních
úřadů z obcí (tzv. jedniček) na obce s pověřeným obecním úřadem
(tzv. dvojek) nebo o změnu zákona o správních poplatcích, která by
zajistila přiměřené zpoplatnění pořizování kopií ze správních spisů a odstranila
kompetenční spor mezi Ministerstvem vnitra a Ministerstvem
pro místní rozvoj.
Část z textu usnesení vlády ze dne 13. ledna 2003 (č. 61 + P), kterým
schválila první legislativní doporučení ochránce:
„Vláda
I. bere na vědomí Vyrozumění a doporučení Veřejného ochránce práv
vládě České republiky podle ustanovení § 20 odst. 2 písm. a) a § 22
181
Teorie tvorby práva
242
Ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění
pozdějších předpisů (tzv. zvláštní oprávnění ochránce vůči vládě).
odst. 1 zákona o Veřejném ochránci práv ve věci S., obsažené v části III
materiálu č. j. 1745/02 (dále jen „vyrozumění ochránce“);
II. schvaluje stanovisko vlády k vyrozumění ochránce, uvedené v příloze
tohoto usnesení;
III. ukládá ministryni zdravotnictví předložit vládě do 30. června
2003 návrh změny zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění
pozdějších předpisů, tak, aby zaručoval právo blízkých osob zemřelého
pacienta na přístup k veškerým informacím shromážděným ve zdravotnické
dokumentaci vedené o jeho osobě a v jiných zápisech, které se
vztahují k jeho zdravotnímu stavu a příčinám a okolnostem jeho úmrtí,
s výjimkou případů, kdy pacient vyjádřil za svého života nesouhlas se
zpřístupněním informací,
2. místopředsedovi vlády, ministru spravedlnosti a předsedovi Legislativní
rady vlády zajistit informování rodičů pana F. S. o příčinách jeho
úmrtí a postupovat v obdobných případech stejně;
IV. pověřuje místopředsedu vlády pro výzkum a vývoj, lidská práva
a lidské zdroje informovat o stanovisku vlády uvedeném v bodě II
tohoto usnesení Veřejného ochránce práv.“
Vláda se kromě usnesení k jednotlivým věcem předloženým veřejným
ochráncem práv podle ustanovení § 22 odst. 1 zákona o veřejném
ochránci práv také vyjadřuje k legislativním doporučením ochránce,
která předkládá ochránce každoročně jako součást své zprávy o činnosti
(tzv. Zevšeobecnění) a podává zprávu Poslanecké sněmovně, jak
s doporučeními ochránce naložila (viz dále).
Část z textu usnesení vlády ze dne 29. března 2010 (č. 237), ke Zprávě
o využití doporučení Veřejného ochránce práv na změny právní úpravy,
uvedených v Souhrnné zprávě o činnosti Veřejného ochránce práv za
rok 2007 a v Souhrnné zprávě o činnosti Veřejného ochránce práv za rok
2008:
„Vláda
I. schvaluje Zprávu o využití doporučení Veřejného ochránce práv na
změny právní úpravy, uvedených v Souhrnné zprávě o činnosti Veřejného
ochránce práv za rok 2007 a v Souhrnné zprávě o činnosti Ve-
182
Teorie tvorby práva
řejného ochránce práv za rok 2008, obsaženou v části III materiálu č. j.
276/10 (dále jen „Zpráva“);
II. ukládá ministryni spravedlnosti, aby provedla revizi předpisů Vězeňské
služby České republiky upravujících podmínky a způsob zacházení
s odsouzenými umístěnými do uzavřených oddělení, samovazby
a oddělení se zesíleným stavebně technickým zabezpečením, posoudila
soulad těchto předpisů s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod a informovala o výsledcích svého šetření do 31. prosince 2010
ministra pro lidská práva a Veřejného ochránce práv;
III. pověřuje
1. předsedu vlády předložit Zprávu předsedovi Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky,
2. ministra a předsedu Legislativní rady vlády odůvodnit Zprávu v Poslanecké
sněmovně Parlamentu České republiky.“
7.2.2. Doporučení ochránce ministerstvům
Nejčastěji ochránce adresuje doporučení k vydání, změně či zrušení
jiného právního předpisu (obvykle vyhlášek) ministerstvům. Ve své
praxi toto doporučení obvykle činí v souvislosti s konkrétním šetřením
a označuje je jako opatření k nápravě.243
Doporučení však ochránce
může učinit i bez předchozího šetření. Jedná se o jeho zvláštní oprávnění,
jehož uplatnění není závislé na zahájení šetření podle zákona o veřejném
ochránci práv.
Z poslední doby stojí za zmínku stanovisko veřejného ochránce práv,
v němž formuloval pochybnosti o ústavnosti vyhlášky č. 182/1991 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, upravující mimo jiné podmínky pro přiznání
příspěvků na pořízení zvláštních pomůcek pro zdravotně postižené,
a žádal po Ministerstvu práce a sociálních věcí její zrušení. „Pokud
úřady argumentují vyhláškou MPSV č. 182/1991 Sb., a dovozují z ní, že
je pouze na správním uvážení úřadu v jaké výši a zda příspěvek po-
183
Teorie tvorby práva
243
Pozn. Demonstrativní výčet opatření k nápravě obsahuje ustanovení § 19 zákona
o veřejném ochránci práv.
skytne, nelze takový výklad akceptovat. Každé správní uvážení by se
mělo pohybovat v zákonných mezích, v tomto případě však je problém
především v tom, že zákon pro tyto dávky meze neurčuje. Nároky
jsou upraveny pouze podzákonným předpisem. Ač tedy zákon zmocňuje
Ministerstvo práce a sociálních věcí k úpravě „podrobností“,
vyhláška č. 182/1991 Sb. pro tyto případy stanoví veškerá pravidla.
Ministerstvo práce a sociálních věcí by proto mělo zvážit, zda celou
vyhlášku č. 182/1991 nezrušit. Z Národního plánu vytváření rovných
příležitostí pro osoby se zdravotním postižením na období 2010–2014 je
zřejmé, že si ministerstvo uvědomuje zastaralost vyhlášky a nutnost
nové právní úpravy, ovšem s návrhem věcného řešení zákonné úpravy
se v plánu počítá až na konci roku 2014. Takový časový horizont je pro
ochránce neakceptovatelný. Pokud by ke změně nemělo dojít v kratším
čase, zváží ochránce možnost obrátit se na Ústavní soud s návrhem na
zrušení uvedené vyhlášky.“244
Jedná se o typický příklad, kdy se vyšetřovací oprávnění a zvláštní
oprávnění k legislativnímu doporučení podle zákona o veřejném
ochránci práv spojují s pravomocí k podání návrhu na zrušení jiného
právního předpisu podle zákona o Ústavním soudu (viz dále).245
Ochránce může využít své zvláštní oprávnění k odstranění zvláštního
druhu legislativní nečinnosti spočívající v nevydání vyhlášky, jejichž
existenci předpokládá zákon. Tato nečinnost často v praxi způsobuje
neaplikovatelnost samotné právní úpravy.
K odstranění tohoto druhu legislativní nečinnosti neexistuje jiný praktický,
přímý a nezávislý mechanismus než právě zvláštní oprávnění veřejného
ochránce práv, na základě kterého doporučuje ministerstvu vydání
vyhlášky.
Ministerstva jsou ve všech případech povinna sdělit ochránci stano-
184
Teorie tvorby práva
244
Blíže Tisková zpráva veřejného ochránce práv „Pomoc státu zdravotně postiženým
není jen pro nemajetné“ ze dne 19. ledna 2011, http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/
tiskove-zpravy-2011/pomoc-statu-zdravotne-postizenym-neni-jen-pro-nemajetne/.
245
Ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších právních předpisů.
visko k předloženému doporučení ve lhůtě 60 dnů. Neučiní-li tak,
ochránce informuje o nečinnosti vládu246
. Současně může informovat
veřejnost. O předložení doporučení je ochránce povinen informovat
Poslaneckou sněmovnu (viz dále).
7.2.3. Účast ochránce v připomínkových řízeních
Účast ochránce v připomínkových řízeních je specifickou formou využití
jeho zvláštního oprávnění podle ustanovení § 22 odst. 1 zákona
o veřejném ochránci práv.
Veřejný ochránce práv se účastní připomínkových řízení u vybraných
právních nebo vnitřních předpisů, které se týkají jeho působnosti.
Uplatňuje připomínky, které vkládá do databáze „eKlep“ spravované
Úřadem vlády, účastní se vypořádání připomínek i rozporů.
Podle Jednacího řádu vlády č. II. odst. 1, se veřejnému ochránci práv
předkládá materiál pro jednání schůze vlády ke stanovisku v případě, že
se týká jeho působnosti. Právě uvedené platí i pro materiály legislativní
povahy a to i přes absenci výslovné úpravy veřejného ochránce práv jako
připomínkového místa podle čl. 5 Legislativních pravidel vlády. Z čl. II
odst. 3 Jednacího řádu vlády vyplývá, že ochránce může uplatněné připomínky,
které považuje za podstatné, označit za připomínky zásadní.
Pokud předkladatel materiálu pro jednání schůze vlády takto označeným
připomínkám nevyhoví, stávají se předmětem rozporu. Nepodaří-li
se rozpor odstranit na úrovni náměstků, řeší rozpor člen vlády nebo
vedoucí jiného orgánu, který je předkladatelem materiálu pro jednání
schůze vlády, jednáním s členem vlády nebo vedoucím jiného orgánu,
který zásadní připomínku uplatnil.
Při uplatnění zásadních připomínek ochránce dbá zejména na:
– ochranu základních práv a svobod zaručených Listinou základních
práv a svobod včetně šetření jejich podstaty (nejčastěji se jedná
o právo vlastnické a práva sociální),
185
Teorie tvorby práva
246
Ustanovení § 22 odst. 2 ve spojení s ustanovením § 20 odst. 2 písm. b) zákona
o veřejném ochránci práv.
– naplňování závazků České republiky vyplývajících z mezinárodních
smluv,
– soulad s právem Evropské unie,
– neštěpení dozorových pravomocí mezi více dozorových orgánů,
– souladnost nově upravených procesních institutů ve zvláštních
předpisech s instituty upravenými správním řádem,
– přezkoumatelnost a předvídatelnost správního rozhodování.
7.3. Ochránce a Ústavní soud
Ústavní soud při abstraktní kontrole ústavnosti vystupuje jako tzv.
„negativní zákonodárce“. V tomto smyslu je na místě popsat také oprávnění
ochránce vyplývající ze zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů.
Ochránce se ve vztahu k Ústavnímu soudu nachází nejčastěji v pozici
tzv. vedlejšího účastníka v řízeních o návrzích na zrušení jiných právních
předpisů (obvykle obecně závazných vyhlášek obcí).247
Výjimečně
využívá svého oprávnění podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení
jiného právního předpisu.248
Současně je ochránce v některých případech
žádán Ústavním soudem o sdělení svého právního názoru v řízeních
o návrzích na zrušení zákonů (zde ochránce nemá pozici účastníka
řízení a vystupuje jen jako tzv. amicus curiae249
. Ochrance sice disponuje
oprávněním podávat návrhy na zrušení právních předpisů, avšak
pouze u jiných právních předpisů, při své činnosti se však setkává s řadou
zákonných ustanovení, u nichž existuji důvodně pochybnosti o jejich
souladu s ústavním pořádkem. V takové případě může poskytnout
Ústavnímu soudu stanovisko pouze jako „amicus curiae“.
186
Teorie tvorby práva
247
Ustanovení § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů.
248
Ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů.
249
Ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů.
Veřejný ochránce práv se účastní jednání u Ústavního soudu buď sám,
nebo může pověřit účastí na jednání své asistenty.250
7.3.1. Vedlejší účastenství
Ústavní soud informuje ochránce o podaných návrzích na zrušení
jiného právního předpisu (zejména obecně závazných vyhlášek).
Ochránce se ve stanovené lhůtě vyjadřuje, zda se připojuje jako vedlejší
účastník či nikoliv a zasílá soudu své stanovisko.251
U obecně závazných
vyhlášek ochránce vystupuje buď na straně navrhovatele Ministerstva
vnitra, nebo naopak na straně obce. Ochránce je jako vedlejší účastník
oprávněn se vyjádřit k návrhu na zahájení řízení, dávat podání Ústavnímu
soudu, nahlížet do spisu s výjimkou protokolu o hlasování, činit si
z něho výpisy a opisy, účastnit se ústního jednání ve věci, navrhovat
důkazy a být přítomen při dokazování prováděném mimo ústní jednání.
V letech 2008 až 2010 vystupoval ochránce, jako vedlejší účastník
v řízení o zrušení jiného právního předpisu před Ústavním soudem
v patnácti případech.
7.3.2. Návrhy na zrušení jiného právního předpisu
Ochránce se obrací na Ústavní soud taktéž na základě vlastních zjištění
vyplývajících z šetření, které vede, nebo jiné své činnosti, jako navrhovatel.
Návrh ochránce na zrušení jiného právního předpisu se týká
také obvykle obecně závazných vyhlášek. Jako navrhovatel má stejná
procesní oprávnění jako v případě vedlejšího účastenství (viz výše).
V letech 2008 až 2010 se ochránce jako navrhovatel obrátil na Ústavní
soud dvakrát.
187
Teorie tvorby práva
250
Ustanovení § 25 odst. 6 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění
pozdějších právních předpisů: „…Jednat jménem ochránce v příslušném řízení před
soudem nebo Ústavním soudem však mohou pouze asistenti.“
251
Ustanovení § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů: „Soudce zpravodaj neprodleně zašle návrh na zahájení řízení
podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy také Veřejnému ochránci práv, pokud se nejedná
o jeho návrh, jenž může Ústavnímu soudu do 10 dnů od doručení návrhu sdělit, že
vstupuje do řízení; učiní-li tak, má postavení vedlejšího účastníka řízení.“
V minulosti se například veřejný ochránce práv obrátil na Ústavní
soud také s návrhem na zrušení ustanovení položky č. 5 (Nájem bytu),
položky č. 6 (Služby poskytované s užíváním bytu) části I. oddílu A a položky
č. 9 (Nájem bytu kromě nájmu podle položky č. 5 části I. a č. 10
části II. tohoto výměru) části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se
vydává seznam zboží s regulovanými cenami (dále jen „výměr č. 01/
2002“). Tento výměr byl vydán dne 28. listopadu 2001, uveřejněn v Cenovém
věstníku dne 5. prosince 2001 a účinnosti nabyl dne 1. ledna
2002. Ochránce mimo jiné namítal, že výměr č. 01/2002 je z formálněprávního
hlediska právním předpisem a vykazuje atributy normativního
právního aktu jak z formálních (způsob přijetí, publikace, platnost
a účinnost), tak především z obsahových hledisek (regulativnost, obecná
právní závaznost). Poukázal přitom na závěry Ústavního soudu, podle
kterého je třeba klasifikaci pramenů práva odvíjet od materiálního pojetí
právní normy, stejně jako na judikaturu Evropského soudu pro lidská
práva (např. rozhodnutí Špaček, s. r. o., v. Česká republika), podle níž
nutno chápat pojem zákona v materiálním, a nikoli ve formálním
smyslu. Ochránce jako navrhovatel dále uvedl, že regulace nájemného
je natolik podstatným zásahem do právního postavení vlastníků bytů
a nájemců, že nemůže být upravena formou cenového výměru, bez
ohledu na to, zda je svou povahou aktem aplikace práva či pramenem
práva. Ústavní soud rozhodl o zrušení výměru č. 06/2002, kterým se
stanoví maximální nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002.252
188
Teorie tvorby práva
252
Pl. ÚS 8/02 „… Obsah cenového rozhodnutí je vymezen tak, že se jím rozhoduje
o zařazení blíže definovaného zboží (§ 5, § 6 a § 8 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách) do
seznamu zboží a stanoveným způsobem určuje jeho cena (§ 4 zákona o cenách). Jeho
posláním není regulace chování jiným než tímto zákonem určeným způsobem ve vazbě
na § 877 o. z. Zákon o cenách umožňuje regulovat chování zákonem určených subjektů
pouze tím, že se jim uloží povinnost sjednávat úředně stanovené nebo věcně usměrněné
ceny konkrétního zboží vymezeného v cenovém rozhodnutí formou pěti zákonem
definovaných způsobů cenové regulace (§ 4 zákona o cenách). Výměr z tohoto hlediska
stanoví pravidla chování stran nájemní smlouvy způsobem, který se neslučuje s posláním
cenové regulace a který je vyhrazen úpravě zákonem za podmínek stanovených
Listinou nebo je přenechán smluvní volnosti stran v souladu s ústavním principem
autonomie vůle subjektů soukromého práva.“
7.3.3. Ochránce jako „amicus curiae“
Jako „amicus curiae“ ochránce poskytuje Ústavnímu soudu vyjádření
k návrhům na zrušení zákona, pokud ho o to soud požádá. Jako příklad
lze uvést vyjádření ochránce k návrhu Nejvyššího správního soudu na
zrušení § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky. Ústavní soud se na ochránce obrátil s žádostí
o sdělení stanoviska. Na základě uvedené výzvy se ochránce k návrhu
vyjádřil a podpořil jej. „Podle názoru ochránce předmětné ustanovení
vylučovalo rozhodnutí o správním vyhoštění ze soudního přezkumu, což
nekonvenovalo s mezinárodními závazky v oblasti ochrany základních
práv a svobod, které pro Českou republiku vyplývají z evropské Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod. Ochránce uvítal nález
Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 26/07), kterým bylo ustanovení § 171
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců zrušeno. Podle tohoto ustanovení
se cizinci, kteří se nacházeli na území České republiky neoprávněně,
nemohli soudní cestou bránit proti rozhodnutí o vyhoštění. Ústavní soud
dospěl shodně s veřejným ochráncem práv k závěru, že uvedené ustanovení
je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, kde se
říká, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod. Listina přitom nerozlišuje,
zda se cizinec na území České republiky zdržuje oprávněně či neoprávněně.
Na jeho základní práva a svobody by to nemělo mít vliv.253
7.4. Ochránce a Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR
7.4.1. Zprávy a informace
Zákon o veřejném ochránci práv ukládá ochránci povinnost předkládat
Poslanecké sněmovně doporučení podle ustanovení § 22 odst. 1,
pokud jde o právní předpisy. Sněmovna je tak informována o všech
189
Teorie tvorby práva
253
Blíže Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2008, s. 27, www.
ochrance.cz.
legislativních doporučení ochránce, které adresoval vládě nebo ústředním
správním úřadům (obvykle ministerstvům)254
.
Jazykový i teleologický výklad nasvědčuje tomu, že vláda má na doporučení
ochránce aktivně reagovat.
Doporučení vládě v sobě implicitně obsahuje možnost iniciování komunikace
vláda–poslanecká sněmovna/poslanecká sněmovna–vláda. Poslanecká
sněmovna plní vůči vládě roli kontrolní, která může být uplatněna
na základě předložené zprávy ochránce o legislativních doporučeních
adresovaných vládě. Poslanci mohou na základě předložené zprávy
ochránce interpelovat členy vlády. Ochránce je oprávněn se interpelací
účastnit a kdykoliv promluvit255
.
Poslanecká sněmovna si může doporučení osvojit a předložit ke stanovisku
vládě formou poslaneckého návrhu na změnu, zrušení, vydání
právního předpisu. Shrnuto, ochránci nepřísluší vynucovat na vládě
konkrétní řešení či volbu postupu řešení nastolené legislativní otázky,
svým doporučením vládě a zprávou Poslanecké sněmovně však iniciuje
kontrolní roli sněmovny vůči vládě.
Vedle toho ochránce čtvrtletně podává Poslanecké sněmovně průběžnou
informaci o své činnosti. Její pravidelnou součástí je informace
o zásadních připomínkách, které ochránce uplatnil, avšak mu nebylo
vyhověno a rozpor nebyl odstraněn ani na ministerské úrovni. Kromě
stručné argumentace ochránce obsahuje informace sněmovně odkaz na
sněmovní tisk. Čtvrtletní zprávy projednává pouze Petiční výbor.
Nejdůležitější legislativní doporučení za uplynulý rok ochránce zevšeobecňuje
a doporučuje sněmovně schválení, přijetí nebo zrušení vybraných
zákonů. Toto zevšeobecnění je součástí souhrnné zprávy o činnosti,
která je sněmovní publikací.256
Zprávu projednává kromě pléna
Petiční výbor. Poslanecká sněmovna tradičně přijímá usnesení, kterým
bere zprávu na vědomí a současně jím žádá vládu, aby se zabývala
190
Teorie tvorby práva
254
Ustanovení § 24 odst. 1 písm. c) zákona o veřejném ochránci práv.
255
Ustanovení § 24 odst. 3 zákona o veřejném ochránci práv.
256
Ustanovení § 23 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv.
legislativními podněty obsaženými v zevšeobecnění a předložila Poslanecké
sněmovně zprávu o využití těchto podnětů ve stanoveném termínu.
Uvedený výčet popisuje doporučení Poslanecké sněmovně Parlamentu
ČR za uplynulé tři roky.
Doporučení Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR
2008
– Zákon o hornické činnosti
– Nová koncepce Úřadu pro mezinárodní ochranu dětí
– Sirotčí důchody
– Oddělení se zesíleným stavebně technických zabezpečením
– Pravidelnost soudního přezkumu při odnětí dítěte
– Kamerové systémy v azylových střediscích
– Místní poplatky v útulcích pro psy
– Nový zákon o památkové péči
– Bydlení ososb ohrožených sociálním vyloučením (sociální bydlení)
– Zákonné ručení rodičů za platbu místního poplatku za komunální odpad
– Aktualizace harmonogramu výstavby dopravní infrastruktury
– Staré hlukové zátěže
– Nevýhodné postavení osamělých rodičů s dětmi v systému dávek pomoci
v hmotné nouzi
– Zákaz pořízení kopií dokumentů ze správních spisů
– Výše poplatku za kopie dokumentů ze správních spisů
– Režim připoutání v novém zákoně o policii
– Lhůta pro rozhodování o ochranném léčení
– Opožděné vyplácení odměn za nutnou obhajobu, znalečného, tlumočného
– Souhlas pacienta s léčbou v psychiatrických léčebnách
– Změna právní úpravy trvalého pobytu
– Zánik smluv o spotřebitelském úvěru
– Regulační poplatky pro žadatele o azyl
– Užívání stavby s kolaudačním rozhodnutím, oznámením o užívání stavby či kolaudačním
souhlasem
– Ochrana osobních údajů v Národním zdravotnickém informačním systému
– Stanovení nezabavitelné částky na bankovním účtu pro případ exekuce
2009
– Autorizovaný inspektor
– Památková péče
– Sjednocení plateb za poskytování kopií dokumentů
– Sankční snížení částky na živobytí u osob vykonávajících veřejnou službu a osob
invalidních ve III. stupni bez nároku na ID
– Nedostupnost veřejné služby při dávkách pomoci v hmotné nouzi
– Používání omezovacích prostředků ve zdravotnických zařízeních
191
Teorie tvorby práva
– Souhlas pacienta s léčbou v psychiatrických léčebnách
– Státní občanství
– Rodičovské příspěvky
– Snížení příspěvku na provoz motorového vozidla
– Standardy pro posuzování registrace nestátních zdravotnických zařízení
– Sankce vůči nestátním zdravotnickým zařízením
– Evidence nakládání s odpady
– Zánik smluv o spotřebitelském úvěru
– Zákaz rozhodčích doložek ve spotřebitelských smlouvách
– Nárok na sirotčí důchod po osobách, které převzaly dítě do péče nahrazující péči
rodičů
2010
– Postup ministerstev při vyřizování žádostí o odškodnění za nezákonné rozhodnutí
nebo nesprávný úřední postup úřadů
– Sirotčí důchody
– Autorizovaný inspektor
– Změna působnosti silničních správních úřadů
– Památková péče
– Změna zákona o zaměstnanosti
– „Komerční spisovny“
– Používání omezovacích prostředků ve zdravotnických zařízeních
– Odškodnění za majetek zanechaný na Podkarpatské Rusi
7.4.2. Účast na schůzích pléna a výborů PSP ČR
Ochránce je oprávněn zúčastnit se schůze Poslanecké sněmovny a jejího
orgánu, jedná-li se o věcech týkajících se jeho působnosti, i když
schůze nebo její část byla prohlášena za neveřejnou. Požádá-li o slovo,
bude mu uděleno.257
Působnost ochránce upravuje ustanovení § 1 zákona o veřejném
ochránci práv a zahrnuje zjednodušeně řečeno oblast veřejné správy,
dohledu nad místy, kde se nachází osoby omezené na svobodě a ochrany
před diskriminací. Nejedná se tak vždy o veřejné právo, ale i právo
soukromé.
O tom, zda bude ochránci slovo uděleno, Poslanecká sněmovna nehlasuje.
Jedná se o jeho oprávnění vyplývající přímo ze zákona o veřejném
ochránci práv. Avšak pověří-li ochránce, zpravidla pro schůzi
192
Teorie tvorby práva
257
Ustanovení § 24 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv.
některého z výborů, vystoupením některého z právníků Kanceláře veřejného
ochránce práv, výbor o jeho možnosti vystoupit se stanoviskem
ochránce hlasuje.
Veřejný ochránce práv vystupuje nejčastěji na schůzích Poslanecké
sněmovny a na schůzích Petičního výboru, Ústavně-právního výboru
a Výboru pro sociální politiku. Pravidelně při projednávání jeho souhrnných
zpráv o činnosti a čtvrtletních zpráv nebo k těm projednávaným
sněmovním tiskům, v nichž na základě svých konkrétních aplikačních
poznatků apeluje na Poslaneckou sněmovnu, aby vyslyšela jeho
legislativní doporučení. Pokud se tak stane, osvojí si jeho doporučení
formou pozměňovacího návrhu některý z poslanců či poslankyň, nebo
příslušný výbor. Legislativní doporučení ochránce se může také promítnout
do poslaneckého návrhu zákona.258
Co se týče formy legislativního doporučení ochránce, obsahuje označení,
kterého sněmovního tisku se týká, návrh změny projednávaného
návrhu zákona a odůvodnění včetně právní argumentace. V poslední
době ochránce předložil Výboru pro sociální politiku, kde také osobně
na podporu svých legislativních doporučení vystoupil, návrh na změnu
zákona o důchodového pojištění spočívající v právní úpravě minimálního
sirotčího důchodu, a návrh na změnu zákona o zaměstnanosti spočívající
v právní úpravě výplaty podpory v nezaměstnanosti pro případ,
že zaměstnavatel fakticky nevyplatil zaměstnanci odstupné, ač mu ze
zákona náleželo. V prvním případě vyústil návrh ke zpracování analýzy
Ministerstvem práce a sociálních věcí a předložení vládě s návrhem na
akceptování doporučení ochránce v další připravované změně zákona
o důchodovém pojištění, v druhém případě bylo doporučení osvojeno
a promítnuto do pozměňovacího návrhu k projednávané změně zákona.
193
Teorie tvorby práva
258
Čl. 41 odst. 2 Ústavy.
U obou legislativních doporučení ochránce argumentoval mimo jiné
rozporem s ústavním pořádkem.259
Kromě vystoupení v Poslanecké sněmovně ochránce předkládá svá
legislativní doporučení příslušným výborům mezi prvním a druhým
čtením pouze písemnou formou prostřednictvím předsedy výboru s žádostí,
aby s doporučeními seznámil členky a členy výboru, a ti aby
zvážily jejich osvojení.
8. Vnitřní předpisy
Dosti často se v praxi setkáváme se snižováním a zlehčováním významu
vnitřních předpisů, z tohoto důvodu jsme se v rámci projektu
snažili zmírnit tento negativní trend.
Předkládaná kapitola, jejímž ústředním tématem jsou interní akty
v právu, se systematicky zabývá tímto okruhem právní teorie a snaží
se tuto teoretickou rovinu propojit s výkonnou praxí v této oblasti. To
znamená nejen pouhé uspořádání zpracovávané materie do určitých kapitol
odborného textu, ale zejména systematický přístup v členění tematických
celků, definování základních pojmů a teorií.
Vlastní kapitola je rozčleněno do zcela tematických konkrétních celků
– podkapitol, jejichž smyslem je uvést čtenáře do podstaty věci. Okruhy
jsou voleny tak, aby v určitém systémovém pojetí na sebe navazovaly
a vytvářely tak přímou cestu od teoretické části zpracovávané problematiky
interních předpisů k praktickým výstupům a využívání interních
právních aktů v praxi. Aspekty procesu tvorby interních předpisů, jak
194
Teorie tvorby práva
259
Čl. 26 odst. 3: „Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací.
Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu
hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon.“, Čl. 30 odst. 1 „Občané mají právo na
přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě
živitele.“
po linii obecné tak speciálně vztažené k Ministerstvu vnitra a Policii
České republiky, kdy jsem se snažil objasnit vlastní potřebu, vznik
a funkční účel interních předpisů ve zmíněných subjektech veřejné
správy.
V konkrétnosti jsme se zaměřili na obecné principy vnitřních předpisů,
především na jejich vlastnosti, postavení, charakteristiku, legislativní
proces apod., publikaci interních předpisů včetně jejich komparace
s právními předpisy.
Z předchozích odstavců jsou dostatečně zřejmé vlastní cíle této kapitoly.
K dosažení těchto cílů, resp. pro kompletaci zpracovaní této kapitoly,
je využito jako stěžejní metody studium odborných dokumentů
a textů. Extrahováním poznatků takto získaných po následné jejich analýze,
jsou implementovány dle vlastního pojetí do zpracovávané odborné
práce. Jako zdroje zde byly využívány zejména odborné právní
prameny, literatura a legislativní normy. Hojně bylo vyžíváno i interních
předpisů subjektů, o nichž je v této práci pojednáváno.
Rovněž byly využity poznatky získané z odborných zdrojů a institucí
veřejné správy v globální síti internet.
Koncepce kapitoly je zpracována tak, aby tvořila pro teorii i praxi
využitelnou základnu poznatků, která může sloužit jako komplexní
zdroj informací pro odborníky v oblasti zpracovávané problematiky,
případně jako studijní materiál nebo vodítko při tvorbě těchto interních
aktů.
8.1. Obecná charakteristika, postavení, pojem, znaky
Interní akty řízení nejsou prameny práva. Jsou to předpisy, které mají
zásadně interní (vnitřní) charakter. Orgány a také organizace je vydávají
pro své zaměstnance a podřízené složky. Jsou závazné pouze pro tyto
subjekty. Konkretizují oprávnění a povinnosti obsažené v právních
předpisech, proto také není třeba zvláštního zákonného zmocnění pro
195
Teorie tvorby práva
jejich vydávání. Obecné zmocnění k vydání je obsaženo v zákoníku
práce260
, kde je dáno vedoucímu zaměstnanci oprávnění stanovit a ukládat
podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat
jejich práci a vydávat jim k tomuto účelu závazné pokyny.
Je třeba objektivně konstatovat, že každý organizační celek vyžaduje
ke svému fungování určitá pravidla, která regulují jeho vnitřní chod
a umožňují racionální využití všech zdrojů a plnění záměrů a úkolů
navenek. Ve veřejné správě se to neobejde, nikde ve světě bez vnitřních
organizačních předpisů, pracovních postupů, konkrétních instrukcí
mezi pracovníky i mezi úřady a zařízeními.261
Tyto vnitřní předpisy se označují různě, např. úřední instrukce, služební
a organizační řády, pracovní postupy, rozkazy apod. a jsou závazné
pro pracovníky institucí (organizací), jež tyto vydaly. Obecně
platí, že interní nařízení nesmí být v rozporu s právními předpisy. Nemůže
tedy upravovat věci bez přihlédnutí k právní úpravě nebo v rozporu
s ní.
Vedle pojmu právní nařízení se lze zvláště ve starší literatuře setkat
s termínem správní nařízení. Přestože se také jedná o abstraktní akt
veřejné správy, formálně i obsahově jde však o něco jiného, od právního
nařízení podstatně odlišného. Právní nařízení jsou ona nařízení, která
obsahují právní pravidla, správními nařízeními ona nařízení, která se
neobracejí k občanům a nezasahují do jejich právní sféry, nýbrž jsou
spíše pouhými instrukcemi pro úřady. Projevuje se různost zavázaných
adresátů a zpravidla odlišný způsob zprostředkování znalosti: právní
nařízení se publikují, správní nařízení se většinou zprostředkují oběžníkem
(per rollam). V současné době se převážně používá termín vnitřní
předpisy, příp. interní normativní instrukce. V rámci kapitoly je využito
pojmu interní předpis, čímž je myšlen analogicky i pojem
196
Teorie tvorby práva
260
Ustanovení § 11 odst. 4 zák. č. 262/2006 Sb., zákoník práce, kde dále s pojmem
vnitřní předpis nakládá např. ustanovení § 2 odst. 2,3, § 13, § 37 odst. 5.
261
Bažil, Z., Staša, J. a kol.: Správní právo – texty II, 1. vyd., Aleko, Praha 1991, s. 83.
vnitřní předpis, interní směrnice, interní normativní směrnice nebo
interní akt řízení.
K tomu, aby mohly být vydány, není potřeba žádného zvláštního
zákonného zmocnění. Toto oprávnění se dovozuje od právního vztahu
nadřízenosti a podřízenosti. Půjde tady vždy o předpisy s omezenou
působností na určité osoby (v určitém služebním postavení) nebo i instituce
podřízené v uvedeném smyslu orgánu oprávněnému vydat interní
nařízení.
Existence interních předpisů souvisí s existencí organizačního režimu
správního práva. Interní předpisy zavazují výlučně v rámci vztahu nadřízenosti
a podřízenosti v určité organizaci (organizační struktuře):
a) osoby uvnitř dané organizační jednotky;
b) podřízené organizační jednotky;
c) služebně podřízené zaměstnance;
d) podřízené osoby, na něž byl delegován výkon veřejné správy.262
Nadmíru příznivé a nematoucí je, pokud právní předpis předpokládá
vydání interního předpisu, a vydat jej je přímo povinnost (např.: ustanovení
§ 306 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce – vydání pracovního
řádu).
Obecné ustanovení o vnitřních předpisech je také obsaženo v zákoníku
práce, kde je dána možnost k vydání vnitřních předpisů, které
stanovují mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních
vztazích.
Zvláštním druhem interního předpisu je také kolektivní smlouva.263
Jedná se o kolektivní vnitřní předpis vydávaný v případech nevytvoření
odborové organizace.
Interní normativní akty nemusejí být veřejně vyhlášeny, postačí,
197
Teorie tvorby práva
262
Staša, J.: Úvod do českého správního práva, 1. vyd., Policejní akademie ČR, Praha
1994, s. 56.
263
Ustanovení § 22 a násl. Zákoníku práce.
jsou-li patřičným vhodným způsobem sděleny těm, jichž se týkají, tedy
adresátům vnitřních předpisů.
Vnitřními předpisy lze zavazovat v příslušných věcech podřízené
orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, ale také podřízené
organizační složky státu, státní příspěvkové organizace nebo jiné státní
organizace. Interní předpisy je také možno použít jako utajovaný materiál
dle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a bezpečnostní
způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů, tedy interní předpisy
mohou obsahovat utajovanou informaci264
a nakládání s nimi se
pak řídí speciálními postupy.
Zákoník práce konkretizuje některé povinnosti, které je možné vztáhnout
jako obecné povinnosti pro přípravu, vydávání a závaznost vnitřních
předpisů:
– vnitřní předpis musí být vydán písemně,
– nesmí být v rozporu s právními předpisy,
– nesmí být vydán se zpětnou účinností, jinak je zcela nebo v dotčené
části neplatný, vydává se zpravidla na dobu určitou (je nadmíru
vhodné vydat vnitřní předpis na přesně stanovenou dobu, aby poté
samovolně pozbyl účinnosti, tato praxe je ale málo využívána),
– vnitřní předpis je závazný i pro zaměstnavatele (pro tvůrce vnitřního
předpisu) a pro všechny jeho zaměstnance (adresáty vnitřního
předpisu),
– nabývá účinnosti dnem, který je v něm stanoven, nejdříve však
dnem, kdy byl u zaměstnavatele vyhlášen,
– zaměstnavatel je povinen zaměstnance seznámit s vydáním, změnou
nebo zrušením vnitřního předpisu (je vhodné např. nechat určitou
legisvakanční lhůtu mezi platností a účinností vnitřního předpisu),
– vnitřní předpis musí být všem zaměstnancům zaměstnavatele pří-
stupný,
198
Teorie tvorby práva
264
Podle zákona o utajovaných informacích je možné interní předpisy kvalifikovat
stupněm utajení přísně tajné, tajné, důvěrné nebo vyhrazené.
– zaměstnavatel (zpracovatel a vydavatel vnitřního předpisu) je povinen
uschovat vnitřní předpis,265
a to i po skončení jeho platnosti.266
Vnitřní předpisy je možné rozdělit na předpisy:
– které je nutné přijmout, jelikož vycházejí z právního řádu České
republiky (např. přijetí pracovního řádu podle § 306 zák. č. 262/
2006 sb., zákoník práce),
– které je vhodné přijmout z důvodu vydávání závazných pokynů
a úkolů (např. vnitřní předpis zakládající vypracování určitého
úkolu),
– které mají povahu oznámení a jsou vydávány z důvodu informovanosti
(např. organizační řád)
Znaky interního předpisu je možné dovozovat ze znaků právních no-
rem:
1. Obecnost – právo platí pro všechny subjekty, které má interní předpis
zavazovat. Měl by být dán rozsah zavazujících adresátů interních
předpisů.
2. Právní závaznost – interní předpis je závazné pravidlo chování pro
daný okruh adresátů, kteří jej musí dodržovat, chovat se a jednat
podle něj.
3. Regulativnost – interní předpis je vydáván, aby v organizaci něco
reguloval.
4. Vynutitelnost – tedy vynutitelnost v rámci dané závaznosti a okruhu
adresátů.
5. Informovanost – nutná povinnost seznámit adresáty s obsahem interního
předpisu.
6. Formální určitost – měla by být stanovena určitá srozumitelná forma.
199
Teorie tvorby práva
265
Tato praxe vychází ze skutečností v soudních sporech, kdy jsou někdy vyžadovány
vnitřní předpisy jako důkazní prostředky.
266
Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších před-
pisů.
Platnost i účinnost interního předpisu je aplikována obdobně jako
u právních předpisů, tedy vychází z obecné teorie práva. Interní předpisy
nabývají platnosti dnem jejich vyhlášení. Dnem vyhlášení interního
předpisu je den jeho rozeslání nebo rozdání adresátům (zaměstnancům,
podřízeným organizacím), tedy seznámení adresátů interního předpisu
s jejich právy a povinnostmi v souladu s právními předpisy. Pokud není
stanovena účinnost pozdější, nabývají interní předpisy účinnosti dnem
vyhlášení, nebo lze využít patnácti denní lhůtu. Jedná se o možnou
analogii u nabytí účinnosti zákona stanovené zákonem o Sbírce zákonů
a Sbírce mezinárodních smluv.
Významným atributem vnitřních předpisů je také jejich závaznost.
Závaznost interního předpisu je dána jeho původcem. Závaznost pro
adresáty interního předpisu se odvíjí od funkce původce, neboli od
postavení původce a možnosti úkolovat a nařizovat úkoly skupině osob.
Stejně tak je možné přikazovat určitou povinnost interním předpisem
prostřednictvím zmocnění pro určitého zaměstnance (vedoucí zaměstnance
nižšího článku řízení). Na základě takového zmocnění může být
vydán interní předpis, upravující podrobněji určitou problematiku, nebo
je dána možnost úkolovat další adresáty v konkrétní problematice (vždy
v rámci a rozsahu zmocnění).
8.2. Vnitřní předpis kontra právní předpis
Zásadním rozdílem mezi interním předpisem (interní normativní
směrnicí nebo instrukcí) a právním předpisem (normativním právním
aktem) je jejich forma, závaznost a publikace (vyhlášení).
Interní předpisy nemusejí být vyhlášeny veřejně, postačí, pokud jsou
vhodným způsobem sděleny těm, kterých se týkají. Oproti tomu normativní
právní akty musejí být vyhlášeny veřejně, např. ve Sbírce zá-
konů.
Interními předpisy lze v příslušných věcech zavazovat podřízené
orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy. Interní předpisy
200
Teorie tvorby práva
nejsou prameny práva a normy v nich obsažené nejsou právními nor-
mami.
Normativní právní akty jsou výsledkem normotvorné činnosti orgánů
veřejné moci, obsahují právní normy a jsou obecně závazné. Lze jimi
zavazovat kohokoliv.
Co se týče platnosti a účinnosti, lze uvést, že u interních předpisů je
postupováno obdobně jako u právních předpisů. Platnost i účinnost
vychází z obecné teorie práva. Interní předpis by neměl nabýt účinnosti
zpětně, je tedy nutné stanovit termín nabytí účinnosti alespoň společně
s platností vnitřního předpisu, tedy s termínem vyhlášení (publikací)
interního předpisu. Pokud je stanovena určitá legisvakanční lhůta, např.
patnácti denní267
, je to jistě ve prospěch práv a povinností stanovených
v interním předpisu.
8.3. Vnitřní předpisy v rámci práva České republiky
Každá organizační jednotka (úřad, škola, výrobní podnik) vyžaduje
ke svému řádnému fungování existenci a platnost určitých pravidel,
která regulují závazně její vnitřní chod a umožňují tak racionální využití
všech zdrojů k plnění záměrů a úkolů, které má tato jednotka stanoveny
nebo které si sama jako cíl předsevzala. Vnitřní předpisy (instrukce) jsou
znakem formální organizace a prostředkem k jejímu efektivnímu cho-
vání.
Vnitřní předpis představuje souhrnné označení pro akty abstraktní
povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních
jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá
o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu. Předmětem
vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti: organizační řád, jednací
řád, spisový řád, služební předpis, pracovní postupy, ale také kon-
201
Teorie tvorby práva
267
Jedná se o datum stanovené analogicky podle vydávání ve Sbírce zákonů, když není
přímo stanovena účinnost právního předpisu. Je nutné brát toto datum jako vhodný
návrh, rozhodně ne jako dogma.
kretizace úkolů vyplývající z působnosti úřadů jako provedení předpisu
úřadu vyššího apod.268
Lze říci, že za interní předpisy v rámci práva České republiky můžeme
označit všechny abstraktní akty, které nemají povahu právních
předpisů, ovšem určitým způsobem upravují práva a povinnosti podřízených
osob, úřadů nebo orgánů. Za takové předpisy je možné označit:
usnesení vlády, směrnice či instrukce ministerstev, spisové řády, služební
předpisy, provozní (ústavní) řády apod.
8.3.1. Legislativní proces vnitřních předpisů
I u vnitřních předpisů se doporučuje vytvořit a dodržovat formalizovaná
pravidla tvorby vnitřních předpisů. Jistě u menších a méně strukturovaných
organizací je možné pravidla udržet pouze na úrovni dodržovaných
postupů a určité formalizace, bez potřeby vydávání podrobných
pravidel. Ovšem u větších subjektů je vhodné pravidla tvorby
vnitřních předpisů stanovit též vnitřním předpisem. Samotný legislativní
proces vnitřních předpisů je zahájen samotnou přípravou tvorby vnitřních
předpisů věcným gestorem (osobou, útvarem k tomu v rámci organizace
určenou), následně připomínkováním od dalších osob, útvarů
a v konečné fázi se jedná o schválení příslušným subjektem, který je
oprávněn vnitřní předpis schválit (např. vedoucí organizační složky
státu, ředitel útvaru aj.).
8.3.1.1. Příprava (tvorba) vnitřních předpisů
Organizační část nebo celek organizace, osoba, nebo útvar, v jehož
působnosti je zcela nebo převážně předmět úpravy vnitřního předpisu,
zabezpečuje zpracování návrhu vnitřního předpisu a připomínkové řízení.
Tento subjekt je označován gestorem, často věcným gestorem
vnitřního předpisu. Tento gestor je povinen průběžně sledovat a vyhodnocovat,
jsou-li vnitřní předpisy v jeho působnosti v souladu s návrhy
202
Teorie tvorby práva
268
Hendrych, D.. a kol., Správní právo – obecná část, 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2006,
s. 189–190.
právních předpisů projednávaných v legislativním procesu a návrhy
vnitřních předpisů, o jejichž přípravě se prokazatelně doví.
Při zpracování návrhu vnitřního předpisu by měl gestor spolupracovat
podle potřeby s organizačními částmi, celky nebo útvary organizace,
jejichž působnosti se návrh vnitřního předpisu dotýká, zejména navazuje-li
na tuto působnost nebo s ní jinak souvisí.
Gestor by měl zodpovídat za řádnou přípravu návrhu vnitřního předpisu,
a konalo-li se připomínkové řízení, také za soulad návrhu vnitřního
předpisu s jeho výsledky. Dále též zodpovídá za věcnou správnost
a úplnost úpravy, která je předmětem vnitřního předpisu. A v neposlední
řadě gestor předpisu musí zodpovídat za soulad vnitřního předpisu
s právním řádem a dalšími vnitřními předpisy organizace.
Návrh vnitřního předpisu musí být koncipován přehledně a formulován
jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně a musí
být v souladu s právním řádem a vnitřními předpisy. Musí obsahovat
pouze ustanovení normativní povahy a nesmí obsahovat opisy a výpisy
právních a vnitřních předpisů. Návrh vnitřního předpisu by se mohl
zpracovávat přiměřeně podle Legislativních pravidel vlády269
.
Následně by návrh vnitřního předpisu měl být posouzen celou organizací,
aby se mohli všichni k předpisu vyjádřit (jistě to z logiky věci
neplatí při konkrétním pokynu, kde schvalovatel vnitřního předpisu
předpis přímo schválí). Lhůta pro doručení připomínek by měla být
stanovena podle rozsahu a složitosti návrhu vnitřního předpisu, což
by mohlo odpovídat lhůtě ne kratší než 5 pracovních dnů (obdoba
Legislativních pravidel vlády). Následně by měl gestor předpisu řádně
do návrhu vnitřního předpisu všechny připomínky zapracovat či je určitým
způsobem vypořádat. Následně je takto připravený návrh vnitřního
předpisu připraven ke schválení.
203
Teorie tvorby práva
269
Část sedmá přílohy Usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, o Legislativních
pravidlech vlády, ve znění pozdějších předpisů.
8.3.1.2. Schválení vnitřních předpisů
Čistopis návrhu vnitřního předpisu předloží gestor příslušnému
schvalujícímu orgánu ke schválení. Následně je nutné po souhlasu
s vnitřním předpisem, seznámit příslušné subjekty se schváleným předpisem
(publikovat jej) a distribuovat jej.
8.3.1.3. Seznámení se s vnitřními předpisy
Každý interní předpis při svém zpracovávání je koncipován pro určitý
okruh adresátů (okruh zaměstnanců, podřízených, příslušníků bezpečnostních
sborů). Těmto adresátům musí být interní předpis určitým
způsobem doručen a adresát interního předpisu musí být s jeho obsahem
seznámen. Bez možnosti seznámit se s obsahem vnitřního předpisu
(seznámit se s povinnostmi v něm uloženými), není možné vyžadovat
závaznost a vynutitelnost daného interního předpisu. Se seznámením
těsně souvisí distribuce vnitřních předpisů.
8.3.2. Distribuce vnitřních předpisů
Významnou náležitostí vnitřních předpisů je jejich dostupnost. Každý
interní předpis, který zakládá určitou povinnost a má být adresován
určité skupině nebo jediné osobě, musí být dostupný.
Hlavním důvodem distribuce je seznámit s obsahem interního předpisu
adresáty, kterým je určen. Jak již bylo výše uvedeno, v interním
předpisu jsou dávána určitá práva vedoucímu zaměstnanci270
a ukládány
povinnosti podřízeným zaměstnancům. Je tedy nutné s těmito právy
a povinnostmi seznámit adresáty interního předpisu, aby mohl být vynutitelný
konkrétní interní předpis.271
Z tohoto důvodu je nutné vždy
nastavit co nejefektivnější možnost distribuce interních přepisů.
Způsoby distribuce (seznámení) interního předpisu:
204
Teorie tvorby práva
270
Určití „zákonodárci“ interního předpisu, kteří předpis schvalují a mají oprávnění
zavazovat povinností a dát práva adresátům interního předpisu.
271
Jedná se o určitou obdobu promulgace právních předpisů.
1. V listinné podobě
Stále je to nejvíce rozšířený systém distribuce interních předpisů,
které jsou vytištěny, tedy které jsou v papírové (listinné) podobě.
a) Osobně – často využíván osobní způsob distribuce, což není nic
jiného než vlastní silou roznesený po organizaci opublikovaný interní
předpis. Jedná se o klasický způsob, který je možný u menší organizace.
Tento způsob je možné subsidiárně použít s dalším způsobem,
např. rozesíláním poštou, tedy zkombinovat systém osobního roznesení
v budově a dále rozeslání poštou. Při tomto způsobu je také
možné využít způsob koncentrace interních předpisů, tedy možnost
kumulace všech vydaných interních předpisů na jednom místě a z takového
místa informovat adresáty interního předpisu.
b) Poštou – rozesílání poštou je efektivní způsob distribuce interních
předpisů. Jedná se o rychlou distribuci směrem k adresátům interních
předpisů v listinné podobě a nenáročnou distribuci pro organizaci.
Tento způsob má určitá negativa, a to zejména existující možnost
úniku informací a možnost ztracení zásilky.
c) Kurýrní službou – nejvhodnější je distribuce kurýrní službou, která
je přímo zřízena v organizaci, která interní předpis vydala (např. vyčlenění
jednoho zaměstnance na distribuci zásilek všeho druhu). Takovým
způsobem je pak zmenšeno riziko úniku informací.
2. V elektronické podobě
Při předpokladu rozšířenosti výpočetní techniky se jedná o vysoce
efektivní způsob distribuce. Výhodou je rychlost, nenáročnost a dostupnost.
Nevýhodou je možnost „zhroucení“ systému interních
předpisů při závadách na výpočetní technice a možnost úniku obsahu
vnitřních předpisů – některé interní předpisy nelze zasílat
v elektronické podobě.
a) Intranetem (vnitřní uzavřenou sítí) - vlastní uzavřené sítě mají velkou
výhodu, především z důvodu minimalizace úniku informací z materiálů
zasílaných formou intranetové (vnitřní) sítě.
b) Internetem – je to obdobný systém jako výše uváděný intranet, ale
v rámci otevřené veřejné sítě, kde je možný únik informací.
205
Teorie tvorby práva
c) Informačním systémem – dostupnost interních předpisů pomocí informačního
systému, který může být vytvořen přímo pro publikaci
vnitřních předpisů, nebo může být využit některý ze stávajících rozšířených
právních informačních systémů (např. ASPI, EPI).
3. Slovně (přečtením)
Jedná se o jednu z možností, jak adresáty seznámit s vnitřním předpisem,
dle našeho názoru je po slovním přečtení a seznámení nutné
interní předpis distribuovat také v listinné podobě nebo elektronicky,
zejména z důvodu, že právní předpis často vyžaduje publikaci
vnitřního předpisu v písemné podobě (např. zákoník práce).
V této části je zmíněno o „zvláštním“ způsobu distribuce, ale také
tvorby a publikace interních předpisů. Takový způsob se aplikuje při
krizových stavech.272
Interní předpisy krizové lze z hlediska jejich obsahu a času, kdy jsou
vydávány, rozdělit:
1. Interní předpisy, které upravují zejména přípravu na krizový stav.
Tyto předpisy mají charakter „standardních“ interních předpisů,
a pokud nejsou utajovány, jsou vydávány a distribuovány obvyklou
formou a procedurou tak, jako jiné interní předpisy.
2. Interní předpisy, upravující průběh krizového stavu, a které jsou
vydávány během situace, která není krizovou.
Takové interní předpisy lze označit za tzv. „spící“. Jsou aktivovány
v případě krizové situace. Jsou vydávány a distribuovány stejně jako
předpisy uvedené v bodě 1 s tím, že seznamování adresátů s takovými
předpisy by mělo být skutečně pečlivé. Seznamování s jejich
obsahem v průběhu krizové situace, která nastává zpravidla nečekaně,
je velmi problematické. Adresáti, kteří jsou předurčeni pro
výkon činností při krizové situaci, by měli být k takovým před-
206
Teorie tvorby práva
272
Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění Ústavního
zákona č. 300/2000 Sb., zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých
zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
pisům řádně školeni, aby měli jejich obsah zvládnutý a snadno jej
aplikovali v praxi.
Dostupnost obsahu těchto vnitřních přepisů v případě krizové situace
je nutné zabezpečit, protože je nutno počítat s omezenými
možnostmi jejich distribuce.
3. Interní předpisy vydávané za krizové situace, upravující průběh
krizového stavu.
Takovými předpisy se upravuje průběh krizové situace, která nastala
a kterou je nutné řešit operativně. U těchto interních předpisů nemůže
být zpravidla dodržena standardní procedura jejich přípravy
(jako jsou připomínková řízení, schvalovací řízení, kdy je návrh
předkládán k podpisu představitelům resortů). Za krizové situace
může být tato procedura urychlena projednáním v krizovém štábu
nebo projednána orgánem, který si takový krizový štáb pro tento
účel zřídí.
Po schválení takového interního předpisu je nutné zajistit jeho distribuci
adresátům, aby se s ním tito mohli seznámit ve velmi krátké
době. Lze předpokládat, že za krizového stavu nemusí být funkční
obvyklé komunikační kanály, proto budou informace o interním
aktu řízení předávány prostřednictvím komunikačních nástrojů
určených pro krizové řízení (např. rozkazy a pokyny ministrů nebudou
vydávány ve věstnících, ale budou šířeny jiným způso-
bem).273
Odlišný způsob distribuce a nakládání s interními předpisy je při
distribuci utajovaných informací. Oblast utajovaných informací upravuje
zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní
způsobilosti a jejich distribuce je upravena v prováděcím právním
předpise, ve vyhlášce 529/2005 Sb., o administrativní bezpečnosti a o registrech
utajovaných informací. Je nutné rozlišovat distribuci interních
předpisů v jednotlivých stupních utajení, jiná manipulace je s interním
207
Teorie tvorby práva
273
Více viz Vavera, F., Kaima, M., Novák, P.: Interní předpisy v krizovém řízení, 112,
roč. 2006, č. 3, s. 27–29.
předpisem stupně utajení „VYHRAZENÉ“ a jiná je s interním předpisem
stupně utajení „DŮVĚRNÉ, TAJNÉ, PŘÍSNĚ TAJNÉ“.
Není možné použít klasické výše uvedené možnosti distribuce. Veškerá
manipulace je upravena v ustanovení § 7 až 25 uvedené vyhlášky.
8.4. Vnitřní předpisy v rámci veřejné správy
V rámci veřejné správy274
je tvořeno mnoho předpisů. Ústavní zákony
jsou připravovány dle legislativního procesu275
, zákonodárnou
iniciativu má jak vláda (ústřední orgány státní správy), tak též vyšší
územně samosprávné celky (zastupitelstva krajů). Nařízení vlády a vyhlášky
ministerstev připravují Úřad vlády a jednotlivá ministerstva
(ústřední orgány státní správy) a jsou schvalovány vládou, potažmo
komisemi Legislativní rady vlády.276
Nesmíme zapomenout ani na vyhlášky
a nařízení obcí a krajů.277
Jedná se o demonstrativní výčet278
,
ovšem základních právních přepisů vydávaných v rámci veřejné správy.
Jde o obecně závazné předpisy, které zavazují kohokoliv (adresáty).
Vnitřní předpisy mají pro oblast veřejné správy zásadní význam. Na
rozdíl od předpisů právních nemají obecnou závaznost, zavazují toliko
služby a subjekty podřízené úřadu, který je vydal, k jejich vydání není
třeba žádného (zákonného) zmocnění; právo je vydávat vyplývá ze
vztahů nadřízenosti a podřízenosti, často stanovených zákonem. Vnitřní
208
Teorie tvorby práva
274
Státní správa a samospráva.
275
Jak již bylo zmíněno, upraveno zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění
pozdějších ústavních předpisů.
276
Legislativní pravidla vlády, (usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, ve znění
pozdějších usnesení vlády).
277
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon
č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
278
Např. právní předpisy vydávané Českou národní bankou.
předpisy jsou tedy předpisy vydávané nadřízeným v rámci určité organizační
jednotky a směřující vůči podřízeným, nemají povahu pramenů
práva, zavazují pouze podřízené. Interní předpisy tedy nezavazují, resp.
by neměly zavazovat externí subjekty stojící mimo určitou organizační
strukturu (veřejné správy). Jak uvádí prof. D. Hendrych, vnitřní předpisy
jsou interní akty abstraktní povahy, které především slouží k uspořádání
poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek veřejné
správy nebo v zařízeních veřejné správy na základě právně zakotveného
vztahu podřízenosti k vydavateli vnitřního předpisu.
Interní předpisy nutno považovat za relevantní formu činnosti (státní)
správy. Vydává se jich ohromující množství, neboť do značné míry zajišťují
fungování veřejné správy, slouží především jako nástroj usměrňování
výkonu státní správy jejími nižšími organizačními složkami. Označují
se různě (směrnice, pokyny, rozkazy, příkazy atd. …), neboť konkrétní
forma (název) není zpravidla předepsána; většinou není upravena
ani jejich publikace či platnost. Výjimkou jsou ovšem teprve poměrně
nedávno (roku 2000) přijaté nové úpravy v oblasti komunálního práva.
V ustanovení § 61 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a obdobně i v § 92 odst. 2
zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších
předpisů se stanoví, že podmínkou platnosti směrnice ministerstva a jiných
ústředních správních úřadů je její publikace (u krajů výjimečně
i registrace) ve Věstníku vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány
obcí.
Nejvýznamnějším, v oblasti veřejné správy hierarchicky nejvyšším
interním předpisem je usnesení vlády, jehož závaznost pro podřízené
subjekty (celou veřejnou správu) vyplývá ze zákona. Podle ustanovení
§ 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů se
ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy ve své veškeré činností
řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. K povaze
interních normativních předpisů se taktéž vyjádřil Ústavní soud:
Určujícím znakem interních instrukcí je, to že se jimi jen konkretizují
209
Teorie tvorby práva
úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků. Vydáváním interních
instrukcí se realizuje provánění řídit činnosti podřízených – i když se
tak děje za účelem konkretizace úkolů stanovených obecně závaznými
právními předpisy – a tomuto oprávnění odpovídající povinnost řídit se
vydávanými příkazy, povinnost, jež stejně jako oprávnění vyplývá
z právní normy stanovící takový vztah nadřízenosti a podřízenosti.
O obecně zavázaných vyhláškách naproti tomu platí, že sice mohou
obsahovat i právní normy zavazující jen určitý okruh, tato závaznost
nemá však nic společného s podřízeností orgánů, který předpis vydal.
(nález č. 15/1994 Sb. ÚS, sv. 1).
Vydávání instrukcí je pouhou realizací oprávnění řídit činnost podřízených
a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se ve
služební činnosti příkazy nadřízených. Tato oprávnění a povinnost vyplývají
z právní normy, jež stanoví vztah nadřízenosti a podřízenosti.
Interními instrukcemi se proto jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených
složek a pracovníků. (nález č. 29/1994 Sb., ÚS, sv. 1).
Pokud hovoříme o správních aktech, je nutné zmínit také individuální
služební pokyny (interní individuální akty), které se správním aktům
podobají především vztahem ke konkrétní věci. S jistou nadsázkou lze
snad říci, že rozdíly mezi nimi jsou obdobné jako diference mezi nařízeními
a interními normativními předpisy. Stejně jako vnitřní předpisy
slouží jako prostředek řízení a fungování interních záležitostí veřejné
správy. Jejich základem je také právem zakotvený vztah nadřízenosti
a podřízenosti, liší se však tím, že nejde o pravidlo (normu), ale o individuální
akt směřující ke konkrétnímu úředníkovi a vztahující se ke
konkrétní věci. Forma ani podmínky jeho vydání nejsou zpravidla
předepsaný, může jít také o příkaz ústní.
Typické jsou zvláště jmenovací akty. Například podle zákona č. 166/
1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů,
ministr zemědělství jmenuje a odvolává ústředního ředitele Státní veterinární
správy, ústřední ředitel Státní veterinární správy pak jmenuje
a odvolává ředitele krajských veterinárních správ (ustanovení § 47
odst. 2, 3).
210
Teorie tvorby práva
Právě pro ministerstva je typickou a rozsáhlou činností vydávání interních
normativních instrukcí (zpravidla směrnic), zejména k usměrňování
výkonu státní správy, určených pro podřízené subjekty. Podrobnější
vymezení úkolu ministerstva (jeho věcné působnosti), zásady činnosti,
vnitřní organizační uspořádání, příp. výčet podřízených subjektů
apod. otázky upravují interní předpisy (statuty nebo organizační řády).
Z citace ustanovení § 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních
samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, vyplývá závaznost zákoníku práce279
. Z tohoto pohledu jsou
tedy ustanovení zákoníku práce vztahující se k vnitřním předpisům závazná
i pro úředníky územně samosprávných celků.280
Na některé zaměstnance, kteří mají zaměstnanecký poměr k územně
samosprávnému celku, se zákon č. 312/2002 Sb., nevztahuje281
a jejich
vztah k územně samosprávnému celku vzniká přímo na základě zákoníku
práce.
Úkoly zaměstnavatele v rámci obce plní starosta282
, tajemník, pokud
211
Teorie tvorby práva
279
Zejména § 1 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., „na pracovněprávní vztahy úředníků
územních samosprávných celků se vztahuje zákoník práce, nestanoví-li tento zákon
jinak“.
280
Územním samosprávným celkem je obec a kraj, tedy též hlavní město Praha, město,
statutární město a městská část hlavního města Prahy. Úředníkem se rozumí zaměstnanec
územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený
do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo
do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo
úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do
Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy.
281
Viz ustanovení § 1 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb.
282
Ustanovení § 103 odst. 4 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
ve znění pozdějších předpisů, dává pravomoc starostovi plnit obdobné úkoly jako
statutární orgán zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi
obecního úřadu. Jedná se pouze o obdobné úkoly a z tohoto pohledu není dána
pravomoc starostovi vystupovat k uvolněným členům zastupitelstva jako k podřízeným
zaměstnancům, a to z důvodu neexistence zaměstnaneckého poměru.
je jeho funkce zřízena283
, v rámci hlavního města Prahy284
ředitel magis-
trátu285
a v rámci kraje plní funkci statutárního orgánu zaměstnavatele
ředitel krajského úřadu286
. Na základě výše uvedených skutečností lze
dovodit, že na nejvyšší úrovni územně samosprávného celku má možnost
a někdy i povinnost vydávat vnitřní předpisy starosta obce, tajemník
obce, ředitel magistrátu hlavního města Prahy, primátor hlavního
města Prahy, ředitel krajského úřadu a hejtman kraje.
Tímto jistě není dotčena možnost, aby vnitřní předpisy vydávali další
vedoucí zaměstnanci v rámci územně samosprávného celku, tedy vedoucí
a ředitelé odborů a oddělení.
8.5. Vnitřní předpisy v rámci Ministerstva vnitra
V rámci veřejné správy je jedním s největších (co do struktury, početnosti
i působnosti) resortů Ministerstvo vnitra. Z tohoto důvodu ve
zkratce popíšeme tvorbu vnitřních předpisů v rámci Ministerstva vnitra.
212
Teorie tvorby práva
283
Ustanovení § 103 odst. 4 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
ve znění pozdějších předpisů. Tajemníkovi je jako statutárnímu orgánu zaměstnavatele
dána povinnost vydávat spisový řád, skartační řád a pracovní řád obecního
úřadu a další vnitřní směrnice obecního úřadu, nevydává-li je rada obce (§ 110 odst. 4
písm. e) zákona o obcích).
284
Dle ustanovení § 72 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve
znění pozdějších předpisů má primátor obdobné postavení jako hejtman kraje.
285
§ 81 odst. 5 písm. d) a e) zákona o hlavním městě Praze: ředitel magistrátu plní
úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči zaměstnancům hlavního města Prahy
zařazeným do Magistrátu a vydává svým nařízením zejména pracovní řád, spisový řád
a skartační řád Magistrátu.
286
Ustanovení § 69 odst. 2 písm. c) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
ve znění pozdějších předpisů. Ovšem z § 61 odst. 3 písm. h) citovaného zákona plní
obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva
a řediteli, hejtman kraje. Jedná se pouze o obdobné úkoly a z tohoto pohledu
není dána pravomoc hejtmanovi, potažmo primátorovi hlavního města Prahy, vystupovat
k uvolněným členům zastupitelstva jako k podřízeným zaměstnancům, a to z důvodu
neexistence zaměstnaneckého poměru.
Ministerstvo vnitra287
je ústředním organem statní správy pro vnitřní
věci, zejména pro:
a) veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném
rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního
provozu,
b) jména a příjmení, matriky, státní občanství, občanské průkazy, hlášení
pobytu, evidenci obyvatel a rodná čísla,
c) sdružovací a shromažďovací právo a povolování organizací s mezinárodním
prvkem,
d) veřejné sbírky,
e) archivnictví a spisovou službu,
f) zbraně a střelivo,
g) požární ochranu,
h) cestovní doklady, povolováni pobytu cizinou a postavení uprchlíků,
i) územní členěni státu,
j) státní hranice, jejich vyměřovaní, udržování a vedeni dokumentárního
díla a zřizováni, uzavíraní a změny charakteru hraničních přechodů,
k) státní symboly,
l) volby do zastupitelstev uzemní samosprávy, do Parlamentu České
republiky a volby do Evropského parlamentu konané na území České
republiky,
m) krizové řízení, civilní nouzové plánovaní, ochranu obyvatelstva a integrovaný
záchranný systém,
n) oblast elektronického podpisu,
o) informačních systémů veřejné správy.
Ministerstvo vnitra plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení,
správního trestání a spisové služby, v oblasti výkonu veřejné správy
svěřené orgánům uzemní samosprávy, v oblasti služebního poměru příslušníků
bezpečnostních sborů a v neposlední řadě plní koordinační
úlohu pro informační a komunikační technologie.
Ministerstvo vnitra též zajišťuje komunikační sítě pro Policii České
213
Teorie tvorby práva
287
Viz. § 12 zák. č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky.
republiky, složky integrovaného záchranného systému a územní orgány
státní správy a provozuje informační systém pro nakládání s utajovanými
informacemi mezi orgány veřejné moci.
Z uvedeného výčtu působnosti ministerstva je zřejmé, že takovýto
rozsah kompetenčního záběru, a tím i organizaci činností podřízených
institucí i vlastního organizačního celku ministerstva a pracovníků
a příslušníků se na výkonu jeho kompetencí podílejících včetně
příslušníků bezpečnostních sborů nelze řešit bez využití interních
předpisů.
Ministerstvo vnitra vypracovává vládní návrhy v oboru své působnosti,
proto je důležité respektovat kromě legislativních pravidel také
Nařízení Ministerstva vnitra č. 63/2000, kterým se stanoví postup při
přípravě návrhů právních předpisů v působnosti Ministerstva vnitra
a dalších materiálů určených k projednání ve vládě, ve znění Nařízení
Ministerstva vnitra č. 69/2001, tzv. „vnitřní legislativní pravidla“. Tímto
nařízením se upravuje postup útvarů Ministerstva vnitra při plánování
legislativních úkolů, při přípravě a projednání návrhů právních předpisů
zpracovaných v působnosti Ministerstva vnitra, při přípravě připomínek
a stanovisek Ministerstva vnitra, k návrhům právních předpisů zpracovávaných
ostatními ministerstvy a jinými správními úřady a při přípravě
a posuzování dalších materiálů určených vládě.
K základním interním aktům řízení, které se vztahují na zaměstnance
Ministerstva vnitra, patří nařízení Ministerstva vnitra, kterým se vydává
organizační řád Ministerstva vnitra.
K velmi významnému internímu aktu řízení vztahujícímu se na zaměstnance
Ministerstva vnitra patří především nařízení Ministerstva vnitra
č. 90/1999, kterým se stanoví pravidla pro přípravu a vyhlašování
interních aktů řízení v oboru působnosti Ministerstva vnitra, ve znění
pozdějších předpisů. Toto nařízení bylo čtyřikrát novelizováno, a to
nařízeními Ministerstva vnitra č. 5/2000, č. 46/2001, č. 77/2001
a č. 47/2003. Nařízení upravuje postup útvarů vnitra, organizačních
složek státu a státních příspěvkových organizací zřízených ministerstvem
k plnění úkolů v oboru jeho působnosti a útvarů Policie České
214
Teorie tvorby práva
republiky při přípravě, vyhlašování a evidování interních aktů řízení
vydávaných v oboru působnosti resortu vnitra. Dle tohoto nařízení se
postupuje v zájmu sjednocení postupů přiměřeně i při přípravě, vyhlašování
a evidování meziresortních dohod, pokud není zvláštními předpisy
stanoveno jinak.
Interní akty Ministerstva vnitra:
– Nařízení Ministerstva vnitra,
– Pokyn ministra vnitra,
– Pokyny vedoucího zaměstnance,
– Akty metodického usměrňování (metodický návod, oznámení).
Do roku 1998 byl interním aktem řízení Rozkaz ministra vnitra, což
bylo dáno tím, že na Ministerstvu vnitra do tohoto roku pracovali příslušníci
Policie České republiky. V současné době je to výše uváděný
pokyn ministra vnitra.
Nařízením Ministerstva vnitra se zejména upravují:
– časově neomezená nebo dlouhodobá opatření a úkoly, vztahující se
na blíže neurčitý okruh zaměstnanců,
– vztahy a činnosti související s pracovním poměrem zaměstnanců,
– vztahy a činnosti útvarů ministerstva,
– organizace ministerstva,
– řízení a součinnost útvarů policie a její organizace,
– postup při plnění úkolů v jednotlivých oblastech činnosti ministerstva
a police,
– činnost související s výkonem působnosti na úseku požární ochra-
ny.
Pokynem ministra vnitra se upravují zejména:
– úkoly ukládané náměstkům ministra vnitra, ředitelům útvarů a ředitelům
organizačních složek státu a ředitelům státních příspěvkových
organizací,
– úkoly ukládané policejnímu prezidentovi a ředitelům policie,
– jednorázová opatření týkající se vymezeného okruhu zaměstnanců,
– úkoly útvarů ministerstva, organizačních složek státu, státních pří-
215
Teorie tvorby práva
spěvkových orga-nizací a úkoly Policejního prezídia České repu-
bliky.
Pokyn vedoucího zaměstnance se vydává k zabezpečení plnění úkolů
v rámci vymezené věcné a osobní působnosti.
Metodickým návodem se doporučují účelné způsoby postupu při
plnění určitých úkolů nebo v určitých vztazích.
Oznámením se zveřejňují informace o různých opatřeních nebo skutečnostech,
které mají význam pro činnost útvarů Ministerstva vnitra
nebo Policie České republiky.
Pokud je interní akt řízení schválen ministrem vnitra (nebo jeho
zmocněným zástupcem), je závazný pro všechny adresáty, kteří jsou
v něm uvedeni. Pokud je interní akt (pokyn vedoucího zaměstnance)
schválen vedoucím zaměstnancem, který je zmocněn ministrem vnitra
k určitým úpravám, je poté tento interní akt závazný pro všechny pracovníky
Ministerstva vnitra. Pokud tomu tak není, jsou interní akty
řízení vedoucího zaměstnance závazné pro jím řízený útvar a pro ostatní
útvary mají pouze charakter metodického návodu.
Návrh interního aktu řízení Ministerstva vnitra zpracovává útvar, do
jehož působnosti patří zcela anebo převážně upravovaná problematika,
nebo útvar, který byl přípravou pověřen.
Součástí návrhu je důvodová zpráva, která musí obsahovat zdůvodnění
nezbytnosti vydání navrhovaného interního aktu; cíle, které jsou
připravovanou úpravou sledovány a dále organizační, ekonomické a personální
požadavky související s přijetím navrhovaného interního aktu
řízení Ministerstva vnitra.
Návrh interního aktu řízení Ministerstva vnitra je zpracovatel povinen
projednat s odborem legislativy Ministerstva vnitra a dohodnout s ním
rozsah připomínkového řízení a formu interního aktu řízení Ministerstva
vnitra. Návrh textu interního aktu řízení Ministerstva vnitra, včetně
důvodové zprávy, zasílá zpracovatel k připomínkám útvarům Ministerstva
vnitra a Policie ČR v rozsahu, který byl dohodnut s odborem
legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra.
216
Teorie tvorby práva
Zpracovatel stanovuje k zaujetí stanoviska přiměřenou lhůtu (nejméně
15-ti denní, kterou ale může v naléhavých případech výjimečně zkrátit,
maximálně však na 5 dnů).
Připomínkující útvar ve stanovisku posuzuje návrh interního aktu
řízení Ministerstva vnitra zejména po stránce obsahové, přičemž se zaměřuje
na zpracování problematiky, která spadá do jeho působnosti.
Připomínky, které útvar považuje za zásadní, musí takto označit. Povinnou
součástí takových připomínek je jejich zdůvodnění a návrh, jak
by měl napadený text znít.
Uplatněné připomínky zpracovatel vyhodnotí. Nejasné připomínky
a zásadní připomínky, ve kterých připomínkující útvar zaujme odlišné
stanovisko, projedná zpracovatel s tímto útvarem. V případě, že se tyto
dva subjekty nedohodnou, dojde k rozporu. Takový rozpor zpracovatel
předloží spolu se svým stanoviskem k rozhodnutí nejblíže společnému
nadřízenému.
Návrh interního aktu řízení Ministerstva vnitra upravený dle výsledku
připomínkového řízení předloží zpracovatel k právnímu posouzení
a legislativně – technické úpravě odboru legislativy a koordinaci
předpisů Ministerstva vnitra.
Pro případ novelizace interního aktu řízení Ministerstva vnitra se
postupuje stejně jako při jeho novém vypracování.
Interní akt řízení Ministerstva vnitra se ruší derogačním ustanovením
v nově vydávaném interním aktu řízení Ministerstva vnitra nebo derogačním
interním aktem řízení Ministerstva vnitra.
Interní akty řízení Ministerstva vnitra jsou publikovány ve Věstníku
Ministerstva vnitra. V jeho první části se v plném znění uveřejňují interní
akty řízení – nařízení a pokyn.
V druhé části věstníku se uveřejňuje meziresortní dohoda, opatření
ministra vnitra k volbám do zastupitelstev v obcích, pokyn, metodický
návod, oznámení náměstků ministra vnitra na základě jejích žádosti,
pokyn, metodický návod nebo oznámení ředitelů útvarů Ministerstva
vnitra, které mají význam pro činnost útvarů Ministerstva vnitra nebo
Policie ČR a pokud o to ředitelé útvarů Ministerstva vnitra požádají, a to
217
Teorie tvorby práva
buď v plném znění, nebo se uveřejní pouze informace o schválení těchto
interních aktů řízení. Ve druhé části věstníku se také uveřejňují opravy
tiskových chyb.
Ve věstníku mohou být uveřejněna také jiná rozhodnutí Ministerstva
vnitra nebo opatření jiných ministerstev, správních úřadů a státních
orgánů, která se dotýkají působnosti Ministerstva vnitra nebo Policie
České republiky. Interní akty řízení náměstků a ředitelů útvarů jsou
uveřejňovány ve Sbírkách interních aktů řízení náměstků nebo ředitelů.
Odbor legislativy Ministerstva vnitra distribuuje Věstníky intranetem,
internetem, nebo přímo v písemné podobě. Zvláštní postavení zaujímají
interní akty řízení označené „Pro vnitřní potřebu“. Takové akty řízení
nelze zasílat internetem. Tato zvláštní úprava samozřejmě platí také
u utajovaných interních aktů řízení, a to již ve fázi zpracování, úpravy
a distribuce. Tyto interní akty řízení nelze zasílat internetem, ani intranetem
nebo faxem. Distribuce těchto aktů probíhá výhradně v písemné
podobě.
8.6. Vnitřní předpisy v rámci bezpečnostních sborů
V České republice působí několik veřejných sborů, zákon č. 361/2003
Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o služebním poměru“) hovoří
o bezpečnostních sborech, kam podle něho patří Police ČR, Hasičský
záchranný sbor ČR, Celní správa ČR, Vězeňská služba ČR, Bezpečnostní
informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace. Nepochybně
můžeme k takovým sborům přiřadit ozbrojené síly, vojenskou
policii, vojenské zpravodajské orgány (v rámci služebního poměru
spadající do kategorie zákona č. 221/1999 Sb. o vojácích z povolání, ve
znění pozdějších předpisů) a obecní policii. Všechny tyto sbory lze patrně
shrnout pod označení veřejné sbory (pro zdůraznění jejich veřejnoprávního
charakteru). Příslušníci těchto sborů (příp. i ve skupině pod
jednotným velením) se mohou v různé míře, adekvátní poslání sboru,
a za podmínek a způsobem stanoveným zákonem, podílet na činnosti
218
Teorie tvorby práva
veřejné správy, resp. být vykonavateli veřejné (státní) správy. Jedná se
především o služební úkony a bezprostřední zásahy.
Právě zákon o služebním poměru řeší nejen služební poměry zvláštní
skupiny zaměstnanců státu, ale i úpravu řady dalších významných institutu.
V neposlední řadě se jedná o problematiku, které je věnována
tato publikace, tedy problematiku interních předpisů.
Zákon o služebním poměru za základ interní úpravy, která je přijímána
uvnitř bezpečnostního sboru, považuje služební předpis. Podle
§ 5 citovaného zákona tento předpis vymezuje zejména rozsah oprávnění
příslušníků řídících výkon služby jiných příslušníků (je pro ně
založena zkratka „vedoucí příslušník“) dávat podřízeným příslušníkům
rozkazy k výkonu služby. Příkladmo uvedený možný obsah služebního
předpisu je toliko dílčí částí problematiky, která je zákonem o služebním
poměru svěřena tomuto druhu interní úpravy. Platí, že služebním předpisem
lze upravovat i další otázky související s problematikou služebního
poměru.
Dalším typem interní úpravy, jejíž vydávání zákon o služebním poměru
předpokládá, jsou interní akty (srov. § 48 odst. 2). Přehlížet nelze
ani rozkazy, které mohou být za určitých podmínek považovány za
interní předpis.288
Uvedené interní předpisy zákon o služebním poměru
z formálního hlediska nevymezuje.
Služební předpis stanoví zejména rozsah oprávnění příslušníků,
kteří řídí výkon služby dalších příslušníků, dávat podřízeným rozkazy
k výkonu služby. Služební funkcionář je povinen zajistit vedení
219
Teorie tvorby práva
288
Zákon o služebním poměru chápe rozkazy jako instrumenty sloužící k zajištění
výkonu služby. Jsou nosite-lem služebních povinností. Obecně by bylo lze dovozovat,
že rozkaz není interním předpisem (tj. formalizova-ným normativním aktem zaměřeným
na neurčitý počet příslušníků s abstraktním předmětem) - viz například rozkaz
k podrobení se zjištění, zda konkrétně určený příslušník není pod vlivem alkoholu
nebo jiných návykových látek. Na druhou stranu zákon ukládá bezpečnostnímu sboru
vytvářet podmínky pro seznamování se příslušníka s rozkazy za obdobných podmínek,
jako je tomu u služebního předpisu. Nepředpokládá však nahlížení do rozkazů, na
rozdíl od nahlížení do služebních předpisů.
přehledu platných služebních předpisů a tento přehled průběžně aktualizovat.
Služební předpis je pro příslušníky závazný.
Z důvodové zprávy k tomuto ustanovení zjišťujeme, že zákon vymezuje
obsah služebního předpisu jako interního aktu řízení ředitele
bezpečnostního sboru a dalších služebních funkcionářů, jímž se budou
upravovat některé vztahy vyplývající ze zákona. Výslovně se zakotvuje
závaznost služebního předpisu. Povinnost bezpečnostního sboru seznamovat
příslušníky se služebními předpisy je stanovena v § 77 zákona.
Z příslušného ustanovení zákona č. 361/2003 Sb., vyplývá, že bezpečnostní
sbor je povinen vytvářet podmínky pro řádný a pokud možno
bezpečný výkon služby. Za tím účelem zajišťuje pro příslušníky ze-
jména289
seznamování se služebními předpisy, nahlížení do nich a obstarávání
jejich opisů na svůj náklad podle potřeby, jakož i seznamování
s rozkazy a s informacemi potřebnými k výkonu služby.
Interní předpis slouží jako nosič služebních povinností nebo podrobností
k zákonné úpravě.
Obsah služebního předpisu, interního aktu a rovněž rozkazu nesmí
překročit hranice dané zákonem o služebním poměru. Služební funkcionář
nesmí v rámci interního předpisu upravovat věci praeter legem či
contra legem. Důsledkem nesplnění této povinnosti je neplatnost dotčeného
interního předpisu.
Nejen v rámci služebního poměru platí, že služební předpis/interní
předpis, který je vydán na nižší řídící úrovni, nesmí být v rozporu se
služebním předpisem vydaným na vyšší řídící úrovni. Obdobné platí
i o rozkazech a interních aktech.
Interní předpis vydaný podle zákona o služebním poměru je pro příslušníka
závazný za podmínky, že tento příslušník je jeho adresátem
a s interním předpisem byl seznámen.
Nesplnění pro příslušníka závazného interního předpisu má za důsledek
porušení služební kázně. To však neplatí absolutně. V případě
právně nekonformního rozkazu je příslušník povinen vedoucího pří-
220
Teorie tvorby práva
289
Ustanovení § 77 odst. 11 písm. c) zákona o služebním poměru.
slušníka na tuto skutečnost upozornit. Jestliže vedoucí příslušník na
splnění rozkazu trvá, je příslušník oprávněn žádat o jeho písemné vydání.
Této žádosti musí být vyhověno, umožňují-li to okolnosti výkonu
služby. V případě, že to okolnosti výkonu služby neumožňují, vedoucí
příslušník tak učiní, bez zbytečného odkladu poté, co překážky bránící
písemnému vydání rozkazu pominou. Příslušník je povinen takový rozkaz
splnit a oznámit tuto skutečnost bez zbytečného odkladu nadřízenému
vedoucího příslušníka. Příslušník však v žádném případě nesmí
splnit rozkaz, jehož splněním by zřejmě spáchal trestný čin.
Vnitřní předpisy v rámci bezpečnostních sborů lze dělit podle vícero
hledisek (např. podle subjektu, který jej vydává, ředitel bezpečnostního
sboru, služební funkcionář, dále pak podle toho, zda zákon o služebním
poměru předpokládá vydání služebního předpisu (např. podle ustanovení
§ 48 zákona o služebním poměru povolení další výdělečné činnosti)
či nikoliv.
Interní předpis lze dále dělit podle upravované problematiky – podle
stádia služebního poměru:
– před vznikem služebního poměru,
– v průběhu služebního poměru,
– v souvislosti s ukončením služebního poměru,
– podstatné veci pro výkon služby,
– požadavky související s výkonem služby,
– bezpečnost a ochrana zdraví při výkonu služby,
– správa písemností,
– hospodaření – nakládání s prostředky,
– nebo související se vzděláváním.
Porušení interního předpisu může mít, jak již bylo naznačené výše,
důsledky nejen kázeňské, ale i trestně právní.
Kázeňským důsledkem může být například uložení trestu za kázeňský
přestupek. Odpovědnost za kázeňský přestupek je jiným typem
odpovědnosti, než je odpovědnost správně trestní. V případě kázeňského
přestupku je podmínkou odpovědnosti mj. zaviněné protiprávní
221
Teorie tvorby práva
jednání. Služební funkcionář musí při rozhodování o určení druhu kázeňského
trestu přihlédnout k závažnosti kázeňského přestupku. Tedy
přihlédne zejména ke způsobu jeho spáchání, dále k významu a také
k rozsahu následků tohoto přestupku, k okolnostem, za nichž byl kázeňský
přestupek spáchán. Dále přihlédne k míře zavinění a k pohnutkám.
Přehlížet nemůže ani dosavadní přístup příslušníka k plnění služebních
povinností a také skutečnost, zda již byl či nebyl kázeňsky
trestán.
Trestní zákoník umožňuje postihnout příslušníka bezpečnostního
sboru, který odepře provést nebo úmyslně neprovede rozkaz. Trestní
zákoník založil navíc samostatné skutkové podstaty trestných činů, jejichž
subjektem je příslušník bezpečnostního sboru. V rámci úpravy je
možné postihnout příslušníka, který ke škodě bezpečnostního sboru
nesplněním uložené služební povinnosti, byť i z nedbalosti, podstatně
sníží použitelnost výzbroje, výstroje nebo jiných věcných prostředků.
Trestně právní postih hrozí i tomu, kdo bez oprávnění užije věcného
prostředku větší hodnoty k účelu, pro který není určen, nebo k takovému
užití dá souhlas, nebo kdo zneužije nebo umožní zneužití podřízených
nebo nižších k mimoslužebním úkonům. Dále nový trestní
zákoník výslovně stanoví, že na příslušníky bezpečnostního sboru se
vztahují i ustanovení o trestných činech neuposlechnutí rozkazu, neuposlechnutí
rozkazu z nedbalosti, urážka mezi vojáky, urážka mezi
vojáky násilím nebo pohrůžkou násilí, urážka vojáka stejné hodnosti
násilím nebo pohrůžkou násilí, násilí vůči nadřízenému, porušení povinnosti
strážní služby a porušení povinnosti dozorčí služby.
Porušení interních předpisů může navodit i jiné právní důsledky. Příkladmo
lze uvést možnost založenou zákonem o služebním poměru,
kdy se bezpečnostní sbor zprostí odpovědnosti za škodu, prokáže-li,
že příslušník škodu způsobil porušením interního předpisu.
Z hlediska samotné úpravy vnitřních předpisů byl policejní prezident
nařízením Ministerstva vnitra č. 90/1999, kterým se stanoví pravidla pro
222
Teorie tvorby práva
přípravu a vyhlašování interních aktů řízení v oboru působnosti Ministerstva
vnitra, zmocněn k úpravě a vydávání interních aktů řízení ve své
působnosti.290
Policejní prezident svým Závazným pokynem policejního prezidenta
stanovil pravidla vnitřní normotvorby v působnosti Policie České republiky,
s tím že interními akty řízení jsou:
– závazný pokyn policejního prezidenta,
– rozkaz policejního prezidenta,
– pokyn vedoucího pracovníka,
– rozkaz vedoucího pracovníka.
Závazným pokynem policejního prezidenta se stanovují zejména pravidla
činnosti pracovníků prezidia, útvarů a organizačních článků k zajištění
úkolů vyplývajících z právních předpisů a interních aktů řízení
v působnosti ministerstva, časově neomezená či dlouhodobá opatření
nebo úkoly vztahující se zpravidla k pracovníkům prezidia, útvarů
a organizačních článků, jichž se upravovaná problematika věcně týká.
Rozkazem policejního prezidenta se vydávají organizační řády, systematizace
pracovních míst a dohody, ukládají se úkoly vedoucím pracovníkům
a stanovují se časově omezená opatření týkající se vymezeného
okruhu pracovníků.
Pokyn vedoucího pracovníka upravuje zejména pravidla vnitřní organizace
práce a způsoby a postupy činností k plnění úkolů v rámci problematik
nebo teritorií.
Rozkazem vedoucího pracovníka se zejména vydávají organizační
řády a dohody, ukládají úkoly podřízeným pracovníkům, stanoví časově
omezená opatření týkající se vymezeného okruhu pracovníků.
Publikačním prostředkem Policejního prezidia je Sbírka interních
aktů řízení Policejního prezidia České republiky. V první části Sbírky
223
Teorie tvorby práva
290
Čl. 22, odst. 1, nařízení Ministerstva vnitra č. 90/1999 – Pravidla pro přípravu
a vyhlašování interních aktů řízení služebních funkcionářů v oboru působnosti policie,
vyjma útvarů řízených ministrem vnitra, stanoví policejní prezident.
se vyhlašují interní akty řízení - závazný pokyn policejního prezidenta
a rozkaz policejního prezidenta v plném znění.
8.7. Závěr
Jak již ze samotného tématu vyplývá, je zde pojednáváno o určité
specifické skupině norem, která není v obecném pojetí závazná pro
širokou cílovou základnu subjektů, avšak svým významem v oblasti
práva má nezastupitelné místo zejména v oblasti veřejné správy.
Podstata těchto aktů spočívá zejména v jejich významu pro samotný
chod úřadů, orgánů a organizací, zejména v oblasti subjektů veřejné
správy, řízení a subordinaci jejich zaměstnanců a rovněž úpravou vztahů
mezi samotnými institucemi.
Zde opět můžeme zdůraznit potřebu existence těchto aktů, jejich
identifikaci a rovněž proces vzniku těchto norem. Tato kapitola, zaměřená
především na interní předpisy a jejich tvorbu v rámci působnosti
Ministerstva vnitra a Policie České republiky, jednoznačně dokazuje již
zmíněnou podstatu potřeby takovéto interně formální úpravy činností,
neboť vezmeme-li v úvahu, že by tyto formální okolnosti činností
a vztahů útvarů, interní vymezení kompetencí a úředních postupů policie
a ministerstva byly zakotvovány standardními obecně závaznými
předpisy, muselo by zákonitě dojít ke zhroucení už tak někdy chaotického
systému práva upravujícího kompetence zmiňovaných výkonných
policejně-bezpečnostních subjektů. Vycházeje ze zjištění, na jejichž základě
jsem činil tyto závěry, musím konstatovat, že interní akty řízení –
interní předpisy i nadále musí být platnými směrnicemi chodu organizací,
neboť bez nich by nebylo možno sjednocovat, systematicky členit
či stanovovat postupy a směry činností útvarů či jednotlivých osob.
U jednotně řízené instituce je nadmíru žádoucí, aby každá osoba této
formální skupiny postupovala nejen v souladu se zákonem, ale rovněž
i interními akty, které mnohé obecné právní normy „svým způsobem“
oživují.
Na závěr tohoto krátkého pojednání chceme zmínit několik okruhů
224
Teorie tvorby práva
vnitřních předpisů, které by bylo vhodné přijmout (některé je nutné
přijmout, např. pracovní řád, spisový řád), aby upravovaly určité
vztahy, zadávaly úkoly a informovaly adresáty, a to též pro územně
samosprávné celky. Jedná se např. o:
– Předpis, kterým by byla stanovena pravidla pro přípravu a vyhlašování
interních aktů řízení;
– Předpis, kterým se stanoví organizace (organizační řád);
– Předpis, kterým se vydává pracovní řád;
– Předpis, kterým se vydává spisový řád, skartační řád;
– Kolektivní smlouva (tedy následné vydání informativního charakteru
o podpisu kolektivní smlouvy), tedy smlouva mezi odborovou
organizací (odborovými organizacemi) a zaměstnavatelem (pokud
nepůsobí u zaměstnavatele odborová organizace, může vnitřní
předpis stanovit mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních
vztazích);
– Předpis, kterým se upravuje problematika utajovaných informací.
Na závěr je nutné konstatovat a upozornit, že si každý vedoucí zaměstnanec
ve veřejné správě, ať již ministr či tajemník obecního úřadu,
musí uvědomit důležitost vnitřních předpisů. Interní předpisy někoho
zavazují či informují, někdo se jimi má řídit a zejména z tohoto pohledu
je nutné jim přikládat patřičný zřetel. Lze doufat, že tímto krátkým
textem jsou dána určitá doporučení, připomenuty zásady a systematizována
charakteristika vnitřních předpisů.
225
Teorie tvorby práva
II. PRAKTICKÉ ASPEKTY
TVORBY PRÁVA
227
Praktické aspekty tvorby práva
9. Elektronizace legislativního procesu
9.1. Věcný záměr právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv a elektronické tvorby právních před-
pisů
O elektronizaci legislativního procesu a zejména elektronické publikaci
právních předpisů se hovoří a diskutuje již delší dobu. První informační
systémy obsahující databáze právních předpisů byly vyvíjeny
již v osmdesátých letech 20. století. Na začátku let devadesátých však
došlo k pozastavení těchto aktivit v rámci veřejného sektoru a vývoj
právních informačních systémů se stal doménou soukromých společností.
Při tvorbě zákona o Sbírce zákonů v roce 1999291
však byla otázka
zveřejňování právních předpisů v elektronické podobě znovu diskutována
a na základě schválené úpravy byla stanovena povinnost pro Ministerstvo
vnitra zveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup
stejnopis Sbírky zákonů vydávané po 4. květnu 1945 a Sbírky mezinárodních
smluv. Právě Ministerstvo vnitra292
vydává Sbírku zákonů
a Sbírku mezinárodních smluv a zajišťuje jejich tisk a distribuci, neboli
je kompetentním orgánem pro publikaci právních předpisů a zastupuje
Českou republiku v této oblasti i v rámci probíhající mezinárodní spolu-
práce.
Ministerstvo vnitra již od roku 2005 resp. 2007 připravuje projekty
elektronické Sbírky zákonů a elektronického legislativního procesu. Připravilo
řadu podkladů, studií a analýz, jejichž vyústěním bylo zpracování
Koncepce elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv
a elektronického legislativního procesu, kterou vláda schválila usnesením
č. 975 ze dne 27. července 2009 a následně pak věcného záměru
právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronické
228
Praktické aspekty tvorby práva
291
Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění
pozdějších předpisů.
292
V rámci resortu vnitra je gesčním útvarem odbor legislativy a koordinace předpisů.
tvorby právních předpisů (dále jen „věcný záměr“), který byl předložen
a po projednání vládou dne 4. srpna 2010 schválen usnesením č. 554.
Cílem věcného záměru je usnadnit přístup k pramenům platného práva,
umožnit snazší orientaci v právním řádu České republiky a zkvalitnit
a zefektivnit tvorbu práva. Věcný záměr připravilo Ministerstvo vnitra
České republiky ve spolupráci s útvary Úřadu vlády řízenými předsedou
Legislativní rady vlády. Vychází z dlouholeté spolupráce na půdě
Evropského fóra úředních listů, na jehož založení a odborné činnosti
v oblasti elektronizace tvorby a vyhlašování právních předpisů se odbor
legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra podílí již od vzniku
této mezinárodní platformy v roce 2004.
V současné době zná český právní řád, jak vyplývá ze zákona č. 309/
1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění
pozdějších předpisů, pouze model závazné listinné podoby Sbírky zákonů
a Sbírky mezinárodních smluv. Tato listinná podoba je přístupná
široké veřejnosti, ať již formou koupě jednotlivé částky Sbírky zákonů,
či za využití bezplatné služby, kdy je v pracovních dnech možno seznámit
se s listinou podobou Sbírky na úřadech územních samosprávných
celků.
Vyhlašovaný text právních předpisů obsahuje buď novou právní
úpravu, nebo novelizace stávající právní úpravy formou novelizačních
bodů. Vedle vydávání závazné listinné podoby Sbírky zákonů a Sbírky
mezinárodních smluv zveřejňuje, jak již bylo zmíněno výše, Ministerstvo
vnitra elektronicky i stejnopis částek Sbírky zákonů vydaných po
4. 5. 1945 a stejnopis částek Sbírky mezinárodních smluv. Tento stejnopis
se nepovažuje za Sbírku zákonů a Sbírku mezinárodních smluv
a má pouze informativní povahu. Ministerstvo vnitra také na stránkách
Portálu veřejné správy České republiky v sekci „Zákony“ zpřístupňuje
informativní aktuální úplná znění právních předpisů.
Hodnotíme-li stávající podobu přístupu k pramenům platného práva,
listinná podoba Sbírky je pouze omezeně dostupná a pro každodenní
práci jen obtížně využitelná. Holým faktem pak je, že současné dostupnost
právních předpisů (zejména novel právních předpisů), je dosti pro-
229
Praktické aspekty tvorby práva
blematická (zejména ve směru vyhledávání a dalšího využití .pdf formátu).
Informaci o aktuálním a právně závazném znění právního předpisu
z ní lze získat pouze velmi obtížně a za cenu zdlouhavého skládání
jednotlivých novel, kterých mohou být v některých případech desítky
i stovky, navíc s relativně vysokými náklady za pořízení všech potřebných
částek Sbírky. Absence oficiálního portálu právních informací,
který by spojil konsolidované texty právních předpisů s dokumenty
osvětlujícími jejich obsah a vzájemné souvislosti pak ztěžuje jejich pochopení
a správnou aplikaci.
V kontrastu se situací v České republice je v zemích Evropské unie
standardem vyhlašovat právní přepisy v elektronické podobě293
. Některé
země, například Rakousko, Maďarsko či Dánsko, zcela opustily
vydávání závazné listinné verze a listinnou verzi vydávají pouze jako
informativní. Jiné státy vydávají paralelně závaznou elektronickou i listinnou
verzi. Postupující elektronizace tvorby právních předpisů vede
k tomu, že se prosazuje stále více přednost elektronické podoby právního
předpisu před jeho podobou listinnou.
Zavádění závazné elektronické publikace právních předpisů doprovází
zpřístupnění moderních oficiálních portálů právních informací.
Ty vedle nepřetržitého a bezplatného přístupu k závazné elektronické
verzi platných právních předpisů nabízejí minulá i aktuální konsolidovaná
znění právních předpisů spojená s judikaturou vyšších soudních
instancí, s právem Evropské unie, s dokumenty osvětlujícími obsah
právních předpisů a s metodickými dokumenty.
Aktuální trend v zemích Evropské unie představuje postupné prosazování
se právně závazného vyhlašování úplných (konsolidovaných)
znění právních předpisů. Vychází z jednoznačné uživatelské preference
úplných znění právních předpisů, která svou podobou mnohem lépe
230
Praktické aspekty tvorby práva
293
Podle informací jednotlivých národních publikačních úřadů více než polovina členských
států Evropské unie (16) zavedla do svých národních právních řádů závazné
elektronické vyhlašování právních předpisů, přičemž v osmi dalších, počítaje v to
i orgány Evropské unie samotné, se jeho zavedení připravuje.
odpovídají potřebám právní praxe než forma základních předpisů a jejich
novel.
Pokud jde o současný stav tvorby práva, dosavadní diskuse se soustředily
spíše na otázky historické, procedurální či organizační. V současnosti
neexistuje jednotná podoba legislativního dokumentu. V různých
jeho stadiích je jí buď podoba listinná, nebo podoba elektronická,
přičemž dokument je opakovaně konvertován z jedné podoby do druhé.
Tyto změny přes odbornou péči vedou k častému výskytu nezamýšlených
změn v návrzích předpisů.
Autor právního předpisu nemá v současné době k dispozici ani nástroj
pracující se strukturovanou podobou právního předpisu a doprovodných
dokumentů ani základní automatizovanou zpětnou vazbu k legislativně-technickým
aspektům právního předpisu. Musí věnovat nadměrnou
pozornost ryze technické stránce tvorby předpisu, což je vzhledem
k relativně krátkým termínům pro zpracování návrhů
a personálním kapacitám legislativních útvarů obvykle na úkor úsilí věnovanému
obsahové stránce návrhu.
Autor současně nemá k dispozici ani ověřený elektronický zdroj informací
o textu vyhlášených právních předpisů, včetně jejich účinného či
platného znění. To jednak zvyšuje časovou náročnost legislativní práce,
jednak vede k využívání různých zdrojů konsolidovaného elektronického
textu právních předpisů, ze kterých jsou do textu legislativních
návrhů zanášeny chyby či subjektivní interpretace.
Absence moderního nástroje tvorby práva dopadá i na projednávání
a schvalování návrhů právních předpisů. Komplikuje posuzování dopadů
navrhovaných změn, formulaci připomínek a posouzení jejich dopadů
na text navrhovaného předpisu. Jejich absence vystupuje do popředí
zejména při podávání a projednávání pozměňovacích návrhů, kde
je pro členy zákonodárného sboru při velkém množství pozměňovacích
návrhů nebo jejich komplexní povaze velmi obtížné, ne-li nemožné,
posoudit jejich možný dopad na právní předpis a jejich možné vzájemné
působení či kolize.
Překážku systematické legislativní práci představuje i neexistence jed-
231
Praktické aspekty tvorby práva
notného systému elektronického oběhu legislativních dokumentů. Systém
elektronické knihovny Úřadu vlády přinesl sice určité zefektivnění,
neposkytuje ale moderní nástroje potřebné pro tvorbu a projednání návrhů
právních předpisů. Mimo jiné tak není možné přesně sledovat kdo,
z jakého důvodu a jaké změny v textu právního předpisu v průběhu celé
jeho tvorby a projednávání provedl.
Důležitá je i otázka formy, ve které je právní předpis tvořen, projednáván
a schvalován. Tvorba návrhu právního předpisu probíhá v tradiční
izolované podobě základního předpisu a jeho bodových novel.
Tato podoba legislativní práce odpovídá podmínkám, kdy ke změnám
právních předpisů docházelo s relativně velkými časovými odstupy
a pro tvorbu právního předpisu byl vyhrazen mnohem delší časový
úsek. V současné době není ovšem výjimkou několik novelizací téhož
předpisu v průběhu jednoho roku a existence právních předpisů s více
než stovkou novelizací. Za této situace se legislativní práce často obrací
k využívání konsolidovaných znění, která umožňují systematickou práci
s právním předpisem jako celkem, včetně různých rovin jeho platných či
účinných znění. Konsolidovaná znění ovšem mohou být za stávající
právní úpravy pouze pomocným nástrojem, nikoli samotným textem
návrhu právního předpisu. Navíc schází nástroj pro práci s nimi a není
k dispozici ověřený zdroj dat o textu právního předpisu.
Samostatnou oblast představují pravidla tvorby právních předpisů.
Pro tvorbu vládní legislativy existují podrobná pravidla upravující formální
i obsahové náležitosti právních předpisů, jejichž dodržování je
kontrolováno prostřednictvím Legislativní rady vlády. Tvorba právních
předpisů jiných navrhovatelů než vlády není podrobena než jen těm
nejobecnějším či žádným pravidlům. Podmínkou kvalitní normotvorby
je přitom celistvá koncepce tvorby práva a její jasná a jednotná pravidla.
Situace v ostatních členských zemích Evropské unie se oproti naší
výrazně liší. Aktéři tvorby právních předpisů mohou téměř ve všech
zemích těžit z výhod specializovaných elektronických prostředků. Ty
umožňují pracovat s právním předpisem jako s dokumentem, který má
specifickou strukturu, pravidla tvorby, vnitřní i vnější vazby a který se
232
Praktické aspekty tvorby práva
v čase mění. Jsou propojeny s oficiálním zdrojem elektronických textů
právních předpisů, včetně jejich konsolidovaných znění, takže umožňují
vyhnout se chybám vznikajícím při využívání neověřených pramenů.
Samostatnou kapitolu tvoří oblast odůvodňování právních předpisů.
Zatímco v České republice nejsou odůvodnění právních předpisů obvykle
dostupná (vyjma právních databází komerčních subjektů, které
umožňují odůvodnění právních předpisů využít jako literaturu), jako
v případě prováděcích právních předpisů, nebo v podobě, která často
neodpovídá schválenému znění právního předpisu, což se týká zejména
zákonů, řada členských států Evropské unie i Evropská unie samotná
považují obecně srozumitelný popis obsahu právního předpisu za jeho
nedílnou součást a zároveň jako podmínku pro jeho pozdější aplikaci.294
9.2. Projekty eSbírka a eLegislativa – modernizace tvorby
práva a přístupu k právu ČR a EU
Ministerstvo vnitra již od zmiňovaného roku 2007 (kdy byla zpracována,
téměř „na koleni“ několika zaměstnanci odboru legislativy a koordinace
předpisů Ministerstva vnitra, základní koncepce elektronické
Sbírky zákonů a elektronického legislativního procesu, následně nazvané
eSbírka a eLegislativa) připravuje projekty elektronické Sbírky
zákonů a elektronického legislativního procesu. Cílem projektů eSbírka
a eLegislativa je usnadnit občanům přístup k pramenům platného práva,
umožnit snazší orientaci v právním řádu České republiky a zkvalitnit
a zefektivnit tvorbu práva v celém legislativním procesu.
Ministerstvo vnitra usiluje o to, aby se adresáti práva (občané, podnikatelé,
veřejná správa) mohli s platným právem seznamovat prostřednictvím
systému dostupného ze sítě Internet, ve formě právně závazných
elektronických úplných znění a ve spojení s vysvětlujícími dokumenty.
Adresáti práva tak právní předpisy snáze naleznou, lépe poznají
233
Praktické aspekty tvorby práva
294
Více viz Gola, A.: Věcný záměr právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv a elektronické tvorby právních předpisů, Správní právo, Legislativní příloha,
ročník III, číslo I/2011.
a pochopí jejich obsah a budou moci bez omezení sledovat změny
právního řádu. Tvorba práva prostřednictvím systému eLegislativa zamezí
vzniku řady zbytečných chyb, umožní tvorbu kvalitnějších právních
předpisů, zefektivní legislativní proces a důsledným zaznamenáním
autorů všech změn návrhů právních předpisů zajistí vyšší transparentnost
tvorby práva. Vyšší transparentnost tvorby práva, jeho dostupnost
a srozumitelnost usnadní kontrolu legislativního procesu a výkonu veřejné
správy občany. Vzhledem k tomu, že kvalitní legislativa je základem
kvalitní veřejné správy, dostupné, srozumitelné a kvalitní právo
bude zároveň občany snáze a více dodržováno, a zvýší se tak jeho vymahatelnost.
Realizace projektů umožní i zapojení České republiky do
výměny právních informací v rámci EU, a zvýší tak konkurenceschopnost
českých podnikatelských subjektů.
Právní řád prošel v průběhu posledních 20 let zásadní proměnou.
Jejími nejvýznamnějšími rysy jsou rapidní nárůst množství právních
předpisů, jejich složitosti a vzájemných vazeb, a to jak mezi právními
předpisy České republiky navzájem, tak i směrem k právu Evropské
unie. Právo České republiky je v tomto ohledu typickým příkladem
práva moderní společnost počátku 21. století, které v sobě nese navíc
stopy široké palety často vzájemně protichůdných politických změn.
Vzhledem k objemu a počtu právních norem klade na své adresáty
a tvůrce poměrně vysoké nároky.
Graf ukazuje enormní nárůst objemu platného práva od roku 1990
234
Praktické aspekty tvorby práva
Jednou z možností, jak tvůrcům a adresátům práva pochopení práva
a jeho tvorbu usnadnit, je poskytnout jim efektivní a uživatelsky příznivé
nástroje. Hodnotíme-li stávající podobu státem poskytovaného
přístupu k informacím o právním řádu České republiky, shledáme, že
je založena na tradiční listinné podobě právního předpisu, systému původních
právních předpisů a jejich novelizací. Přes dílčí zlepšení, například
zpřístupňování stejnopisů částek Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních
smluv ve formátu .pdf či zavedení systému eKlep, neodpovídá
požadavkům a ani možnostem moderní informační společnosti počátku
21. století. Adresáti práva postrádají zejména závaznost elektronické
podoby právních předpisů, dostupnost a závaznost jejich bezchybných
úplných znění, úplnou, přesnou a bezplatně přístupnou databázi současných
a minulých úplných znění právních předpisů, provázanost na
zdroje informací o právu Evropské unie, informování o změnách v právním
řádu a v neposlední řadě dostatečný popis obsahu právních předpisů
a moderní systém vyhledávání. Tvůrci práva pak volají po nástrojích,
které umožní vytvářet právní předpis v grafické podobě finálního
textu, bez legislativně-technických chyb, a poskytnou možnost v reálném
čase promítat a posuzovat změny do platné či účinné podoby
právního předpisu. Tvůrci i adresáti by shodně přivítali možnost spojit
odůvodňující a vysvětlující dokumenty přímo s textem právního předpisu,
čímž by se výrazně usnadnilo a zpřehlednilo jeho projednávání,
výklad a aplikace.
Srovnáme-li naší situaci se zahraničím, shledáme, že obdobné problémy,
se kterými se potýká Česká republika, řešily či v současnosti řeší
i ostatní členské státy Evropské unie. V těchto státech zcela jednoznačně
převládá přesvědčení o prospěšnosti přijetí elektronické formy závazného
vyhlašování právních předpisů. V současné chvíli již více než
polovina členských států Evropské unie (16) zavedla do svých národních
právních řádů závazné elektronické vyhlašování právních předpisů, přičemž
v 8 dalších (počítaje v to i orgány Evropské unie samotné) se jeho
zavedení připravuje. Novější trend v legislativní úpravě elektronického
vyhlašování právních předpisů představuje právně závazné vyhlašování
235
Praktické aspekty tvorby práva
dříve pouze pro informaci poskytovaných úplných znění právních před-
pisů.
Zavádění závaznosti elektronického znění právních předpisů je
v evropských zemích spojeno s celou řadou dalších opatření, která jednak
mají usnadnit občanům seznamování se s jejich právy a povinnostmi,
jednak usnadnit a zefektivnit tvorbu práva. Vedle základního zpřístupnění
závazných elektronických znění poskytují prostřednictvím oficiálních
právních databází možnost vyhledávání v textu právních předpisů,
minulá i současná úplná znění, metodické dokumenty a laicky srozumitelný
základní popis obsahu právního předpisu. Standardem tvorby
práva se rychle stává tvorba prostřednictvím specializovaných nástrojů
pokrývajících celý legislativní proces probíhající v elektronické podobě,
a za co nejširšího využití úplných znění právních předpisů.
9.2.1. Projekty eSbírka a eLegislativa
Projekty eSbírka a eLegislativa, připravované Ministerstvem vnitra ve
spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti a Legislativní radou vlády a dalšími
účastníky legislativního procesu, nabízejí řešení všech těchto nedostatků.
Řešení je založeno na využití moderních informačních technologií
pro zpracování právního textu, které položí základy systému pro
tvorbu práva (systém eLegislativa) a systému pro přístup k informacím
o právních předpisech a jejich obsahu (systém eSbírka). Zároveň vyžaduje
přijetí legislativních opatření, která zakotví novou a elektronickou
podobu právního předpisu založenou na konsolidovaném (či jinak řečeno
„úplném“) znění zákona a promítne potřebné změny i do právní
úpravy legislativního procesu.
Projekty eSbírka a eLegislativa vycházejí z dlouhodobé koncepce
elektronizace tvorby a vyhlašování práva. Ta je zakotvena ve Strategii
realizace Smart Administration v období 2007-2015, v usneseních vlády
č. 975/2009 a 545/2010 a v Programovém prohlášení vlády. Její naplnění
zajišťuje Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti
a Legislativní radou vlády (tedy zejména myšleno se sekcí Legislativní
236
Praktické aspekty tvorby práva
rady vlády) za úzké spolupráce se zástupci jednotlivých ministerstev,
Parlamentu České republiky, Ústavního soudu a s odborníky z oblasti
práva i informačních technologií.
Navrhované úpravy jsou součástí širších změn, které představují
jednu z priorit současné vlády. Patří mezi ně eliminace tzv. „přílepků“
k návrhům zákonů, které účelově spojují věcně nesouvisející návrhy
legislativních změn a činí právní řád nepřehledným, povinnost předkladatele
každého návrhu právního předpisu vyhodnotit možné varianty
právní úpravy, možné náklady s nimi spojené, jejich efektivitu a budoucí
dopady a vyhodnotit následně nezbytnost nové právní úpravy a vybrat
nejlepší z variant. Zároveň bude u každého návrhu právního předpisu
důsledně posuzováno, zda návrh právního předpisu nepřináší nová korupční
rizika. Uvedená opatření by spolu se zavedením nových postupů
při tvorbě práva měla v budoucnu přinést výrazné zkvalitnění právního
řádu, jeho očištění od zbytečných norem a snížení rizika korupce spojené
s výkonem veřejné správy i s legislativní činností.
9.2.2. Legislativní změny
Nedílnou součástí obou projektů je přijetí legislativních změn, které
umožní modernizovat nástroje legislativní práce a vytvořit předpoklady
pro lepší dostupnost a srozumitelnost právních předpisů a mezinárodních
smluv.
Klíčovou změnu představuje zavedení právně závazného elektronického
vyhlašování právních předpisů a dalších aktů Sbírky zákonů
a mezinárodních smluv. Součástí vyhlašovaného znění právního předpisu
bude v případě novely i úplné znění právního předpisu. Právní
předpis tak bude nepřetržitě dostupný v podobě, ze kterého bude nejsnáze
možné pochopit, jaké znění jeho uživatele zavazuje. Současně
bude zachována i závazná listinná podoba aktů Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv.
237
Praktické aspekty tvorby práva
Projekty e-Sbírka a e-Legislativa přinesou občanům právo v podobě,
ve které se v praxi nejčastěji užívá – ve formě úplných znění platných
či účinných ke zvolenému okamžiku
Předkládání aktů Sbírky zákonů a mezinárodních smluv k vyhlášení
bude nadále možné pouze v elektronické podobě a ve stanoveném formátu
prostřednictvím nástrojů systému eLegislativa. V souvislosti se
zcela novou právní úpravou vyhlašování aktu Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv, založenou na přednostním postavení elektronického
znění, bude nezbytné nově upravit i podobu bezplatného přístupu ke
Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, platnost a účinnost právního
předpisu, prostředky zabezpečení autenticity elektronické podoby dokumentu
Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, způsob jeho archivace,
opravy eventuálních chyb a další právní otázky. Návrh předpokládá
jednotnou Sbírku zákonů a mezinárodních smluv místo oddělené Sbírky
zákonů a Sbírky mezinárodních smluv.
S ohledem na jednotnost právního řádu a jednotně využívané nástroje
jeho tvorby zákon zakotví obecné základní zásady tvorby právních
předpisů, podobu právního předpisu, jeho členění a způsob tvorby novely,
které se stanou nedílnou součástí šablony pro tvorbu právních
předpisů. Podrobná legislativně-technická a procesní pravidla budou
součástí pravidel tvorby právních předpisů přijatých formou usnesení
vlády či formou usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu. Pravidla
tvorby právních předpisů doplní metodické dokumenty. Sjednocování
pravidel tvorby právních předpisů a jejich odůvodňování umožní následné
sjednocování jejich formální úpravy, terminologie a způsobu formulace
jejich obsahu, přispěje k vyšší srozumitelnosti obsahu výsledných
právních předpisů a sníží počet legislativně-technických chyb vyskytujících
se při jejich tvorbě.
238
Praktické aspekty tvorby práva
Vedle změn vyplývajících z nové povahy legislativní práce bude nově
upraveno odůvodňování návrhů právních předpisů a připomínek a pozměňovacích
návrhů k těmto návrhům. Povinnost připravit odůvodnění
popisující obsah navrhovaných změn bude zakotvena jednotně pro
všechny účastníky legislativního procesu zákonem. Odůvodnění právních
předpisů bude aktualizováno po dokončení každé etapy legislativního
procesu. K textu právního předpisu připojí navíc jeho autor obecně
srozumitelný popis jeho obsahu. Tato opatření přispějí k lepší orientaci
adresáta práva ve výsledném textu právního předpisu, k vyšší transparentnosti
tvorby právních předpisů a jejímu zkvalitnění. Důsledné odůvodňování
návrhu zároveň posílí postavení odůvodnění při výkladu
obsahu právního předpisu, sníží potřebu novelizací právního předpisu,
a umožní tak vyšší stálost textu právních předpisů.
9.2.3. Systémy eSbírka a eLegislativa
Systémy eLegislativa a eSbírka budou založeny na využití nástrojů
pracujících s úplným zněním právního předpisu, které je pro adresáta
práva jeho nejsrozumitelnějším zobrazením. Umožní právní předpis
tvořit v úplném znění, zobrazovat jeho úplné znění ke zvolenému časovému
okamžiku či ve znění libovolné změny. Zároveň umožní dokument
převést do různých elektronických formátů nebo vytisknout
v listinné podobě bez jakýchkoli textových odchylek.
Oba systémy budou dále založeny na principu jednotnosti a nezměnitelnosti
legislativního dokumentu. To znamená, že cokoli bude v textu
právního předpisu i doprovodných dokumentů změněno, stane se součástí
jednotného dokumentu a nebude už moci být změněno, pouze
v dalším kroku následně překryto novou vrstvou úprav. Legislativní
dokument bude v rámci systému existovat jako souhrn jednotlivých
vrstev změn uzamčených proti změnám a odrážejících provedené
změny, propojených s textem připomínek, pozměňovacích návrhů
a odůvodnění a s jednoznačnou identifikací původce změny. Zvolené
řešení tak zajistí bezpečnost a autenticitu právního předpisu a zvýší
239
Praktické aspekty tvorby práva
transparentnost procesu tvorby práva. Oba systémy zároveň vytvoří
uzavřený systém oběhu legislativních dokumentů, který umožní sledovat
jejich změny, garantovat autenticitu a rychle předávat legislativní
dokumenty mezi účastníky legislativního procesu. Díky úzkému
vzájemnému propojení bude jejich provoz spojen s nižšími náklady.
Oby systémy budou sloužit zároveň jako zdroj právních dat pro systém
Registr práv a povinností.
Schéma systémů e-Sbírka a e-Legislativa
- komplexního a navzájem propojeného systému
Systém eSbírka bude místem pro závazné elektronické vyhlašování
Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, tzv. portál eSbírky, kde budou
vyhlašována závazná elektronická znění dokumentů Sbírky zákonů
a mezinárodních smluv. Ta budou dostupná nepřetržitě, v elektronické
podobě a ve formátu PDF/A. Závazná elektronická podoba právního
předpisu bude opatřena prostředky umožňujícími adresátu práva ověřit
autenticitu dokumentu a bude v rámci eSbírky archivována, čímž bude
trvale zachována její právní hodnota. Součástí systému eSbírka bude
moderní právní databáze, která poskytne přístup k textům právních
předpisů, k jejich minulým i aktuálním úplným zněním a k souvisejícím
odůvodňujícím a metodickým dokumentům. Propojí právní předpisy
s právními předpisy Evropské unie a umožní pokročilé vyhledávání
v jejich textu založené na bohatém popisu jejich struktury a obsahu.
240
Praktické aspekty tvorby práva
Vytvoření databáze úplných znění bude časově i finančně nejnáročnější
částí realizace obou projektů, neboť vyžaduje zpracování velkého objemu
právního textu, jeho popis, klasifikaci, přesné zpracování do podoby
úplných znění a propojení s popisnými a odůvodňujícími texty.
Druhý ze systémů, systém eLegislativa, bude koncipován jako elektronický
asistent legislativce a zároveň jako komplexní nástroj pokrývající
celý legislativní proces od počátku tvorby předpisu až po podání
žádosti o vyhlášení. Jeho cílem je usnadnit formální a administrativní
stránku tvorby právních předpisů a umožnit autorům legislativních návrhů
soustředit se na obsahovou část legislativní práce. Základními funkcionalitami,
které systém eLegislativa poskytne, jsou jednak editor pro
tvorbu a projednání právních předpisů (eŠablona) v úplném znění, který
bude využívat texty úplných znění právních předpisů z eSbírky a zapracuje
pravidla tvorby formy a obsahu právního předpisu a kontroly
jejich dodržování, právní tezaurus CzechVoc a dále systém pro předkládání,
oběh, podepisování a vyhlašování návrhu právního předpisu
a pro předkládání schváleného právního předpisu Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv k vyhlášení. Používání těchto nástrojů se stane nedílnou
součástí legislativní práce v průběhu celého legislativního procesu.
Systém eLegislativa a jeho jednotlivé nástroje budou koncipovány tak,
aby umožnily rychle změnit své nastavení v reakci na eventuální změnu
legislativních pravidel. Systém eLegislativa poskytne v neposlední řadě
nástroje, které umožní občanům účastnit se snáze na legislativním procesu
a lépe jej kontrolovat.
9.2.4. Přínosy projektů
Projekty eSbírka a eLegislativa usnadní každodenní život prakticky
všem skupinám obyvatel.
• Občané – Občané získají formálně i obsahově lepší, srozumitelnější
a bezplatně dostupné právo. Budou lépe informováni o nové právní
úpravě, na jejíž tvorbě se budou moci snáze podílet. Díky vyšší
transparentnosti tvorby práva a jeho lepší srozumitelnosti se zvýší
jejich reálná možnost kontrolovat a ovlivňovat výkon veřejné moci.
241
Praktické aspekty tvorby práva
• Odborníci působící v oblasti práva (advokáti, státní zástupci, soudci,
vědci atd.) získají bezplatný a nepřetržitý přístup k platnému
právu České republiky, Evropské unie a jejích členských zemí
a k možnosti jejich srovnávání. Zároveň budou moci bezplatně využívat
zdroj dokumentů s českým i unijním právem souvisejícím,
včetně historických dokumentů. Budou informováni o nových
právních předpisech České republiky či Evropské unie, a to jak
obecně, tak i specificky o právní úpravě regulující oblast, na kterou
se specializují.
• Podnikatelé získají formálně i obsahově lepší, srozumitelnější a bezplatně
dostupné právo. Budou lépe informováni o nové právní
úpravě, na jejíž tvorbě se budou moci snáze podílet a ovlivňovat
pravidla, která budou řídit jejich podnikatelskou činnost. Rovněž
získají bezplatný a nepřetržitý přístup k platnému právu a možnost
být upozorňováni na nové právní předpisy České republiky či
Evropské unie, a to jak obecně, tak i specificky o právní úpravě
regulující oblast, ve které podnikají. Propojení eSbírky se systémy
Evropské unie poskytne podnikatelům přístup k právu členských
zemí Evropské unie a usnadní přeshraniční podnikání. Lepší regulatorní
prostředí povede k vytvoření příznivějších podmínek pro
podnikání a ke snížení administrativní zátěže spojené s podnikáním.
• Územní samosprávné celky získají bezplatný a nepřetržitý přístup
k pramenům platného práva. Zároveň bude snížena jejich administrativní
zátěž o administrativně náročnou a nákladnou povinnost
umožnit v pracovních dnech nahlížení do Sbírky zákonů spojené
s odběrem listinné Sbírky zákonů a její archivace, kterou nahradí
výrazně méně zatěžující povinnost zajistit v pracovních dnech
asistovaný přístup do eSbírky. V budoucnu budou moci využít
systémy eSbírka a eLegislativa pro tvorbu a vyhlašování svých
právních předpisů.
• Orgány státní správy budou moci kvalitněji plnit úkoly na poli
tvorby právních předpisů a implementace předpisů Evropské unie.
Díky systému eLegislativa zefektivní jejich legislativní činnost
242
Praktické aspekty tvorby práva
a sníží její administrativní náročnost. Prostřednictvím systému
eSbírka budou moci adresátům práva poskytovat metodickou pomoc
a usnadní porozumění právu a jeho dodržování. Získají dále
ověřený zdroj právních informací pro legislativní i rozhodovací
činnost.
• Orgány moci zákonodárné budou moci využívat efektivní nástroje
pro tvorbu právních předpisů a administraci legislativního
procesu, který je zbaví náročné administrativy a umožní více se
soustředit na obsah jednotlivých projednávaných návrhů. V případě
komplikovaných novel či velkého množství pozměňovacích návrhů
umožní poznat jejich skutečné dopady a projednat je ve všech sou-
vislostech.
9.3. Navrhovaná právní úprava
Je zřejmé, že nová podoba tvorby a vyhlašování práva se musí vyrovnat
s celou řadou výzev. Vzhledem k počtu platných právních předpisů
a jejich novelizací je třeba hledat odpovídající postupy, které umožní
bezplatný, nepřetržitý přístup k platnému právu, který právní předpis
představí v podobě, která odráží změny provedené v jeho textu. Zároveň
se jako vhodné jeví poskytnout adresátu práva vodítka v podobě odůvodňujících
a souvisejících dokumentů pro snazší pochopení obsahu
právního předpisu.
Také nástroje a některé pracovní postupy při tvorbě práva neodpovídají
požadavkům, které na legislativní práci klade dynamicky se měnící
právní řád. Jejich zavedení, resp. změna by vedlo k odstranění řady
chyb, ke kterým dochází při jejich tvorbě, zpřehlednilo by proces projednávání
a schvalování právních předpisů a legislativním pracovníkům
by umožnilo více se soustředit na obsahovou stránku právního předpisu.
To platí i pro možné zavedení jednotných standardů tvorby a odůvodňování
právních předpisů, které může přispět k jejich vyšší kvalitě a srozumitelnosti
pro ty, kterým je právní předpis určen – pro adresáty práva.
243
Praktické aspekty tvorby práva
Věcný záměr schválený vládou v roce 2010 se proto soustředí především
na opatření, která mohou přinést lepší dostupnost a srozumitelnost platného
práva, vyšší kvalitu právních předpisů a jejich efektivnější a transparentnější
tvorbu a projednávání, a umožní tak dostát požadavkům na
tvorbu a vyhlašování práva formulovaným judikaturou Ústavního
soudu České republiky295
. S ohledem na dlouhodobou koncepci elektronizace
tvorby a vyhlašování práva zaměřuje svou pozornost na oblast
tvorby a vyhlašování celostátně závazných právních předpisů a předpokládá,
že opatření v oblasti novotvorby územních samosprávných celků
naváží na výsledky dosažené při jeho realizaci.
Nejdůležitější změnou v oblasti právní úpravy legislativního procesu,
kterou by opatření navržená ve věcném záměru přinesla, je zavedení
konsolidovaného znění jako hlavního nástroje legislativní práce a zároveň
jako součásti vyhlašovaného textu právního předpisu. Text novely
právního předpisu bude obsahovat jak text novelizačních bodů, tak
i konsolidované znění předpisu ve znění provedených změn. V této
podobě bude povinně předkládán, projednáván, schvalován i vyhlášen.
V případě, že bude souběžně novelizováno několik právních předpisů
(typicky změnové zákony), budou tyto změny obsaženy v samostatných
návrzích právních předpisů. Jejich projednávání, schvalování a podepisování
bude probíhat společně.
Zásadní změny čekají i oblast vyhlašování práva a státem poskytovaný
přístup k právním informacím. Nejpodstatnější z nich představuje zavedení
vyhlašování závazné elektronické verze Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv. Závazná elektronická verze bude vyhlašována prostřednictvím
elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv (eSbírka). Elektronická verze bude chráněna elektronickým podpisem
a bude tak zaručena její nezměnitelnost a možnost si ověřit, že
jejím původcem je skutečně Ministerstvo vnitra. S elektronickou verzí
bude možné se seznámit nejen na internetových stránkách eSbírky, ale
i na úřadech obcí, krajů, hlavního města Prahy, městských částí hlavního
244
Praktické aspekty tvorby práva
295
Nález Ústavního soudu č. j. Pl. ÚS 77/06.
města Prahy, a městských obvodů a městských částí územně členěných
statutárních měst prostřednictvím informačních kiosků.
Vedle závazné elektronické verze zároveň zůstane zachováno vydávání
závazné listinné verze jednak pro archivační účely, jednak na objednávku
pro ty osoby, které preferují listinnou podobu dokumentů
před podobou elektronickou. Úředně ověřený stejnopis elektronické
verze Sbírky by pak mělo být možno získat i na kontaktních místech
CZECHPOINT.
Text novely, bude obsahovat vedle novelizačních bodů i konsolidované
znění právního předpisu včetně vyznačení změn, které vstoupí
v účinnost teprve v budoucnosti. Publikovaná závazná verze právního
předpisu bude podávat v závazné, a tudíž v řízení před úřady či soudy
přímo použitelné podobě přehled o znění právního předpisu, které adresáta
práva v tom kterém okamžiku zavazuje. Stejně tak i nálezy Ústavního
soudu, kterými se zrušuje právní předpis či jeho část, budou vedle
výroku nálezu obsahovat i konsolidované znění dotčeného právního
předpisu ve znění rozhodnutí Ústavního soudu.
Mělo by rovněž dojít ke sloučení stávajících Sbírky zákonů a Sbírky
mezinárodních smluv do jednotné Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv. Jednotná oficiální sbírka bude lépe odpovídat koncepci stávajícího
čl. 10 Ústavy, který do značné míry smazává hranici mezi vnitrostátním
a mezinárodním právem.
Výše uvedená opatření zajistí, že právní předpisy a mezinárodní
smlouvy budou občanům dostupné bezplatně, nepřetržitě, na jednom
místě (tzn. jednom internetovém portálu) a v právně závazné a zároveň
snáze srozumitelné podobě, přičemž bude nadále možné využívat jejich
závaznou listinnou podobu.
Zavedení závazného elektronického vyhlašování právních předpisů
a souběžná existence elektronické a listinné verze vyžaduje legislativní
řešení souvisejících otázek, kterými jsou vztah obou verzí a úprava platnosti
a účinnosti právních předpisů.
Právní předpis vyhlašovaný podle budoucí právní úpravy vstoupí
v platnost okamžikem jeho vyhlášení v systému eSbírka, tedy ke kon-
245
Praktické aspekty tvorby práva
krétně určenému dni hodině a minutě. Tento systém zároveň umožní
rozšířit paletu možných způsobů nabytí účinnosti. Preferovaným zůstává
stanovení konkrétního dne nabytí účinnosti. Nebude-li nabytí
účinnosti výslovně upraveno v textu právního předpisu, právní předpis
nabude účinnosti počátkem 15. dne od jeho vyhlášení.
V ostatních aspektech, zejména rozsahu vyhlašovaných dokumentů,
odpovědnosti za správnost textů předložených k vyhlášení a jazyka vyhlašovaných
mezinárodních smluv, nedochází k podstatným změnám.
V navrhovaném řešení je rovněž pamatováno na možnost, že by byla
síť Internet, případně elektronické prostředky tvorby a vyhlašování
práva vyřazeny po delší dobu v provozu (např. v důsledku mimořádné
události či přírodní pohromy). V takovém případě by bylo možné na
základě rozhodnutí vlády po omezenou dobu tvořit nebo vyhlašovat
právo v listinné podobě, přičemž veškeré provedené změny by byly
po obnovení řádného stavu do systémů eSbírka a eLegislativa zpětně
zaneseny.
Velkou pozornost věnuje návrh nového systému publikace právních
předpisů požadovaným vlastnostem systémů eSbírka a eLegislativa.
Oba systémy musí být uživatelsky příznivé, přístupné pro handicapované
osoby, zabezpečené proti neoprávněným změnám, musí umožnit
zjistit původce provedených změn, chránit důvěrnost pracovních verzí
dokumentů a zároveň poskytnout možnost pokročilého vyhledávání.
Nástroje obou systémů musí být konstruovány natolik pružně, aby byly
schopny reagovat na vývoj pravidel tvorby a vyhlašování právních předpisů
a aby se v budoucnu mohli stát platformou pro tvorbu a vyhlašování
právních předpisů územních samosprávných celků. Systémy budou propojeny
se souvisejícími zdroji právních informací, jakými jsou Elektronická
knihovna eKlep, Parlamentní knihovna České republiky a systémy
Evropské unie EUR-Lex a N-Lex.
Důležitou roli ve vztahu k adresátům práva bude vykonávat systém
eSbírka. Ten kromě vyhlašování závazné elektronické verze právních
předpisů a poskytování dat pro systém eSbírka i pro připravovaný Registr
práv a povinností zpřístupní i databázi právních informací pro
246
Praktické aspekty tvorby práva
širokou veřejnost. Její součástí budou mimo jiné strukturovaná konsolidovaná
znění platných právních přepisů vyhlášených ve Sbírce zákonů
po 4. 5. 1945. Tato konsolidovaná znění budou založena na přesném
a ověřeném přepisu listinné Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních
smluv, umožní zobrazovat platný či účinný text právního předpisu k libovolnému
okamžiku, budou propojena se souvisejícími právními předpisy,
s odůvodněními, se souvisejícími předpisy práva Evropské unie
a terminologickým tezaurem českého práva.
Účinnost budoucí právní úpravy je předpokládána (možná trochu
optimisticky ve vztahu k současnému procesu prosazování projektů)
k 1. 1. 2014. Zákon zároveň počítá s přechodným obdobím, po které
bude možné předkládat a projednávat návrhy právních předpisů podle
stávající právní úpravy. Toto přechodné období bude spojené s pravidlem,
že zvolí-li předkladatel režim nové právní úpravy, bude právní
předpis projednáván výlučně za využití systému eLegislativa včetně aplikace
veškeré právní úpravy. Bez ohledu na zvolenou formu projednání
bude právní předpis vždy vyhlášen podle nové právní úpravy, tedy
v závazné elektronické i listinné podobě.
Závěrem je nezbytné zdůraznit, že tyto svým charakterem spíše technické
změny doprovodí i širší změny systémové, které představují jednu
z priorit současné vlády. Jejich součástí jsou připravovaná omezení zákonodárné
iniciativy a zákaz tzv. „přílepků“ k návrhům zákonů, které
účelově spojují věcně nesouvisející návrhy legislativních změn a činí
právní řád nepřehledným. Předkladatel každého návrhu právního předpisu
bude dále povinen důsledně vyhodnotit možné varianty právní
úpravy, možné náklady s nimi spojené, jejich efektivitu a budoucí dopady,
vyhodnotit.
247
Praktické aspekty tvorby práva
10. Hodnocení dopadů regulace (RIA)
10.1. Úvod
V rámci této publikace je možná s podivem, že se kapitola týkající se
věcného posouzení právní předpisů též dostala do této publikace o legislativním
procesu. Ministerstvo vnitra a některé další ústřední orgány
(např. Úřad vlády) dokončily proces věcného posuzování právních
předpisů, zejména jejich dopadů, a na úrovni státní správy byla uložena
v roce 2007 v rámci přípravy legislativního procesu povinnost hodnotit
dopady regulace právních předpisů.
Hodnocení dopadů regulace (anglicky „Regulatory Impact Assessment“
nebo „Regulatory Impact Analysis“, zkratkou RIA) je soustava
metod směřujících k systematickému zhodnocení negativních nebo pozitivních
dopadů variant navrhovaných (ex ante) či existujících (ex post)
regulací. Regulacemi rozumíme soubor rozmanitých nástrojů, pomocí
kterých vláda ovlivňuje chování občanů a jejich skupin (např. podnikatelů)
s cílem řešit identifikované problémy.
Proces hodnocení dopadů regulace nenahrazuje politické rozhodování,
pouze vytváří předpoklady pro jeho kultivaci (Obecné zásady
pro hodnocení dopadů regulace (RIA) schválené usnesením vlády
č. 877/2007). RIA má být zdrojem srozumitelně podávaných informací,
měla by se vyhýbat technickým pojmům, které jsou pro neodbornou
veřejnost nejasné. Měla by tak tvořit pouze podklad pro rozhodnutí,
které však zůstává na politicích. Implementace procesu RIA do legislativního
procesu vyžaduje silnou politickou podporu na překonání byrokratické
strnulosti.
Kvalitně provedené hodnocení dopadů regulace je jasné, stručné a přiměřené
povaze problému, který se snaží hodnotit, používá srozumitelný
jazyk, vyhýbá se technickým pojmům pro neodbornou veřejnost nejasným
a používá nejlepší informace dostupné v době zpracovávání. Je
samostatným dokumentem, který dokáže problém jasně vysvětlit, na-
248
Praktické aspekty tvorby práva
stínit možné alternativy k přijetí regulace bez potřeby odkazovat se na
další dokumenty.
Smyslem hodnocení dopadů není pouze jejich číselné vyjádření, ale
především diskuze, která je vedena při hledání různých variant řešení,
a to včetně řešení problému jiným způsobem, než přijetím nové regulace.
Důležité je vždy stanovit cíl a výsledky, kterých chceme dosáhnout.
V závěru posuzování různých variant je vybráno takové řešení, které
naplňuje stanovený cíl a jeho přínosy převyšují náklady. Teprve na základě
této analýzy a nalezení nejvhodnějšího způsobu řešení je připraven
návrh právního předpisu. Dojde tak k zamezení zbytečného vynakládání
prostředků na neefektivní řešení. Nový přístup k tvorbě návrhů
právních předpisů na úrovni vlády by z tohoto důvodu měl přispět ke
kvalitnějšímu právnímu prostředí v České republice zejména tím, že
vláda nebude přijímat návrhy právních předpisů, které zbytečně zatěžují
jednotlivé společenské skupiny, aniž by přínosy převažovaly nad zátěží
z nich plynoucí. Studie provedené v zahraničí ukazují, že dochází rovněž
k podpoře hospodářského růstu a zlepšení výkonnosti ekonomiky,
jelikož uspořené prostředky mohou být investovány efektivněji. V neposlední
řadě se očekává, že vláda získá kvalitnější podklady pro své
rozhodování, a dojde tím k minimalizaci neočekávaných dopadů navrhovaných
právních předpisů.
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů je první kapitolou důvodové
zprávy k právním předpisům (Obecné zásady pro hodnocení dopadů
regulace (RIA), usnesení vlády č. 877/2007). Důvodové zprávy k předpisům,
které projednala vláda, jakož i předpisy samotné a kompletní
přehled připomínek z vnějšího připomínkového řízení, je možné nalézt
na stránkách elektronické knihovny vlády.
Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace RIA (dále jen „obecné
zásady“) byly schváleny usnesením vlády č. 877/2007 jako jeho příloha.
V souvislosti se zavedením hodnocení dopadů byla současně novelizována
Legislativní pravidla vlády (články 2, 4, 9 a 14), která byla
přijata usnesením vlády č. 816/2007.
Obecné zásady jsou koncipovány jako popis po sobě jdoucích kroků,
249
Praktické aspekty tvorby práva
které musí být učiněny v rámci hodnocení dopadů. Obecné zásady
definují obecný postup, jehož jednotlivé kroky budou postupně a podle
potřeby upřesňovány zpracováváním „příruček“ pro vyhodnocování
jednotlivých typů dopadů nebo pro využívání analytických metod
včetně příkladů. V současné době je již zpracováno:
– metodika pro určování velikosti a původu administrativní zátěže
podnikatelů verze 1.2,
– metodika pro stanovení plánovaných nákladů na výkon státní
správy.
Součástí Obecných zásad jsou rovněž procesní pravidla pro provádění
hodnocení dopadů regulace. Pro hodnocení dopadů je stanoven dvoustupňový
proces. RIA bude uplatňována buď ve zkrácené podobě (malá
RIA), nebo v případě očekávaných rozsáhlých dopadů či ohrožení realizace
některé státem podporované politiky bude provedena hlubší analýza
(velká RIA). Současně jsou stanoveny některé výjimky, kdy se RIA
neprovádí vůbec nebo kdy se provádí pouze malá RIA, ačkoliv by dle
stanových kritérií měla být provedena velká RIA (např. v případě valorizace
důchodů, stanovení výše sociálních dávek kdy nedojde ke změně
jejich struktury). Jednodušší mechanismus pro provádění RIA byl zvolen
rovněž pro implementaci legislativních aktů Evropského společenství.
Cílem tohoto přístupu je minimalizovat zátěž rezortů při zpracovávání
RIA.
Z důvodu zajištění jednotné struktury jsou v příloze obecných zásad
uvedeny šablony pro zpracování Závěrečné zprávy RIA. Závěrečná
zpráva RIA bude vždy součástí věcného záměru zákona nebo obecné
části důvodové zprávy zákona nebo odůvodnění nařízení vlády či vyhlášky.
Obecné zásady budou přezkoumány z pohledu jejich účinnosti
a efektivnosti celého procesu RIA do konce roku 2008 a tato zpráva
bude předložena vládě.
Postup při vytváření RIA
Konkrétní kroky v rámci provádění RIA jsou následující:
– definice problému;
250
Praktické aspekty tvorby práva
– identifikace, pochopení a popis problému a dotčených skupin, zdůvodnění
potřeby konat;
– navržení variant řešení, variant politik včetně uvažování varianty
nulové (která většinou tvoří funkci určitého benchmarku);
– zhodnocení možných dopadů navrhovaných řešení, konzultace
jako součást procesu vyhodnocení nákladů a přínosů, výběr va-
rianty.
V rámci této části procesu RIA dochází k identifikaci veškerých přínosů
na straně jedné a možných rizik a nákladů na straně druhé. Tyto
dopady jsou determinovány pro všechny dotčené skupiny – občany,
podniky, životní prostředí atd. – a jsou analyzovány s využitím řízených
konzultací vedených s dotčenými skupinami. Zmíněné přínosy a náklady
jsou pokud možno kvantifikovány (nejlépe v peněžních jednotkách).
K vyčíslení dopadů je často využíváno kvantitativních modelů (modelů
všeobecné ekonomické rovnováhy, sektorových modelů, makroekonometrických
modelů, mikrosimulačních modelů, modelů hodnocení dopadů
na životní prostředí apod.) Dalším krokem následujícím po zhodnocení
možných dopadů je výběr konečné varianty. Při výběru nejvhodnější
varianty lze využít metod jako analýza nákladů a přínosů (Cost
Benefit Analysis) či vícekriteriální analýza. Základním pravidlem pro
výběr varianty by měla být zásada, že náklady, které regulace přinese,
by neměly převyšovat užitek z ní plynoucí).
Klíčovou součástí procesu RIA jsou konzultace s dotčenými stranami.
V tomto směru s sebou institucionalizace procesu hodnocení dopadů
regulace přináší významné rozšíření možnosti konzultovat problémy
se zainteresovanými stranami. Tento krok může přilákat soukromé subjekty
k tomu, aby se podílely na tvorbě legislativy. Oslovení širokého
okruhu dotčených stran v rámci průběhu konzultací a pečlivé zpracování,
zhodnocení a zohlednění relevantních komentářů a návrhů výrazně
zvýší kvalitu současné regulace ve směru vyšší transparentnosti (otevřenosti,
jednoduchosti a dobré použitelnosti), odpovědnosti autorské
strany (vládě a parlamentu, uživatelům a veřejnosti), adekvátnosti s ohle-
251
Praktické aspekty tvorby práva
dem na riziko, konzistentnosti (předvídatelnosti) a cílenosti (zaměření se
na problém s minimalizací vedlejších efektů).
10.2. Počátky RIA v České republice
Koncepce RIA vychází z evropského trendu (tzv. EURORIA), tedy
se jedná o evropský trend, který ČR nařizují mezinárodní závazky (ne
právního charakteru) v určité podobě (ČR koncepci RIA zavedla v rozsáhlém
a širokém pojetí při závaznosti pro státní správu), např. posudek
českého regulatorního prostředí zpracovaný Organizací pro ekonomickou
spolupráci a rozvoj (mezivládní organizace sdružující nejrozvinutější
státy světa, zkratka OECD) v roce 2000.
Základním krokem k implementaci procesu RIA v České republice
bylo vydání doporučení OECD ke zkvalitnění vládní regulace. Naplňování
tohoto doporučení se stalo hlavním obsahem usnesení vlády ČR ze
dne 27. září 2000 č. 950. Toto usnesení uložilo zpracovat do 31. prosince
2000 v rámci reformy ústřední státní správy návrh způsobu zajištění
administrativních kapacit pro analýzu dopadů a kontrolu kvality regu-
lace.
Usnesením vlády ze dne 25. června 2001 č. 650 byla vzata na vědomí
Analýza doporučení OECD pro další postup regulatorní reformy v ČR.
Následovala úprava Legislativních pravidel vlády. Dne 17. března 2004
přijala vláda svým usnesením č. 237 materiál „Postup a hlavní směry
reformy a modernizace ústřední státní správy, obsahující vyřešení gesce
a organizačního uspořádání“, který obsahuje mimo jiné projekt „Reforma
regulace“.
Na závěr celého procesu vláda usnesením č. 420 ze dne 13. dubna
2005 schválila postup začlenění metody pro hodnocení dopadu regulace
na podnikatelské prostředí do procesu přípravy regulace (RIA).
Následný proces implementace hodnocení dopadů regulace v České
republice prochází několika etapami. V první fázi, končící rokem 2006,
došlo ke schválení návrhu Směrnice pro hodnocení dopadů regulace.
252
Praktické aspekty tvorby práva
V tomto období jsou již vybrané právní předpisy připravovány v souladu
s návrhem této směrnice.
V průběhu druhé fáze byly schváleny Obecné zásady pro hodnocení
dopadů regulace (RIA), usnesením vlády č. 877/2007 dochází k zavedení
povinnosti provádět hodnocení dopadů metodou RIA od 1. 11. 2007,
u některých vybraných již platných právních norem jsou vyhodnocovány
dopady. Třetí etapa měla zahrnovat přehodnocení funkčnosti systému
hodnocení dopadů regulace k 31. 12. 2008 a jeho případnou
úpravu. V rámci čtvrté fáze bude zvažováno rozšíření aplikace metody
RIA i na zákony vzešlé z poslanecké iniciativy, popřípadě na pozměňovací
návrhy překládané členy Parlamentu v průběhu projednávání
zákona.
Povinnost zpracovat RIA se vztahuje na všechny návrhy právních
předpisů připravované na úrovni ústřední státní správy. Platí rovněž
pro implementaci předpisů ES/EU. Výjimku tvoří pouze zvláštní případy
stanovené legislativními pravidly vlády, právní předpisy, jejichž
obsahem jsou pouze změny technického charakteru, které nemají dopad
na věcnou stránku právního předpisu, dále obecné procesní předpisy
(správní řád, občanský soudní řád, trestní řád apod.), krizové situace
a naléhavé případy, kdy hrozí citelné ekonomické či jiné ztráty.
Vláda na svém jednání dne 16. září 2009 vzala na vědomí Zprávu
o účinnosti Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace v roce 2008.
Vláda na svém jednání dne 16. února 2011 schválila usnesením č. 121
Návrh na zvýšení efektivnosti procesu hodnocení dopadů regulace
(RIA) a zajištění procesu hodnocení korupčních rizik (CIA) a uložila
místopředsedovi vlády a ministru vnitra předložit vládě do 30. září 2011
návrh na změnu Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace,
schválených usnesením vlády ze dne 13. srpna 2007 č. 877.
10.3. Institucionální zabezpečení RIA
Proces hodnocení dopadů regulace je institucionálně zabezpečen na
několika úrovních. Ústřední správní úřady nesou odpovědnost za pro-
253
Praktické aspekty tvorby práva
vádění RIA a kvalitu zpracování závěrečné zprávy RIA, soulad závěrečné
zprávy RIA a návrhu právního předpisu či zveřejňování všech
provedených RIA na webových stránkách. V rámci institucionální základny
RIA zajišťuje Ministerstvo vnitra (zejména metodicky). Grémium
pro regulační reformu a efektivní veřejnou správu zaujímá stanoviska
k legislativním návrhům z hlediska zhodnocení jejich dopadu,
včetně způsobované byrokratické zátěže a schvaluje výjimky z provedení
RIA.
Ministerstvo vnitra poskytuje metodickou pomoc při provádění RIA
a administrativně a organizačně zajišťuje činnost Grémia. Ostatní subjekty
se mohou procesu RIA účastnit v rámci konzultací. Konzultace by
měly probíhat již v průběhu zpracovávání malé, poté i velké RIA. V případě
velké RIA pak musí být uskutečněny závěrečné veřejné konzultace,
kdy musí být dokument zveřejněn minimálně po dobu 4 týdnů na
webových stránkách úřadu. Připomínkové řízení lze také chápat jako
zvláštní formu konzultací. V závěrečné fázi musí být návrh právního
předpisu zveřejněn na Portálu veřejné správy (v souladu s legislativními
pravidly vlády) s možností pro veřejnost se k návrhu jako celku, včetně
závěrečné zprávy RIA, vyjádřit.
Dále byl vytvořen Výbor pro kontrolu kvality hodnocení dopadu
regulace, který kontroluje úplnost a správnost hodnocení dopadu legislativních
návrhů předkládaných vládě v souladu s Obecnými zásadami.
Výbor má své stránky na webu Ministerstva vnitra.
10.4. Kdy je RIA aplikovaná
Aplikace RIA by měla ve svém důsledku eliminovat vytváření nové
regulace, která není bezprostředně nutná. Z tohoto důvodu je nutné
aplikovat metodu RIA co nejdříve, tzn. v samém počátku úvah o řešení
vzniklého problému. Doporučuje se využít RIA již v okamžiku, kdy
rezort začne uvažovat o zařazení legislativního úkolu do plánu legislativních
prací vlády.
RIA je uplatňována u:
254
Praktické aspekty tvorby práva
• všech obecně závazných právních předpisů připravovaných ministerstvy
a ostatními ústředními správními úřady podle Legislativních
pravidel vlády včetně implementace práva ES/EU, které představuje významnou
část připravovaných právních předpisů
• s výjimkou:
o státního rozpočtu a státního závěrečného účtu podléhajících
zvláštnímu režimu,
o zvláštních případů (Legislativní pravidla vlády část čtvrtá, čl. 17
až 19). Platí-li stav legislativní nouze, RIA se vynechá též u souvisejících
podzákonných právních předpisů,
o krizových situací.
o návrhů právních předpisů, jejichž obsahem jsou pouze změny
technického charakteru nemající žádný dopad na věcnou stránku
právního předpisu (nemá dopad na žádnou cílovou skupinu ani
oblast),
o obecných procesních předpisů (správní řád, občanský soudní
řád, trestní řád, zákon o kontrole),
o ostatních naléhavých případů, zejména pokud hrozí citelné ekonomické
či jiné ztráty. Tato výjimka se uděluje pouze na základě
řádně zdůvodněné písemné žádosti předsedou Grémia pro regulační
reformu a efektivní veřejnou správu.
V případě, že je využita některá z výše uvedených výjimek, musí být
toto v návrhu právního předpisu výslovně uvedeno v důvodové zprávě,
v případě zákonů, nebo v části odůvodnění, v případě návrhů nařízení
vlády či vyhlášky. Závěrečná zpráva RIA bude v těchto případech obsahovat
minimálně důvod předložení.
Pro provádění RIA byl zvolen dvoustupňový proces. RIA bude podle
předpokládaných dopadů uplatňována buď ve zkrácené podobě (malá
RIA), nebo v případě očekávaných rozsáhlých dopadů či ohrožení některé
ze státem podporované politiky bude provedena hlubší analýza
(velká RIA).
V případě, že přípravě návrhu zákona předchází zpracování věcného
255
Praktické aspekty tvorby práva
záměru zákona, využije se pro návrh zákona závěrečná zpráva RIA,
která byla zpracována pro účely věcného záměru zákona, případně
může být doplněna a upřesněna. Cílem tohoto přístupu k hodnocení
dopadů je minimalizovat zátěž úřadů při zpracování RIA v souladu
s principem přiměřenosti. Ve velké RIA jsou uvedeny povinné části
hodnocení dopadů a shrnutí všech požadovaných částí, které musí být
uvedeno v závěrečné zprávě RIA. Pro závěrečnou zprávu je vypracována
šablona, která musí být použita. Tato šablona je součástí elektronické
knihovny Úřadu vlády ČR.
10.5. Malá RIA
Bude povinně provedena u všech návrhů obecně závazných právních
předpisů připravovaných podle Legislativních pravidel vlády s výjimkami
uvedeným výše.
Obsah:
1. Důvod předložení
• Název
Uveden je název právního předpisu, pro jehož účely se RIA zpracovává.
Identifikace problému, cílů, kterých má být dosaženo, rizik
spojených s nečinností. Zhodnocení současného stavu a identifikace
problému, který má být řešen včetně zhodnocení platného právního
stavu. Stanovení cíle (žádoucího stavu), který má být dosažen
řešením problému. Zhodnocení rizik, která jsou spojena s neřešením
problému.
2. Návrh variant řešení
• Návrh možných řešení včetně varianty „nulové“
Návrh různých variant řešení problému, které by mohly vést ke
stanovenému cíli. Součástí možných řešení je i varianta nulová,
s výjimkou práva EU, nebo kdy již právní předpis vyšší právní síly
ukládá vydat právní předpis. Navržena mají být rovněž alternativní
řešení. Jedná se o taková řešení, která nevedou k vytvoření nové
256
Praktické aspekty tvorby práva
regulace (rozuměj ve smyslu právního předpisu), ale problém řeší
samoregulací, spoluregulací apod.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
• Identifikace nákladů a přínosů všech variant
Identifikují se pravděpodobné náklady a očekávané přínosy. Identifikovány
musí být jednotlivé skupiny a subjekty, jichž se návrh
dotýká.
• Konzultace
Souhrn konzultací, které byly v průběhu zpracovávání RIA realizovány.
Zaznamenávají se i ty náměty, které nebyly zapracovány,
včetně zdůvodnění.
• Implementace a vynucování
Návrh implementace doporučeného řešení včetně harmonogramu
a stanovení způsobu kontroly naplňování stanovených požadavků
včetně navrhovaných sankcí. Součástí návrhu musí být vždy informace,
že jsou zajištěny prostředky pro implementaci navrhovaného
řešení. Zvláštní pozornost je třeba věnovat zajištění prostředků na
výkon činností, které stát přenáší na obce a kraje.
• Přezkum účinnosti
Stanovení měřítek a indikátorů, podle kterých bude dále posuzováno,
že navrhované řešení je účinné a splňuje stanovené cíle včetně
termínu, kdy bude přezkoumání provedeno, případně stanoven
konec účinnosti právního předpisu.
4. Návrh řešení
• Závěrečné shrnutí
Obsahuje stanovení „plusů“ a „mínusů“ jednotlivých variant, pokud
to je možné, podložené kvantifikovanými ukazateli. Jedna varianta
se doporučí k dalšímu řešení. Doporučená varianta vždy obsahuje
vyčíslení předpokládaného finančního dopadu na státní rozpočet
a ostatní veřejné rozpočty včetně způsobu jejich pokrytí.
5. Kontakty
Uvedeny budou kontaktní údaje na zaměstnance, který zpracoval
257
Praktické aspekty tvorby práva
závěrečnou zprávu RIA a bude kontaktní osobou pro případné připomínky
a dotazy.
10.6. Velká RIA
Velká RIA vychází z malé RIA a je jejím rozšířením. Bude provedena
vždy, když malá RIA identifikuje alespoň jeden z následujících kvantitativních
nebo kvalitativních dopadů:
Kvantitativní:
– významné jednorázové dopady ve výši alespoň 30 mil Kč za (i) rok
nebo (ii) na jednu skupinu subjektů,
– kumulované dopady (opakované nebo součet několika jednorázových)
ve výši alespoň 140 mil Kč.
Kvalitativní:
– dopady mající za důsledek znevýhodnění některé sociální skupiny
a její uplatnění ve společnosti,
– dopady na hospodářskou soutěž,
– zásadním způsobem pozmění podmínky fungování trhu/ napraví
selhání trhu.
Velká RIA bude dále zpracována u všech návrhů právních předpisů,
u kterých to stanoví vláda s ohledem na své priority, a to formou usnesení
k jinému souvisejícímu dokumentu. Případně může být tato skutečnost
zohledněna v plánu legislativních prací vlády na příslušné ob-
dobí.
Výjimky:
Velká RIA se neuplatňuje v případě, kdy, ačkoliv byly splněny kvantitativní
či kvalitativní ukazatele pro její provedení, se jedná o:
– změny sazby daně, nebo se jedná o výši regulovaných cen nebo se
upravuje výše dávek, pojištění nebo důchodů, aniž by docházelo ke
změně struktury daně, ceny, dávky, pojištění nebo důchodu.
– návrh právního předpisu, který implementuje právo ES/EU.
V těchto uvedených příkladech se vždy provede pouze malá RIA,
258
Praktické aspekty tvorby práva
která bude obsahovat kvantitativní zhodnocení dopadů, zejména na
státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty.
Obsah:
1. Důvod předložení
• Název
Uveden je název právního předpisu, pro jehož účely se RIA zpra-
covává.
• Popis problému
Navazuje na malou RIA.Identifikovány budou problémové body
navrhovaného řešení, které mají být podrobeny podrobnější ana-
lýze.
2. Návrh variant řešení
• Návrh možných variant řešení
Může být řešena pouze jedna doporučená varianta, která byla
určena v rámci malé RIA jako nejvhodnější s tím, že mohou být
posuzovány pouze různé způsoby implementace, nebo může být
podrobněji posuzováno více variant, které vedou ke stanovenému
cíli, ale mají různé dopady. Opět se zkoumá, zda je možné použít
i jiný způsob řešení problému, než je přijetí právního předpisu.
Pokud toto bylo již v malé RIA vyloučeno, zváží se alespoň, zda
má být problém řešen přijetím samostatného právního předpisu,
nebo zda budou upraveny předpisy, kterých se daný problém týká.
• Dotčené subjekty
Identifikovány jsou všechny dotčené subjekty a skupiny, kterých se
problém přímo či nepřímo dotýká a jehož řešení na ně bude mít
pravděpodobně nějaké dopady.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
• Hodnocení dopadů jednotlivých variant
Porovnány musí být pravděpodobné náklady a přínosy všech posuzovaných
variant pro jednotlivé skupiny a subjekty. Při zpracování
analýzy nákladů a přínosů nesmí být opomenuti kromě ve-
259
Praktické aspekty tvorby práva
řejného sektoru a podnikatelů také spotřebitelé a občané, ale i ekonomika
jako celek (makroekonomické ukazatele).
Pro porovnání nákladů a přínosů se použije alespoň jedna z níže
uvedených metod, případně jejich kombinace, nebo jiná metoda
podle uvážení zpracovatele mající ovšem obdobný efekt.
Základní metody pro porovnávání dopadů: analýza nákladů a přínosů,
analýza nákladové efektivnosti, multikriteriální analýza a analýza
rizika. Tyto metody je vhodné doplnit analýzou citlivosti
k ověření stability výsledků.
• Konzultace
Konzultace jsou povinnou součástí velké RIA. Probíhají jak konzultace
za účelem získání dat, tak povinné konzultace formou zveřejnění
dokumentu na webových stránkách. Vyhodnocení konzultací
je součástí závěrečné zprávy RIA a obsahuje rovněž souhrnnou
informaci o podnětech, které nebyly zapracovány včetně zdůvod-
nění.
• Implementace a vynucování každé varianty
Pro každou z navrhovaných variant bude vytvořen plán implementace
a vynucování. Tento plán je rovněž argumentem pro rozhodování
o nejvhodnější variantě řešení.
4. Návrh řešení
• Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení
Obsahuje závěrečné shrnutí a stanovení nejvhodnější varianty k řešení
definovaného problému. Odráží všechny zjištěné skutečnosti
v průběhu zpracovávání RIA. Vybraná varianta bude rozpracována
do návrhu právního předpisu. Varianta, která byla rozpracována do
návrhu právního předpisu, vždy obsahuje vyčíslení předpokládaného
finančního dopadu na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
včetně způsobu jejich pokrytí.
• Přezkum účinnosti
Stanovení měřítek a indikátorů, podle kterých bude dále posuzováno,
že navrhované řešení je účinné a splňuje stanovené cíle včetně
260
Praktické aspekty tvorby práva
termínu přezkoumání a případně stanovení konce účinnosti právního
předpisu.
• Kontakty
Uvedeny budou kontaktní údaje na zaměstnance, který zpracoval
závěrečnou zprávu RIA a který bude kontaktní osobou pro případné
připomínky a dotazy.
10.7. Směřování RIA
Hlavním cílem směřování a aplikace hodnocení dopadů regulace
(RIA) je zejména následná aplikace právních předpisů bez zbytečné
byrokratické zátěže, optimalizace přípravy právních předpisů a nacházení
i jiných než legislativních způsobů řešení existujících problémů.
Nově se připravuje zvýšení efektivity procesu hodnocení dopadů regulace
(RIA) a zavedení hodnocení korupčních rizik (CIA) do procesu
přípravy návrhů právních předpisů.
Hodnocení dopadů regulace je součástí procesu přípravy vládních
návrhů právních předpisů od 1. listopadu 2007. Pro jednotný postup
při hodnocení dopadů byly vytvořeny Obecné zásady pro hodnocení
dopadů regulace, bylo rozhodnuto o zřízení Grémia pro regulační reformu
a efektivní veřejnou správu. Následně byla gesce za RIA převedena
z Úřadu vlády ČR na Ministerstvo vnitra. Z hlediska institucionálního
zajištění hodnocení dopadů regulace je nejvyšším orgánem
„Grémium pro regulační reformu a efektivní veřejnou správu“, které
na základě návrhu Výboru pro kontrolu kvality hodnocení dopadů regulace
zaujímá konečná stanoviska k návrhům právních předpisů z hlediska
vyhodnocení jejich dopadů a způsobované byrokratické zátěže.
Grémium je složeno ze zástupců jmenovaných jednotlivými členy vlády
na úrovni náměstků, vedoucími ostatních ústředních správních úřadů na
úrovni zástupců vedoucích úřadů, Asociace krajů ČR, Svazu měst a obcí
ČR a Hospodářské komory ČR. Organizačně a metodicky je celý proces
posuzování kvality hodnocení dopadů regulace zajišťován Ministerstvem
vnitra.
261
Praktické aspekty tvorby práva
Dosavadní poznatky z praxe přípravy legislativních materiálů získané
v letech 2008 až 2010 obsahují určitá problematická místa. Především jde
o následující nedostatky:
– Zpracování hodnocení dopadů regulace nepředchází rozhodnutí
o zpracování návrhu právního předpisu,
– Formální přístup ke zpracování možných variant řešení problému,
popisu rizik, provedení konzultačního procesu,
– Mechanické používání struktury RIA bez ohledu na charakter návrhu
právního předpisu a reálné možnosti variantního řešení,
– Absence hodnocení dopadů regulace u materiálů koncepční povahy
a legislativních návrhů dalších subjektů zákonodárné iniciativy,
– Hodnocení dopadů regulace RIA postihuje v současné době pouze
návrhy nových právních předpisů, ačkoliv podstatná část byrokratické
zátěže je obsažena v existujících předpisech.
Cílem navrhovaných opatření je, aby hodnocení dopadů regulace přinášelo
více užitků a současně byla snížena administrativní zátěž spojená
s jeho realizací. Usiluje se o to, aby hodnocení dopadů regulace bylo
prováděno před rozhodnutím o věcných řešeních a poskytovalo dobré
argumenty pro jejich odůvodnění. Základní změny by měly být násle-
dující:
– Zpracovat metodiku pro hodnocení korupčních rizik (CIA) jako
součásti hodnocení dopadů regulace (RIA),
– Rozšířit povinnou aplikaci Obecných zásad pro hodnocení dopadů
regulace (RIA) na koncepční materiály s legislativními dopady,
– Rámcovou informaci o prvotním provedení hodnocení dopadů regulace
a hodnocení korupčních rizik zpracovat současně s návrhem
na zařazení úkolu do Plánu legislativních prací vlády,
– Doplnit Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA) v částech
zpracování variant, hodnocení rizik, konzultace,
– Zavést nový obligatorní typ – jednoduchá RIA,
– Rozšířit povinnou aplikaci Obecných zásad pro hodnocení dopadů
262
Praktické aspekty tvorby práva
regulace (RIA) a hodnocení korupčních rizik (CIA) na návrhy jiných
subjektů zákonodárné iniciativy,
– Doporučit efektivnější způsob organizačního zajištění hodnocení
dopadů regulace a hodnocení korupčních rizik na ministerstvech
a jiných ústředních orgánech státní správy,
– Upravit systém výjimek z provedení hodnocení dopadů,
– Navrhnout řešení v oblastech vzdělávání a publicity RIA a CIA,
– Navrhnout systém periodického provádění revize korupční, regulatorní
a byrokratické zátěže vyplývající z existujících právních
předpisů.296
RIA má své klady, ale i zápory. Rozhodně pozitiva předčí zápory
a určité problematické okruhy RIA.
Pozitiva RIA
– Určité věcné posouzení právních předpisů,
– Určitá regulativnost při zpracovávání a schvalování návrhů právních
předpisů a posuzování stávajících právních předpisů,
– Určité další posouzení návrhů právních předpisů z vícera pohledů,
– Možnost začlenění principů do celkového legislativního procesu
(zákonným ukotvením),
– Popis výkonu agend pomocí procesních map a jasná definice problémů
a cílů,
– Posouzení dopadů napříč společností.
Problematická místa a negativa RIA
– V určitých případech zbytečně zatěžující systém,
– Dlouhodobý proces – nutný důraz na poskytnutí kapacit v institu-
cích,
– Nerovnoměrné ukotvení (závazné pouze pro státní správu),
– V některých případech nesprávný, až zatěžující proces pro zpracovatele
návrhů právních předpisů.
263
Praktické aspekty tvorby práva
296
Více viz materiál Ministerstva vnitra schválený usnesením vlády České republiky ze
dne 16. února 2011 č. 121 Návrh na zvýšení efektivnosti procesu hodnocení dopadů
regulace (RIA) a zajištění procesu hodnocení korupčních rizik (CIA).
Cílem všech navrhovaných opatření je snížit administrativní zátěž
spojenou s realizací hodnocení dopadů regulace a zvýšit jeho užitky
a zajistit, aby bylo prováděno před rozhodnutím o věcných řešeních
a poskytovalo dobré argumenty pro jejich odůvodnění.
Cílem efektivnějšího systému hodnocení dopadů regulace by rozhodně
mělo být snížení byrokratické zátěže při tvorbě právních předpisů
se zpracováním RIA, na druhou stranu též odbourání mechanického
zpracování RIA. Do RIA bylo již investováno mnoho finančních
prostředků (v rámci několika projektů spolufinancovaných z fondů
EU).
Spíše je nutné se zaměřit na kvalitnější a optimální proces hodnocení
dopadů regulace s možností změny koncepce, tedy ne tak radikálního
zavazování a nepřehlednosti (pro zpracovatele) systému.
Jako optimální se jeví zhodnocení celého procesu (zjednodušit celý
systém pro zpracovatele) a snažit se zefektivnit legislativní proces celkově
tímto směrem (např. koncepcí jednotného elektronického legislativního
procesu tzv. eLegislativou).
10.8. Přílohy
Šablona malá RIA
Šablona velká RIA
264
Praktické aspekty tvorby práva
Malá RIA
(Komentář: Musí být aplikována od okamžiku, kdy jsme se rozhodli
řešit problém, tedy od okamžiku, kdy resort začne uvažovat o zařazení
legislativního úkolu do plánu legislativních prací vlády. Je povinně prováděna
u všech návrhů obecně závazných právních předpisů připravovaných
podle Legislativních pravidel vlády (výjimky jsou uvedeny
Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace – RIA)
1. Důvod předložení
1.1. Název
(vyplní věcně příslušný odbor)
Uveden je název právního předpisu, pro jehož účely se RIA zpraco-
vává.
1.2. Identifikace problému, cílů, kterých má být dosaženo, rizik spojených
s nečinností
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem legislativním)
Zhodnocení současného stavu a identifikace problému, který má být
řešen včetně zhodnocení platného právního stavu.
(Komentář: Popište stávající situaci a zhodnoťte ji tak, aby bylo
zřejmé, kde je problém, který vyžaduje zásah na úrovni vlády/ústředního
správního úřadu. Snažte se být co nejkonkrétnější, využívejte empirická
data, závěry analýz. Vymezte rozsah problému. Je nutné vyjádřit
pravděpodobnost výskytu nějaké problémové situace a důsledky, které
její výskyt přinese. Dále je třeba zmínit, zda jde o problém jednorázový
nebo opakující se. V maximální možné míře je nutné uvedená tvrzení
podpořit důkazy, jako například analýzou stávajících zkušeností, zprávami
odborníků a vědeckých týmů, apod.
Je nutné zasadit problematiku do určitého kontextu. Proto je důležité
zmínit, zda pro oblast, do které daný problém spadá, existuje vládní
265
Praktické aspekty tvorby práva
politika (koncepce, strategie, národní program), popř. existuje-li již pro
danou oblast nějaká regulace. Pakliže se existující regulace věnuje i řešení
daného problému, je třeba uvést pravděpodobné příčiny vzniku problému
navzdory existující regulaci. Existující regulaci je třeba popsat
věcně, stručně a srozumitelně, nikoliv uvést pouze soupis příslušných pa-
ragrafů.)
Stanovení cíle (žádoucího stavu), který má být dosažen řešením pro-
blému.
(Komentář: Popište jasně, srozumitelně a co možná nejpřesněji stav, ke
kterému by mělo vést řešení problému. Nutné je popsat skutečnou podstatu
řešení, nikoli vyjmenovat paragrafy zákonů, které je třeba naplnit.
Nelze zaměňovat cíle (důsledky) s nástroji pro jejich dosažení. V žádném
případě není možné, abychom definicí cílového stavu již předurčovali
způsob řešení. Pokud je to možné, vyjádřete cílový stav pomocí kvantifikovatelných
ukazatelů. Doporučujeme uplatnit pravidlo SMART, tzn.,
že cíle mají být konkrétní (specific), měřitelné (measurable), akceptovatelné
(accepted), realistické (realistic) a vázané na konkrétní termín
(time-dependent). Při stanovování cílů je nutné rozlišovat cíle obecné,
konkrétní a operativní, které jsou hierarchicky uspořádané. Obecné cíle
se vztahují k politice, strategii prosazované v dané oblasti. Dosažení
takových cílů je vždy závislé i na jiných činnostech a předpokladech,
než kterých má být dosaženo připravovanou regulací. Příklad: Rozvoj
podnikatelského prostředí. Konkrétní cíle mají již bezprostřední vazbu
na připravovanou regulaci. Příklad: Zjednodušení vstupu do podnikání.
Operativní cíle jsou pak vyjádřeny z hlediska výstupů, které by v důsledku
naší aktivity měly být splněny. Příklad: Vytvoření centrálních
registračních míst.)
266
Praktické aspekty tvorby práva
Zhodnocení rizik, která jsou spojena s neřešením problému.
(Komentář: Existence problému ještě neznamená, že je třeba podniknout
opatření, tím spíše na úrovni státní správy. Některé problémy
mohou být spíše teoretické povahy a s nízkou pravděpodobností výskytu.
Proto musí být hned v úvodní části dostatečně zdůvodněno, proč je pro
řešení problému třeba zásahu státu a je-li to reálný problém. Nejpádnějšími
důvody pro zásah státu jsou ohrožení zdraví či bezpečnosti osob
nebo hrozba vzniku škod na životním prostředí. Zásah státu může být
rovněž zdůvodněn dlouhotrvajícím „tržním selháním“ vzniklým např.
nedostatečným nebo nevyváženým přístupem některých účastníků trhu
k informacím, nedostatkem konkurence na trhu nebo vedlejšími účinky/
externalitami. Zásah státu může být zdůvodněn také potřebou zajistit
„veřejné blaho/veřejný statek“, který nemohou zajistit sami jednotlivci.)
2. Návrh variant řešení
2.1. Návrh možných řešení včetně varianty „nulové“
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem ekonomických
nástrojů a s odborem legislativním)
Návrh různých variant řešení problému, které by mohly vést ke stanovenému
cíli. Součástí možných řešení je i varianta nulová, s výjimkou
práva EU, nebo kdy již právní předpis vyšší právní síly ukládá vydat
právní předpis.
Navržena mají být rovněž alternativní řešení. Jedná se o taková řešení,
která nevedou k vytvoření nové regulace (rozuměj ve smyslu právního
předpisu), ale problém řeší samoregulací, spoluregulací apod.
(Komentář: Vždy musí být stanoveny minimálně 2 varianty. Pouze
v případě, že se jedná o návrh právního předpisu, který pouze implementuje
právní akty ES/EU a tyto akty neumožňují žádné odchýlení,
zpracovává se v rámci hodnocení dopadů pouze jedna varianta.
Při hledání možností implementace navrhovaného řešení do našeho
267
Praktické aspekty tvorby práva
právního řádu posuzujte i to, zda je vhodnější přijmout samostatný zákon,
nebo zda novelizovat související zákony.
Jednotlivé varianty dále popište tak, aby bylo jasné, jakým způsobem
vedou k danému cíli. V této fázi je nutné provést konzultace s jednotlivými
dotčenými subjekty, abychom získali maximum informací o dopadech
navrhovaných variant, nechtěných a neočekávaných dopadech, rizicích
spojených s implementací a vynucováním a nákladech na přizpůsobení
se regulaci ze strany dotčených subjektů. Z toho vyplývá, že varianty
se nesoustřeďují pouze na obsah řešení, ale také na způsob
implementace a vynucování.
Závěrem této části hodnocení dopadů je vyřazení variant, které na
základě jejich podrobného popisu nevedou zjevně ke stanoveným cílům.
Varianty vedoucí ke stanovenému cíli pouze částečně se nevyřazují.)
2.2. Dotčené subjekty
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem ekonomických
nástrojů a s odborem legislativním)
Identifikovány musí být jednotlivé skupiny a subjekty, jichž se návrh
dotýká.
(Komentář: Dopady navrhovaných řešení by měly být vyhodnoceny
jak z hlediska celé společnosti, tak i z hlediska jednotlivých společenských
skupin, sektorů ekonomiky, firem podle velikosti, orgánů státní správy
a samosprávy apod. Proto je nutné před započetím samotné analýzy
identifikovat skupiny a oblasti, na které bude mít navrhované řešení
dopad. Vymezte vždy všechny skupiny, na které mohou mít jednotlivé
varianty nějaký vliv. Pokud si nejste jisti, zda by se navrhované řešení
mohlo nějaké skupiny dotknout, využijte konzultace, které vám pomohou
ověřit, zda se jedná o dotčené skupiny.
Identifikováni musí být jak ti, co návrhem „získávají“, tak ti, co návrhem
„ztrácí“. Rozlišujte, zda se jedná o přímý dopad nebo nepřímý.
268
Praktické aspekty tvorby práva
Příklad: návrh, jehož cílem je snížit emise, má přímý vliv na ty, kteří je
produkují, a z dlouhodobého pohledu nepřímý vliv na zdraví obyvatel.
Vymezte dotčené skupiny pro všechny posuzované varianty, pamatujte,
že v rámci různých variant může být distribuce dopadů mezi
jednotlivé dotčené skupiny různá.)
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
3.1. Identifikace nákladů a přínosů všech variant
(vyplní odbor ekonomických nástrojů ve spolupráci s věcně příslušným
odborem a odborem legislativním)
Identifikují se pravděpodobné náklady a očekávané přínosy. I v případě
malé RIA musí být kvantifikovány dopady na veřejné rozpočty
(mj. s využitím metodiky přijaté usnesením č. 878/2007) a dopady na
podnikatelské prostředí (podle metodiky přijaté usnesením vlády č. 759/
2007)
(Komentář: Náklady a přínosy musí být popsány u všech variant
včetně varianty „nedělat nic“, v rámci jednoho hodnocení dopadů je
nutné se zabývat všemi variantami stejně podrobně, aniž bychom jednu
variantu již v této fázi upřednostňovali, náklady a přínosy se posuzují
vždy na základě kvalifikovaného odhadu fungování navrhovaného řešení
ve vztahu k současné situaci, v případě kvantifikace dopadů používejte
peněžní vyjádření zohledňující inflaci, při posuzování nákladů nezapomeňte
vzít v úvahu i související právní předpisy, které mají na
řešený problém vliv, zvažujte rizika spojená s implementací, a jak ovlivňují
výši nákladů a přínosů, užitečnou metodou pro určení dopadů je
vytvoření kauzálního modelu, všechny náklady a přínosy pečlivě evidujte,
abyste je nezapomněli začlenit do závěrečné zprávy RIA.)
269
Praktické aspekty tvorby práva
3.2. Konzultace
(věcně příslušný odbor, odbor ekonomických nástrojů a případně odbor
legislativní zajišťuje vypracování výsledků svých konzultací,které
byly v průběhu zpracování RIA realizovány; odbor ekonomických nástrojů
zajistí souhrnné vypracování výsledků všech konzultací)
Souhrn konzultací, které byly v průběhu zpracovávání RIA realizovány.
Zaznamenávají se i ty náměty, které nebyly zapracovány, včetně
zdůvodnění.
(Komentář: Konzultace s dotčenými stranami jsou základem RIA.
Metoda RIA předpokládá, že není možné odhadnout veškeré možné
dopady navrhované regulace od „stolu“. Široké konzultace s odbornou
veřejností jsou rovněž v souladu se zásadou otevřenosti a transparentnosti
procesů ve veřejné správě. V neposlední řadě zprůhlednění procesů přípravy
regulace přispívá k boji proti korupci.
Výsledkem konzultací by měla být souhrnná informace o konzultovaných
stranách, včetně jejich zásadních věcných připomínek a podnětů
a souhrnné informace o jejich zapracování.
Připomínkové řízení lze pro účely RIA považovat za zvláštní formu
konzultací.)
4. Návrh řešení
4.1. Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení – závěrečné
shrnutí
(vyplní odbor ekonomických nástrojů ve spolupráci s věcně příslušným
odborem a odborem legislativním)
Obsahuje stanovení „plusů“ a „mínusů“ jednotlivých variant, pokud
to je možné, podložené kvantifikovanými ukazateli. Jedna varianta se
doporučí k dalšímu řešení. Doporučená varianta vždy obsahuje vyčíslení
předpokládaného finančního dopadu na státní rozpočet a ostatní veřejné
rozpočty včetně způsobu jejich pokrytí.
270
Praktické aspekty tvorby práva
(Komentář: Existuje množství kvalitativních a kvantitativních metod
pro vyhodnocování nákladů a užitků. Pro porovnání a vyhodnocení nákladů
a přínosů jednotlivých variant by měla být využita alespoň jedna
z těchto kvalitativních nebo kvantitativních metod. Dopady každé varianty
by měly být shrnuty podle konkrétní oblasti dopadu (ekonomické,
sociální a environmentální) nebo podle dílčích dopadů. Řešení by mělo
být přijato pouze v případě, že přínosy převyšují náklady. Malá RIA je
zaměřena na identifikaci nákladů a přínosů. Pokud mohou být peněžně
nebo alespoň číselně vyjádřeny, musí zde být toto uvedeno (např. náklady
v Kč, redukce o x %, počet zachráněných životů). Při posuzování
nákladů a přínosů je vždy nutné brát v úvahu princip přiměřenosti.)
4.2. Implementace a vynucování
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem legislativním)
Návrh implementace doporučeného řešení včetně harmonogramu
a stanovení způsobu kontroly naplňování stanovených požadavků
včetně navrhovaných sankcí. Součástí návrhu musí být vždy informace,
že jsou zajištěny prostředky pro implementaci navrhovaného řešení.
Zvláštní pozornost je třeba věnovat zajištění prostředků na výkon činností,
které stát přenáší na obce a kraje297
.
(Komentář: Tato část je zpracovávána v případě malé RIA pouze pro
vybranou variantu.
Je nutné popsat způsoby implementace vybrané varianty:
• určit orgán veřejné správy, který bude odpovědný za implementaci
regulace,
• uvést činnosti, které budou regulované subjekty nuceny provádět
v důsledku implementace regulace, jako poskytování dodatečných
informací, vyplňování formulářů atd.,
271
Praktické aspekty tvorby práva
297
Pro stanovení nákladů na implementaci se využije Metodika pro stanovení plánovaných
nákladů na výkon veřejné správy.
• uvést výčet všech orgánů veřejné správy, které budou hrát úlohu při
zavádění a vynucování regulace (včetně potřebných zdrojů),
• popsat jaké budou třeba informace pro administraci řešení a zda již
mají některé orgány tyto informace k dispozici – případně návrhy
na optimalizaci získávání takových informací (přidání „kolonky“
do existujících formulářů, vyžádání si informací od jiného orgánu
veřejné správy apod.) Vždy posuzujeme, zda je možné využít informačních
a komunikačních technologií (ICT) pro získání a nakládání
s takovými informacemi,
• určit způsoby poradenství ze strany státu pro regulované subjekty.
Regulace si většinou klade za cíl stanovit pravidla nebo změnit určitým
způsobem chování lidí, podnikatelů apod. Je však evidentní, že ne
všichni se regulaci podřídí dobrovolně. Proto je třeba vytvořit procesy,
které napomohou vynucování dané regulace, včetně sankcí za její nedodržení.
Tyto postupy a sankce musí vycházet ze zákona a musí být jasně
a srozumitelně definovány. U návrhů nových právních norem by tato
část měla obsahovat:
• popis mechanizmů pro zajištění dodržování právního předpisu ze
strany regulovaných subjektů (včetně trestního stíhání, pokutování,
opatření k nápravě, licencování, registrace či jiná schválení příslušným
orgány veřejné správy, apod.),
• popis nástrojů pro odhalování porušení pravidel stanovených právním
předpisem (např. inspekční a monitorovací mechanizmy),
• popis trestů za porušení pravidel stanovených právním předpisem
(pokuty, odnětí svobody apod.).
U návrhů úprav existujících právních předpisů postačí popis případných
změn, které nastanou v oblasti vynucování stávajícího právního
předpisu po schválení úprav.)
272
Praktické aspekty tvorby práva
4.3. Přezkum účinnosti
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem legislativním
a odborem ekonomických nástrojů)
Stanovení měřítek a indikátorů, podle kterých bude dále posuzováno,
že navrhované řešení je účinné a splňuje stanovené cíle včetně termínu,
kdy bude přezkoumání provedeno, případně stanoven konec účinnosti
právního předpisu.
(Komentář: Je třeba stanovit lhůtu od nabytí účinnosti právního předpisu,
ve které musí být právní předpis přezkoumán. Vyhodnocení účinnosti
právního předpisu musí být vždy prováděno ve spolupráci s dotčenými
subjekty. Výsledkem přezkumu pak může být, prokáže-li neplnění
stanovených cílů, návrh na úpravu či zrušení právního předpisu. V případě
následného provádění úpravy právního předpisu nebo návrhu na
jeho zrušení se opět provádí RIA.
Tato část je zpracovávána v případě malé RIA pouze pro vybranou
variantu.)
4.4. Kontakty
(vyplní odbor ekonomických nástrojů)
Uvedeny budou kontaktní údaje na zaměstnance, který zpracoval závěrečnou
zprávu RIA a bude kontaktní osobou pro případné připomínky
a dotazy.
273
Praktické aspekty tvorby práva
Velká RIA
(Komentář: Velká RIA vychází z malé RIA a je jejím rozšířením.
Bude provedena vždy, když malá RIA identifikuje alespoň jeden z následujících
kvantitativních nebo kvalitativních dopadů:
Kvantitativní – významné jednorázové dopady ve výši alespoň 30 mil
Kč za rok nebo na jednu skupinu dotčených subjektů nebo kumulované
dopady (opakované nebo součet několika jednorázových) ve výši alespoň
140 mil Kč.
Kvalitativní – dopady mající za důsledek znevýhodnění některé sociální
skupiny a její uplatnění ve společnosti, dopady na hospodářskou
soutěž, zásadním způsobem pozmění podmínky fungování trhu/ napraví
selhání trhu.
Velká RIA bude dále zpracována u všech návrhů právních předpisů,
u kterých to stanoví vláda s ohledem na své priority, a to formou usnesení
k jinému souvisejícímu dokumentu (výjimky jsou uvedeny v Obecných
zásadách pro hodnocení dopadů regulace –RIA). Velká RIA se soustředí
především na podrobnou analýzu problému, který byl identifikován
v malé RIA, tzn., že následuje po malé RIA, pokud vzniká alespoň jeden
z uvedených dopadů.)
1. Důvod předložení
1.1. Název
(vyplní věcně příslušný odbor)
Uveden je název právního předpisu, pro jehož účely se RIA zpraco-
vává.
1.2. Popis problému
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem legislativním)
274
Praktické aspekty tvorby práva
Identifikace problémových bodů navrhovaného řešení, které mají být
podrobeny podrobnější analýze.
(Komentář: Vychází z malé RIA)
2. Návrh variant řešení
(Komentář: Platí stejná pravidla jako u malé RIA).
2.1. Návrh možných variant řešení
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem ekonomických
nástrojů a odborem legislativním)
Může být řešena pouze jedna doporučená varianta, která byla určena
v rámci malé RIA jako nejvhodnější s tím, že mohou být posuzovány
pouze různé způsoby implementace, nebo může být podrobněji posuzováno
více variant, které vedou ke stanovenému cíli, ale mají různé
dopady.
Opět se zkoumá, zda je možné použít i jiný způsob řešení problému,
než je přijetí právního předpisu. Pokud toto bylo již v malé RIA vyloučeno,
zváží se alespoň, zda má být problém řešen přijetím samostatného
právního předpisu, nebo zda budou upraveny předpisy, kterých se
daný problém týká.
2.2. Dotčené subjekty
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem ekonomických
nástrojů a odborem legislativním)
Identifikovány jsou všechny dotčené subjekty a skupiny, kterých se
problém přímo či nepřímo dotýká a jehož řešení na ně bude mít pravděpodobně
nějaké dopady.
275
Praktické aspekty tvorby práva
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
3.1. Hodnocení dopadů jednotlivých variant
(vyplní odbor ekonomických nástrojů ve spolupráci s věcně příslušným
odborem a odborem legislativy)
Porovnány musí být pravděpodobné náklady a přínosy všech posuzovaných
variant pro jednotlivé skupiny a subjekty.
Při zpracování analýzy nákladů a přínosů nesmí být opomenuti
kromě veřejného sektoru a podnikatelů také spotřebitelé a občané, ale
i ekonomika jako celek (makroekonomické ukazatele).
Pro porovnání nákladů a přínosů se použije alespoň jedna z metod
uvedených v Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace (RIA),
případně jejich kombinace, nebo jiná metoda podle uvážení zpracovatele
mající ovšem obdobný efekt.
Základní metody pro porovnávání dopadů: analýza nákladů a přínosů,
analýza nákladové efektivnosti, multikriteriální analýza a analýza rizika.
Tyto metody je vhodné doplnit analýzou citlivosti k ověření stability
výsledků.
3.2. Konzultace
(věcně příslušný odbor, odbor ekonomických nástrojů a případně odbor
legislativní zajišťuje vypracování výsledků svých konzultací, které
byly v průběhu zpracování RIA realizovány; odbor ekonomických nástrojů
zajistí souhrnné vypracování výsledků všech konzultací)
Konzultace jsou povinnou součástí velké RIA. Probíhají jak konzultace
za účelem získání dat, tak povinné konzultace formou zveřejnění
dokumentu na webových stránkách.
276
Praktické aspekty tvorby práva
Vyhodnocení konzultací je součástí závěrečné zprávy RIA a obsahuje
rovněž souhrnnou informaci o podnětech, které nebyly zapracovány
včetně zdůvodnění.
3.3. Implementace a vynucování každé varianty
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem legislativním)
Pro každou z navrhovaných variant bude vytvořen plán implementace
a vynucování.
Tento plán je rovněž argumentem pro rozhodování o nejvhodnější
variantě řešení.
(Komentář: Tato část je zpracovávána v případě velké RIA jako součást
vyhodnocování dopadů každé z posuzovaných variant.)
4. Návrh řešení
4.1. Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení
(vyplní odbor ekonomických nástrojů ve spolupráci s věcně příslušným
odborem a odborem legislativy)
Obsahuje závěrečné shrnutí a stanovení nejvhodnější varianty k řešení
definovaného problému.
Odráží všechny zjištěné skutečnosti v průběhu zpracovávání RIA.
Vybraná varianta bude rozpracována do návrhu právního předpisu.
Varianta, která byla rozpracována do návrhu právního předpisu, vždy
obsahuje vyčíslení předpokládaného finančního dopadu na státní rozpočet
a ostatní veřejné rozpočty včetně způsobu jejich pokrytí.
277
Praktické aspekty tvorby práva
4.2. Přezkum účinnosti
(vyplní věcně příslušný odbor ve spolupráci s odborem legislativy a odborem
ekonomických nástrojů)
Stanovení měřítek a indikátorů, podle kterých bude dále posuzováno,
že navrhované řešení je účinné a splňuje stanovené cíle včetně termínu
přezkoumání a případně stanovení konce účinnosti právního předpisu.
(Komentář: Tato část je zpracovávána v případě velké RIA jako součást
vyhodnocování dopadů každé z posuzovaných variant.)
4.3. Kontakty
(vyplní odbor ekonomických nástrojů)
Uvedeny budou kontaktní údaje na zaměstnance, který zpracoval závěrečnou
zprávu RIA a který bude kontaktní osobou pro případné připomínky
a dotazy.
278
Praktické aspekty tvorby práva
11. Legislativní pravidla vlády
11.1. Úvod k Legislativním pravidlům vlády
Ač to není příliš optimistický začátek kapitoly, představa dokonalé
normotvorby je fikcí. Špatné právní předpisy byly, jsou a budou. Důvody
nízké kvality normotvorby mohou přitom být velmi různorodé.
Pro kvalitní normotvorbu je stěžejní respektování ústavního pořádku
a vysoká úroveň formální stránky právních předpisů. Každý právní
předpis by měl být podroben analýze, zda je jeho přijetí skutečně nezbytné
a zda se právní regulace neužívá tam, kde by ve skutečnosti měly
být uplatněny jiné nástroje. Nedostatky v kvalitě právních předpisů
souvisí často právě s tím, že analýza nezbytnosti právní úpravy nebyla
provedena v dostatečném rozsahu a kvalitě a že právní předpis vznikal
izolovaně od poznatků doktríny a zkušeností kvalifikované praxe.298
Velká část návrhů zákonů je již tradičně předkládána Parlamentu vlá-
dou.299
Je to tedy logicky především vláda, kdo je hlavním hybatelem
změn v právním řádu, zejména pak tehdy, opírá-li se o většinu v Poslanecké
sněmovně. Tomu odpovídá i význam dokumentů, které sama
vláda pro regulaci legislativní procesu ve své sféře působnosti přijímá.
Současná Legislativní pravidla vlády z roku 1998300
vymezují svůj
hlavní účel a předmět úpravy tak, že jednak upravují postup ministerstev
279
Praktické aspekty tvorby práva
298
Maihofer, W.: Gesetzgebungswissenchaft …, s. 29-30.
299
Pro ilustraci lze uvést, že v části 6. volebního období do 8. července 2011 (do tisku
426) bylo Poslanecké sněmovně předloženo celkem 209 návrhů zákonů, z nichž bylo
136 vládních návrhů, 49 poslaneckých návrhů, 12 senátních návrhů a 12 návrhů zastupitelstva
kraje.
300
Legislativní pravidla vlády byla schválena usnesením vlády ze dne 19. března 1998
č. 188 a doposud změněna usnesením vlády ze dne 21. srpna 1998 č. 534, usnesením
vlády ze dne 28. června 1999 č. 660, usnesením vlády ze dne 14. června 2000 č. 596,
usnesením vlády ze dne 18. prosince 2000 č. 1298, usnesením vlády ze dne 19. června
2002 č. 640, usnesením vlády ze dne 26. května 2004 č. 506, usnesením vlády ze dne 3.
listopadu 2004 č. 1072, usnesením vlády ze dne 12. října 2005 č. 1304, usnesením vlády
ze dne 18. července 2007 č. 816 a usnesením vlády ze dne 11. ledna 2010 č. 36.
a jiných ústředních orgánů státní správy při tvorbě a projednávání připravovaných
právních předpisů, a dále vymezují požadavky týkající se
obsahu a formy připravovaných právních předpisů. Takto vymezený
předmět úpravy je v podstatě srovnatelný s tím, co upravovala legislativní
pravidla platná na našem území i v minulosti. Neplatí to však zcela
bez výjimky, neboť některá z legislativních pravidel se zaměřovala pouze
na obsahovou stránku tvorby práva a požadavky na právní předpisy,
zatímco procedurální požadavky na projednávání návrhů právních předpisů
ve sféře exekutivní stály často stranou zájmu legislativních pravidel.
Legislativní pravidla vlády z roku 1998 původně upravovala také činnost
Legislativní rady vlády a stálých pracovních komisí, tato úprava
však byla posléze z Legislativních pravidel přenesena do samostatných
dokumentů – do Statutu Legislativní rady301
a do Jednacího řádu Legislativní
rady.302
11.2. Trocha historie legislativních pravidel
Základ obecných zásad pro tvorbu psaného práva, tedy jakýchsi „legislativních
pravidel“, lze ve vztahu k našemu území vysledovat již v období
kodifikace soukromého práva v dobách osvícenského absolutismu
Marie Terezie a Josefa II. V roce 1772 adresovala císařovna Marie Terezie
zákonodárné komisi připravující soukromoprávní kodex list, ve
kterém jejím členům stanovila limity pro jejich další kodifikační práci,
a to v reakci na výtky, které směřovaly proti dosavadní podobě návrhu.
Limity další legislativní činnosti byly obsaženy v následujících zásadách:
280
Praktické aspekty tvorby práva
301
Statut Legislativní rady vlády byl schválený usnesením vlády ze dne 21. srpna 1998
č. 534 a doposud změněný usnesením vlády ze dne 3. října 2001 č. 1009, usnesením
vlády ze dne 24. listopadu 2004 č. 1158, usnesením vlády ze dne 4. října 2006 č. 1148
a usnesením vlády ze dne 19. prosince 2007 č. 1438.
302
Jednacího řádu Legislativní rady vlády byl schválený usnesením vlády ze dne 21.
srpna 1998 č. 534 a doposud změněný usnesením vlády ze dne 24. listopadu 2004
č. 1158 a usnesením vlády ze dne 4. října 2006 č. 1148.
1. Látku jest přehlédnouti a ze zákona vypustiti to, co patří do učeb-
nice.
2. Jest se vyjadřovati, pokud možno, krátce a zbytečné podrobnosti,
zejména ty, které jsou pro zákonodárce lhostejné, jest přejíti.
3. Jest se vystříhati dvojsmyslností, nejasností, zbytečného opakování
a rozvláčnosti v nařízeních, o kterých žádný rozumný člověk ne-
pochybuje.
4. Není se vázati na římské právo a jest za základ bráti přirozenou
slušnost.
5. Není se pouštěti do subtilností a jest usilovat o jednoduchost.303
Ačkoliv je tomu již přes 200 let, co byly uvedené zásady formulovány,
nebude zřejmě pochybnosti o tom, že v nich obsažená pravidla jsou pro
legislativní činnost aktuální do současnosti. Určitou paralelu ke každé
z uvedených zásad by jistě bylo možné najít i v současných legislativních
pravidlech, byť v podstatně méně subtilní formě.
Bližší pozornost si jistě zasluhují pravidla regulující legislativní činnost
přijímaná po vzniku Československa v říjnu 1918.
V dubnu roku 1923 byla usnesením vlády přijata Směrnice pro jednotnou
techniku legislativní. Jak už sám název tohoto dokumentu napovídá,
tato „legislativní pravidla“ patřila do oné první skupiny, co se
obsahu týče, neboť jimi byly upraveny pouze požadavky na obsah právního
předpisu, tj. ona jednotná technika legislativní, nikoliv však procedurální
otázky, jak mají být návrhy právních předpisů ve sféře moci
výkonné projednávány. Odhlédneme-li od obsahových požadavků,
které byly vyvolány vícekolejností práva v nově vzniklém Českosloven-
281
Praktické aspekty tvorby práva
303
Viz Rouček, F., Sedláček, J.: Komentář k Československému obecnému zákoníku
občanskému a občanskému právu platnému na Slovensku a v Podkarpatské Rusi,
svazek I., V. Linhart, Praha 1935 (reprint ASPI - Wolters Kluwer ČR), s. 4. Zásady
cituje též např. Šín, Z.: Legislativní pravidla, svazek I., Univerzita Palackého, Olomouc
2006, s. 6.
sku a (do značné míry marnou) snahou ji postupně odstranit,304
lze
všeobecné zásady na obsah právních předpisů podle vládní směrnice
z roku 1923 shrnout do následujících obecných požadavků na obsah
návrhů právních předpisů:
1. jasnost a srozumitelnost osnov,
2. jazyková čistota,
3. terminologická jednotnost, a to nejen v rámci jedné osnovy, ale
v rámci všech osnov,
4. zákaz směšovat do jedné osnovy různorodé věci,
5. zákaz pojímat do předpisů přechodné povahy pravidla trvalé po-
vahy,
6. zákaz zákonů na časově omezenou dobu, není-li to nutné,
7. zákaz zpětné platnosti (resp. účinnosti), není-li to odůvodněno
povahou věci,
8. obezřetnost při odkazování na existující nařízení v návrzích zákonů,
aby nevznikla pochybnost o inkorporaci pravidla z nařízení
do zákona,
9. nenormativní ustanovení pojímat nikoliv do samotných návrhů,
nýbrž toliko do důvodových zpráv, jejichž úplnosti a přesnosti
má být věnována zvláštní pozornost,
10. požadavek, aby k jednomu zákonu bylo vydáváno pokud možno
jediné prováděcí nařízení, nebrání-li tomu závažné důvody,
11. vyhýbání se návrhům s účinností již ode dne vyhlášení, zejména
v případě trestních norem.
Již tehdy se přitom uvádělo, že mnohé z těchto zásad se budou zdát
samozřejmými, ale jelikož proti nim v praxi bývá hřešeno, jsou do
vládní směrnice zahrnuty, aby je zpracovatelé návrhů nespouštěli ze
zřetele.305
Další ustanovení vládní směrnice z roku 1923 pak obsahovala pod-
282
Praktické aspekty tvorby práva
304
Mezi všeobecnými zásadami byl – poněkud neorganicky – zahrnut i požadavek na
sjednocování lhůt pro opravné prostředky.
305
Šín, Z.: Legislativní pravidla, svazek I. …, s. 26.
robnější požadavky zejména na úpravu nadpisů, úvodních vět, ustanovení
o účinnosti a zmocňovacích ustanovení, rozčlenění návrhů, zásady
pro citace právních předpisů, jakož i požadavky na postup při novelizaci
či zrušování právního předpisu. Marně bychom v ní však hledali úpravu
projednávání právních předpisů v připomínkovém řízení.
V únoru roku 1933, tedy po necelých deseti letech od přijetí předchozí
směrnice, byla, opět ve formě usnesení vlády, schválena nová
Směrnice pro jednotnou legislativní techniku. Také tato nová „legislativní
pravidla“, jež měla sloužit také jako direktiva k legislativním pracím
na novém občanském zákoníku,306
se zaměřovala pouze na obsahové
a formální otázky související s návrhy právních předpisů a oblast
procedurální ponechávala stranou zájmu. Oproti legislativním pravidlům
z roku 1923 nově upravovala např. otázky související s přípravou
vyhlášek, jakož i otázku republikace novelovaných zákonů, tedy jakousi
obdobu stávajících úplných znění zákonů.307
Z hlediska systematiky
byla nová také ustanovení o důvodových zprávách, která však co do
obsahu navazovala na předchozí vládní směrnici.
Již v červnu roku 1933 byla nová vládní směrnice doplněna Pokyny
pro postup při legislativních pracích, které měly rovněž formu usnesení
vlády a jež regulovaly doposud neupravené otázky procedurální, související
s přípravou a projednáváním návrhů právních předpisů ve sféře
exekutivy. Koexistencí směrnice a pokynů z roku 1933 byl položen
základ stávající koncepci Legislativních pravidel vlády, jak je známe
v současnosti, byť v podobě jediného dokumentu.
Nová Legislativní pravidla pak byla přijata v listopadu roku 1949
a bezprostředně je následovaly ještě Podrobnější předpisy k legislativním
pravidlům. Kromě dobově nezbytných ustanovení o funkci právních
283
Praktické aspekty tvorby práva
306
Viz Šín, Z.: Legislativní pravidla, svazek II., Univerzita Palackého, Olomouc 2006,
s. 5.
307
Vládní směrnice předpokládala, že k vyhlášení takových úplných znění bude zmocněn
v příslušné novele zmocněn buď konkrétní ministr, nebo vláda jako taková.
předpisů v lidově demokratickém státě308
či kupříkladu o účasti lidu na
přípravě právních předpisů309
byla Legislativní pravidla z roku 1949
koncipována jako souborný dokument, upravující nejen otázky formálně
obsahové, nýbrž i otázky připomínkového řízení a předložení
osnovy vládě. Na druhou stranu však nelze přehlédnout, že tato úprava
byla v Legislativních pravidlech upravena pouze rámcově a do podrobností
byla rozvedena až v Podrobnějších předpisech k legislativním pravidlům.
Zajímavé také je, že Legislativní pravidla zavedla do procesu
přípravy právních předpisů výslovně prvek plánování, a to v podobě
plánu legislativních prací (legislativního plánu), jenž měl být stanovován
na každé kalendářní pololetí, a dále v podobě stanovení zásad, jež by
z dnešního pohledu bylo možné označit jako věcný záměr budoucí
právní úpravy a v nichž, vedle výsledku rozboru dosavadního stavu
a jeho zhodnocení, měl být obsažen též návrh na novou právní úpravu
v přesně formulovaných zásadách. Tato úprava doznala určitých změn
v 50. letech 20. století.
V červnu roku 1967 došlo k vydání dalších Legislativních pravidel,
která byla v řadě ohledů specifická. Novou byla forma, ve které byla
Legislativní pravidla z roku 1967 přijata, neboť se v tomto případě nejednalo
o usnesení vlády, nýbrž o usnesení předsedy Vládní komise pro
284
Praktické aspekty tvorby práva
308
Předpisy lidově demokratického státu se slovy tehdejších legislativních pravidel
měly obsahem i formou odlišovat od právních předpisů „státu měšťáckého“, přičemž
již nemělo být možné se „skrývati za formalistické odbornictví“. Právní předpisy měly
být nástrojem aktivně působícím při výstavbě socialismu, při jejich tvorbě mělo být
využíváno i zkušeností ostatních lidových demokracií a socialistického státu - Svazu
sovětských socialistických republik. Jasnými formulacemi právních předpisů mělo být
„zabráněno jejich zneužití třídním nepřítelem“.
309
Legislativní pravidla z roku 1949 kupříkladu požadovala, bez stanovení konkrétního
způsobu a formy, projednávání připravovaných zásad (tj. obdoby současných
věcných záměrů zákonů) a návrhů významnějších právních předpisů podle povahy
věci s krajskými, popř. i s okresními a místními národními výbory a soudy, jakož
i s masovými a zájmovými organizacemi pracujícího lidu, orgány podniků socialistického
sektoru a orgány lidových družstev, vynikajícími pracovníky, úderníky a odbor-
níky.
legislativu (a tehdejšího ministra spravedlnosti Aloise Neumana), vydané
ovšem na základě usnesení vlády z března roku 1966. Také obsah Legislativních
pravidel z roku 1967 doznal oproti předchozím pravidlům
poměrně zásadních změn, neboť v nich byla věnována velmi malá pozornost
otázkám legislativně technickým, o čemž svědčí i to, že příslušné
partie legislativních pravidel vlády byly nadepsány jako „legislativně
technické poznámky“. Větší pozornost byla naopak věnována otázkám
postupu při vypracování návrhu právního předpisu, resp. vypracování
zásad zákonů, tedy otázkám věcného vymezení budoucí právní úpravy.
Legislativní pravidla vlády z roku 1967 však neměla dlouhého trvání.
V souvislosti s federalizací Československa byla nejprve v září 1971 přijata
Legislativní pravidla vlády Československé socialistické republiky,
bezprostředně následovaná Legislativními pravidly vlády České socialistické
republiky z října 1971.310
Na pravidla v obou případech navazovaly
ještě legislativně technické pokyny. Přijetí legislativních pravidel
v podmínkách federace předcházelo vytvoření Legislativní rady vlády
jak na úrovni federace, tak i na úrovni obou republik, a to již v průběhu
roku 1969. Na federální úrovni pak následovala Legislativní pravidla
vlády ČSSR z prosince 1985 a po nich Legislativní pravidla vlády ČSFR
z roku 1992. I po zániku federace se pak na úrovni České republiky
postupovalo podle Legislativních pravidel české vlády z března roku
1987, která v novelizovaném znění311
zůstala v platnosti až do přijetí
současných Legislativních pravidel vlády z roku 1998. Všechna legislativní
pravidla vydaná po roce 1968 pak už opět měla formu usnesení
vlády, a to buď federální, nebo příslušné republikové.
285
Praktické aspekty tvorby práva
310
Legislativní pravidla vlády Slovenské socialistické republiky byla vydána v lednu
1972.
311
Jednalo se pouze o jedinou změnu, obsaženou v usnesení ze dne 11. září 1991
č. 335, navíc ve formě nepřímé novely, v níž bylo uvedeno: „Kde se v Legislativních
pravidlech vlády mluví o legislativním útvaru Úřadu vlády ČSR, rozumí se tím napříště
legislativní sekce ministerstva spravedlnosti České republiky.“
11.3. Forma Legislativních pravidel vlády a důsledky pro
jejich závaznost
Odhlédneme-li od krátké epizody Legislativních pravidel z roku
1967, jež byla na základě usnesení vlády přijata ve formě usnesení předsedy
Vládní komise pro legislativu, pak je zřejmé, že všechna ostatní
legislativní pravidla přijatá od vzniku Československé republiky v roce
1918 měla formu usnesení vlády. Nikdy se tedy nejednalo o obecně
závazný právní předpis (zákon, nařízení vlády apod.). To má pochopitelně
své výhody i nevýhody.
Podle kompetenčního zákona312
platí, že ministerstva se ve veškeré
své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Vláda
přitom činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje.313
Usnesení
vlády zavazují také ostatní orgány státní správy. Legislativními pravidly
ve formě usnesení vlády tak vláda může regulovat legislativní činnost
všech členů vlády, resp. ministerstev, ale i členů vlády bez portfeje, jakož
i legislativní činnost ostatních orgánů státní správy. Praktické je to
především ve vztahu k ústředním orgánům státní správy, což odpovídá
i výslovně vymezenému okruhu působnosti stávajících Legislativních
pravidel vlády. Naopak tímto způsobem nelze zavazovat jiné subjekty
nadané normotvornou pravomocí, resp. zákonodárnou iniciativou. Legislativní
pravidla vlády ve formě usnesení vlády nezavazují ani poslance
či Senát, ani zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků, realizují-li
zákonodárnou iniciativu ve smyslu čl. 41 odst. 2 Ústavy České
republiky, a to ani co se týče formálních požadavků na obsah návrhu
zákona. Vzhledem k tomu, že naprostá většina návrhů zákonů je Poslanecké
sněmovně předkládána vládou, lze tento stav považovat za vyhovující.
Požadavky legislativních pravidel pochopitelně ani žádným
způsobem nelimitují možnost uplatňování pozměňovacích návrhů
286
Praktické aspekty tvorby práva
312
Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
313
§ 21 a § 28 odst. 1 kompetenčního zákona.
k již předloženému návrhu zákona, a to ani v případě, jedná-li se o návrh
vládní. Případná omezení pro jiné předkladatele zákonů než vládu, popřípadě
pro uplatňování pozměňovacích návrhů, nejsou-li stanoveny
zákonem, vyplývají toliko z postulátu právního státu, rozvedeného do
podrobností zejména judikaturou Ústavního soudu.314
Mohlo by se tedy zdát, že forma pouhého usnesení vlády představuje
pro legislativní pravidla vlády a pro naplňování jimi sledovaného cíle
zkvalitňování právního řádu zásadní handicap. Ve skutečnosti to však
až tak zásadním problémem není, neboť zdaleka ne vše, co normují
legislativní pravidla vlády, je opravdu zásadní pro konečnou podobu
normativního textu právního předpisu. Bude-li tedy zákon napsaný stylisticky
a jazykově správně, bude jistě pro adresáty srozumitelný i tehdy,
nebude-li například členěn na paragrafy, nýbrž na články apod. Dá se
tedy říci, že pro adresáta je důležitější finální srozumitelnost právního
předpisu, zejména jeho normativních ustanovení, které lze zpravidla
docílit i při určitém odchýlení se od formálních (a často též formalistických)
požadavků stanovených v legislativních pravidlech. Platí to tím
spíše i z důvodu, že současná legislativní pravidla jsou v řadě věcí až
příliš formalistická, aniž by tato pravidla byla pro širší vrstvy adresátů
právních norem vůbec rozpoznatelná; obzvláště to platí v případě novel
právních předpisů a formálních požadavků na jejich obsah, mezi něž
patří kupříkladu i požadavky na formulaci novelizačních bodů. V této
souvislosti nelze opomenout, že i samotná vláda se může kterýmkoliv
usnesením od svých Legislativních pravidel odchýlit, což zřejmě nebude
nikterak výjimečné zejména v případě usnesení, jimiž schvaluje konkrétní
návrh právního předpisu (vládní návrh zákona či nařízení vlády).
Nic na tom nemění ani fakt, že se tak zpravidla bude dít jaksi mimoděk.
I bez zevrubnější analýzy přijatých nařízení vlády či vládních návrhů
zákonů postoupených k projednání Poslanecké sněmovně jistě nebude
zásadního sporu o tom, že by se našla řada příkladů, kdy právní předpis
v některých, zejména formálních ohledech ne zcela respektuje poža-
287
Praktické aspekty tvorby práva
314
Zejm. nález Pl. ÚS 77/06, vyhlášený pod č. 37/2007 Sb.
davky stanovené v Legislativních pravidlech vlády. V každém takové
případě pak jednotlivé usnesení vlády, jímž vláda daný návrh právního
předpisu schválila, pro konkrétní případ použití Legislativních pravidel
vlády vlastně zčásti deroguje.315
Pro ostatní nositele zákonodárné iniciativy
než vládu je pak limitujícím pouze to, že jejich návrhy musí
respektovat ústavní pořádek, zejména pak elementární požadavky na
právo a jeho obsah v právním státě,316
a požadavky stanovené zákonem.
Zásadní výhodou pro legislativní pravidla představuje jejich forma
v oblasti procedurálních požadavků na projednání právního předpisu.
Zatímco porušení procedury, která je stanovena v jednacích řádech komor
Parlamentu, tím spíše pak v samotné Ústavě, může vést ke zrušení
zákona Ústavním soudem, v případě porušení procedury podle legislativních
pravidel vlády, mají-li formu toliko usnesení vlády, podobné
riziko nehrozí.
11.4. Základní požadavky na obsah právního předpisu
a některé prohřešky proti nim
V současných Legislativních pravidlech vlády nejsou požadavky na
obsah právního předpisu shrnuty do zvláštních základních ustanovení,
srovnatelných například s úvodními články Směrnice vlády pro jednotnou
legislativní techniku z roku 1923. Neznamená to však, že by tyto
požadavky na právní předpisy v současné době neplatily, Legislativní
288
Praktické aspekty tvorby práva
315
V poslední době se vcelku pravidelně vládní návrhy od legislativních pravidel vlády
odchylují v otázce zrušovacích ustanovení – dlužno dodat, že ku prospěchu věci. Příkladem
mohou být zrušovací ustanovení ve vládním návrhu nového zákona o České
národní bance (§ 78) (tisk 800, V. volební období) nového občanského zákoníku
(§ 3046) (tisk 362, VI. volební období), v návrhu zákona o mezinárodní pomoci při
vymáhání některých finančních pohledávek (§ 42) (tisk č. 399, VI. volební období)
apod. Tato „staronová“ koncepce zrušovacích ustanovení snad brzy nalezne svůj obraz
i v novele Legislativních pravidel vlády.
316
V nejobecnější rovině viz zejm. čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky,
čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod.
pravidla vlády je pouze zvlášť nezdůrazňují a jednotlivá pravidla jsou
uvedena na různých místech Legislativních pravidel vlády, zpravidla
v kombinaci s konkrétnějšími pravidly.317
Pokusíme se to ilustrovat na příkladu požadavku na normativitu právního
předpisu. Normativita je základním atributem, který by právní
předpis a jeho jednotlivá ustanovení měla vykazovat. Znamená to, že
právní předpis by měl obsahovat pouze ustanovení upravující pravidla
chování vynutitelná státní mocí, nikoliv proklamace, deklarace či doporučení
určitého chování či postupu.
Rovněž Legislativní pravidla vlády výslovně stanoví, že právní předpis
obsahuje pouze ustanovení normativní povahy.318
Užití jiných než
normativních ustanovení je výjimečně přípustné, odpovídá-li to účelu,
který je danou právní úpravou sledován. Právní řád totiž, podobně jako
ústava,319
není ani v demokratickém a právním státě hodnotově neutrální
a ústavní úprava, jak potvrzuje i Ústavní soud, neupírá Parlamentu
právo vyjádřit jeho vůli, jakož i morální a politická stanoviska, způsobem,
který v rámci obecných právních zásad pokládá za vhodný a přiměřený
– a to případně i formou zákona.320
Taková nenormativní (či ne
zcela normativní) ustanovení budou mnohdy obsažena v preambulích
289
Praktické aspekty tvorby práva
317
Např. požadavek na přehledné členění předpisu, jasnou a přesnou stylizaci a jazykovou
bezvadnost předpisu je uveden v čl. 2 odst. 2, požadavek na terminologickou
jednotnost v čl. 40, zákaz směšování nesouvisejících věcí je uveden v čl. 39 odst. 4,
zákaz zpětné účinnosti v čl. 53, požadavek užívat ustanovení toliko normativní povahy
v čl. 39 odst. 1 apod.
318
Čl. 39 odst. 1 Legislativních pravidel vlády.
319
Viz nález Pl. ÚS 19/93, vyhlášený pod č. 14/1994 Sb.
320
Viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 19/93, vyhlášený pod č. 14/1994 Sb.: „Ústavní
zřízení demokratického státu neupírá Parlamentu právo vyjádřit svou vůli i svá morální
a politická stanoviska způsobem, který v rámci obecných právních zásad pokládá za
vhodný a přiměřený – a to, případně, i formou zákona, pokládá-li za vhodné a účelné
touto právní formou aktu zdůraznit společenský význam a dosah svého prohlášení.
Tak tomu bylo např. v zákoně,vydaném za První republiky, kterým se konstatovalo, že
T. G. Masaryk se zasloužil o stát.“ Z novodobé historie může být příkladem takového
zákona zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše.
právních předpisů, kde však mohou mít svůj význam jako výkladová
pravidla pro aplikaci takto uvozeného právního předpisu jako celku,
popřípadě i právních předpisů jiných.321
V souvislosti s požadavkem na zásadně normativní obsah právního
předpisu je třeba se vyhnout ustanovením, která pouze proklamují platnost
či použitelnost jiných právních předpisů, a případné aplikační
vazby mezi různými předpisy, jejichž zdůraznění je potřebné, by měly
být vyjádřeny v rámci důvodové zprávy. Právní předpis by také neměl
nabývat podoby metodického pokynu pro svou aplikaci, neboť zdánlivé
zjednodušení aplikace ve skutečnosti vyvolává další, často podstatně závažnější
právní problémy.
Příkladů ustanovení nenormativní povahy se v právním řádu najde
celá řada. Kupříkladu zákon č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství,
v § 2 stanovuje, že „nežádoucímu těhotenství se předchází především
výchovou k plánovanému a odpovědnému rodičovství v rodině, ve
škole a zdravotnických zařízeních, výchovným působením v oblasti so-
290
Praktické aspekty tvorby práva
321
Typické to bývá v případě ústavních zákonů, jako je Ústava ČR a Listina základních
práv a svobod. Jako příklad preambule „obyčejného“ zákona lze uvést zákon
č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu,
kde se v preambuli mj. uvádí, že „Parlament konstatuje, že Komunistická strana Československa,
její vedení i členové jsou odpovědni za způsob vlády v naší zemi v letech
1948 - 1989, a to zejména za programové ničení tradičních hodnot evropské civilizace,
za vědomé porušování lidských práv a svobod, za morální a hospodářský úpadek
provázený justičními zločiny a terorem proti nositelům odlišných názorů, nahrazením
fungujícího tržního hospodářství direktivním řízením, destrukcí tradičních principů
vlastnického práva, zneužíváním výchovy, vzdělávání, vědy a kultury k politickým
a ideologickým účelům, bezohledným ničením přírody“. Podle preambule zákona ze
dne 20. července 2011 o účastnících odboje a odporu proti komunismu „Parlament
České republiky, jsa veden vůlí vyjádřit úctu a vděčnost ženám a mužům, kteří v období
komunistické totalitní moci s nasazením vlastních životů, osobní svobody i majetku
aktivně bránili hodnoty svobody a demokracie, jsa odhodlán trvale připomínat ideály
vlastenectví, cti, statečnosti a sebeobětování dalším generacím, vyslovuje hlubokou
lítost nad nevinnými oběťmi teroru komunistického režimu“.
ciální a kulturní a využíváním prostředků k zabránění těhotenství“.
Ustanovení je zcela evidentně nenormativní, navíc ani neodpovídá skutečnému
společenskému stavu v době jeho vzniku, přičemž ani nemá
žádný význam pro výklad zákona, který dle svého předmětu (opět zčásti
nenormativně vymezeného), „upravuje umělé přerušení těhotenství a se
zřetelem na ochranu života a zdraví ženy a v zájmu plánovaného a odpovědného
rodičovství stanoví podmínky pro jeho provádění“. Jako takové
by tedy v právním předpise obsaženo být nemělo.
Mnohdy se však v právních předpisech objevují ustanovení, mající
zdánlivě nenormativní a proklamativní charakter, přesto však v daném
právním předpise mají svůj význam. Tak například podle § 879 návrhu
občanského zákoníku „rodiče mají rozhodující úlohu ve výchově dítěte“,
přičemž „mají být všestranně příkladem svým dětem, zejména pokud se
jedná o způsob života a chování v rodině“. Uvedená ustanovení totiž
mohou mít význam jako hmotněprávní základ pro rozhodování soudů
ve věcech péče o nezletilé.
Právní předpis by také neměl obsahovat ustanovení, která pouze deklarují
platnost jiných právních předpisů a přitom neobsahují novou
úpravu, ani by neměl přejímat či parafrázovat ustanovení jiných právních
předpisů. Tak například ve školském zákoně je stanoveno, že ukládání
dokumentace škol a školských zařízení upravují zvláštní právní
předpisy,322
s odkazem na zákon o archivnictví v poznámce pod čarou.
Ustanovení tedy pouze deklaruje, že zde existuje jiný předpis, který
upravuje ukládání dokumentů, aniž by věcně zavádělo jakoukoli novou
(speciální) úpravu, a jako takové je nejen nenormativní, ale i nadbytečné.
Odkaz v poznámce pod čarou tento problém také neřeší, neboť ani
poznámka pod čarou nemá normativní povahu.323
Jediným vodítkem
je zde to, že se má jednat o jakýsi právní předpis, který věcně upravuje
ukládání dokumentů.
291
Praktické aspekty tvorby práva
322
Viz § 28 odst. 10 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním,
vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
323
Viz např. nález Ústavního soudu II. ÚS 485/98.
Jiným podobným příkladem může být ustanovení zákona o silničním
provozu, v němž se provozovateli vozidla, popřípadě osobě, jíž provozovatel
vozidlo svěřil, stanoví povinnost sdělit vybraným orgánům
veřejné moci skutečnosti potřebné k určení totožnosti řidiče podezřelého
z porušení tohoto zákona, a to s dovětkem, že „tímto ustanovením
není dotčeno ustanovení zvláštního právního předpisu“.324
Specifikace
tohoto nenormativního ustanovení, odkazujícího na blíže nespecifikované
ustanovení blíže nespecifikovaného právního předpisu, je obsažena,
byť nikoliv vyčerpávajícím způsobem, v taktéž nenormativní poznámce
pod čarou, jež odkazuje na ustanovení zákona o přestupcích
upravující právo odepřít podání vysvětlení. Pokud by ustanovení vůbec
mělo nějaký smysl, muselo by být koncipováno tak, že by materiálně
vymezilo, jaké právo nemá být uvedenou povinností dotčeno. S ohledem
na obecnou povinnost podle procesních předpisů podat (s přesně stanovenými
výjimkami) vysvětlení či svědeckou výpověď je však nadbytečné
v podstatě celé toto ustanovení, nikoliv pouze jeho nenormativní do-
větek.
Příkladem dalšího nadbytečného nenormativního ustanovení může
být ustanovení zákona o přestupcích, které stanoví, že při přezkoumávání
rozhodnutí o přestupku soudem se postupuje podle zvláštního
předpisu.325
Zde je navíc zavádějící povaha zdůrazněna tím, že poznámka
pod čarou neodkazuje na soudní řád správní, nýbrž ještě na
ustanovení části páté občanského soudního řádu, která jsou na soudní
přezkum rozhodnutí o přestupku nepoužitelná již od 1. ledna 2003.
Ačkoliv od té doby již byly přijaty desítky novel zákona o přestupcích,
toto ustanovení jimi zůstalo až do současné doby nedotčeno.
292
Praktické aspekty tvorby práva
324
§ 10 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších
předpisů.
325
§ 83 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
11.5. Legislativní orgány podle Legislativních pravidel
vlády
Legislativními orgány vlády jsou jednak Legislativní rada vlády, která
má postavení poradního orgánu vlády, a dále pracovní komise Legislativní
rady vlády. Význam legislativních orgánů vlády je pro legislativní
činnost vlády, která představuje hlavní nástroj realizace vládní politiky
a vládnutí, ať už v podobě přímé podzákonné normotvorby, nebo v podobě
předkládání návrhů zákonů, mimořádně důležitý. O tom ostatně
svědčí i relativně vysoký počet legislativních návrhů, které jsou legislativním
orgánům vlády každoročně předkládány k projednání.326
11.5.1. Legislativní rada vlády
Legislativní rada vlády patří mezi ty poradní orgány vlády, jejichž
existence je upravena přímo v zákoně.327
Postavení Legislativní rady
293
Praktické aspekty tvorby práva
326
V roce 2010 bylo podle Výroční zprávy o činnosti Legislativní rady vlády předloženo
Legislativní radě vlády, resp. jejím pracovním komisím, celkem 354 legislativních
návrhů z dílny ministerstev či jiných ústředních správních úřadů, z toho 1 návrh
ústavního zákona, 101 návrhů „běžných“ zákonů, 4 návrhy věcných záměrů zákonů,
62 návrhů nařízení vlády a 186 návrhů vyhlášek.
327
Poradními orgány vlády ze zákona jsou např. Rada vlády pro národnostní menšiny
podle zákona č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a Rada pro výzkum, vývoj a inovace
podle zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací
z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře
výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů – jejich zřízení je však v těchto
případech obligatorní a vláda je jako své poradní orgány zřídit musí. Zřízení jiných
poradních orgánů sice někdy zákony předvídají, avšak jejich zřízení je toliko fakultativní
a plně na úvaze vlády - viz např. § 21 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních
k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými
látkami a o změně souvisejících zákonů, podle kterého vláda může za účelem
koordinace protidrogové politiky zřídit zvláštní poradní orgán a případně ho pověřit
přímým výkonem některých činností.
vlády328
je konkrétně upraveno v § 28a zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, kde je stanoveno, že vláda může zřídit
jako svůj poradní orgán Legislativní radu.329
Ze zákonné dikce je
zřejmé, že je pouze na rozhodnutí vlády, zda Legislativní radu jako svůj
poradní orgán zřídí, respektive ji může i beze změny zákona kdykoliv
zrušit. Je-li však Legislativní rada zřízena, platí, že v jejím čele stojí člen
vlády.
Podrobnější úpravu postavení Legislativní rady vlády obsahuje Statut
Legislativní rady,330
který stanoví, že „Legislativní rada je poradním
orgánem vlády pro legislativní činnost vlády“, který „vykonává svoji
působnost prostřednictvím zasedání Legislativní rady vlády, předsedy
Legislativní rady vlády a prostřednictvím pracovních komisí Legislativní
rady vlády“.331
Legislativní rada vlády při výkonu své působnosti posuzuje legisla-
294
Praktické aspekty tvorby práva
328
V posledních letech bylo publikováno k problematice významu a postavení Legislativní
rady vlády několik statí: Mikule, V.: Některé otázky tvorby a kontroly právních
předpisů v České republice, in: Vostrá, L., Čermáková, J. (eds.): Otázky tvorby
práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice, Aleš Čeněk, Plzeň
2005, s. 77 an.; Oehm, J.: Legislativní rada jako poradní orgán vlády, in: Gerloch,
A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie
…, s. 111 an.; Filip, J.: K postavení Legislativní rady vlády České republiky, in: Časopis
pro právní vědu a praxi, sv. 15, č. 3, Brno 2007.
329
V materiálech, které vláda schválila svými usneseními ze dne 3. ledna 2001 č. 14, ze
dne 2. května 2001 č. 422 a ze dne 20. února 2002 č. 175 se konstatuje, že Legislativní
rada vlády má v soustavě poradních orgánu vlády zcela „zvláštní postavení“, které
vyplývá z plnění jejího základního úkolu, podle něhož Legislativní rada vlády a její
pracovní komise posuzují, zda navrhované právní předpisy nejsou v rozporu s ústavními
principy ČR, s mezinárodními smlouvami a s předpisy Evropských společenství
(resp. Evropské unie), kterými je ČR vázána, s jinými součástmi právního rádu České
republiky a se závaznými pravidly legislativního procesu.
330
Viz usnesení vlády ze dne 21. srpna 1998 č. 534, změněné usnesením vlády ze dne 3.
října 2001 č. 1009, usnesením vlády ze dne 24. listopadu 2004 č. 1158, usnesením vlády
ze dne 4. října 2006 č. 1148 a usnesením vlády ze dne 19. prosince 2007 č. 1438.
331
Viz čl. 1 body 1 a 2 Statutu Legislativní rady vlády.
tivní návrhy (věcné záměry zákonů, návrhy zákonů a návrhy nařízení
vlády) předložené vládě, a to z hlediska, zda jsou v souladu s ústavním
pořádkem a s ostatními součástmi právního řádu České republiky,
s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána,332
a s právem
Evropské unie. Legislativní rada vlády rovněž zkoumá předložené
legislativní návrhy z hlediska, zda jsou ve všech svých částech i jako
celek nezbytné, zda je jejich obsah srozumitelně a jednoznačně formulován,
přehledně členěn a zda je v souladu s ostatními závaznými pravidly
legislativního procesu.
Členy Legislativní rady vlády jmenuje vláda. Legislativní rada vlády
na návrh předsedy Legislativní rady vlády jmenuje a odvolává členy
pracovních komisí a z jejich řad jmenuje předsedy a místopředsedy pracovních
komisí a odvolává je.333
Rada se rovněž vyjadřuje k návrhu
Legislativních pravidel vlády a k návrhům jejich změn.334
Činnost Legislativní
rady vlády a jejích pracovních komisí zabezpečuje Úřad vlády
České republiky, a to ve svých zařízeních. Uvedené zabezpečení činnosti
Legislativní rady vlády a jejích pracovních komisí se uskutečňuje
prostřednictvím Sekretariátu Legislativní rady vlády v souladu se Statutem
a Jednacím řádem Legislativní rady vlády.
Zasedání Legislativní rady vlády se konají podle potřeby, zpravidla
jednou za dva týdny. Svolává je předseda Legislativní rady vlády, který
je rovněž řídí. Po dobu nepřítomnosti předsedy řídí zasedání Legislativní
rady vlády některý z místopředsedů pověřený řízením. K projednání
každého jednotlivého bodu programu zasedání Legislativní rady
vlády je určen zpravodaj. V případě zvláště složitých legislativních před-
295
Praktické aspekty tvorby práva
332
Takto vymezený okruh mezinárodních smluv je výrazně širší, než je okruh mezinárodních
smluv podle čl. 10 Ústavy ČR, a zahrnuje v sobě i mezinárodní smlouvy
vládní a resortní. K tomu viz např. Mikule, V. Vnitrostátní platnost mezinárodních
smluv, na které se nevztahuje čl. 10 Ústavy…
333
Viz čl. 2 písm. e) Statutu Legislativní rady vlády. K fungování Legislativní rady
vlády viz blíže Oehm, J.: Legislativní rada jako poradní orgán vlády … s. 111 an.
334
Viz čl. 2 písm. d) Statutu Legislativní rady vlády.
loh, popřípadě rozsáhlých a tematicky různorodě strukturovaných legislativních
návrhů, jsou k těmto návrhům ustanovováni dva i více zpra-
vodajů.
V kompetenci předsedy Legislativní rady vlády je pravomoc rozhodnout,
že legislativní návrh nebude projednán Legislativní radou vlády
a že k němu bude vypracováno stanovisko předsedy Legislativní rady
vlády, jestliže jde o úpravu, která nemá formu komplexního zákona,
nebo neobsahuje zásadní legislativní problémy, jejichž řešení si vyžaduje
projednání Legislativní radou vlády, nebo je časově naléhavá. Předseda
Legislativní rady vlády může rovněž rozhodnout, že příslušný návrh
nebude Legislativní radou vlády projednán z důvodů jejích omezených
kapacitních možností. Stanovisko Legislativní rady vlády ve vládě obhajuje
předseda Legislativní rady vlády; i v případě vypracování stanoviska
předsedy jsou ovšem využívána stanoviska zaujatá k legislativnímu
návrhu příslušnými pracovními komisemi Legislativní rady vlády.
11.5.2. Pracovní komise Legislativní rady vlády
Zásadní podíl na legislativní činnosti vlády a jednotlivých ústředních
správních úřadů mají pracovní komise Legislativní rady vlády. Co do
objemu jimi projednávaných návrhů právních předpisů Legislativní radu
vlády zcela překonávají, neboť zatímco Legislativní rada vlády neprojednává
návrhy vyhlášek a zpravidla jí nejsou předkládány ani návrhy
nařízení vlády či méně zásadní návrhy zákonů, pracovním komisím jsou
– až na ojedinělé výjimky, odůvodněné zpravidla časovou tísní – předkládány
k projednání všechny návrhy právních předpisů, včetně návrhů
vyhlášek.
Postavení pracovních komisí Legislativní rady vlády, na rozdíl od
Legislativní rady vlády jako takové, nevychází ze zákona, nýbrž je upraveno
výlučně interními akty vlády – usneseními vlády. Statut Legislativní
rady vlády stanoví, že se zřizují pracovní komise pro veřejné právo,
pracovní komise pro soukromé právo a pracovní komise pro trestní
právo. Jedná se však pouze o základní vymezení pracovních komisí.
296
Praktické aspekty tvorby práva
Pracovní komise pro veřejné právo projednává legislativní návrhy obsahující
úpravu právních vztahů s převahou ingerence orgánů veřejné
správy a moci, nebo organizačních složek státu nebo územních samosprávných
celků, s výjimkou trestních věcí. Pracovní komise pro soukromé
právo projednává legislativní návrhy obsahující převážně úpravu
právních vztahů mezi fyzickými či právnickými osobami navzájem. Pracovní
komise pro trestní právo pak projednává legislativní návrhy obsahující
převážně právní vztahy ve věcech trestních. Přesnější rozdělení
druhy a počet pracovních komisí Legislativní rady vlády navrhuje předseda
Legislativní rady.
V současné době (a již tradičně) existuje celkem šest pracovních komisí
Legislativní rady vlády, jimž jsou:
1. pracovní komise pro veřejné právo I – komise pro správní právo
č. 1,
2. pracovní komise pro veřejné právo I – komise pro správní právo
č. 2,
3. pracovní komise pro veřejné právo II – finanční právo,
4. pracovní komise pro veřejné právo III – pracovní právo a sociální
věci,
5. pracovní komise pro soukromé právo,
6. pracovní komise pro trestní právo.
Statut Legislativní rady vlády umožňuje předsedovi Legislativní rady
vlády zřídit i subkomise pracovních komisí, tento institut se však v současné
době nevyužívá.
Pracovní komise Legislativní rady vlády se skládá z předsedy, místopředsedy
a dalších členů. Pracovní komise projednávají legislativní návrhy
předložené vládě a Legislativní radě vlády a jejich závěry jsou
součástí podkladů pro vypracování návrhu stanoviska Legislativní rady
nebo předsedy Legislativní rady vlády. Projednávají rovněž návrhy vy-
hlášek.
297
Praktické aspekty tvorby práva
11.6. Příprava návrhu věcného záměru zákona
11.6.1. Podmínky vypracování věcného záměru zákona
Věcný záměr se vypracovává pouze v případě zákonů, včetně zákonů
ústavních. Nelze tedy předložit věcný záměr nařízení vlády či dokonce
vyhlášky, lze jej případně nahradit toliko nelegislativním materiálem
předloženým vládě mimo režim Legislativních pravidel vlády. Ani v případě
zákonů však nebývá věcný záměr zpracováván ke všem později
předkládaným zákonům. Legislativní pravidla vlády stanoví, že aby bylo
možné předložit věcný záměr, musí být takový věcný záměr předem
zařazen do plánu legislativních prací vlády na příslušné období, což je
dokument, v němž vláda v zájmu plnění svého programu uvádí právní
předpisy, které v určitém časovém období hodlá přijmout. Do plánu
legislativních prací vlády se pak věcný záměr zákona zařadí pouze v případě,
jestliže dosavadní zákon má být nahrazen koncepčně novou zákonnou
úpravou, nebo jestliže obsah návrhu zákona má spočívat
v úpravě věcí, které dosud nejsou v právním řádu upraveny. Věcný záměr
se rovněž nevypracovává k návrhu zákona o státním rozpočtu
a v tomto případě jej nahrazuje zpráva k návrhu státního rozpočtu na
příslušný rok, jejíž projednání se neřídí Legislativními pravidly vlády.
Z právě uvedeného je zřejmé, že okruh návrhů zákonů, k nimž by měl
být věcný záměr vypracován, je relativně úzký. Věcný záměr zákona
vypracovávají ministerstva nebo jiné ústřední správní úřady a předkládají
jej k projednání vládě před vypracováním návrhu zákona.
11.6.2. Obsah věcného záměru zákona
Součástí návrhu věcného záměru zákona zpravidla bude především
závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace (RIA). Věcný záměr obsahuje
též způsob promítnutí navrhovaného věcného řešení do právního
řádu, z něhož musí být zřejmé,
– který zákon nebo zákony a jaká jejich ustanovení se navrhuje změ-
298
Praktické aspekty tvorby práva
nit či zrušit, anebo zda se navrhuje vypracovat novou právní
úpravu,
– jaká je základní představa o obsahu právních norem určených k provedení
navrhovaného věcného řešení, vyjádřená stručně,
– zda navrhované právní řešení je v souladu s ústavním pořádkem,
s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a se
závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské
unii.
Pokud se závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace podle Obecných
zásad hodnocení dopadů regulace (RIA) v případě konkrétního
věcného záměru zákona nevypracovává, potom součástí věcného záměru
zákona musí vždy být
– přehled právních předpisů, k nimž se věcný záměr váže, základní
zásady, které jsou do nich zapracovány, a účel, který je jimi sledován;
pokud je záměrem upravit oblast vztahů, která dosud právními
předpisy upravena není, uvede se do věcného záměru tato skutečnost
spolu s vymezením této oblasti vztahů,
– zhodnocení stávající právní úpravy nebo její příslušné části, zahrnující
rozbor skutečného stavu, anebo rozbor stavu v oblasti, která
dosud právními předpisy upravena není,
– návrh věcného řešení, z něhož musí být zřejmé, že navrhované
řešení navazuje na provedené zhodnocení, přičemž z vyhodnocení
alternativních řešení, která byla při přípravě věcného záměru zvažována,
a z vyhodnocení důsledků nepřijetí navrženého řešení vyplývá,
že věc nelze řešit jinak než zákonnou úpravou,
– předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní
úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské
prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů
na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby
se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na
životní prostředí,
– zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve
299
Praktické aspekty tvorby práva
vztahu k rovnosti mužů a žen, je-li hlavním předmětem navrhované
právní úpravy úprava postavení fyzických osob; zhodnocení musí
obsahovat vysvětlení příčin případných rozdílů, očekávaných dopadů
nebo očekávaného vývoje, s využitím statistických a jiných
údajů členěných na muže a ženy, jsou-li tyto údaje k dispozici.
Obsah věcného záměru zákona by měl být omezen pouze na základní
okruhy budoucí právní úpravy, a to v pořadí podle jejich obecnosti
a důležitosti.
Soulad navrhovaného řešení s ústavním pořádkem se prokazuje tím,
že ve věcném záměru zákona se uvede, které součástí ústavního pořádku,
respektive jejich ustanovení, se na danou oblast vztahují a jakým
způsobem je v navrhovaném řešení jejich obsah a účel promítnut. Přitom
se posuzuje rovněž soulad navrhovaného řešení s nálezy Ústavního
soudu, které se k dané oblasti vztahují.
Soulad navrhovaného řešení s mezinárodními smlouvami, jimiž je
Česká republika vázána, se prokazuje uvedením, které mezinárodní
smlouvy se na danou oblast vztahují, jaký je jejich hlavní obsah a účel
a jakým způsobem je v navrhovaném řešení tento obsah a účel promítnut.
Přitom se posuzuje soulad navrhovaného řešení zejména s mezinárodními
smlouvami o lidských právech, zvláště pak s Úmluvou
o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i s judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva, která se k dané oblasti vztahuje.
Netýkají-li se navržené regulace žádné mezinárodní smlouvy, uvede se,
že se mezinárodní smlouvy ani judikatura Evropského soudu pro lidská
práva na danou oblast nevztahují.
Soulad navrhovaného řešení se závazky vyplývajícími z členství v EU
se prokazuje uvedením, které předpisy EU, judikatura soudních orgánů
EU nebo obecné právní zásady práva EU, popřípadě i legislativní záměry
EU, jsou ve věcném záměru zákona zohledněny, s uvedením implementačních
lhůt. Je-li v návrhu věcného záměru zákona zohledněn
určitý předpis EU pouze částečně, protože zbytek má být zohledněn
v jiných návrzích, pak je nutné ve věcném záměru uvést, která konkrétní
300
Praktické aspekty tvorby práva
ustanovení předpisů EU jsou ve věcném záměru zákona zohledněna.
Rovněž se uvedou organizační nároky, jakož i ekonomické a institucionální
důsledky připravované úpravy, není-li toto vyhodnocení součástí
závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace, a dále i výsledky jednání
a konzultací s orgány EU o věcech týkajících se zamýšlené úpravy,
včetně závěrů a závazků, které z těchto jednání vyplynuly. Pokud se
návrhu právo EU netýká, uvede se tato skutečnost.
Součástí materiálu, kterým se věcný záměr předkládá k projednání
vládě, je i předkládací zpráva, jejíž obsah je přesně vymezen v Legislativních
pravidlech vlády.
11.6.3. Projednání věcného záměru zákona v připomínkovém ří-
zení
Věcný záměr zákona prochází připomínkovým řízením. Okruh připomínkových
míst je stejný jako v případě návrhu zákona (viz níže).
Lhůta pro sdělení připomínek k návrhu věcného záměru zákona činí
zpravidla 15 pracovních dnů. Stejně jako v případě návrhů zákonů, jak
bude níže přesně popsáno, mohou některá připomínková místa uplatnit
k návrhu věcného záměru zákona tzv. „zásadní připomínky“, které se
mohou stát předmětem tzv. rozporu a které potom podléhají zvláštnímu
režimu projednání, stejně jako v případě rozporů u návrhu zákona.
11.6.4. Projednání návrhu věcného záměru zákona legislativními
orgány vlády a vládou
Návrh věcného záměru zákona se poté, co je předložen vládě, projednává
v legislativních orgánech vlády. V případě projednání pracovními
komisemi Legislativní rady vlády je přitom pravidlem, že věcný
záměr zákona bývá přeložen všem pracovním komisím Legislativní rady
vlády, a to v zájmu vyřešení maximálního množství potenciálních problémů
budoucí právní úpravy již v této fázi, ještě před vypracováním
paragrafového znění návrhu zákona. Rovněž je v případě věcných záměrů
zákonů pravidlem, že bývají projednávány i plénem Legislativní
301
Praktické aspekty tvorby práva
rady vlády a že se v jejich případě nevyužívá institutu stanoviska předsedy
Legislativní rady vlády. Z tohoto pohledu se bohužel jako neadekvátní
jeví lhůta, kterou Legislativní pravidla vlády k projednání návrhu
věcného záměru zákona Legislativní radou vlády stanoví. Tato lhůta je
totiž pouze 30 dnů, tj. poloviční oproti lhůtám k pojednání návrhů zákonů
a nařízení vlády. Jakmile je vypracované stanovisko Legislativní
rady vlády vloženo do elektronické knihovny Úřadu vlády ČR (eKlep),
lze návrh věcného záměru zákona zařadit na program schůze vlády. Na
základě vládou schváleného věcného záměru zákona vypracuje příslušné
ministerstvo (člen vlády), popřípadě jiný ústřední správní úřad, návrh
zákona (tzv. paragrafové znění).
11.7. Příprava návrhu zákona
11.7.1. Obsah návrhu zákona
Návrh zákona vypracovává příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední
správní úřad. Přípravě každého návrhu zákona musí předcházet podrobná
analýza právního a skutkového stavu, jejíž součástí musí být též
zhodnocení nezbytnosti navrhované změny právního řádu. Zpravidla jí
bude též předcházet postup podle Obecných zásad hodnocení dopadů
regulace (RIA), jimž je věnována samostatná kapitola. Náležité hodnocení
potřebnosti nové právní regulace se musí týkat každého návrhu
zákona, tedy i takového, jehož vypracování nepředcházelo vypracování,
projednání a schválení věcného záměru zákona, což je ostatně případ
většiny nových zákonů.
Obligatorní součástí návrhu zákona je důvodová zpráva, která se dělí
na obecnou a zvláštní část. Obsah důvodové zprávy je v obecné míře
upraven přímo v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, kde je
stanoveno, že v důvodové zprávě se hodnotí platný právní stav a vysvětlí
se nezbytnost nové úpravy v jejím celku (obecná část) i jednotlivá ustanovení
(zvláštní část), a to tak, aby důvodová zpráva obsahovala též
předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, ze-
302
Praktické aspekty tvorby práva
jména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí a zhodnocení
souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy
ČR a s ústavním pořádkem České republiky.335
Obsahu důvodové
zprávy a požadavkům na její obsah je věnována samostatná kapitola.
Návrh zákona musí být též mimo jiné v souladu s obsahovými a legislativně
technickými požadavky stanovenými Legislativním pravidly
vlády.
Součástí materiálu, kterým se návrh zákona předkládá k projednání
vládě a Legislativní radě vlády, je rovněž předkládací zpráva. Předkládací
zpráva obsahuje zejména stručné vyjádření účelu návrhu, sdělení,
zda a s kterými jinými ministerstvy (členy vlády), popřípadě jinými
ústředními správními úřady byl návrh zákona vypracován ve spolupráci,
pokud tuto spolupráci uložila vláda, sdělení o průběhu a výsledku připomínkového
řízení, včetně popisu případných rozporů a stanoviska
předkladatele k nim, a vymezení jiných připomínek podstatné povahy,
které nemohou být předmětem rozporu s ohledem na to, kdo je uplatnil,
s uvedením důvodu, proč jim nebylo vyhověno. Pokud vypracování
návrhu předcházelo schválení věcného záměru zákona vládou a předložený
návrh zákona se od věcného záměru schváleného vládou odchyluje,
uvede se v předkládací zprávě tato odchylka a její odůvodnění.
Pokud návrh zákona obsahuje zmocnění k vydání prováděcího předpisu
a tento prováděcí předpis má nabýt účinnosti současně se zákonem,
je součástí materiálu též návrh prováděcího předpisu (návrh nařízení
vlády nebo návrh vyhlášky), který bude posléze předložen Poslanecké
sněmovně Parlamentu v souladu s jejím jednacím řádem.336
Návrh prováděcího
předpisu se v této fázi předkládá bez projednání v připomínkovém
řízení a v pracovních komisích.
Jde-li o návrh novely zákona, součástí materiálu předkládaného vládě
je též text novelizovaného zákona nebo jeho části v platném znění s vy-
303
Praktické aspekty tvorby práva
335
§ 86 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění
pozdějších předpisů.
336
§ 86 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
značením navrhovaných změn a doplnění.337
Jde-li o novelu rozsáhlou,
která se týká převážné části zákona, je základem pro další zpracování
textu celý zákon v platném znění. Nejde-li naopak o takto rozsáhlou
novelu a novela se týká jen omezené části zákona nebo jen jeho jednotlivého
paragrafu, je základem pro další zpracování textu část zákona
nebo jeho jednotlivý paragraf v platném znění. Vždy to však musí být
taková část zákona v platném znění, aby navrženou novelu bylo možno
posoudit v souvislostech obsažených v novelizovaném zákoně. Navržená
novela se do textu promítne tak, že nově doplňované nebo vkládané
ustanovení, včetně jednotlivých slov, se vyznačí tučným písmem.
Ustanovení, včetně jednotlivých slov, vypouštěné bez náhrady, se přeškrtne
jednoduchou čarou. Dosavadní ustanovení, včetně jednotlivých
slov, nahrazované jiným ustanovením, se přeškrtne jednoduchou čarou
a bezprostředně za tímto textem se uvede tučným písmem nově navrhované
ustanovení.
11.7.2. Připomínkové řízení k návrhu zákona
Způsob projednání návrhu zákona v rámci jednotlivého ministerstva
či jiného ústředního správního úřadu, který návrh vypracovává, tedy
tzv. vnitroresortní připomínkové řízení, není upraveno ani Legislativními
pravidly vlády a řídí se interními předpisy příslušného úřadu. Legislativní
pravidla vlády tedy regulují legislativní proces až do okamžiku,
kdy je návrh zákona předkládán k posouzení navenek. Platí, že návrh
zákona se předkládá do připomínkového řízení v zásadě stejnému
okruhu připomínkových míst, jako je tomu v případě návrhu věcného
záměru zákona, a to buď prostřednictvím elektronické knihovny Úřadu
vlády ČR (eKlep), jde-li o subjekty výslovně uvedené v Legislativních
304
Praktické aspekty tvorby práva
337
Je-li již v legislativním procesu předložena jiná vládní novela téhož právního předpisu,
která má nabýt účinnosti před nově předkládanou novelou, je praxe taková, že se
pozdější novela včetně úplného znění s vyznačením navrhovaných změn koncipuje již
na budoucí právní stav.
pravidlech vlády,338
nebo jakoukoliv jinou formou, jde-li o zapojení
dalších subjektů do připomínkového řízení podle rozhodnutí předkladatele.
Lhůta pro sdělení připomínek činí 20 pracovních dnů, nestanovíli
předkladatel lhůtu delší, resp. nemá-li předsedou Legislativní rady
vlády udělenu výjimku ve smyslu Legislativních pravidel vlády. Pokud
vypracování návrhu uložila vláda z důvodu naléhavosti v termínu, který
neumožňuje dodržet lhůtu standardního připomínkového řízení, stanoví
lhůtu pro sdělení připomínek sám předkladatel, a to tak, že tato
lhůta nesmí být kratší než pět pracovních dnů. Speciální lhůta pro sdělení
připomínek platí také v případě návrhu zákona o státním rozpočtu,
305
Praktické aspekty tvorby práva
338
Návrh podle platného znění Legislativních pravidel vlády prostřednictvím elektronické
knihovny Úřadu vlády ČR (eKlep) obdrží k připomínkám:
a) ministerstva (ministři),
b) jiné ústřední orgány státní správy, a dále Česká národní banka, Úřad pro technickou
normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, Úřad pro zastupování státu ve věcech
majetkových, Bezpečnostní informační služba, Úřad pro zahraniční styky a informace,
Úřad pro ochranu osobních údajů, finanční arbitr České republiky, Akademie věd
České republiky, Ústav pro studium totalitních režimů a zmocněnec vlády pro lidská
práva, pokud se jich návrh týká z hlediska jejich působnosti nebo jako organizačních
složek státu,
c) kraje, hlavní město Praha a sdružení obcí s celostátní působností, pokud se návrh
týká samostatné nebo přenesené působnosti krajů, hlavního města Prahy nebo obcí,
d) Kancelář prezidenta republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Kancelář Senátu,
Nejvyšší kontrolní úřad, pokud se jich jako organizačních složek státu nebo jejich
působnosti, mají-li postavení orgánu státu, návrh týká,
e) Ústavní soud, Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud, pokud se jich jako organizačních
složek státu, nebo jejich působnosti, anebo procesních pravidel, jimiž se řídí,
návrh týká,
f) Družstevní asociace České republiky, pokud se věcný záměr týká družstevnictví
a Hospodářská komora České republiky a Agrární komora České republiky, pokud
se návrh týká právní regulace podnikání,
g) odborové organizace a organizace zaměstnavatelů, pokud se návrh týká důležitých
zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních
a sociálních podmínek (§ 320 odst. 1 zákoníku práce) a připomínková místa
stanovená mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána,
h) odbor kompatibility Úřadu vlády ČR.
a to s ohledem na lhůty stanovené pro vypracování návrhu zákona
o státním rozpočtu v rozpočtových pravidlech.339
Lhůtu v tomto případě
stanovuje Ministerstvo financí, a to tak, aby nebyla kratší než
10 pracovních dnů.
Připomínky se uplatňují prostřednictvím elektronické knihovny
Úřadu vlády ČR, jde-li o připomínky těch, jimž byl návrh touto cestou
k připomínkám předložen, nebo listinnou či elektronickou formou
v ostatních případech. Po ukončení připomínkového řízení probíhá vypořádání
uplatněných připomínek. Zvláštnímu režimu vypořádání přitom
podléhají připomínky, jež jako „zásadní“ označí ministerstva (ministři),
jiné ústřední orgány státní správy, popřípadě Česká národní
banka, Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví,
Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Bezpečnostní
informační služba, Úřad pro zahraniční styky a informace, Úřad pro
ochranu osobních údajů, finanční arbitr České republiky, Akademie věd
České republiky, Ústav pro studium totalitních režimů, zmocněnec
vlády pro lidská práva, kraje, hlavní město Praha, sdružení obcí s celostátní
působností nebo odbor kompatibility Úřadu vlády ČR. Tento
odbor posuzuje návrh zákona z hlediska jeho slučitelnosti s právem
Evropské unie, avšak za slučitelnost návrhu s právem EU nese odpovědnost
sám předkladatel návrhu.
Není-li připomínkám uvedených připomínkových míst, které byly
označeny jako „zásadní“, vyhověno, stávají se předmětem rozporu. Následně
musí proběhnout jejich projednání na vyšší úrovni, zpravidla na
úrovni náměstků. Pokud ani to nevede k odstranění rozporu, řeší ho
přímo člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy,
který má návrh zákona vládě předložit, jednáním s jiným členem vlády,
s vedoucím jiného ústředního orgánu státní správy, s guvernérem České
národní banky, s vedoucím dalšího orgánu, s hejtmanem, primátorem
hlavního města Prahy nebo se statutárním orgánem sdružení obcí s celo-
306
Praktické aspekty tvorby práva
339
Viz zejm. § 8 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákon(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
státní působností. Pokud se ani poté nepodaří rozpor odstranit, předloží
se rozpor k rozhodnutí vládě spolu s návrhem zákona.
Podléhá-li návrh zákona konzultaci na základě rozhodnutí Rady
č. 98/415/ES o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální
bankou k návrhům právních předpisů,340
zašle jej předkladatel
Evropské centrální bance ke konzultaci poté, co jej upraví na základě
výsledků připomínkového řízení. Informace o této skutečnosti a o výsledku
konzultace se posléze doplní do obecné části důvodové zprávy.
Výsledek konzultací je třeba do návrhu zákona promítnout. V případě,
že se jedná o technický předpis, který ve smyslu nařízení vlády č. 339/
2002 Sb.,341
o postupech při poskytování informací v oblasti technických
předpisů, technických dokumentů a technických norem, ve znění
nařízení vlády č. 178/2004 Sb., podléhá notifikační povinnosti, je nutné
jej před předložením vládě přepsaným způsobem notifikovat.
11.7.3. Předložení návrhu zákona vládě a Legislativní radě vlády
Návrh zákona se poté, co byl upraven podle výsledků připomínkového
řízení, zašle k projednání vládě. Byl-li návrh notifikován jako technický
předpis, popřípadě konzultován s Evropskou centrální bankou,
307
Praktické aspekty tvorby práva
340
Orgány členských států konzultují Evropskou centrální banku ke všem návrhům
právních předpisů, které podle Smlouvy o fungování Evropské unie spadají do oblasti
její působnosti, a zejména v oblastech měnových záležitostí, platebních prostředků,
národních centrálních bank, shromažďování, sestavování a šíření statistických údajů
v oblastech měny, financí, bankovnictví, platebních systémů a platební bilance, dále
v oblasti platebních a zúčtovacích systémů a pravidel pro finanční instituce, pokud
významně ovlivňují stabilitu finančních institucí a trhů. Orgány členských států EU,
které nepřijaly jednotnou evropskou měnu, tedy i orgány ČR, navíc konzultují Evropskou
centrální banku ke všem návrhům právních předpisů, které se týkají nástrojů
měnové politiky.
341
Uvedeným nařízením vlády byla transponována směrnice Evropského parlamentu
a Rady č. 98/34/ES o postupu poskytování informací v oblasti technických norem
a předpisů a pravidel pro služby informační společnosti, ve znění směrnice Evropského
parlamentu a Rady č. 98/48/ES.
měl by v této fázi již být upraven na základě případných připomínek
uplatněných Evropskou komisí, jednotlivými členskými státy Evropské
unie, popřípadě Evropskou centrální bankou.
Návrh zákona se vládě předkládá prostřednictvím elektronické knihovny
Úřadu vlády ČR (eKlep) a také v listinné podobě předsedovi
vlády v počtu tří výtisků. Zároveň se tři listinné stejnopisy návrhu zasílají
předsedovi Legislativní rady vlády. Jestliže byl návrh zákona vypracován
jiným ústředním správním úřadem než ministerstvem, předkládá
návrh vládě její člen, jehož vláda pověřila koordinační funkcí vůči
tomuto jinému ústřednímu správnímu úřadu, a vedoucí takového
ústřednímu orgánu je v tomto případě spolupředkladatelem návrhu.
Návrh posléze projednávají pracovní komise Legislativní rady vlády.
Následně, zpravidla s využitím podkladů od pracovních komisí Legislativní
rady vlády a od odboru vládní legislativy Úřadu vlády ČR, dojde
buď k předložení návrhu Legislativní radě vlády, která k němu vypracuje
své stanovisko s obecnými či zpravidla spíše s konkrétními připomínkami,
anebo k návrhu bude vypracováno stanovisko pouze předsedy
Legislativní rady vlády, pokud tak předseda Legislativní rady vlády
rozhodne.342
Bezprostředně poté, co předseda Legislativní rady vlády obdrží návrh
zákona, posoudí, zda jej projedná Legislativní rada vlády na svém plénu
či zda k němu bude vypracováno toliko stanovisko předsedy Legislativní
rady vlády. Současně je návrh podle svého věcného obsahu zařazen
na program jednání příslušných pracovních komisí Legislativní rady
vlády. Tato fáze je limitována lhůtou, do kdy musí Legislativní rada
308
Praktické aspekty tvorby práva
342
Podle čl. 4 bodu 3 Statutu Legislativní rady vlády může předseda Legislativní rady
rozhodnout, že legislativní návrh nebude projednán Legislativní radou a že k němu
bude vypracováno stanovisko předsedy Legislativní rady, jestliže jde o úpravu, která
a) nemá, v případě věcného záměru zákona nebude mít, formu komplexního zákona
(nikoliv novely zákona),
b) neobsahuje zásadní legislativní problémy, jejichž řešení si vyžaduje projednání návrhu
Legislativní radou, nebo
c) je časově naléhavá.
vlády, popřípadě předseda Legislativní rady vlády, k návrhu zákona
uplatnit své stanovisko. Tato lhůta činí 60 dnů ode dne předložení návrhu
zákona předsedovi Legislativní rady vlády. Stanovisko Legislativní
rady vlády nebo jejího předsedy se vkládá do elektronické knihovny
Úřadu vlády ČR a současně se v počtu tří listinných stejnopisů předloží
předsedovi vlády.343
11.7.4. Postup po projednání návrhu zákona vládou
Návrh zákona schválený vládou se stává tzv. vládním návrhem zákona.
Jeho součástí je důvodová zpráva. Čistopis vládního návrhu zákona
vyhotovuje orgán, v jehož čele je člen vlády nebo vedoucí jiného
ústředního orgánu státní správy, který návrh zákona vládě předložil.
Koordinující úřad postupuje při vypracování čistopisu vládního návrhu
zákona v součinnosti s jiným ústředním orgánem, pokud je tento
ústřední orgán zpracovatelem návrhu zákona předloženého vládě členem
vlády. Vládní návrh zákona v pěti vyhotoveních vlastnoručně podepisuje
člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní
správy, který návrh zákona vládě předložil. Takto podepsaný návrh se
předloží k podpisu předsedovi vlády, a to zpravidla do pěti pracovních
dnů ode dne, v němž vláda návrh schválila, není-li ve výjimečných případech
vládou stanovena lhůta kratší. Vyžaduje-li si dopracování návrhu
nebo důvodové zprávy provedení většího počtu změn, předloží se návrh
k podpisu předsedovi vlády zpravidla nejpozději do deseti pracovních
dnů. Přílohou je rovněž návrh prováděcího předpisu, má-li prováděcí
předpis nabýt účinnosti současně se zákonem, a platné znění zákona
nebo jeho části s vyznačením navrhovaných změn a doplnění, jde-li
o návrh novely zákona, aby vládní návrh zákona plně vyhovoval požadavkům
stanoveným jednacím řádem Poslanecké sněmovny.
309
Praktické aspekty tvorby práva
343
Podle čl. 5 odst. 4 jednacího řádu vlády platí, že materiál legislativní povahy lze na
program schůze vlády zařadit jen tehdy, je-li k němu vypracováno stanovisko Legislativní
rady vlády nebo stanovisko předsedy Legislativní rady vlády a bylo-li toto
stanovisko vloženo do elektronické knihovny Úřadu vlády ČR.
11.7.5. Vyhlášení úplného znění zákona
Parlament může v rámci novely zákona zmocnit předsedu vlády, aby
zajistil vyhlášení úplného znění zákona ve Sbírce zákonů.344
Obsahuje-li
zákon takové zmocnění, vypracuje úplné znění zákona orgán, který
vypracoval vládní návrh novely zákona, jehož úplné znění má být vyhlášeno.
V ostatních případech, tj. nešlo-li o vládní návrh zákona, vypracuje
úplné znění zákona orgán, do jehož působnosti patří věci upravené
tímto zákonem. V pochybnostech bude orgán příslušný k vypracování
úplného znění zákona určen předsedou Legislativní rady vlády.
Úplné znění zákona musí být vypracováno tak, aby bylo předsedovi
Legislativní rady vlády doručeno nejpozději do třiceti dnů ode dne,
kdy nabyl účinnosti zákon, v němž je uvedeno zmocnění k vyhlášení
úplného znění novelizovaného zákona.345
Předseda Legislativní rady
vlády předloží po kontrole správnosti toto úplné znění předsedovi vlády
k podpisu a následně zajistí předání úplného znění redakci Sbírky zákonů
k vyhlášení.
11.7.6. Postup vlády při neschválení vládního návrhu zákona
Poslaneckou sněmovnou
Vrátí-li Poslanecká sněmovna vládě vládní návrh zákona k dopracování
nebo vládní návrh zákona zamítne, popřípadě s ním vysloví nesou-
hlas,346
pak podle Legislativních pravidel vlády platí, že příslušný člen
vlády nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu, který návrh
zákona vládě předložil, navrhne vládě další postup.
310
Praktické aspekty tvorby práva
344
Viz § 2 odst. 1 písm. f) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních
smluv.
345
Tím však institut úplného znění do jisté míry ztrácí význam, neboť adresáti musí
obsah zákona respektovat již od prvého dne jeho účinnosti a nemohou se dovolávat
toho, že úplné znění zákona bylo uveřejněno až později.
346
Viz § 90 až 95 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve
znění pozdějších předpisů.
11.8. Příprava návrhu nařízení vlády
11.8.1. Právní rámec přípravy návrhu nařízení vlády
Podle čl. 78 Ústavy ČR je vláda k provedení zákona a v jeho mezích
oprávněna vydávat nařízení. Na rozdíl od prováděcích právních předpisů
podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR k tomu vláda nepotřebuje žádné
zvláštní zmocnění a svou nařizovací pravomoc tak může realizovat již na
základě samotného čl. 78 Ústavy ČR, který je přímo aplikovatelným
právem. Tím je dán hlavní rozdíl mezi nařízením vlády a např. vyhláškami
ministerstev, které jinak mají stejnou právní sílu. V praxi je však
tento rozdíl relativizován tím, že celá řada zvláštních zákonů výslovně
obsahuje zmocnění pro vládu, aby k provedení daného zákona vydala
v určité věci nařízení. Fakticky je tedy nutné rozlišovat, zda k vydání
nařízení vlády dochází na základě generálního zmocnění podle čl. 78
Ústavy ČR, nebo až na základě konkrétního zmocnění obsaženého
v konkrétním zákoně.
11.8.2. Obsah návrhu nařízení vlády
Přípravě nařízení vlády musí, stejně jako v případě návrhu zákona,
předcházet podrobná analýza nezbytnosti nové právní úpravy. Její součástí
pochopitelně musí být i to, zda vůbec nařízení vlády lze v dané věci
vydat, zejména pak tehdy, kdy je vydáváno na základě obecného zmocnění
podle čl. 78 Ústavy ČR. V takovém případě musí být bezpečně
zjištěno, že nařízení se bude ještě pohybovat v mezích zákona a že jej
nebude namísto jeho provedení fakticky modifikovat či dokonce zčásti
derogovat. Ústavnost nařízení vlády v uvedeném směru však musí být
předem podrobena analýze i v případě, kdy zákon výslovně stanoví
oprávnění k jeho vydání.
Součástí návrhu nařízení vlády je jeho odůvodnění, které plní obdobnou
funkci, jakou v případě návrhu zákona má důvodová zpráva. Také
odůvodnění návrhu nařízení vlády se obligatorně člení na obecnou
311
Praktické aspekty tvorby práva
a zvláštní část, přičemž obecná část zpravidla bude tvořena závěrečnou
zprávou hodnocení dopadů regulace (RIA).
V okamžiku předložení návrhu nařízení vlády vládě musí, vedle odůvodnění,
jeho součástí být také předkládací zpráva, a v případě, že návrh
spočívá v novelizaci nařízení vlády, také platné znění novelizovaného
nařízení vlády s vyznačením navrhovaných změn.
11.8.3. Projednání návrhu nařízení vlády v připomínkovém řízení
Podobně jako návrh zákona, prochází i návrh nařízení vlády připomínkovým
řízením, nebyla-li z něj výjimečně udělena výjimka předsedou
Legislativní rady vlády. Okruh připomínkových míst je stejný jako
v případě návrhu zákona a věcného záměru zákona. Lhůta pro sdělení
připomínek k návrhu nařízení vlády činí zpravidla 15 pracovních dnů.
V případě návrhů nařízení vlády, kterými se pro účely důchodového
pojištění stanoví všeobecný vyměřovací základ, činí lhůta pro sdělení
připomínek nejméně 5 pracovních dnů a v případě nařízení vlády zvyšujícího
důchody nebo částky životního minima nejméně 10 pracovních
dnů.
Také v případě návrhu nařízení vlády mohou táž připomínková místa,
která mají tutéž možnost u návrhu zákona, uplatnit zásadní připomínky,
jejichž neakceptováním se tyto připomínky stávají předmětem rozporu.
Ten podléhá stejné proceduře projednání, jako rozpor v případě návrhu
zákona.
Po ukončení připomínkového řízení, popřípadě po notifikaci ve
smyslu nařízení vlády č. 339/2002 Sb. nebo konzultaci s Evropskou
centrální bankou, se upravený návrh předkládá vládě a současně předsedovi
Legislativní rady vlády, a to stejným způsobem, jakým se předkládá
návrh zákona.
11.8.4. Projednání návrhu nařízení vlády legislativními orgány
vlády a vládou
Návrh nařízení vlády je po předložení vládě a předsedovi Legislativní
312
Praktické aspekty tvorby práva
rady vlády podroben projednání v pracovních komisích Legislativní
rady vlády s ohledem na navržený předmět úpravy. V praxi se návrhy
nařízení vlády zpravidla nepředkládají Legislativní radě vlády a bývá
k nim zpracováváno pouze stanovisko předsedy Legislativní rady vlády.
Na projednání návrhu nařízení vlády i v tomto případě, stejně jako
v případě návrhu zákona, platí lhůta 60 dnů. Poté, co je stanovisko
vypracováno a vloženo do elektronické knihovny Úřadu vlády ČR,
může být návrh nařízení vlády předložen k projednání na schůzi vlády.
Poté, co je návrh nařízení vlády vládou schválen, vypracuje orgán, který
jej vládě předložil, čistopis nařízení vlády. Čistopis nařízení vlády vlastnoručně
podepisuje člen vlády, který jej vládě předložil, a posléze předseda
vlády. Předložil-li návrh nařízení vlády vládě vedoucí jiného
ústředního správního úřadu, vypracovaný čistopis nepodepisuje a rovnou
jej předkládá k podpisu předsedovi vlády.347
Předseda vlády však
může být při podepisování nařízení vlády i zastoupen místopředsedou
vlády nebo jiným pověřeným členem vlády v souladu s čl. 77 odst. 2
Ústavy ČR.348
Po podpisu se nařízení vlády předkládá redakci Sbírky
zákonů k publikaci.
11.9. Příprava návrhu vyhlášky
11.9.1. Právní rámec přípravy návrhu vyhlášky
Příprava návrhu vyhlášky a její projednání před jejím vydáním ve
Sbírce zákonů je v porovnání s jinými právními předpisy, včetně nařízení
vlády, do značné míry specifické. Je to dáno především vymezením
toho, kdo je oprávněn vyhlášku vydat. Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy
ČR platí, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy
mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy,
313
Praktické aspekty tvorby práva
347
To odpovídá čl. 78 větě druhé Ústavy ČR, kde je stanoveno, že nařízení podepisuje
předseda vlády a příslušný člen vlády.
348
Shodně Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině, 1. díl, 2. rozšíř. vyd., Aleš
Čeněk, Plzeň 2009, s. 584.
jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Ve vztahu k předpisům orgánů
územní samosprávy se sluší připomenout, že ustanovení se týká pouze
předpisů vydávaných v přenesené působnosti (nařízení obce, resp. nařízení
kraje), neboť vydávání obecně závazných vyhlášek v samostatné
působnosti je regulováno jiným ustanovením ústavy, konkrétně článkem
104 odst. 3 Ústavy ČR.349
Jinak však tento okruh předpisů můžeme
ponechat v zásadě mimo zájem naší pozornosti, neboť se příprava a projednání
návrhu takového předpisu řídí specifickými pravidly a nespadá
do působnosti Legislativních pravidel vlády. Stejně je tomu i v případě
předpisů jiných než ústředních orgánů státní správy (např. nařízení
krajských hygienických stanic).
Dále se tedy zaměříme na pouze na ty prováděcí právní předpisy,
které na základě čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR vydávají ministerstva a jiné
ústřední správní úřady, neboť právě na ně dopadá úprava obsažená v Legislativních
pravidlech vlády.
Z pohledu projednávání návrhu vyhlášky ve smyslu Legislativních
pravidel vlády se jako relativně sporné jeví, zda ministerstvo či jiný
ústřední správní úřad, resp. ministr nebo vedoucí jiného ústředního
správního úřadu, mohou být limitováni postupy vymezenými pouze ve
formě usnesení vlády, když jejich pravomoc vydávat právní předpisy má
ústavní základ a v konkrétním případě se realizuje na základě zákona.
Může vůbec vláda svým usnesením omezit normotvornou pravomoc
ministerstva, která vyplývá ze zákona, a pokud ano, za jakých podmínek?
Již bylo řečeno, základní podmínky pro vydávání prováděcích
právních předpisů ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR jsou následující:
– musí existovat zákonné zmocnění k vydání prováděcího předpisu,
– prováděcí právní předpis musí být vydán na základě zákona a
– prováděcí právní předpis musí být vydán v mezích zákona.
314
Praktické aspekty tvorby práva
349
Shodně Kněžínek, J., Mlsna, P., Vedral, J.: Příprava návrhů právních předpisů …,
s. 85; Pavlíček, V., Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl – Ústavní
systém, 2. vyd., Linde, Praha 1998, s. 266; Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině,
1. díl …, s. 595 an., apod.
Vyjdeme-li tedy pouze z dikce čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, pak by se
mohlo zdát, že vydání prováděcího právního předpisu na základě zákonného
zmocnění je výsostným oprávněním ministerstva, resp. jiného
správního úřadu, bez dalšího, takže limitovat vedoucího takového úřadu
ještě usnesením vlády v podobě Legislativních pravidel vlády se může
jevit tak, že stojí mimo ústavu, či s ní je dokonce v rozporu. Co ale
vlastně znamená ona ústavní úprava, že vyhláška musí být vydána na
základě zákona a v jeho mezích? Má se takovým zákonem na mysli
pouze zákon, který je prováděn, nebo i jakýkoliv jiný zákon, s nímž
vyhláška musí být v souladu? Je-li Ústavní soud oprávněn rušit prováděcí
právní předpis pro rozpor s jakýmkoliv zákonem,350
pak zřejmě
závěr o tom, že ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR se vztahuje pouze
na zákon podzákonným předpisem (vyhláškou) prováděný, nemůže obstát.
Vezmeme-li v potaz skutečnost, že prováděcí právní předpis musí
být vydán v souladu s kterýmkoliv zákonem, nikoliv tedy jen pouze
s tím, který přímo provádí, a v tomto směru nesmí vybočit ze zákonných
mezí, pak nelze opomenout ustanovení kompetenčního zákona,
podle kterého se ministerstva ve veškeré své činnosti, tedy včetně činnosti
normotvorné, řídí nejen ústavními a ostatními zákony, ale i usneseními
vlády.351
A uvážíme-li, že vláda je podle Ústavy ČR vrcholným
orgánem moci výkonné352
a forma usnesení pro rozhodování vlády je
rovněž předpokládána přímo v Ústavě ČR,353
pak by závěr o tom, že
Legislativní pravidla vlády zavazují ministerstva (a ministry jako členy
vlády) nejen politicky, ale i právně, nebyl zcela neodůvodněný. Přesto
315
Praktické aspekty tvorby práva
350
Čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR.
351
§ 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky.
352
K tomu viz Mlsna, P.: Vláda – její vývoj a proměny, in: Suchánek, R., Jirásková,
V. et alii: Ústava České republiky v praxi, 15 let platnosti základního zákona, Leges,
Praha 2009, s. 186 an.
353
Čl. 76 odst. 2 Ústavy ČR.
však spíše převládá názor, že Legislativní pravidla vlády představují pro
ministerstva a ústřední správní úřady, resp. pro osoby stojící v jejich
čele, závazek spíše v rovině politické odpovědnosti než právní. Dlužno
také dodat, že Legislativní pravidla vlády však, jak bude ještě uvedeno,
pro prováděcí právní předpisy ministerstev a jiných ústředních správních
úřadů stanoví odlišnou proceduru projednávání, jež garantuje při
jejich vydávání výrazně větší volnost.
Z pohledu souladu vyhlášky, resp. jakéhokoliv podzákonného právního
předpisu vyhlašovaného ve Sbírce zákonů, s jakýmikoliv zákony
by jistě bylo zajímavé posoudit, nakolik byl v případě takových právních
předpisů, nabyly-li účinnosti dříve než patnáctým dnem ode dne
jejich vyhlášení, naplněn požadavek naléhavého obecného zájmu. Této
otázce se v souvislosti účinností právních předpisů podrobněji věnujeme
v jiné kapitole.
Pokud jde o název „vyhláška“, Ústava ČR takový název pro prováděcí
právní předpisy ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR nezná a pojednává
pouze o prováděcím právním předpise. Název vyhláška je pro
ně zaveden až v zákoně o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv,
kde je stanoveno, že právní předpisy vydávané ministerstvy a ostatními
ústředními správními úřady se označují názvem „vyhláška“.354
Toto
označení je pro uvedený druh prováděcích právních předpisů již tra-
diční.
Občas se vyskytují zákonná zmocnění, která opravňují vydat vyhlášku
určitému ústřednímu správnímu úřadu pouze za předpokladu, že se
tak stane ve spolupráci s ústředním správním úřadem jiným. K tomu lze
obecně říci, že ustanovením zákonů, která zmocňují k vydávání vyhlášek
„v dohodě“, „ve spolupráci“, „v součinnosti“ nebo „po projednání“
316
Praktické aspekty tvorby práva
354
§ 1 odst. 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv.
s jinými institucemi,355
je třeba se, s výjimkou zvlášť odůvodněných
případů, vyvarovat. Výjimečně je takto koncipované zmocnění přípustné,
ale pouze v případě vydávání vyhlášek „v dohodě“ dvou či více
ministerstev nebo jiných ústředních správních úřadů nebo vydání společné
vyhlášky. V opačném případě by totiž mělo být vydáno spíše nařízení
vlády.
11.9.2. Projednání návrhu vyhlášky v připomínkovém řízení
Návrh vyhlášky vypracovává ministerstvo nebo jiný ústřední správní
úřad na základě zákonného zmocnění, jde-li o věc spadající do jeho
působnosti. Při přípravě návrhu vyhlášky je třeba posoudit, zda se nejedná
o technický předpis, který ve smyslu nařízení vlády č. 339/2002
Sb., o postupech při poskytování informací v oblasti technických předpisů,
technických dokumentů a technických norem, ve znění nařízení
vlády č. 178/2004 Sb., podléhá notifikační povinnosti.
Návrh vyhlášky podléhá projednání v připomínkovém řízení, s výjimkou
případů, kdy předseda Legislativní rady vlády rozhodne na žádost
člena vlády o udělení výjimky z připomínkového řízení.356
Připomínkové
řízení přitom probíhá v zásadě obdobně, jako v případě
317
Praktické aspekty tvorby práva
355
Např. § 12 odst. 2 vodního zákona donedávna stanovil, že „technická kritéria
a způsob zpracování odborných podkladů pro rozhodování vodoprávního úřadu …
stanoví Ministerstvo životního prostředí „v dohodě“ s Ministerstvem zemědělství vyhláškou“;
§ 7 odst. 5 téhož zákona předpokládá vydání vyhlášky Ministerstvem dopravy
(a spojů) „v dohodě“ s Ministerstvem životního prostředí „ve spolupráci“ s Ministerstvem
zemědělství; podle § 10 zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve
znění pozdějších předpisů, platí, že „program statistických zjišťování stanoví Český
statistický úřad vyhláškou, kterou vypracovává v součinnosti s ministerstvy a jinými
správními úřady a vyhlásí vždy nejpozději do 30. listopadu předcházejícího roku“; § 35
odst. 4 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých
zákonů, ve znění zákona č. 186/2006 Sb., předpokládá, že k provedení určitých
ustanovení vydá Ministerstvo dopravy (a spojů) vyhlášku „po projednání“ s Ministerstvem
vnitra, apod.
356
Čl. 76 Legislativních pravidel vlády.
nařízení vlády či zákona, s některými dílčími odlišnostmi. Návrh vyhlášky
se povinným připomínkovým místům, jejichž okruh je zásadě
stejný jako u zákonů a nařízení vlády, předkládá elektronicky prostřednictvím
elektronické knihovny Úřadu vlády ČR (eKlep). Lhůta pro
sdělení připomínek činí v případě návrhu vyhlášky 15 pracovních dnů,
nestanoví-li předkladatel lhůtu delší, resp. nemá-li lhůtu pro připomínky
zkrácenu předsedou Legislativní rady vlády. Lhůta počíná běžet pracovním
dnem, který bezprostředně následuje po dni, v němž byl věcný
záměr do elektronické knihovny Úřadu vlády ČR vložen, a končí uplynutím
posledního pracovního dne této lhůty.
V případě návrhu vyhlášky, kterou se provádí usměrňování tvorby
cen (cenová regulace), nebo návrhu vyhlášky, kterou se pro účely poskytování
cestovních náhrad stanoví výše sazeb stravného, výše sazeb
základních náhrad za používání silničních motorových vozidel a výše
průměrných cen pohonných hmot, platí speciální úprava lhůty, neboť
tuto lhůtu stanoví sám orgán, který návrh vyhlášky k připomínkám
předkládá, a to tak, aby nebyla kratší než 5 pracovních dnů.
Také v případě návrhů vyhlášek může předkladatel návrhu rozhodnout
o tom, že jej předloží k připomínkám i jiným subjektům, než jsou
ona povinná připomínková místa, považuje-li to za účelné. V takovém
případě je forma předložení návrhu takovým připomínkovým místům
volná, lze využít listinnou i elektronickou formu předložení návrhu.
Obligatorní součástí návrhu vyhlášky je jeho odůvodnění, které se
zpravidla člení na obecnou a zvláštní část, na rozdíl od návrhu nařízení
vlády však takové členění není povinné. Odůvodnění návrhu vyhlášky
obsahuje
a) vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění jejích
hlavních principů,
b) zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se zákonem, k jehož
provedení je navržena, včetně souladu se zákonným zmocněním k jejímu
vydání,
c) zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy EU, judikaturou
soudních orgánů EU a obecnými právními zásadami práva
318
Praktické aspekty tvorby práva
EU, pokud se na vztahy, jež mají být předmětem právní úpravy,
vztahují, a to s uvedením těchto předpisů, judikatury a obecných
právních zásad a jejich základní charakteristiky,
d) zhodnocení platného právního stavu a odůvodnění nezbytnosti jeho
změny, je-li navrhována novela vyhlášky,
e) předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní
úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské
prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na
specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se
zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní
prostředí,
f) zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve
vztahu k rovnosti mužů a žen, je-li hlavním předmětem navrhované
právní úpravy úprava postavení fyzických osob,
g) odůvodnění jednotlivých navrhovaných ustanovení vyhlášky, popřípadě
jejich skupin, s vysvětlením jejich účelu, principů, nezbytnosti,
případně i s uvedením srovnání s platným právním stavem.
Jsou-li dosah a dopady navrhované právní úpravy zhodnoceny podle
Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA), obsahuje obecná
část odůvodnění vyhlášky namísto požadavků uvedených výše pod
písmeny a) a c) až e) závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace.
Povinná připomínková místa, jimž se návrh předkládá k připomínkám
prostřednictvím elektronické knihovny Úřadu vlády ČR, sdělují své
připomínky jejím prostřednictvím. Ostatní připomínková místa je sdělují
v elektronické nebo v listinné podobě. Na rozdíl od připomínek
k návrhu nařízení vlády Legislativní pravidla vlády nepředpokládají
možnost uplatnění připomínek označených jako zásadní, respektive s jejich
označením za zásadní nespojují žádné zvláštní důsledky. Je tomu
tak z důvodu, že odpovědnost za konečnou podobu vyhlášky, včetně
její věcné správností, přesnosti, srozumitelnosti apod., a včetně souladu
se zákonným zmocněním, nese výlučně ten ústřední správní úřad, do
jehož působnosti vydání vyhlášky na základě zákonného zmocnění
spadá. Připomínka, ať už je v připomínkovém řízení uplatněna kýmko-
319
Praktické aspekty tvorby práva
liv, se tedy ani nemůže stát předmětem rozporu, který by měl být řešen
na úrovni náměstků, popřípadě ministrů či vedoucích jiných ústředních
správních úřadů, či dokonce vládou.
Podléhá-li návrh vyhlášky konzultaci na základě rozhodnutí Rady
č. 98/415/ES o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální
bankou k návrhům právních předpisů,357
zašle jej předkladatel
poté, co jej upraví na základě výsledků připomínkového řízení, ke konzultaci
Evropské centrální bance. V takovém případě se posléze do odůvodnění
vyhlášky uvede informace o tom, kdy konzultace k návrhu
vyhlášky s Evropskou centrální bankou proběhla a s jakým výsledkem.
11.9.3. Projednání návrhu vyhlášky v legislativních orgánech
vlády
Po ukončení připomínkového řízení a jeho vypořádání předkládá návrh
vyhlášky ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad, který jej
vypracoval, k projednání v pracovních komisích Legislativní rady vlády.
Zde je tedy dána další zásadní odlišnost oproti jiným legislativním dokumentům
ve smyslu Legislativních pravidel vlády, neboť návrhy vyhlášek
neprojednává a neschvaluje vláda, ani je neprojednává Legislativní
rada vlády. K předložení pracovním komisím Legislativní rady vlády
dochází opět prostřednictvím elektronické knihovny Úřadu vlády ČR
(eKlep), a to při současném zaslání návrhu vyhlášky předsedovi Legislativní
rady vlády v listinné podobě v počtu tří výtisků. Součástí takto
320
Praktické aspekty tvorby práva
357
Orgány členských států konzultují Evropskou centrální banku ke všem návrhům
právních předpisů, které podle Smlouvy o fungování Evropské unie spadají do oblasti
její působnosti, a zejména v oblastech měnových záležitostí, platebních prostředků,
národních centrálních bank, shromažďování, sestavování a šíření statistických údajů
v oblastech měny, financí, bankovnictví, platebních systémů a platební bilance, dále
v oblasti platebních a zúčtovacích systémů a pravidel pro finanční instituce, pokud
významně ovlivňují stabilitu finančních institucí a trhů. Orgány členských států EU,
které nepřijaly jednotnou Evropskou měnu, tedy i orgány ČR, navíc konzultují Evropskou
centrální banku ke všem návrhům právních předpisů, které se týkají nástrojů
měnové politiky.
předkládaného materiálu je vedle samotné vyhlášky a jejího odůvodnění
i předkládací zpráva, obsahující též stručnou rekapitulaci připomínkového
řízení a jeho výsledků, a v případě novely též příslušné části novelizované
vyhlášky v platném znění s vyznačením navrhovaných změn,
nejde-li o změny v případě rozsáhlých příloh převážně technické po-
vahy.
Pracovní komise projednají návrh vyhlášky tak, aby k nim bylo jejich
stanovisko sděleno předkladateli nejpozději do 45 pracovních dnů od
předložení návrhu. Stanovisko pracovní komise a případně i stanovisko
odboru kompatibility Úřadu vlády ČR, bylo-li vypracováno, má být
vloženo do elektronické knihovny Úřadu vlády ČR. Ve stanovisku pracovní
komise Legislativní rady vlády se uvede, zda komise doporučuje
vydání vyhlášky v navržené podobě, popřípadě po zapracování konkrétních
změn uvedených ve stanovisku pracovní komise, nebo zda vydání
vyhlášky v navržené podobě na základě konkrétních důvodů nedoporučuje.
K nedoporučení vydání vyhlášky může dojít v případě, došlo-li
k překročení zákonného zmocnění k vydání vyhlášky nebo je-li návrh
vyhlášky v rozporu s právním předpisem vyšší právní síly, mezinárodní
smlouvou, předpisem EU, judikaturou soudních orgánů EU nebo obecnými
právními zásadami práva EU, popřípadě je-li nesrozumitelný nebo
vnitřně rozporný, anebo při nedodržení legislativně technických požadavků
podle Legislativních pravidel vlády. Pracovní komise tedy vyvíjejí
svou činnost k ochraně právní stránky věci. Nemohou tedy ingerovat do
věcného obsahu návrhu a z tohoto důvodu vydání vyhlášky zablokovat,
je-li takový věcný obsah právně přípustný. Aby bylo garantováno, že
připomínky pracovní komise nebudou opomenuty, může pracovní komise
v rámci stanoviska požádat o předložení upraveného návrhu vy-
hlášky.
Legislativní pravidla vlády obsahují rovněž úpravu postupu pro případ,
pokud by předkladatel se stanoviskem pracovní komise, popřípadě
se stanoviskem odboru kompatibility Úřadu vlády ČR, nesouhlasil. Pro
tento případ předpokládají v otázkách, pro které může pracovní komise
vyhlášku nedoporučit k vydání, předložení věci ke stanovisku Legisla-
321
Praktické aspekty tvorby práva
tivní radě vlády. V praxi však je takový postup naprosto výjimečný.
Jestliže by předkladatel nesouhlasil ani se stanoviskem Legislativní rady
vlády, byla by věc předložena ke stanovisku přímo vládě.
Poté, co je projednávání vyhlášky v legislativních orgánech vlády
ukončeno a vyhláška upravena v souladu s uplatněnými připomínkami,
lze ji předložit příslušnému ministrovi či vedoucímu jiného ústředního
správního úřadu k podpisu a následně redakci Sbírky zákonů k publikaci.
Součástí žádosti o publikaci vyhlášky má podle Legislativních pravidel
vlády být i prohlášení předkladatele o tom, že projednání vyhlášky
před legislativními orgány vlády proběhlo řádně a že předkládaná vyhláška
je upravena v souladu s výsledkem takového projednání. Pokud je
vyhláška vydávána na základě zákonného zmocnění, které vyžaduje,
aby byla vydána například „v dohodě“ nebo „po projednání“ s jiným
orgánem, uvede se v žádosti o její publikaci také prohlášení o tom, že
tento požadavek byl splněn. Text vyhlášky určený k publikaci se v den,
kdy je žádost o uveřejnění vyhlášky zaslána redakci Sbírky zákonů,
současně vloží po souhlasu osoby, která stojí v čele orgánu, který návrh
vyhlášky zpracoval, do elektronické knihovny Úřadu vlády ČR (eKlep).
12. Důvodová zpráva
12.1. Obecně k důvodové zprávě
Důvodová zpráva je v rámci legislativního procesu v České republice
pevně spjata s návrhem zákona. Každý návrh zákona by měl obsahovat
důvodovou zprávu. Důvodová zpráva k návrhu zákona tak má své
pevné a nezastupitelné místo v rámci legislativního procesu, i když její
význam je často opomíjen a není jí ze strany navrhovatelů zákonů věnována
patřičná pozornost.
Podle Gerlocha je důvodová zpráva „součástí návrhu zákona, odůvodňuje
principy nové právní úpravy“.358
Velmi obdobně vymezuje
322
Praktické aspekty tvorby práva
358
Gerloch, A.: Teorie práva, 5. upr. vyd. …, s. 84.
důvodovou zprávu i Šín,359
který doplňuje, že „důvodová zpráva nemůže
doplňovat předpis, může však vysvětlit a informovat o tom, jak
navrhovatel hodlá to nebo ono ustanovení provádět“.
De lege lata je povinnost vyhotovovat důvodovou zprávu zakotvena
v ustanovení § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sně-
movny.360
Podle tohoto ustanovení platí, že „součástí návrhu zákona
je důvodová zpráva, která odůvodňuje principy nové právní úpravy“.
Povinnost vyhotovovat důvodovou zprávu platí bez výjimky pro jakýkoli
návrh zákona, tj. jak pro vládní návrh zákona, tak pro návrh poslance,
skupiny poslanců, Senátu nebo zastupitelstva vyššího územního
samosprávného celku (kraje).
Ačkoliv je důvodová zpráva součástí návrhu zákona, nestává se poté,
co je takový návrh přijat, součástí zákona a není publikována ve Sbírce
zákonů. Z tohoto důvodu také nemůže být právně závazná, a to pro
kohokoliv. Uvedené potvrzuje i Šín, když uvádí „Důvodová zpráva
není součástí zákonného textu a není pro aplikující orgán závazná.“ 361
Je tak patrné, že výše uvedené teoretické definice důvodové zprávy
vycházejí z definice důvodové zprávy uvedené v zákonu o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny. Důvodovou zprávu je tak možné obecně
vymezit jako odůvodnění navrhované právní úpravy (návrhu zá-
kona).
Význam důvodové zprávy spočívá zejména v tom, že z ní lze vyčíst
argumenty zákonodárce, resp. navrhovatele zákona, proč byla daná
právní úprava přijata, resp. navrhována. S ohledem na skutečnost, že
důvodová zpráva bývá vypracována již na začátku legislativního pro-
323
Praktické aspekty tvorby práva
359
Šín, Z.: Tvorba práva – pravidla, metodika, technika, 2. vyd., C. H. Beck, Praha
2009, s. 89–90.
360
Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších
předpisů.
361
Šín, Z.: Tvorba práva …, s. 90.
cesu, tj. pokud jde o vládní návrh zákona, již před předložením návrhu
zákona do vnitřního připomínkového řízení, poskytuje důvodová
zpráva i důležitý zdroj informací v průběhu samotného legislativního
procesu. Například jednotlivá připomínková místa v rámci vnějšího připomínkového
řízení či Legislativní rada vlády a její komise by bez důvodové
zprávy těžko dokázaly porozumět a pochopit všechny detaily
navrhované právní úpravy. V průběhu legislativního procesu tudíž důvodová
zpráva hraje nezastupitelnou úlohu.
Význam důvodové zprávy spočívá rovněž v tom, že se po přijetí návrhu
zákona může stát určitou pomůckou při výkladu tohoto zákona,
a to výkladu historického. Historický výklad se zaměřuje na analýzu
dokumentů, které provázely vznik právního textu.362
A mezi těmito
dokumenty zaujímá nejvýznamnější místo právě důvodová zpráva. Z důvodové
zprávy je například možné obvykle zjistit účel zákona, důvody,
které vedly k jeho přijetí atd.
Zákonodárce, resp. navrhovatel zákona, má tak možnost prostřednictvím
důvodové zprávy částečně ovlivnit budoucí výklad navrhované
právní úpravy. Tuto skutečnost však není možné přeceňovat, neboť na
prvním místě při výkladu právního předpisu se používají standardní
metody interpretace (tj. jazykový, gramatický a systematický výklad)
a historický výklad právního předpisu by měl přicházet na řadu až sekundárně.
Naopak je možné tvrdit, že právní předpis je tím kvalitnější,
čím méně je ho nutné vykládat pomocí jiných než standardních metod
interpretace.
Význam důvodové zprávy však snižuje jedna podstatná okolnost legislativního
procesu, a to nemožnost aktualizace důvodové zprávy
v jeho průběhu. Tato skutečnost znamená, že důvodová zpráva se v důsledku
změn přijatých při projednávání návrhu zákona v Poslanecké
sněmovně, příp. Senátu, stává neaktuální, neboť odůvodňuje právní
úpravu původně navrhovanou a nikoliv změněnou. Do budoucna by
324
Praktické aspekty tvorby práva
362
Gerloch, A.: Heslo „Metody interpretace“, in: Hendrych, D. a kol., Právnický
slovník, 3. podstatně rozšířené vydání, C. H. Beck, Praha 2009, s. 409.
jistě bylo vhodné, aby byla důvodová zpráva v průběhu legislativního
procesu aktualizována, což však patrně bude možné až v souvislosti
s elektronizací legislativního procesu. V současné době je ovšem velmi
těžko dohledatelné, zda se důvodová zpráva skutečně vztahuje k textu
zákona, který vyšel ve Sbírce zákonů, nebo zda je důvodová zpráva
neaktuální.
12.2. Požadavky na důvodovou zprávu
Na základě poznatků z praxe lze vyvodit určité požadavky, které by
měla splňovat každá důvodová zpráva. Jedná se o obecné požadavky,
z nichž některé je možné označit jako povinné (např. zákonnost), jiné
jako doporučující (např. stručnost).
Mezi požadavky, které by měla naplňovat každá důvodová zpráva,
patří:
1. zákonnost
Požadavek na zákonnost důvodové zprávy je elementární. Aby byla
důvodová zpráva v souladu se zákonem, musí obsahovat náležitosti
stanovené zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Tyto zákonné
náležitosti důvodové zprávy jsou uvedeny v ustanovení § 86
odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
V prvé řadě se jedná o zhodnocení platného právního stavu a vysvětlení
nezbytnosti nové právní úpravy v jejím celku i jednotlivých ustanovení.
Dále pak předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované
úpravy, zejména nároky na veřejné rozpočty. Konečně posledním
zákonným požadavkem na důvodovou zprávu je požadavek na uvedení
zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami podle
čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky363
.
V případě, že se navrhovatel zákona rozhodne využít možnosti dané
ustanovením § 90 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny,
tj. současně s návrhem zákona navrhne Poslanecké sněmovně, aby s ná-
325
Praktické aspekty tvorby práva
363
K pojmu ústavní pořádek viz ustanovení čl. 112 Ústavy České republiky.
vrhem zákona vyslovila souhlas již v prvém čtení, musí důvodová
zpráva obsahovat i odůvodnění takového návrhu. Případy, kdy tak navrhovatel
zákona může učinit, nejsou dány, tudíž teoreticky je možné,
aby u jakéhokoli návrhu zákona navrhovatel zákona navrhl jeho schválení
v prvním čtení.
Je nutné zdůraznit, že výše uvedené požadavky na zákonnost důvodové
zprávy platí bez výjimky pro jakýkoli návrh zákona, tj. jak pro
vládní návrh zákona, tak pro návrh poslance, skupiny poslanců, Senátu
nebo zastupitelstva vyššího územního samosprávného celku (kraje).
2. soulad s Legislativními pravidly vlády
Povinnost mít vypracovanou důvodovou zprávu v souladu s Legislativními
pravidly platí pouze u vládních návrhů zákonů. Nicméně fakultativně
podle Legislativních pravidel vlády mohou postupovat i ostatní
navrhovatelé zákonů. Důvodové zprávy k vládním návrhům zákonů
často slouží jako vzor, ze kterého vycházejí při tvorbě své důvodové
zprávy i ostatní navrhovatelé zákonů.
Legislativní pravidla vlády obsahují požadavky na důvodovou zprávu
v ustanovení čl. 9. Tyto požadavky jsou popsány níže v části pojednávající
o obsahu důvodové zprávy.
3. přehlednost
Každá důvodová zpráva by rozhodně měla být přehledná. Přehlednost
zajistí, aby se čtenář v důvodové zprávě dobře orientoval a rychle
dokázal vyhledat pasáž, která ho zajímá. Přehlednosti lze docílit vhodným
strukturováním textu důvodové zprávy, zejména členěním důvodové
zprávy, používáním vhodných a výstižných nadpisů a odrážek
a číslování.
4. srozumitelnost a určitost
Požadavek na srozumitelnost a určitost důvodové zprávy je pochopitelný.
Tento požadavek se týká jak důvodové zprávy jako celku, tak
jednotlivých pojmů v ní použitých. Cílem tvůrce důvodové zprávy by
měla být maximální seznatelnost myšlenek v důvodové zprávě obsaže-
326
Praktické aspekty tvorby práva
ných. V případě, že nejsou dodrženy požadavky na srozumitelnost
a určitost důvodové zprávy, snižuje se význam důvodové zprávy, neboť
důvodová zpráva neplní své funkce (být vodítkem v rámci legislativního
procesu či se stát pokladem pro historický výklad právního předpisu).
5. stručnost
Jako fakultativní požadavek na důvodovou zprávu lze označit požadavek
na stručnost důvodové zprávy. Samozřejmě i obsáhlá důvodová
zpráva, pokud bude splňovat výše uvedené požadavky, je možná, nicméně
se domnívám, že stručnější důvodová zpráva je vhodnější, a to
v duchu pravidla, že „méně znamená více“. Stručná důvodová zpráva
totiž přispívá k tomu, aby důvodová zpráva byla přehledná, srozumitelná
a určitá.
12.3. Členění důvodové zprávy
Základní členění důvodové zprávy vyplývá již ze zákona o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny. Zhodnocení platného právního stavu a vysvětlení
nezbytnosti nové úpravy v jejím celku tento zákon označuje
jako obecnou část a vysvětlení jednotlivých ustanovení jako zvláštní
část.364
V praxi je členění důvodových zpráv na obecnou a zvláštní část
zcela běžné. Tato skutečnost vyplývá i z toho, že podle Legislativních
pravidel vlády platí, že důvodová zpráva má obecnou část a zvláštní
část.365
Důvodové zprávy k vládním návrhům zákonů se tak na obecnou
a zvláštní část člení povinně.
Co se týká dalšího členění obecné části, tak žádné další členění není
právními předpisy ani Legislativními pravidly vlády upraveno. Z toho
vyplývá, že je na navrhovateli zákona, zda bude obecnou část důvodové
zprávy dále členit, a pokud ano, tak jakým způsobem. Jak již bylo uvedeno,
další členění důvodové zprávy lze jen doporučit, protože obecná
část důvodové zprávy pak lépe naplňuje požadavky na její přehled-
327
Praktické aspekty tvorby práva
364
Viz ustanovení § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
365
Viz čl. 9 odst. 1 Legislativních pravidel vlády.
nost. V této souvislosti přichází v úvahu další členění obecné části důvodové
zprávy podle jednotlivých písmen v ustanovení čl. 9 odst. 2
Legislativních pravidel vlády. Obecná část důvodové zprávy by se pak
členila takto:
1. Zhodnocení platného právního stavu,
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy,
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy,
4. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem,
5. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami,
jimiž je Česká republika vázána,
6. Soulad navrhovaného řešení se závazky vyplývajícími pro Českou
republiku z jejího členství v Evropské unii,
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní
úpravy,
8. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem
zákona souhlas již v prvém čtení.366
Ohledně členění zvláštní části důvodové zprávy právní předpisy
mlčí, nicméně z jednacího řádu Poslanecké sněmovny lze dovodit, že
zvláštní část důvodové zprávy by se měla členit podle jednotlivých ustanovení,
která jsou v ní odůvodňována (tj. podle jednotlivých paragrafů,
článků či bodů). Tuto skutečnost potvrzují Legislativní pravidla vlády,
která v ustanovení čl. 9 odst. 4 stanoví, že zvláštní část důvodové zprávy
se člení „podle jednotlivých paragrafů navrhovaného zákona, nebo v případě
novely zákona podle jednotlivých článků a jednotlivých bodů novely“.
V případě, že se jedná o novelu zákona, je vhodné k označení
jednotlivých článků nebo bodů do závorky doplnit i označení ustanovení
(např. uvedením paragrafu a odstavce), které je novelizováno. Nadpis
zvláštní části důvodové zprávy pak zní například takto: „K bodu 3
(§ 3 odst. 6):“. Tato skutečnost velmi pomáhá orientaci ve zvláštní části
důvodové zprávy, a to zejména v případě velmi rozsáhlých novel právních
předpisů.
328
Praktické aspekty tvorby práva
366
Pokud je tak navrhováno.
Legislativní pravidla dále doplňují, že výjimečně lze členit zvláštní část
důvodové zprávy podle skupin paragrafů nebo podle skupin bodů novely.
Lze nedoporučit používání této výjimky, neboť zvláštní část důvodové
zprávy tím ztrácí na své přehlednosti. Samozřejmě, že není
nutné opakovat shodný text zvláštní části důvodové zprávy u všech
paragrafů, článků nebo bodů, které spolu souvisí, nýbrž postačí například
odkázat na paragraf či bod, u něhož je uvedena podstatná část
zvláštní části důvodové zprávy.
12.4. Obsah obecné části důvodové zprávy
Z hlediska obsahu důvodové zprávy je nutné uvést, že důvodová
zpráva musí splňovat náležitosti dané zákonem o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny, které jsou uvedeny výše v textu této kapitoly. Tyto
náležitosti rozvádějí Legislativní pravidla vlády, které požadavky kladené
na obsah obecné části důvodové zprávy uvádějí v ustanovení čl. 9
odst. 2. Jednotlivé obsahové náležitosti obecné části důvodové zprávy
jsou rozebrány níže v členění podle jednotlivých písmen uvedených
v tomto ustanovení Legislativních pravidel vlády.
1. Zhodnocení platného právního stavu
Podle právní teorie má důvodová zpráva „provádět hodnocení dosavadní
právní úpravy ústící v argumenty pro přijetí změn“.367
S tím lze
jistě souhlasit, a proto na prvním místě obecné části důvodové zprávy by
mělo být uvedeno zhodnocení platného právního stavu.
V této souvislosti je nutné vyjasnit, co se rozumí pojmem „platný
právní stav“. Odpověď na tuto otázku souvisí s tím, kolik právní předpis
(zákon) může mít platných právních stavů (tj. platných znění), zda
pouze jeden či několik. S ohledem na skutečnost, že je velmi často od-
329
Praktické aspekty tvorby práva
367
Gerloch, A., Kysela, J., Kühn, Z., Wintr, J., Tryzna, J., Maršálek, P., Beran, K.:
Teorie a praxe tvorby práva …, s. 207.
kládána účinnost novel právních předpisů, je namístě tvrdit, že zákon
může mít více platných znění, tj. znění platné a účinné a znění platné
a neúčinné. Pojem „platný právní stav“ je tak nutné vyložit v tom směru,
že v důvodové zprávě by měla být zhodnocena veškerá platná znění
dosavadní právní úpravy. To však může být problémem zejména u právních
předpisů, které jsou velmi často novelizovány a u nichž je účinnost
jednotlivých novel odkládána.
Součástí zhodnocení platného právního stavu má být i zhodnocení
současného stavu ve vztahu k rovnosti mužů a žen, a to v rozsahu podle
čl. 4 odst. 1 písm. f) Legislativních pravidel vlády. Z toho vyplývá, že
toto zhodnocení musí obsahovat vysvětlení příčin případných rozdílů,
očekávaných dopadů nebo očekávaného vývoje, s využitím statistických
a jiných údajů členěných na muže a ženy, jsou-li tyto údaje k dispozici.
V praxi pak bude nejčastěji součástí důvodové zprávy tvrzení, že „Současná
právní úprava nemá dopad ve vztahu k rovnosti mužů a žen.“,
neboť právních předpisů, které v současné době mají dopad ve vztahu
k rovnosti mužů a žen, bude minimum.
Lze doplnit, že zcela nadbytečné v této části důvodové zprávy jsou
výčty jednotlivých novel právního předpisu, který se navrhuje novelizovat.
Takový seznam nemá žádnou vypovídací hodnotu a je nadbytečný
a zbytečně zatěžuje text důvodové zprávy.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
V této části obecné části důvodové zprávy by měly být uvedeny základní
principy, na kterých spočívá navrhovaná právní úprava, a tyto
následně odůvodněny. Rozhodně by neměla být odůvodňována jednotlivá
navrhovaná ustanovení, neboť to je vyhrazeno zvláštní části důvodové
zprávy.
Lze doporučit, aby byl maximálně dodržován požadavek na srozumitelnost,
výstižnost a stručnost důvodové zprávy, neboť jedině tak
bude moci důvodová zpráva plnit své funkce a jedině tak bude zřejmá
podstata návrhu právního předpisu. Čtenář by se právě na tomto místě
„v kostce“ měl dozvědět cíl a účel navrhovaného předpisu, tj. úmysly,
330
Praktické aspekty tvorby práva
kterými byl navrhovatel veden. V souladu s tím Šín uvádí, že „důvodová
zpráva se má omezit na motivaci zákona“.368
Součástí odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy má
být i zhodnocení současného stavu ve vztahu k rovnosti mužů a žen,
a to v rozsahu podle čl. 4 odst. 1 písm. f) Legislativních pravidel vlády.
V tomto směru lze odkázat na to, co bylo uvedeno v předchozím bodě
s tím, že obvyklým tvrzením bude, že „Navrhovaná právní úprava
nemá dopad ve vztahu k rovnosti mužů a žen.“, neboť v současném
právním státě by navrhování právní úpravy, která by měla rozdílný
dopad na muže a ženy, nemělo mít místo.369
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Zařazením tohoto bodu je naplněn požadavek daný ustanovením § 86
odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Nezbytnost navrhované
právní úpravy lze chápat ve smyslu její nevyhnutelnosti, nutnosti,
nepostradatelnosti a potřebnosti. V případě, že tyto premisy nejsou
naplněny, nemělo by být přistupováno k navrhování nové právní
úpravy, ale věc by měla být řešena jiným způsobem (např. metodicky
vydáním interních právních předpisů).
Vysvětlit nezbytnost navrhované právní úpravy může být problém
v případě, že tvůrce důvodové zprávy pouze realizuje politické rozhodnutí
(např. vlády) a dospěje k závěru, že navrhovaná právní úprava není
nezbytná. Nicméně i v tomto případě je nutné tuto část důvodové
zprávy zpracovat s tím, že v takovém případě lze v důvodové zprávě
uvést například rozhodnutí vlády, podle kterého je postupováno.
Ovšem i v takovém případě by měly být v důvodové zprávě uvedeny
relevantní a pravdivé informace, zda taková právní úprava je nebo není
nezbytná.
331
Praktické aspekty tvorby práva
368
Šín, Z.: Tvorba práva …, s. 90.
369
A to i v případě, že by se jednalo o pozitivní diskriminaci jednoho z pohlaví.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem
České republiky
Požadavek na zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním
pořádkem České republiky vyplývá ze zákona o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny a Legislativní pravidla vlády tento požadavek dále
rozvádějí. Pojem ústavní pořádek je vymezen v ustanovení čl. 112
Ústavy České republiky a tvoří ho zejména Ústava České republiky,
Listina základních práv a svobod a ústavní zákony přijaté podle Ústavy
České republiky.370
Legislativní pravidla vlády požadují, aby navrhovatel v této části obecné
části důvodové zprávy uvedl:
– které právní předpisy, jež jsou součástí ústavního pořádku, a jejich
ustanovení se na navrhovanou právní úpravu vztahují,
– jakým způsobem je v navrhované právní úpravě jejich obsah a účel
promítnut a
– jak posoudil soulad navrhované právní úpravy s nálezy Ústavního
soudu, které se k dané právní úpravě vztahují.
Z uvedeného vyplývá, že zhodnocení a posouzení souladnosti navrhované
právní úpravy s ústavním pořádkem by mělo být velmi podrobné,
komplexní a mělo by být řádně zdůvodněno. V praxi je velmi
časté, že navrhovatel uvede pouze jednu větu ve smyslu, že navrhovaná
právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem. Takový postup je
ovšem nesprávný a domnívám se, že rovněž nezákonný, protože není
naplněna dikce zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, neboť
i tento zákon požaduje uvedení „zhodnocení“, nikoliv pouhé uvedení
závěru.
Je zřejmé, že pokud navrhovatel dospěje k závěru, že navrhovaná
332
Praktické aspekty tvorby práva
370
Dále pak ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního
shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady
upravující státní hranice České republiky a ústavní zákony České národní rady přijaté
po 6. červnu 1992.
právní úprava je protiústavní, neměl by vůbec takovou právní úpravu
navrhovat. Proto by si navrhovatel a tvůrce důvodové zprávy měl být
vědom, že z důvodové zprávy by měly být patrné argumenty, které ho
vedly k závěru, že navrhovaná právní úprava je ústavní. Nicméně i v případě,
že navrhovatel podrobně právní úpravu z hlediska její ústavnosti
zhodnotí a dospěje k závěru, že navrhovaná právní úprava je v souladu
s ústavním pořádkem, může se stát, že tato právní úprava před Ústavním
soudem při testu ústavnosti neobstojí. Argumenty uvedené v důvodové
zprávě pak mohou sloužit jako podklad pro vyjádření zákonodárce
v rámci řízení před Ústavním soudem. Řádné odůvodnění ústavnosti
je dokladem toho, že zákonodárce je veden snahou přijímat pouze
právní předpisy, které jsou v souladu s ústavním pořádkem.
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy z hlediska
práva Evropské unie
S ohledem na skutečnost, že Česká republika je členem Evropské
unie, by měla obecná část důvodové zprávy obsahovat i zhodnocení
slučitelnosti navrhované právní úpravy z hlediska práva Evropské unie.
V této souvislosti lze uvést, že zákonodárce po vstupu do Evropské unie
nenovelizoval ustanovení § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny, které upravuje zákonné požadavky na důvodovou
zprávu, tudíž nejedná se o výslovný požadavek zákona, nýbrž pouze
o požadavek Legislativních pravidel vlády. Domníváme se, že v tomto
případě je však na místě extenzivní výklad tohoto ustanovení zákona
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny spočívající v subsumpci slučitelnosti
z hlediska práva Evropské unie pod zhodnocení souladu návrhu
zákona s mezinárodními smlouvami (viz níže), neboť závaznost práva
Evropské unie vyplývá z mezinárodní smlouvy. I v případě jiných než
vládních návrhů by tak měla obecná část důvodové zprávy obsahovat
zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy z hlediska práva
Evropské unie.
Podle Legislativních pravidel vlády se v rámci tohoto zhodnocení
primárně hodnotí slučitelnost navrhované právní úpravy s
333
Praktické aspekty tvorby práva
– předpisy Evropské unie; ve smyslu metodických pokynů371
se
jedná o primární a sekundární právo, mezinárodní smlouvy zavazující
Evropskou unii a její členské státy nebo mezinárodní
smlouvy uzavřené mezi Českou republikou a jinými státy za účelem
plnění úkolů stanovených primárním právem a akty přijaté na
základě těchto mezinárodních smluv,
– judikaturou soudních orgánů Evropské unie; v současné době se
jedná o Soudní dvůr Evropské unie, který se skládá ze Soudního
dvora, Tribunálu a specializovaných soudů (v současné době Soudu
pro veřejnou službu)372
,
– obecnými právními zásadami práva Evropské unie; ve smyslu metodických
pokynů se jedná o principy uznané judikaturou, které
zavazují orgány Evropské unie a členské státy při implementaci
práva Evropské unie, zejména lidská práva a základní svobody a zásady
vyplývající z koncepce právního státu (například zásada právní
jistoty, zásada ochrany legitimního očekávání, zásada přiměřenosti
a další).
Sekundárně by měl tvůrce důvodové zprávy hodnotit slučitelnost
navrhované právní úpravy i s legislativními záměry a s návrhy předpisů
Evropské unie. Ačkoliv se může zdát hodnocení z hlediska této připravované
legislativy jako nadbytečné, opak je pravdou. Posouzení,
zda navrhovaná právní úprava může obstát z hlediska její slučitelnosti
s právními předpisy, které se v budoucnu stanou právem Evropské unie,
může být důležité, neboť výsledkem takového posouzení může být zjištění,
že navrhovaná právní úprava by mohla být platná a účinná pouze
334
Praktické aspekty tvorby práva
371
Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících
z členství České republiky v Evropské unii schválené usnesením vlády ze dne 12.
října 2005, v platném znění.
372
Metodické pokyny uvádějí, že se jedná o rozhodnutí Soudního dvora Evropských
společenství, Soudu prvního stupně a Soudu pro veřejnou službu Evropské unie, což je
však terminologie používaná před vstupem Lisabonské smlouvy v účinnost.
po krátkou dobu, neboť se pravděpodobně stane neslučitelnou s právem
Evropské unie.
Legislativní pravidla vlády požadují, aby navrhovatel v této části obecné
části důvodové zprávy uvedl buď:
– které předpisy Evropské unie, judikatura soudních orgánů Evropské
unie nebo obecné právní zásady práva Evropské unie, popřípadě
i legislativní záměry a návrhy předpisů Evropské unie, jsou
v návrhu zohledněny s tím, že není-li zohledněn celý předpis (protože
je zohledněn v jiných právních předpisech), je nutné uvést
konkrétní ustanovení, která jsou zohledněna,
– lhůtu, do které musí být dotčené předpisy Evropské unie implementovány
v právním řádu České republiky, zejména lhůtu pro
transpozici směrnic a
– výsledky jednání a konzultací s orgány Evropské unie o věcech
týkajících se navržené právní úpravy, včetně závěrů a závazků,
které z těchto jednání vyplynuly,
nebo, že předpisy Evropské unie, judikatura soudních orgánů Evropské
unie nebo obecné právní zásady práva Evropské unie se na danou právní
úpravu nevztahují.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními
smlouvami
Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny požaduje, aby důvodová
zpráva obsahovala zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky.373
Ohledně
uvedení zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy České republiky lze doplnit, že od účinnosti
tzv. euronovely Ústavy374
došlo k obsahovému rozšíření tohoto pojmu,
tj. nejedná se pouze o ratifikovanané a vyhlášené mezinárodní smlouvy
335
Praktické aspekty tvorby práva
373
Viz ustanovení § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
374
Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady
č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika
vázána.
Mezinárodními smlouvami podle tohoto článku Ústavy je třeba rozumět
veškeré mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament
souhlas a jimiž je Česká republika vázána, tj. mezinárodní smlouvy,
které jsou součástí právního řádu.
Legislativní pravidla vlády požadují, aby navrhovatel v této části obecné
části důvodové zprávy uvedl buď:
– které mezinárodní smlouvy se na danou oblast vztahují,
– jaký je jejich hlavní obsah a účel a
– jakým způsobem je v navrhovaném řešení obsah a účel mezinárodních
smluv promítnut,
nebo, že mezinárodní smlouvy se na danou oblast nevztahují.
Legislativní pravidla vlády dále požadují, aby navrhovatel zvláštní
zřetel bral na mezinárodní smlouvy o lidských právech, zvláště pak na
Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i na judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva, která se k dané právní
úpravě vztahuje. Tento požadavek je v souladu s názorem375
Ústavního
soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01, podle kterého na
ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních
svobodách je nutné hledět ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky,
ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti ústavního zákona
č. 395/2001 Sb., tj. ve smyslu jejich bezprostřední závaznosti
a přednosti před zákonem. Z uvedeného důvodu je potřeba se na tyto
smlouvy při tvorbě důvodové zprávy zvlášť zaměřit.
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované
právní úpravy
Uvedení hospodářského a finančního dosahu navrhované právní
úpravy je velmi důležitou částí obecné části důvodové zprávy. Jedná
336
Praktické aspekty tvorby práva
375
I když tento názor bývá často označován jako velmi kontroverzní – viz např.
Gerloch, A. a kol.: Teorie a praxe tvorby práva, s. 207 nebo také kapitola 5.4. této
publikace.
se o promítnutí zásady rozpočtového práva označované jako zásada
zjišťování rozpočtových důsledků právních předpisů.376
Z hlediska
rozpočtové hospodaření je totiž velmi významné, jaký dopad má navrhovaná
právní úprava na veřejné rozpočty a zákonodárce by si toho
měl být při přijímání právní úpravy vědom.
Je však zřejmé, že vždy se bude jednat o dopad předpokládaný, neboť
přesné určení dopadu prakticky není možné. Navrhovatel právní úpravy
by ovšem měl dbát na to, aby jeho předpoklad byl kvalifikovaný a podložený
konkrétními skutečnosti a okolnostmi. Samozřejmě je možné
využít obecných makroekonomických ukazatelů či jiných hodnot a ukazatelů,
které jsou obecně dostupné.
Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny v této souvislosti požaduje
uvedení předpokládaného hospodářského a finančního dosahu
navrhované úpravy, zejména nároky na státní rozpočet a rozpočty krajů
a obcí. Domnívám se však, že je nutné toto zákonné ustanovení vykládat
extenzivně ve smyslu všech veřejných rozpočtů. Není totiž důvodu, aby
důvodová zpráva neobsahovala i dopady na ostatní veřejné rozpočty (tj.
například rozpočty dobrovolných svazků obcí, rozpočty regionálních
rad regionů soudržnosti nebo rozpočet České národní banky), pokud
navrhovaná právní úprava na tyto veřejné rozpočty dopadá. Tento výklad
potvrzují i Legislativní pravidla vlády, která požadují uvádět nároky
na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty.
Legislativní pravidla vlády dále požadují, aby navrhovatel právního
předpisu uvedl předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované
právní úpravy na podnikatelské prostředí České republiky377
a dále
sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména
337
Praktické aspekty tvorby práva
376
Blíže k této zásadě viz Marková, H., Boháč, R.: Rozpočtové právo, C. H. Beck,
Praha 2007, s. 70.
377
K pojmům podnikatel a podnikání blíže viz zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník,
ve znění pozdějších předpisů.
osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní
menšiny a dopady na životní prostředí.378
8. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem
zákona souhlas již v prvém čtení, pokud se to navrhuje
Konečně Legislativní pravidla vlády požadují ve shodě se zákonem
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, aby v případě, že navrhovatel
navrhuje, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas
již v prvém čtení, bylo součástí obecné části důvodové zprávy i odůvodnění
takového návrhu. Zde je na navrhovateli, aby výstižně uvedl důvody,
pro které požaduje tuto urychlenou legislativní proceduru.
K tomu je nutné doplnit, že podle ustanovení § 90 odst. 3 zákona
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny platí, že návrh, aby Poslanecká
sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení, nelze
projednat, vznesou-li proti němu před ukončením obecné rozpravy námitku
nejméně 2 poslanecké kluby nebo 50 poslanců, anebo jde-li o návrh
ústavního zákona, návrh zákona o státním rozpočtu nebo mezinárodní
smlouvu podle čl. 10 Ústavy. V posledně uvedených případech je
proto bezvýznamné takový návrh vůbec navrhovat a v důvodové zprávě
odůvodňovat.
12.5. Obsah zvláštní části důvodové zprávy
Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny bližší požadavky na
obsah zvláštní části důvodové zprávy neobsahuje. Jinak je tomu již v případě
Legislativních pravidel vlády, podle jejichž ustanovení čl. 9 odst. 4
zvláštní část důvodové zprávy obsahuje:
– odůvodnění jednotlivých navrhovaných ustanovení zákona,
– vysvětlení jejich účelu, principů, nezbytnosti,
– případně i srovnání s platným právním stavem.
Často se stává, že text zvláštní části důvodové zprávy je nedostatečný
338
Praktické aspekty tvorby práva
378
K pojmu životní prostředí viz ustanovení § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním
prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
a nemá žádnou vypovídající hodnotu. Za nedostatečné lze označit formulace
typu „Upravují se přechodná ustanovení.“ nebo „Jedná se o legislativně
technickou úpravu.“. Takové strohé formulace nenaplňují výše
uvedené požadavky a snižují význam zvláštní části důvodové zprávy.
Další častou chybou je přepisování textu odůvodňovaného ustanovení
právního předpisu do důvodové zprávy.379
Naopak žádoucí je uvedení
navazujících ustanovení navrhovaného nebo jiných právních předpisů,
které s odůvodňovaným ustanovením souvisí, včetně poukázání na jejich
vzájemný vztah, tj. například, zda jsou daná ustanovení ve vztahu
speciality nebo subsidiarity apod. Legislativní pravidla vlády dále požadují,
aby do zvláštní části důvodové zprávy nebyl přejímán text ani
argumentace obsažené v obecné části důvodové zprávy.
Konečně u odůvodnění ustanovení o nabytí účinnosti zákona Legislativní
pravidla vlády požadují, aby v případě, že je navrhováno, aby
zákon nabyl účinnosti dnem jeho vyhlášení, byly uvedeny důvody,
které k tomu vedou. Podle ustanovení § 3 odst. 3 zákona o Sbírce zákonů
a o Sbírce mezinárodních smluv380
platí, že počátek účinnosti
právního předpisu lze výjimečně stanovit dříve než patnáctým dnem
po jeho vyhlášení, nejdříve však dnem vyhlášení, ovšem pouze v případě,
vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem. Ve zvláštní části důvodové
zprávy je proto potřeba uvést, v čem navrhovatel spatřuje tento obecný
zájem a zdůraznit jeho naléhavost.
12.6. Vztah důvodové zprávy a hodnocení dopadů regu-
lace
V případě vládních návrhů zákonů je nutné ozřejmit vztah důvodové
zprávy a závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace. Hodnocením
dopadů regulace se zabývá jiná část této publikace, proto se zde za-
339
Praktické aspekty tvorby práva
379
Tato skutečnost je v rozporu s Legislativními pravidly vlády (ustanovení čl. 9
odst. 4).
380
Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění
pozdějších předpisů.
měříme pouze na její vztah k důvodové zprávě a na její místo v důvodové
zprávě.
Podle Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA)381
platí,
že závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace je povinnou součástí
návrhu právního předpisu a je začleněna do důvodové zprávy. Ustanovení
čl. 9 odst. 3 Legislativních pravidel vlády pak stanoví, že jsou-li
dosah a dopady navrhované právní úpravy zhodnoceny podle obecných
zásad, obsahuje obecná část důvodové zprávy závěrečnou zprávu z hodnocení
dopadů regulace namísto těchto obsahových náležitosti obecné
části důvodové zprávy:
a) zhodnocení platného právního stavu,
b) odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy,
c) vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku,
d) předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní
úpravy.
Domníváme se, že toto ustanovení Legislativních pravidel vlády není
správné. Podle našeho názoru je vhodnější, pokud obecná část důvodové
zprávy obsahuje jak závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace,
tak výše uvedené obsahové náležitosti, které obsahem důvodové zprávy
být nemají, pokud je jejím obsahem závěrečná zpráva z hodnocení dopadů
regulace, a to zejména z důvodu přehlednosti. Ze struktury závěrečné
zprávy z hodnocení dopadů regulace totiž vyplývá, že tato
zpráva části výslovně označené podle čl. 9 odst. 2 Legislativních pravidel
vlády neobsahuje, a proto může být obtížné například zhodnocení platného
právního stavu v této zprávě nalézt, a to včetně zhodnocení současného
stavu ve vztahu k rovnosti mužů a žen, jak požadují Legislativní
pravidla vlády v ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. a). Proto se domníváme,
že je vhodnější do obecné části důvodové zprávy zařadit jak zprávu
z hodnocení obecných dopadů regulace, tak všechny obsahové náležitosti
požadované čl. 9 odst. 2 Legislativních pravidel vlády, tj. ustanovení
čl. 9 odst. 3 Legislativních pravidel vlády neaplikovat.
340
Praktické aspekty tvorby práva
381
Viz usnesení vlády č. 877/2007.
V této souvislosti vyvstává otázka, zda závěrečnou zprávu z hodnocení
dopadů regulace zařadit na začátek nebo na konec důvodové
zprávy. V praxi ve většině důvodových zpráv je tato zpráva zařazována
na začátek obecné části důvodové zprávy, nicméně se domníváme, že nic
nebrání tomu, aby tato zprávy byla zařazena až na jejím konci.
12.7. Odůvodnění nařízení vlády a vyhlášek
Pro úplnost pojednání o důvodové zprávě je nutné dodat, že nařízení
vlády a vyhlášky neobsahují důvodovou zprávu, nýbrž odůvodnění.
Nicméně i odůvodnění nařízení vlády a vyhlášek se člení na obecnou
a zvláštní část s tím, že pro nařízení vlády je toto členění obligatorní
a pro vyhlášky fakultativní.
Obsah obecné části odůvodnění upravuje ustanovení čl. 14 odst. 1
Legislativních pravidel vlády382
s tím, že jednotlivé obsahové náležitosti
jsou obdobné jako obsahové náležitosti obecné části důvodové zprávy.
Pro obsah zvláštní části odůvodnění nařízení vlády a vyhlášky se
použije obdobně ustanovení čl. 9 odst. 4 Legislativních pravidel vlády
upravující obsahové náležitosti zvláštní části důvodové zprávy.
13. Úvodní a zmocňovací ustanovení právních
předpisů
13.1. Úvod
Úvodní a zmocňovací ustanovení právního předpisu mají v rámci
právních předpisů své podstatné funkce, které jsou odlišné od čistě normativního
charakteru standardních ustanovení právního předpisu. Ač
tato ustanovení mají velmi často také normativní charakter, účel jejich
existence spočívá nikoliv v přímé regulaci chování subjektů ve společ-
341
Praktické aspekty tvorby práva
382
Toto ustanovení platí jak pro nařízení vlády, tak pro vyhlášky – viz ustanovení čl.
16 odst. 4 Legislativních pravidel vlády.
nosti, ale slouží k vytvoření vhodné a fungující formy právního předpisu
a ke správnému určení působnosti právního předpisu a jeho vlastních
ustanovení obsahujících právní regulaci.
V této kapitole se budeme věnovat úvodním a zmocňovacím ustanovením
nejen z teoretického pohledu, ale podstatnější prostor poskytneme
příkladům vhodného i nevhodného použití a formulování těchto
ustanovení, přičemž tyto příklady budou vybrány z konkrétních platných
(ale i již také neplatných) ustanovení českého právního řádu.
Vzhledem k tomu, že tyto příklady vycházejí z existujícího pozitivního
práva, a měly by tedy odpovídat legislativním požadavkům, jsme si
vědomi, že některé naše názory a komentáře mohou být námětem k diskuzi
a nemusí s nimi každý legislativec souhlasit. Vyjadřujeme je však
s cílem přispět ke zlepšení české normotvorby pro futuro a doufáme, že
budou pro čtenáře této publikace podnětné.
13.2. Pojmy v právním předpise
Problematika právního pojmosloví je pro správnou normotvorbu
velmi důležitá. Nejdůležitější základní pojmy je možné v širším smyslu
označit jako „úvodní“ ustanovení právního předpisu, neboť jsou fundamentálním
základem každého právního předpisu. Proto před výkladem
o jednotlivých druzích úvodních a zmocňovacích ustanovení pojednáme
o vymezení pojmů v právním předpise formou legálních definic a legislativních
zkratek. Připojíme k tomu krátce i problematiku poznámek
pod čarou, která s tímto tématem také úzce souvisí. Pro dosažení žádoucí
právní stylistiky je totiž nutné vhodně formulovat právní pojmy
a využívat správné legislativně-technické termíny a postupy.383
342
Praktické aspekty tvorby práva
383
K problematice pojmů v právních předpisech srovnej: Šín, Z.: Tvorba práva …,
s. 152 an.
V běžném jazyce se cení bohatá slovní zásoba používaná v písemném
projevu, stejně tak bohatá stylistika a tvorba košatých souvětí. V právním
jazyce je naopak oceňovanou kvalitou jednoznačnost, přesnost formulací
a obsahová shodnost pojmů.
Základní kvalitou právního textu musí být jeho srozumitelnost a seznatelnost
pro adresáty. K tomu naopak přispívá systematické používání
pojmů s obsahem totožným pro celý právní předpis, ideálně pak pro
celý právní řád (jakkoliv je tato meta idealistická a v praxi obtížně dosažitelná).
Vhodné je používání jednoduchých vět, pojmy by měly být
užívány v jednotném čísle (pokud není z významového hlediska nutné
použít množné číslo) a slovesa pak v čase přítomném.
13.2.1. Definice v právním předpise
Právně závazné definice uváděné v právních předpisech nazýváme
jako právní či legální definice. Legální definice vymezují závazným způsobem
pojmy, které jsou následně v právním předpise používány. Používáním
legálních definic se zvyšuje přehlednost a srozumitelnost právních
předpisů, když se předchází nadbytečným opakováním.
Rozlišujeme mezi legálními definicemi reálnými a nominálními. Jako
reálné definice jsou používány pojmy, jejichž obecně přijímaný význam
je shodný s významem, jak jej používá právní předpis, reálná definice
tedy s právní závazností zpřesňuje obecně přijímaný význam určitého
pojmu. Naproti tomu nominální legální definice s právní závazností
stanoví význam určitého pojmu bez ohledu na jeho obecně přijímaný
význam. Základním požadavkem na používání legálních definic je jejich
normativní charakter, tedy právní závaznost.
V legislativní praxi bychom se ale měli vyvarovat přílišného používání
legálních definic. Právní předpisy, které jsou vyložitelné pouze za soustavného
používání „slovníčku“ legálních definic uvedeného na začátku
právního předpisu, jsou pro adresáty právního předpisu obtížně srozu-
mitelné.
Příkladem nevhodného použití legální definic kvůli jejich velmi vy-
343
Praktické aspekty tvorby práva
sokému počtu je například ustanovení § 3 zákona o pojišťovnictví384
nebo ustanovení § 2 vyhlášky o pravidlech obezřetného podnikání bank,
spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry385
. Tyto
příklady dokládají, že dnes poměrně rozšířená praxe vymezování pojmů
v úvodních ustanoveních právních předpisů, je velmi problematická.
Lze doporučit vymezovat pojem až na tom místě právního předpisu,
kam systematicky daný pojem patří a kde je nejvíce používán, tj. například
v té části, hlavě či dílu, která nese název shodný s tímto pojmem.
13.2.2. Legislativní zkratky
Dalším nástrojem zvyšujícím kvalitu právních textů jsou vhodně zvolené
a použité legislativní zkratky. Legislativní zkratky je vhodné používat
u pojmů, které se v právním předpise opakují a jsou složeny z více
slov. Forma legislativních zkratek je upravena v ustanovení čl. 44 Legislativních
pravidel vlády.
Legislativní zkratku umísťujeme za pojmem, který nahrazuje, a to na
místě, kde se vyskytuje poprvé, avšak podle Legislativních pravidel nikoliv
v nadpise. Tento požadavek Legislativních pravidel není šťastný,
neboť může být podle našeho názoru v rozporu se smyslem nadpisů.
Pokud má nadpis části, hlavy, dílu, oddílu nebo pododdílu stručně a výstižně
vyjádřit jejich obsah386
, je to v řadě případů dosažitelné lépe za
použití legislativní zkratky, která je zavedena až v dalším textu právního
předpisu (nikoliv však její zavedení přímo v názvu). Bylo by tedy přehlednější
použít již v nadpise legislativní zkratku, ač je vytvořena až níže
v textu právního předpisu.
Legislativní zkratka nesmí obsahovat zkratky slov, ani se nesmí skládat
z velkých písmen. Legislativní zkratka také nemůže být značkou
v jazykovém slova smyslu. Počet slov, ze kterých se zkratka skládá, sice
344
Praktické aspekty tvorby práva
384
Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů.
385
Vyhláška č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních
a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, ve znění pozdějších předpisů.
386
Viz ustanovení čl. 30 odst. 3 Legislativních pravidel vlády.
není omezen, ale lze doporučit jejich co nejnižší počet, důležitá je nezaměnitelnost
zkratky. V případě, že legislativní zkratku v právním
předpise zavedeme, musíme přísně dbát na její následné užívání.
Příkladem vhodného vytvoření legislativní zkratky je ustanovení § 8
odst. 1 obchodního zákoníku387
, neboť se jedná o vhodné zkrácení
dvouslovného pojmu na pouhé jedno slovo.
Obchodní firma (dále jen „firma“) je název, pod kterým je
podnikatel zapsán do obchodního rejstříku. Podnikatel je povinen
činit právní úkony pod svou firmou.
Ač se tvorba legislativních zkratek může na první pohled zdát bezproblémovou,
často se s ní v legislativní praxi vyskytují větší či menší
potíže. Příkladem nesprávného umístění legislativní zkratky je například
ustanovení § 5 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší388
, kde je legislativní
zkratka umístěna tak nevhodně, že není bez hlubšího bádání zřejmé,
jaký pojem zkracuje a nahrazuje.
U stacionárního zdroje, který stanoví prováděcí právní předpis,
může krajský úřad uložit provozovateli místo povinnosti dodržovat
některé emisní limity povinnost plnit plán snížení emisí
znečišťujících látek, případně opatření k omezování použití surovin
a výrobků, z nichž vznikají emise znečišťujících látek, popřípadě
pachových látek, (dále jen „plán snížení emisí“).
V ustanovení § 19 odst. 1 téhož zákona je pak nesprávně použita
legislativní zkratka jako legální definice. Tento jev je v právních předpisech
velmi častý, ovšem nesprávný, neboť význam a účel legislativní
zkratky a legální definice je zcela odlišný.
345
Praktické aspekty tvorby práva
387
Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
388
Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů.
Provozovatelé zvláště velkých, velkých, středních a malých
stacionárních zdrojů platí poplatky za znečišťování ovzduší, o
jejichž výši rozhoduje krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou
působností nebo obecní úřad (dále jen „správce poplatku“).
Poplatky, jejichž výše nedosahuje 500 Kč, se nevyměří.
Jednoznačně v rozporu s Legislativními pravidly vlády je vytvořena
legislativní zkratka v ustanovení § 150 odst. 1 vyhlášky o pravidlech
obezřetného podnikání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků
s cennými papíry, neboť je to spíše značka, a nadto ještě tvořena
velkými písmeny.
Pokud povinná osoba zná podkladové expozice fondu kolektivního
investování na denní bázi, může pro tyto pozice používat
standardizovaný přístup pro výpočet kapitálového požadavku
k obecnému a specifickému úrokovému a akciovému riziku nebo
přístup založený na vlastních modelech využívajících metodologii
hodnoty v riziku (dále jen „VaR model“), je-li k tomu oprávněna.
13.2.3. Poznámky pod čarou
Aby nebylo potřeba přebírat ustanovení jiného právního předpisu do
konkrétního právního předpisu, je možné použít odkazu na tento jiný
právní předpis v poznámce pod čarou. Poznámka pod čarou může odkazovat
na celý jiný právní předpis nebo jen na jeho určité ustanovení.
Tvorbu poznámek pod čarou v právních předpisech upravuje článek
47 Legislativních pravidel vlády. Text za označením poznámky pod
čarou začíná paragrafovou značkou nebo velkým počátečním písmenem
a končí tečkou. V poznámce pod čarou se uvádí úplná citace českého
právního předpisu nebo název předpisu Evropské unie uvede v jeho
českém znění tak, jak je uveden v Úředním věstníku Evropské unie.
U mnoha poznámek pod čarou užitých v platném právu je možné se
346
Praktické aspekty tvorby práva
zamyslet nad účelem a zdůvodněním jejich existence v právním předpise.
Obecně by podle našeho názoru měly být poznámky pod čarou využívány
zřídka, neboť ačkoliv mají adresátovi napomáhat k orientaci
v právním řádu, mnohdy je tomu právě naopak a poznámky pod čarou
se stávají matoucími a nevhodnými. Je nutné si uvědomit, že podle
ustálené judikatury Ústavního soudu poznámky pod čarou nemají normativní
charakter389
, a proto jejich funkci může stejně, ne-li lépe, plnit
kvalitně zpracovaná zvláštní část důvodové zprávy.
Příkladem nesprávně použité poznámky pod čarou může být poznámka
pod čarou zavedená v ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu390
,
kde uvedené odkazy považujeme za nadbytečné, neboť pak by stejně tak
mohly být uvedeny odkazy v poznámkách pod čarou i u ostatních
v tomto ustanovení uvedených orgánů, což by bylo zcela bezdůvodné.
Tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů
územních samosprávných celků1
) a jiných orgánů, právnických a
fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné
správy (dále jen „správní orgán“).
1)
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění
pozdějších předpisů.
Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění
pozdějších předpisů.
Nevhodně koncipovanou je také poznámka pod čarou v ustanovení
§ 124 odst. 2 správního řádu. S ohledem na nenormativnost poznámek
pod čarou není zřejmé, o jaký zvláštní právní předpis se má jednat, zda
pouze o předpisy uvedené v poznámce pod čarou nebo i předpisy jiné
(například daňový řád).
347
Praktické aspekty tvorby práva
389
Viz například nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 22/99.
390
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Nevyzvedne-li si povinný movité věci u schovatele do 6 měsíců ode
dne, kdy byly uschovány, prodá je exekuční správní orgán podle
ustanovení o prodeji movitých věcí podle zvláštního zákona.35)
35)
Občanský soudní řád.
Zákon č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění zákona
č. 120/2001 Sb.
13.3. Úvodní ustanovení
Do skupiny úvodních ustanovení právního předpisu řadíme širokou
skupinu ustanovení předcházejících vlastním normativním ustanovením
právního předpisu. Do úvodních ustanovení tedy patří nadpis v právním
předpise, úvodní věta právního předpisu, preambule, ustanovení o účelu
právního předpisu, ustanovení o předmětu právního předpisu a ustanovení
obsahující vyjádření základních zásad. V současnosti podstatnou
skupinu úvodních ustanovení tvoří i ustanovení provádějící nebo promítající
legislativu Evropské unie do českého právního řádu.
Základní požadavky kladené na obsah úvodních ustanovení právního
předpisu lze nalézt v ustanovení čl. 48 odst. 1 Legislativních pravidel
vlády, jež stanoví: „Pokud je do právního předpisu zařazeno úvodní
ustanovení, musí i toto ustanovení mít normativní povahu. V úvodním
ustanovení lze v případě potřeby například vymezit rozsah právní
úpravy, její hlavní předmět, na který pak navazují další ustanovení
právního předpisu, nebo vymezit pojmy, kterých se používá v řadě ustanovení
právní úpravy. Jde-li o pojmy, kterých se v právní úpravě používá
pouze ojediněle, je namístě vymezit je až v ustanovení, v němž jsou
poprvé použity. Vymezení pojmu nelze zaměňovat s vymezením pravidla
jednání“.
Z uvedeného vyplývá základní podmínka spojená s úvodními ustanoveními
právního předpisu, tedy nutnost normativní povahy takového
ustanovení. V praxi se však setkáváme i s úvodními ustanoveními, které
takový charakter nemají. Zejména preambule právního předpisu jsou
348
Praktické aspekty tvorby práva
typické právě tím, že převážně nemívají normativní charakter, aniž by to
bylo k újmě jejich významu v právním předpise. Je zřejmé, že právě
například preambule mají odlišný účel své existence v právním předpise,
než je zachycení závazného pravidla jednání. Ostatní druhy úvodních
ustanovení právního předpisu by však normativní charakter mít měly.
13.3.1. Nadpisy v právním předpise
Nadpisy v právním předpise zahrnují jak vlastní nadpis právního
předpisu, tak nadpisy části, hlavy, dílu, oddílu a pododdílu v rámci textu
právního předpisu. Základním cílem nadpisů je ulehčit adresátům právního
předpisu orientaci mezi právními předpisy a i v rámci každého
z nich. Nadpisy v právním předpise jsou v Legislativních pravidlech
vlády upraveny v ustanoveních čl. 30 až 35.
Samotný právní předpis začíná nadpisem právního předpisu, který je
uveden nad vlastním textem právního předpisu a má být umístěn, co se
týká formálního zarovnání, uprostřed stránky. Celý nadpis právního
předpisu obsahuje označení druhu právního předpisu, datum přijetí
právního předpisu a název právního předpisu.
Druh právního předpisu (zákon, nařízení vlády atd.) se přitom uvádí
kapitálkami. Součástí nadpisu právního předpisu musí být název tohoto
předpisu, který krátce a výstižně vyjadřuje obsah právního předpisu tak,
aby adresát co nejlépe věděl, jaký obsah může v právním předpise očekávat.
Legislativní pravidla vlády v případě, že název není možno vytvořit
jako stručný a jasný, připouštějí uvést na konci názvu předpisu do
kulatých závorek ještě velmi stručný, zkrácený název předpisu. Tato
možnost by měla být využívána pouze v opravdu nezbytných případech,
preferován by měl být stručný a jasný celý název právního předpisu.
Nejen za nadpisem právního předpisu, ale ani za dalšími nadpisy
v právním předpise se nepíše tečka.
Také části, hlavy, díly, oddíly a pododdíly právního předpisu musejí
mít svůj název, paragrafy (články v případě ústavního zákona) nadpis
mohou, ale nemusejí mít. V případě paragrafů (článků) je možné použít
349
Praktické aspekty tvorby práva
také skupinového nadpisu pro několik následujících paragrafů (článků),
v takovém případě se nadpis uvede nad prvním paragrafem (či článkem)
z této skupiny. V ostatních případech se název uvádí vždy pod označení
části, hlavy, dílu, oddílu, pododdílu, paragrafu či článku. Tyto názvy
musejí být opravdu stručné, přitom však dostatečně výstižné, aby adresátovi
právního předpisu umožňovaly jednoduchou orientaci v předpise.
Ohledně skupinových nadpisů Legislativní pravidla stanoví, že „Pokud
se od počátku právního předpisu nebo v jeho průběhu zvolí forma
společného nadpisu, je třeba z uvedené funkce společného nadpisu vycházet
až do paragrafu nebo článku, který je v právní úpravě poslední.
Je-li právní předpis členěn na části, hlavy, díly, oddíly, pododdíly, v rámci
nichž byl použit skupinový nadpis, funkce skupinového nadpisu umístěného
nad skupinou paragrafů nebo článků, která je v části, hlavě, dílu,
oddílu nebo pododdílu poslední, nepřekračuje toto členění právního
předpisu, v rámci něhož byl skupinový nadpis použit.“. Toto pravidlo
lze označit jako velmi kontroverzní a v praxi velmi často nedodržo-
vané391
, a to domníváme se ku prospěchu věci. Bylo by mnohem vhodnější,
aby platnost skupinového nadpisu končila rovněž tam, kde je
uveden nadpis dalšího paragrafu či článku. Striktní dodržování výše
uvedeného pravidla má totiž za následek existenci skupinových nadpisů
pouze pro jeden paragraf či článek392
, aby byla formálně dodržena Legislativní
pravidla vlády.
Za vhodně zvolený, stručný, jasný a výstižný název právního předpisu
považujeme například název zákona o bankách393
. Je však evidentní,
že v legislativní praxi nebude vždy možné takto vhodně název
právního předpisu zvolit.
350
Praktické aspekty tvorby práva
391
Jako příklad významného právního předpisu z poslední doby je možné uvést
daňový řád.
392
Tak tomu je například v případě ustanovení § 79 zákona č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. dubna 2011.
393
Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů.
ZÁKON
ze dne 20. prosince 1991
o bankách
Pokud je nutné použít delší název právního předpisu, nezbývá než
použít na konci tohoto názvu stručný název v kulatých závorkách.
Vhodně byl tento postup aplikován například v případě rozpočtových
pravidel394
.
ZÁKON
ze dne 27. června 2000
o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla)
V legislativní praxi se však můžeme setkat také se stručným a výstižným
názvem právního předpisu, který však měl jeho autor potřebu
doplnit ještě odlišným stručným názvem uvedeným na konci názvu
v kulatých závorkách. Takové použití, jaké například nacházíme u zákona
o obcích nebo zákona o krajích395
, nepovažujeme za vhodné a domníváme
se, že ani u adresátů nenalezlo kladného přijetí, když ti v každodenní
praxi používají téměř výhradně hlavní název zákona.
ZÁKON
ze dne 12. dubna 2000
o obcích (obecní zřízení)
Jako méně srozumitelné se jeví použití stručného názvu zákona uve-
351
Praktické aspekty tvorby práva
394
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
395
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
deného v kulatých závorkách za hlavní částí názvu, který však např.
končí označením zákona měnícího jiný zákon ve znění novel, v uvedeném
příkladě zákona o lihu396
. Adresátům nemusí být zřejmé, k jakému
zákonu se stručný název v závorkách vztahuje.
ZÁKON
ze dne 6. března 1997
o lihu a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),
ve znění pozdějších předpisů, a zákona České národní
rady č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění
pozdějších předpisů, (zákon o lihu)
V současné době jsou v legislativní praxi vcelku časté právní předpisy,
které hromadně mění celou řadu jiných právních předpisů. Laicky bývají
nazývány jako „balíky“ či dokonce „batohy“. V případě těchto
předpisů je nutné se zamyslet nad tím, zda namísto uvádění názvů jednotlivých
měněných právních předpisů v názvu takového předpisu, není
vhodnější zvolit výstižný a stručný osobitý název tohoto předpisu. Stalo
se tak například v případě zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů397
,
kdy byl zvolen právě jen stručný a výstižný název, což v takovém případě
považujeme za velmi vhodné.
ZÁKON
ze dne 19. září 2007
o stabilizaci veřejných rozpočtů
352
Praktické aspekty tvorby práva
396
Zákon č. 61/1997 Sb., o lihu a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona
České národní rady č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů,
(zákon o lihu), ve znění pozdějších předpisů.
397
Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších před-
pisů.
Dále pak jsou v současné době velmi často přijímány právní předpisy,
zejména zákony, které bychom mohli řadit do skupiny tzv. změnových.
Tyto předpisy jsou obvykle přijímány v souvislosti s přijetím konkrétního
(hlavního) předpisu a slouží k provedení nutných souvisejících
změn v jiných předpisech. Považujeme za vhodné, když je tento fakt
v názvu právního předpisu uveden, jak je tomu například u zákona
o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o pojišťovnictví.398
ZÁKON
ze dne 22. července 2009
o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona
o pojišťovnictví
V průběhu trvání existence právního předpisu v právním řádu může
výjimečně dojít k situaci, kdy je nutné (či alespoň velmi vhodné) zamyslet
se nad změnou názvu existujícího právního předpisu. Ač současná
legislativní praxe tento druh změny převážně odmítá, domníváme
se, že v odůvodněných případech je změna samotného názvu právního
předpisu vhodná. Příkladem nade vší pochybnost vhodné změny samotného
názvu právního předpisu je zákon o dohledu v oblasti kapitálového
trhu399
. Jeho dřívější název „o Komisi pro cenné papíry“ by vzhledem
k neexistenci Komise pro cenné papíry v současné době byl silně
zavádějící a nevyhovoval by legislativním požadavků.
353
Praktické aspekty tvorby práva
398
Zákon č. 278/2009 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o pojišťov-
nictví.
399
Zákon č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
13.3.2. Úvodní věta právního předpisu
Problematiku týkající se úvodní věty zákonů nepovažujeme za komplikovanou.
Určité komplikace mohou nastat u podzákonných právních
předpisů. Z úvodní věty právního předpisu vyplývá, který orgán tento
předpis přijal, a u prováděcích předpisů pak také i odkaz na konkrétní
ustanovení právního předpisu, které tento právní předpis provádí.
Úvodní věty se uvádí ihned pod nadpisem právního předpisu. Legislativní
pravidla vlády tuto problematiku upravují v ustanovení čl. 36, 37
a 38.
Příkladem zcela bezproblémové úvodní věty právního předpisu je
například úvodní věta zákona o finančním zajištění400
.
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
Diskutabilní otázkou je ale například novela úvodní věty původního
právního předpisu. Příkladem může být novela občanského zákoníku401
provedená zákonem č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje
občanský zákoník. Touto novelou bylo změněno označení orgánu,
který občanský zákoník přijal, přitom již z čísla občanského zákoníku,
pod kterým se tento nachází ve Sbírce zákonů, je zřejmé, že tímto
orgánem nemohlo být „Federální shromáždění České a Slovenské Federativní
Republiky“, jak lze v platném znění občanského zákoníku
nyní nalézt. Takovýto druh novely nepovažujeme za vhodný.
354
Praktické aspekty tvorby práva
400
Zákon č. 408/2010 Sb., o finančním zajištění, ve znění pozdějších předpisů.
401
Zákon č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
509/1991 Sb.
ZÁKON
ze dne 5. listopadu 1991,
kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník
Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky
se usneslo na tomto zákoně:
Čl. I
Občanský zákoník č. 40/1964 Sb., ve znění ... a zákona č. 87/1991
Sb., se mění, doplňuje a upravuje takto:
1. Vypouští se preambule zákona a úvodní věta k zákonu zní:
„Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky
se usneslo na tomto zákoně:“.
U podzákonných právních předpisů může činit obtíže uvádění odkazů
na konkrétní ustanovení právního předpisu, které tento právní
předpis provádí. Problémy většinou nenastávají, pokud je odkazováno
pouze na jedno konkrétní zmocňovací ustanovení v textu zákona, které
nebylo novelizováno. Příkladem takové úvodní věty právního předpisu
je úvodní věta vyhlášky o kolkových známkách.402
Ministerstvo financí stanoví podle § 163 odst. 4 zákona č. 280/2009
Sb., daňový řád:
Problémy mohou nastat v případě, kdy je v úvodní větě odkazováno
na vícero ustanovení zákona a tato ustanovení již byla novelizována.
Například v případě nařízení vlády o podmínkách provádění agroenvironmentálních
opatření403
vydáváno podle ustanovení zákona o země-
355
Praktické aspekty tvorby práva
402
Vyhláška č. 383/2010 Sb., o kolkových známkách.
403
Nařízení vlády č. 79/2009 Sb., o podmínkách provádění agroenvironmentálních
opatření, ve znění pozdějších předpisů.
dělství404
k provedení jiného ustanovení tohoto zákona a dále podle
ustanovení zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu405
.
79/2007 Sb.
NAŘÍZENÍ VLÁDY
ze dne 11. dubna 2007
o podmínkách provádění agroenvironmentálních opatření
Vláda nařizuje podle § 2c odst. 5 zákona č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství, ve znění zákona č. 85/2004 Sb., (dále jen „zákon“)
k provedení § 2c odst. 2 písm. b) zákona, a podle § 1 odst. 3
zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu
a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském
intervenčním fondu), ve znění zákona č. 441/2005 Sb.:
V této souvislosti je nutné upozornit, že podle ustanovení čl. 65 Legislativních
pravidel vlády platí, že cituje-li se jednotlivé ustanovení
právního předpisu, který byl novelizován několikrát, uvedou se kromě
původního právního předpisu jen ty novely, kterými bylo toto ustanovení
novelizováno a v jejichž znění je citované ustanovení platné v době
citace. Vzhledem k tomu, že v úvodní větě podzákonného právního
předpisu se cituje konkrétní ustanovení zákona, je aplikace tohoto ustanovení
nevyhnutelná. Tato skutečnost by sama o sobě problémy nečinila.
Problém ovšem lze spatřovat v tom, že ustanovení čl. 67 Legislativních
pravidel vlády uvádí: „V textu prováděcího právního předpisu
stačí zpravidla prováděný právní předpis citovat jen výrazem označujícím
druh tohoto předpisu, například „zákon“. V těchto případech se
k úplné citaci zákona v úvodní větě prováděcího právního předpisu připojí
v závorce zkratka: „(dále jen „zákon“)“. Jestliže je pro právní před-
356
Praktické aspekty tvorby práva
404
Zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů.
405
Zákon č. 256/2004 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně
některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve
znění pozdějších předpisů.
pis obvyklá slovní citace, je možno použít i této citace.“. Vložení legislativní
zkratky „zákon“ do úvodní věty lze považovat za velmi nešťastné,
neboť zkracuje tento zákon pouze ve znění, ve kterém je uvedeno
jeho ustanovení, které je prováděno. Nicméně v dalším textu právního
předpisu je velmi pravděpodobně potřeba tento zákon citovat „ve
znění pozdějších předpisů“. Proto se domníváme, že je vhodné legislativní
zkratku zavádět až v textu prováděcího právního předpisu, kde je
poprvé uveden prováděný zákon „ve znění pozdějších předpisů“.
13.3.3. Preambule, její povaha a místo v právním předpise
Preambule má mezi úvodními ustanoveními zvláštní postavení, v právních
předpisech bývá používána jen velmi výjimečně. Z teoretického
hlediska je zajímavá její povaha a význam pro právní předpis. Preambule
spíše vyjadřuje společenské či politické odůvodnění existence konkrétního
právního předpisu, jeho východiska a také cíle. Z těchto důvodů se
preambule používá nejčastěji u společensky a politicky nejvýznamnějších
právních předpisů, kterými jsou například ústavy.
Právní norma bývá v preambuli obsažena jen zřídka. Je to dáno nejen
povahou tohoto druhu úvodních ustanovení, ale také jeho umístěním na
úplném začátku textu právního předpisu. Normativní povaha preambule
však není zcela vyloučena, vždy tedy záleží na konkrétní preambuli.
Spíše je možné z preambule vyčíst zásady, na kterých právní předpis
spočívá.
Příkladem preambule u ústavních zákonů může být například preambule
Ústavy Československé socialistické republiky z roku 1960406
, kterou
čtenářům doporučujeme k vyhledání pro její obsah odpovídající
tehdejší době, nebo preambule současné Ústavy České republiky407
,
kterou všichni čtenáři jistě znají.
357
Praktické aspekty tvorby práva
406
Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, ve
znění ke dni přijetí tohoto zákona.
407
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších před-
pisů.
Zajímavá je však možnost použití preambule v případě „obyčejného“
zákona (u právních předpisů nižší právní síly se preambule nevyskytují).
V platném pozitivním právu je možné preambuli najít například v zákoně
o životním prostředí408
, kde hodnotíme její použití jako vhodné.
Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky,
vycházejíc ze skutečnosti, že člověk je spolu s ostatními organismy
neoddělitelnou součástí přírody, připomínajíc si přirozenou vzájemnou
závislost člověka a ostatních organismů, respektujíc přitom
právo člověka přetvářet přírodu v souladu s principem trvale
udržitelného rozvoje, vědomo si své odpovědnosti za zachování
příznivého životního prostředí budoucím generacím a zdůrazňujíc
právo na příznivé životní prostředí jakožto jedno ze základních
práv člověka, usneslo se na tomto zákoně:
Rozsáhlou preambuli v současné době obsahuje také zákon o Ústavu
pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek409
.
13.3.4. Účel právního předpisu
Každý právní předpis existuje pro dosažení určitého společenského
účelu a současně každý právní předpis má v sobě tento účel obsažený.
Účelem zákona je dosažení (a udržení) žádaného stavu ve společnosti. Je
možné rozlišovat mezi bezprostředním účelem právního předpisu (konkrétní
právo či povinnost subjektu) a vzdáleným účelem právního předpisu
(žádaný stav ve společnosti)410
.
Právní předpisy často vyjadřují právě jen svůj vzdálený účel, naopak
obvykle neuvádějí svůj bezprostřední účel. Bezprostřední účel bývá vy-
358
Praktické aspekty tvorby práva
408
Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
409
Zákon č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních
složek a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 160/2008 Sb.
410
Srov. Knapp, V.: Teorie práva …, s. 33.
jádřen jen přímo ve formě příkazů, zákazů či dovolení určitého cho-
vání411
obsažených v právním předpise. V praxi však občas bývá účel
právního předpisu formulován spíše jako předmět právního předpisu
(viz dále). Domníváme se, že k tomuto dochází zejména proto, že výstižně
a přesně formulovat účel právního předpisu je velmi obtížné.
Proto použití vyjádření účelu právního předpisu by mělo být náležitě
zvážena a samotný účel pak případně velmi precizně formulován.
Vhodnou formulaci účelu právního předpisu v platném právu nacházíme
například v ustanovení § 1 lesního zákona412
. Zde vyjádřený účel
zákona je formulován jasně a přitom stručně.
Účelem tohoto zákona je stanovit předpoklady pro zachování lesa,
péči o les a obnovu lesa jako národního bohatství, tvořícího
nenahraditelnou složku životního prostředí, pro plnění všech jeho
funkcí a pro podporu trvale udržitelného hospodaření v něm.
Příkladem předmětu právního předpisu, který je však označen jako
účel zákona, nacházíme v ustanovení § 1 zákona o omezení plateb v ho-
tovosti413
.
Tento zákon určuje, kdy jsou fyzické i právnické osoby (dále jen
„osoby“) povinny provést platbu bezhotovostně prostřednictvím
osoby oprávněné poskytovat platební služby nebo provozovatele
poštovních služeb formou poštovního poukazu (dále jen „peněžní
ústav“), a upravuje kontrolu dodržování této povinnosti.
359
Praktické aspekty tvorby práva
411
Srov. Šín, Z.: Tvorba práva …, s. 144.
412
Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní
zákon), ve znění pozdějších předpisů.
413
Zákon č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti a o změně zákona č. 337/1992
Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších před-
pisů.
13.3.5. Předmět právního předpisu
Velmi blízké k ustanovení o účelu právního předpisu je ustanovení
o předmětu právního předpisu. V některých právních předpisech jsou
samostatně vyjádřeny jak předmět, tak účel právního předpisu, v některých
pak společně v jednom ustanovení, v některých se ale nachází
pouze jedno z těchto ustanovení.
Předmětem práva jako takového je lidské chování, předmětem právního
předpisu se rozumí vymezení skutečností, které jsou právním předpisem
upraveny.
Standardní a jednoduché vyjádření předmětu právního předpisu nalezneme
například v ustanovení § 1 zákona o dohledu v oblasti kapitálového
trhu414
.
Tento zákon upravuje působnost a pravomoci České národní
banky při výkonu dohledu nad kapitálovým trhem a stanoví
některá práva a povinnosti subjektů, které na tomto trhu působí.
Příkladem, kde jsou v rámci jednoho odstavce vyjádřeny jak účel
právního předpisu, tak předmět právního předpisu, je ustanovení § 1
odst. 1 zákona o obalech415
.
360
Praktické aspekty tvorby práva
414
Zákon č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
415
Zákon č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů (zákon o obalech),
ve znění pozdějších předpisů.
Účelem tohoto zákona je chránit životní prostředí předcházením
vzniku odpadů z obalů, a to zejména snižováním hmotnosti,
objemu a škodlivosti obalů a chemických látek (dále jen "látky") v
těchto obalech obsažených v souladu s právem Evropských
společenství. Tento zákon stanoví práva a povinnosti podnikajících
právnických a fyzických osob (dále jen "osoba") a působnost
správních úřadů při nakládání s obaly a uvádění obalů a balených
výrobků na trh nebo do oběhu, při zpětném odběru a při využití
odpadu z obalů a stanoví poplatky a ochranná opatření, opatření k
nápravě a pokuty.
13.3.6. Ustanovení přizpůsobující a promítající legislativu Evropské
unie do českého právního řádu
Od vstupu České republiky do Evropské unie nabyla na významu
úvodní ustanovení právního předpisu přizpůsobující nebo promítající
právní předpisy Evropské unie do právního řádu České republiky.
Legislativní pravidla vlády tuto problematiku upravují v ustanovení
čl. 48 odst. 2 až 5, kde je rozlišeno, zda se jedná o provádění přizpůsobení
českého právního řádu, nebo se promítá do českého právního předpisu
evropská směrnice nebo její podstatná část, nebo je prováděno přizpůsobení
a zároveň se promítá evropská směrnice, nebo se jedná o technický
předpis. Tato úvodní ustanovení bývají v právních předpisech
obvykle zařazována do paragrafu upravujícího předmět, příp. účel, právního
předpisu.
Příkladem bezproblémového úvodního ustanovení právního předpisu
provádějícího přizpůsobení našeho právního řádu přímo použitelnému
právnímu předpisu Evropské unie je ustanovení § 1 zákona o certifikaci
veřejných dokladů s biometrickými údaji416
.
361
Praktické aspekty tvorby práva
416
Zákon č. 197/2009 Sb., o certifikaci veřejných dokladů s biometrickými údaji
a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.
Tento zákon upravuje v návaznosti na přímo použitelný předpis
Evropských společenství certifikaci veřejných dokladů s biometrickými
údaji za účelem ověření pravosti a neporušenosti těchto
údajů a jejich ochrany před neoprávněným přístupem.
Příklad jednoduchého, stručného a správného úvodního ustanovení
promítajícího do právního předpisu směrnici Evropské unie je ustanovení
§ 1 nařízení vlády o technických požadavcích na hračky417
.
Toto nařízení zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a
upravuje technické požadavky na hračky a podmínky pro jejich
uvádění na trh.
Dalším vhodným příkladem, tentokráte úvodního ustanovení právního
předpisu, kterým je prováděno přizpůsobení a zároveň se promítá
evropská směrnice, je ustanovení § 1 energetického zákona418
.
Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropských společenství,
zároveň navazuje na přímo použitelné předpisy Evropských
společenství a upravuje podmínky podnikání, výkon státní správy a
regulaci v energetických odvětvích, kterými jsou elektroenergetika,
plynárenství a teplárenství, jakož i práva a povinnosti fyzických a
právnických osob s tím
362
Praktické aspekty tvorby práva
417
Nařízení vlády č, 86/2011 Sb., o technických požadavcích na hračky, ve znění
pozdějších předpisů.
418
Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších
předpisů.
Příkladem úvodního ustanovení právního předpisu, který je technickým
předpisem oznámeným Komisi podle směrnice 98/34/ES, je ustanovení
čl. I novely vyhlášky č. 335/1997 Sb.419
provedené vyhláškou
č. 115/2011 Sb.
Tato vyhláška byla oznámena v souladu se směrnicí Evropského
parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu
poskytování informací v oblasti technických norem a předpisů a
pravidel pro služby informační společnosti, ve znění směrnice 98/
48/ES.
Co se týká ustanovení právního předpisu, který je technickým předpisem
oznámeným Komisi podle směrnice 98/34/ES, lze doplnit, že je
několik možných způsobů, kam umístit ustanovení, které informuje
o oznámení. Pokud se jedná o právní předpis, který není novelou, tak
je možné takové ustanovení umístit v samostatném odstavci v úvodních
ustanoveních tohoto právního předpisu. Pokud se jedná o novelu právního
předpisu, nejčastěji bývá toto ustanovení umístěno do samostatného
článku v úvodu, což lze doporučit, řidčeji pak v poznámce pod
čarou.
Zajímavým příkladem úvodního ustanovení je ustanovení § 1 zákona
o úrazovém pojištění zaměstnanců420
. V tomto ustanovení autor naopak
zdůrazňuje, že tímto právním předpisem nedochází k přizpůsobení našeho
právního řádu přímo použitelnému právnímu předpisu Evropské
unie.
363
Praktické aspekty tvorby práva
419
Vyhláška č. 335/1997 Sb., kterou se provádí § 18 písm. a), d), h), i), j) a k) zákona
č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, pro nealkoholické nápoje a koncentráty k přípravě nealkoholických
nápojů, ovocná vína, ostatní vína a medovinu, pivo, konzumní líh, lihoviny
a ostatní alkoholické nápoje, kvasný ocet a droždí, ve znění pozdějších předpisů.
420
Zákon č. 266/2006 Sb., o úrazovém pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších
předpisů.
(1) Tento zákon upravuje právní vztahy úrazového pojištění
zaměstnanců pro případ poškození zdraví pracovním úrazem nebo
nemocí z povolání (dále jen „úrazové pojištění“).
(2) Tento zákon se použije na právní vztahy, které nejsou upraveny
přímo použitelným předpisem Evropských společenství v oblasti
úrazového pojištění.
13.3.7. Zásady a jejich místo v právním předpise
Problematika právních zásad je z právně-teoretického hlediska vcelku
komplikovanou, přičemž jednotlivé názory se v teorii liší. Obecné zásady
právní slouží jako interpretační pravidla, obvykle nemají normativní
charakter a nejsou pramenem práva421
. Takovéto zásady v právních
předpisech nebývají vyjádřeny.
V pozitivním právu vyjádřené právní zásady nacházíme zejména
v právních předpisech procesněprávního charakteru. Jedná se tedy spíše
o normativní vyjádření zásad, podle kterých má být prováděno řízení
o subjektivních právech a povinnostech. Pokud jsou zásady v právním
předpise vyjádřeny, nacházejí se na začátku textu předpisu, obvykle
následují po preambuli a vyjádření účelu a předmětu právního předpisu,
pokud se tato ustanovení v textu předpisu nacházejí.
V současné době v platných právních předpisech lze nalézt vyjádření
zásad, a jedná se právě o procesněprávní zásady, například v ustanovení
§ 2 až § 8 správního řádu422
, v ustanovení § 5 až § 9 daňového řádu423
nebo v ustanovení § 2 trestního řádu424
.
364
Praktické aspekty tvorby práva
421
Srov. Knapp, V.: Teorie práva …, s. 137.
422
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
423
Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 30/2011 Sb.
424
Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších
předpisů.
13.4. Zmocňovací ustanovení
Zmocňovací ustanovení v právních předpisech souvisí s prováděcími
právními předpisy. U prováděcích právních předpisů rozlišujeme, zda se
jedná o prováděcí právní předpis, který je nařízením vlády, nebo který je
vyhláškou ministerstva, jiného správního úřadu nebo orgánu územní
samosprávy.
Ústava České republiky v ustanovení čl. 78 obsahuje tzv. generální
zmocnění vlády, tedy svěření pravomoci vládě vydávat podzákonné
právní předpisy, kterými jsou v případě vlády nařízení, a to i bez výslovného
zmocnění v konkrétním zákoně. Vzhledem k tomuto generálnímu
zmocnění tedy není nutné, aby zákon vládu k vydání nařízení
vlády ke svému provedení zmocňoval. Legislativní praxí však je, že zákony
takováto zmocnění obsahují. Je tomu tak zejména z důvodu přehlednosti
systému právních předpisů. Proto je přínosné, pokud v případě,
že se předpokládá vydání nařízení vlády k provedení zákona,
uvede se na příslušném místě v zákoně takové zmocnění. Generální
zmocnění je pak stále využitelné například v nepředpokládaných či nepředpokládatelných
případech, které vyžadují operativní vydání nařízení
vlády.
V případě prováděcího předpisu vydávaného ministerstvem, jiným
správním úřadem nebo orgánem územní samosprávy je situace odlišná.
Pro vydání prováděcího předpisu musí existovat výslovné zmocnění
v právním předpise, který má být proveden. Je proto nutné, aby autor
právního předpisu na tuto situaci pamatoval a takové zmocnění do právního
předpisu uvedl, pokud je vhodné či potřebné, aby byl tento předpis
podzákonným prováděcím předpisem proveden. Zmocnění je pak vyjádřeno
právě ve zmocňovacím ustanovení právního předpisu.
Takové zmocňovací ustanovení musí být dostatečně určité. Obsahuje
označení orgánu, který má prováděcí předpis vydat. Určení tohoto
orgánu může být problematické v případě, že prováděný právní předpis
zasahuje do oblastí působnosti více orgánů. Dále pak zmocnění obsahuje
vymezení konkrétní věci, která má být prováděcím předpisem
365
Praktické aspekty tvorby práva
upravena, přitom je vyžadováno opravdu určité vymezení takové věci,
nepostačí například jen odkaz na paragraf právního předpisu, který má
být proveden. Stejně tak je nutné určit rozsah, v jakém má být věc
upravena.
Pouze řádně zvážené zmocňovací ustanovení předejde případným
problémům ve shodě prováděného a provádějícího právního předpisu.
Do skupiny zmocňovacích ustanovení patří také ustanovení obsahující
zmocnění k vyhlášení úplného znění zákona. V tomto případě je
však nutné klást důraz na zvážení všech praktických konsekvencí takového
zmocnění. Je sice na první pohled přínosné, pokud je právní předpis
vydán v úplném znění, neboť je podstatně uchopitelnější pro adresáty
právní normy, když ti nemusejí pracovat s jednotlivými novelami.
Na druhou stranu tento postup přináší i nebezpečí v praktickém provedení
vydání úplného znění zákona. Jednak se jedná o (snad opravdu
výjimečnou) možnost, že se stane chyba při zpracování úplného znění,
kdy toto znění nebude odpovídat původnímu znění právního předpisu
ve znění svých pozdějších novel. Vznikla by situace, kdy úplné znění
právního předpisu, které samo o sobě není pramenem práva, ale které je
uživatelsky příjemnější, by dezinformovalo adresáty právní normy.
V praxi častější situace, která je také negativní, souvisí s častostí a početností
novel právních předpisů a s časovou prodlevou mezi přijetím
zmocňovacího ustanovení a vyhlášením úplného znění předpisu. Například
není jistě žádoucí, pokud je sice přijato zmocnění k vyhlášení
úplného znění zákona, ale než k tomuto vyhlášení ve Sbírce zákonů
dojde, je přijata další novela dotčeného právního předpisu. Pokud už
je k vyhlášení úplného znění přistoupeno, mělo by být vyhlášeno co
nejdříve či lépe ještě předtím, než novela, na kterou je úplným zněním
reagováno, nabude účinnosti. V praxi jsou však úplná znění vyhlašována
až po několika měsících po nabytí účinnosti takové novely. Adresáti
takového právního předpisu v tu dobu již obvykle pracují s úplným
zněním neoficiálně vytvořeným (některým z komerčních systémů právních
informací) a vyhlášené úplné znění se pro ně stává zbytečným.
Pro úplnost zde mezi zmocňovací ustanovení uvádíme také ustano-
366
Praktické aspekty tvorby práva
vení, která zmocňují k vydání právního předpisu územní samosprávy.
Jedná se tedy o zmocnění k vydání obecně závazných právních předpisů
obcí a krajů, zejména k vydání jejich obecně závazných vyhlášek a nařízení,
které jsou v současné společnosti neopomenutelným pramenem
práva.
13.4.1. Standardní zmocňovací ustanovení
Zmocňovací ustanovení k vydání nařízení vlády nebo vyhlášky je
upraveno v ustanovení čl. 49 Legislativních pravidel vlády, v němž jsou
ustanovení rozdělena právě podle orgánu, který má prováděcí právní
předpis vydat.
Příkladem jednoduchého, krátkého a přehledného zmocnění k vydání
ministerské vyhlášky je ustanovení § 444 odst. 2 občanského záko-
níku.425
(2) Ministerstvo zdravotnictví stanoví v dohodě s Ministerstvem
práce a sociálních věcí vyhláškou výši, do které lze poskytnout
náhradu za bolest a za ztížení společenského uplatnění, a určování
výše náhrady v jednotlivých případech.
Nicméně toto zmocňovací ustanovení není zcela v souladu s Legislativními
pravidly vlády. Ustanovení čl. 49 odst. 2 Legislativních pravidel
vlády totiž požaduje, aby v případech, kdy se v některých ustanoveních
právního předpisu předpokládá vydání vyhlášky, orgán, který má vyhlášku
vydat, se zde neuvádí a uvede se až v závěrečných ustanoveních
zákona obsahujících zmocnění k vydání prováděcího předpisu. V tomto
případě postačí ve zmocnění k vydání vyhlášky již jen odkázat na ustanovení
zákona, v němž se vydání vyhlášky předpokládá.
Naopak zmocňovací ustanovení, které je v souladu s uvedeným ustanovením
Legislativních pravidel vlády, nalezneme například v ustanovení
367
Praktické aspekty tvorby práva
425
Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
§ 199 odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.426
Lze však
konstatovat, že toto ustanovení není vhodné, neboť je v něm uvedena
celá dlouhá a nepřehledná řada odkazů na jednotlivé paragrafy tohoto
zákona, které má provést svým právním předpisem Česká národní
banka.
Za nestandardní lze označit i konkretizaci zmocnění uvedenou v § 199
odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, neboť tato konkretizace
není příliš určitá (nadto se materiálně toto omezení vztahuje jen na
některá ustanovení, která mají být provedena).
(2) Česká národní banka vydá vyhlášku podle § 7 odst. 2, § 9c, § 10
odst. 4, § 10d odst. 4, § 11 odst. 4, § 12f, § 13 odst. 3, § 14 odst. 3,
§ 15 odst. 5, § 15a odst. 3, § 15d odst. 4, § 15h odst. 4, § 15i odst. 5,
§ 15l odst. 6, § 15o odst. 2, § 15q odst. 2, § 15r odst. 3, § 15t odst. 3,
§ 16 odst. 5, § 16a odst. 10, § 16b odst. 2, § 17 odst. 4, § 19 odst. 2,
§ 20 odst. 2, § 28 odst. 3, § 30 odst. 6, § 32 odst. 8, § 32c odst. 8, § 38
odst. 2, § 39 odst. 5, § 43 odst. 4, § 45 odst. 2, § 46 odst. 2, § 47
odst. 1, § 47 odst. 4, § 49 odst. 2, § 50 odst. 7, § 63 odst. 5, § 67
odst. 3, § 68 odst. 5, § 71 odst. 5, § 90a odst. 3, § 90c odst. 4, § 93
odst. 4, § 93 odst. 6, § 103 odst. 3, § 104a odst. 1, § 106 odst. 2, § 107
odst. 2, § 108 odst. 1, § 118 odst. 7, § 119 odst. 4, § 122 odst. 17,
§ 125 odst. 7, § 126 odst. 6, § 127 odst. 3, § 127d odst. 1, § 132
odst. 5, § 139 odst. 11, § 151 odst. 3, § 154 odst. 3, § 155a odst. 2
a § 198 odst. 3.
(3) Má-li Česká národní banka vyhláškou podle odstavce 2 stanovit
lhůty nebo periodicitu, stanoví tyto lhůty nebo periodicitu
v rozsahu potřebném pro výkon účinného dohledu podle tohoto
zákona; to neplatí pro lhůty nebo pro periodicitu, u kterých je jejich
délka nebo četnost stanovena právem Evropské unie.
368
Praktické aspekty tvorby práva
426
Zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších
předpisů.
Příkladem zcela nevhodně koncipovaného zmocňovacího ustanovení
k vydání ministerské vyhlášky, které nesplňuje ani základní legislativní
požadavky na zmocňovací ustanovení, jak je uvádíme výše, je ustanovení
§ 39 písm. d) zákona o daních z příjmů427
. Takové ustanovení dnes
již neobstojí a v praxi není podle něj postupováno, neboť vyhláška vydaná
na jeho základě by byla s velkou pravděpodobností napadena jako
protiústavní.
Ministerstvo financí může
...
d) obecně závazným právním předpisem stanovit podrobnosti
k jednotlivým ustanovením tohoto zákona.
13.4.2. Zmocnění k povolování výjimek ze zákona
Ve zcela výjimečných případech je přípustné, aby právní předpis na
úrovni zákona zmocňoval nějaký orgán k povolování výjimek z tohoto
zákona. Jakékoli výjimky ze zákona určené konkrétním adresátům jsou
nežádoucí, proto by těchto ustanovení mělo být v právních předpisech
naprosté minimum a jejich existence by měla být řádně zdůvodněna.
Forma zmocnění k povolování výjimek ze zákona je upravena v ustanovení
čl. 50 Legislativních pravidel vlády, když v takovém zmocnění je
nezbytně nutné, aby bylo upraveno jaký orgán je oprávněn výjimky
povolovat, v jakých věcech a v jakém rozsahu tak může činit. Nezbytné
je také v právním předpise dostatečně určit podmínky, podle kterých má
tento orgán o výjimkách rozhodovat.
369
Praktické aspekty tvorby práva
427
Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.
Příkladem materiálně přijatelné výjimky ze zákona je ustanovení § 40
odst. 2 zákona o státním zastupitelství428
.
Ministerstvo může vyhláškou stanovit výjimky ohledně sídel
a územních obvodů vrchních, krajských a okresních státních
zastupitelství, v obvodu vrchního, krajského nebo okresního
státního zastupitelství zřídit jeho pobočky nebo zřídit státní
zastupitelství s výlučnou působností anebo určit, že věci určitého
druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat
jedno státní zastupitelství.
13.4.3. Zmocnění k vyhlášení úplného znění zákona
Vyhlašování úplného znění zákona je upraveno v ustanovení § 2
odst. 1 písm. f) zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních
smluv429
, který stanoví, že ve Sbírce zákonů se dále vyhlašují: „f) úplná
znění ústavních zákonů a zákonů, zmocňuje-li k vyhlášení jejich
úplného znění předsedu vlády ústavní zákon nebo zákon“.
Forma takového zmocňovacího ustanovení je stanovena v ustanovení
čl. 60 Legislativních pravidel vlády, dále je v tomto článku také stanoveno,
že úplné znění nařízení vlády nebo vyhlášky se ve Sbírce zákonů
nevyhlašuje, v úplném znění tak může být vyhlášen jen právní předpis
na úrovni zákona.
Příkladem vhodně formulovaného zmocňovacího ustanovení je čl. III
zákona č. 430/2010 Sb., kterým se mění krizový zákon430
. Bohužel se
však současně jedná o (výše zmiňovaný) nežádoucí případ, kdy mezi
účinností novely právního předpisu a vyhlášením úplného znění uply-
370
Praktické aspekty tvorby práva
428
Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.
429
Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění
pozdějších předpisů.
430
Zákon č. 430/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení
a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
nula velmi dlouhá doba (novela byla účinná od 1. 1. 2011, avšak úplné
znění vyšlo pod č. 118/2011 Sb. až dne 6. 5. 2011). Vyvstává zde tedy
otázka užitečnosti vyhlášení úplného znění pro adresáty, kteří se právním
předpisem v tomto znění musejí řídit po celé čtyři měsíce před
okamžikem vyhlášení tohoto úplného znění.
Předseda vlády se zmocňuje, aby ve Sbírce zákonů vyhlásil úplné
znění zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně
některých zákonů (krizový zákon), jak vyplývá ze zákonů jej
měnících.
13.4.4. Zmocnění k vydávání místních právních předpisů
Okrajově na tomto místě uvádíme i informace o zmocňovacích ustanoveních
k vydávání právních předpisů obcí a krajů. Samotné oprávnění
obecních a krajských zastupitelstev k vydávání právních předpisů vychází
z ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky, který stanoví,
že: „Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné
vyhlášky.“
Příkladem takového zmocňovacího ustanovení je ustanovení § 10
písm. a) zákona o obcích431
.
Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně
závaznou vyhláškou
a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména
může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek
v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti,
zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně
závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých
veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány.
371
Praktické aspekty tvorby práva
431
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
14. Časová určení a fenomén času v právních
předpisech
14.1. Ústavněprávní souvislosti časových určení
Intertemporalita v právu neboli konflikt časové působnosti právních
norem patří k nejsložitějším otázkám spojeným s vytvářením nové
právní úpravy ve vztahu k právní úpravě dosavadní.432
Časové otázky
souvisejí především s otázkou určení časového omezení platnosti právních
norem, tj. kdy právní norma vzniká a kdy zaniká. Se zánikem
právní normy pak souvisí problém obecné normotvorby, kdy vznikají
a zanikají právní pravidla.433
Klíčovým problémem souvisejícím s pojetím
času v právních normách je ochrana nabytých práv, do kterých lze
zasahovat, pokud se tak ovšem děje prospektivně.434
Intertemporalita
v právních normách je tak spojena s pojmy pravá retroaktivita, nepravá
retroaktivita a ochrana nabytých práv.
Za pravou retroaktivitu se považuje situace, kdy se právním skutečnostem,
které se plně seběhly v minulosti, přiřadí podle nového práva
jiné právní následky, než jaké jim přiřazovalo staré právo nebo se podle
starého práva právně irelevantní skutečnost stane skutečností právně
relevantní podle práva nového.
Naopak nepravá retroaktivita pouze do budoucna mění práva a povinnosti
spojená s již vzniklými právními vztahy. Toto nepravé zpětné
působení zákona znamená, že nové právo modifikuje nebo ruší existující
právní vztahy.435
Nepravá retroaktivita je standardním a v praxi zcela
dominujícím způsobem řešení konfliktu časové působnosti právních
372
Praktické aspekty tvorby práva
432
Meyer-Cording, U.: Die Rückwirkung von Gesetzen, Juristenzeitung, roč. 1952,
č. 6, s. 161.
433
Weinberger, O.: Časová určení v normách, Stát a právo, roč. 1967, č. 12, s. 87.
434
Krejčí, J.: Zpětná působnost zákonů s hlediska práva ústavního, Moderní stát,
Praha 1933, s. 72.
435
Procházka, A.: Retroaktivita zákonů, in: Slovník veřejného práva, sv. III., Polygrafia,
Brno 1934, s. 800.
norem. Základním problémem nepravé retroaktivity je zásah nového
práva do nabytých práv. Obecně vzato ovšem není nepravá retroaktivita
zpětnou působností z podstaty svého obsahu, k čemuž se přihlíží nejenom
v judikatuře českých soudů, ale i Soudního dvora EU.436
Ke vztahu pravé a nepravé retroaktivity existuje obsáhlá judikatura,
kterou pregnantně vystihuje Ústavní soud tak, že „Obecně v případech
časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita, tj.
od účinnosti nové právní normy se i právní vztahy, vzniklé podle zrušené
právní normy, řídí právní normou novou. Vznik právních vztahů, existujících
před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky,
které z těchto vztahů již před přijetím nové normy vznikly, jakož i vykonané
právní úkony, se řídí zrušenou právní normou. Aplikuje se tady
princip ochrany minulých právních skutečností, zejména právních konání
(důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá
retroaktivita).“437
Relativně samostatným problémem konfliktu časové působnosti právních
norem je ochrana nabytých práv.438
Jakkoliv je totiž nepravá retroaktivita
zásadně přípustná, může se stát nepřípustnou tehdy, pokud se
nová právní úprava aplikovaná na staré právní vztahy fundamentálním
způsobem dotkne právní situace subjektů práv a právních povinností.439
Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré
a nové právní úpravy není věcí nahodilou nebo věcí libovůle, k čemuž
se vyjádřil Ústavní soud tak, že „[z]rušení staré a přijetí nové právní
úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry
občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného
373
Praktické aspekty tvorby práva
436
Petrlík, D.: Retroaktivita právních předpisů v komunitárním právu s přihlédnutím
k právu českému, německému a francouzskému, Linde, Praha 2005, s. 12 an.
437
Nález Pl. ÚS 21/96, publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 63/1997 Sb.
438
K historickým aspektům zasahování do nabytých práv viz Krejčí, J.: Zpětná působnost
zákonů s hlediska práva ústavního …, s. 47 an.
439
Interní dokument Právní analýza novelizace úpravy stavebního spoření z hlediska
intertemporálních problé-mů, zpracovaný doc. JUDr. Zdeňkem Kühnem, Ph.D., dne
15. října 2007, s. 4.
zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem
proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru
o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu
lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity
veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje
vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo
novou právní regulací. Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě
omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl.
[omissis] Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž
sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy,
nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy.“440
Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré
a nové právní úpravy z hlediska ústavního, „není věcí nahodilou nebo
věcí libovůle.“ K tomu Ústavní soud uvádí, že zákonodárcovo rozhodnutí
je, pokud jde o nepravou retroaktivitu, „věcí zvažování v kolizi
stojících ústavněprávních principů; i ona může ale být ústavněprávně
nepřípustnou, jestli je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu
a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje
zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva.“441
Summa summarum lze konstatovat, že zákaz zpětně působících právních
norem je odrazem oprávněné důvěry adresátů ve stabilitu právního
řádu a povinnosti normotvůrce, aby novým zákonem nestanovil pro
minulost právní povinnosti nebo aby již v minulosti platné či nastalé
povinnosti a práva nemodifikoval ex tunc.442
14.2. Přechodná ustanovení
14.2.1. Přechodná ustanovení obecně
Nový právní předpis přináší buď zcela novou právní regulaci v otáz-
374
Praktické aspekty tvorby práva
440
Nález Pl. ÚS 21/96, publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 63/1997 Sb.
441
Nález Pl. ÚS 21/96, publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 63/1997 Sb.
442
Krejčí, J.: Zpětná působnost zákonů s hlediska práva ústavního …, s. 94.
kách, které dosud právem upraveny nebyly, častěji však přináší novou
úpravu do již dříve právně regulovaných otázek, které mnohdy upravuje
s většími či menšími odchylkami oproti právní úpravě dřívější. Pokud by
totiž nová právní úprava neměla oproti právní úpravě dřívější přinést
žádné změny, bylo by její přijetí nedůvodné a zbytečné. To platí ostatně
i pro jakoukoliv novelu právního předpisu. Ze skutečnosti, že nová
právní úprava určitých otázek, třeba i jen ve formě novely, která je
spojena se zrušením (nahrazením) právní úpravy předcházející, nutně
vyvolává otázku, jaký vliv má tato nová právní úprava na právní vztahy,
které vznikly před její účinností ještě podle právní úpravy předcházející.
Zodpovězení této otázky pochopitelně lze ponechat na právní praxi,
která bude odpověď hledat jednak skrze zkoumání vůle zákonodárce,
bude-li vůbec seznatelná, například z důvodové zprávy či záznamů o legislativním
projednávání, a také podle obecných právních zásad. Rizikem
takového stavu ovšem je, že tato praxe dospěje v různých, byť
skutkově obdobných případech, k různým právním závěrům, které se
budou pouze složitě sjednocovat, například působením judikatury.443
Než však přijde první relevantní rozhodnutí od vrcholného orgánu
soudní moci, může uplynout poměrně dlouhá doba, kdy rozhodovací
právní praxe bude nejednotná a tudíž i právní jistota zpochybněná.
Ideální proto je, aby si otázku, jakým způsobem bude v důsledku
přijetí nové právní úpravy naloženo s již existujícími a nyní nově regulovanými
právními vztahy, položil již zákonodárce, resp. ještě před ním
i ten, kdo novou právní úpravu vytváří a kdo hodnotí dopady nové
právní regulace. Položení takové otázky však samo o sobě ještě právní
jistotu nepřinese, ta bude dána teprve tehdy, pokud tvůrce návrhu práv-
375
Praktické aspekty tvorby práva
443
Například absence přechodných ustanovení v ústavním zákoně č. 395/2001 Sb.,
kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (tzv. euronovela Ústavy) vyvolává aplikační problémy
až do současnosti, tj. po téměř deseti letech účinnosti této právní úpravy. K některým
z nich viz Mlsna, P., Kněžínek, J.: Mezinárodní smlouvy v českém právu –
Teoretická východiska, sjednávání, schvalování, ratifikace, vyhlašování a aplikace,
Linde, Praha 2009.
ního předpisu své úvahy o tom, jak naložit s dřívějšími právními vztahy,
normativně vyjádří přímo v textu návrhu právního předpisu. K řešení
těchto právních otázek potom v právních předpisech slouží přechodná
(intertemporální)ustanovení,ježzpravidla bývají obsažena v závěrečných
ustanoveních právního předpisu, v případě novely pak v samostatném
článku za novelizačními ustanoveními novely toho právního předpisu,
jehož aplikace se daná přechodná ustanovení týkají. Není asi potřebné
zvlášťzdůrazňovat, žedůvodyvolby konkrétníhořešení, jež jevpřechodných
ustanoveních zvoleno, by měly být popsány v důvodové zprávě.
Intertemporální neboli přechodná ustanovení mají tedy za cíl upravit
vztah nové právní úpravy k dřívější právní úpravě a k právním vztahům
podle ní vzniklým, a to v zájmu právní jistoty a ochrany práv nabytých
dobré víře.444
V případě, kdy by nová právní úprava regulovala otázky
dříve právem neupravené, pak by přechodná úprava zpravidla měla obsahovat
pravidla pro to, jakým způsobem a v jakém rozsahu, popřípadě
od kdy se nová úprava použije na vztahy dříve vzniklé a doposud právem
neregulované.445
V přechodném ustanovení právního předpisu tak může být například
stanoveno,
a) že na právní vztahy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti nového
právního předpisu se vztahují dosavadní právní předpisy,
b) jakým způsobem, popřípadě v jakém období, mají být právní poměry
uvedeny do souladu s novým právním předpisem,
c) jakým způsobem, popřípadě v jakém období, se ukončí řízení zahájené
přede dnem nabytí účinnosti nového právního předpisu,
d) jakým způsobem, popřípadě v jakém období mají být ustaveny
orgány v institucích zřízených novým zákonem,
376
Praktické aspekty tvorby práva
444
Viz Kněžínek, J., Mlsna, P., Vedral, J.: Příprava návrhů právních předpisů …,
s. 100.
445
I v případě otázek doposud právem neregulovaných je však třeba vzít v potaz, že
minimální regulace vždy vyplývá přinejmenším z ústavního pořádku, kdy každý může
činit vše, co zákon nezakazuje, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá.
V případě výkonu veřejné moci pak platí, že ji lze uplatňovat jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon.
e) jakým způsobem, popřípadě v jakém rozsahu, přecházejí práva a povinnosti
na právní nástupce institucí zřízených zákonem.446
14.2.2. Zásady tvorby přechodných ustanovení
Přechodná ustanovení právního předpisu musí respektovat obecné
požadavky na právo a jeho tvorbu. Musí tedy být mimo jiné jasná
a srozumitelná. S ohledem na specifickou povahu přechodných ustanovení,
danou jejich specifickým účelem, jsou s nimi však spojeny i určité
specifické problémy. Přechodná ustanovení musí být ve vztahu k dříve
existujícím právním vztahům přiměřená. Mají-li být přechodná ustanovení
retroaktivní, pak je v zásadě přípustná pouze jejich nepravá retroaktivita.
Případnou nepravou retroaktivitu bude v každém jednotlivém
případě nutné poměřovat hlediskem proporcionality. Poměřována zpravidla
bude ochrana dobré víry a práv v dobré víře nabytých na straně
jedné a princip rovnosti před zákonem z hlediska rovného přístupu
k subjektům vystupujícím v právních vztazích vzniklých před a po nabytí
nové právní úpravy.447
Přechodná ustanovení zásadně nemohou být
pravě retroaktivní, s výjimkami zvláště odůvodněnými, jako je například
pravá retroaktivita ve prospěch obviněného v trestních věcech.448
377
Praktické aspekty tvorby práva
446
Čl. 51 odst. 1 Legislativních pravidel vlády.
447
K tomu viz např. nález Ústavního soudu IV. ÚS 11/99: „Ustanovení § 40a odst. 1
zákona č. 111/1994 Sb., o něž byl tento zákon doplněn zákonem č. 304/1997 Sb., je
ustanovením intertemporálním, tedy ustanovením, které řeší střet právní úpravy staré
(která podmínky k výkonu určité činnosti upravovala liberálněji) s právní úpravou
novou. Způsob řešení tohoto střetu vytváří nepravou retroaktivitu, když pro určitou
vymezenou skupinu subjektů se účinnost nové úpravy (splnění jedné z podmínek) odkládá
do stanoveného termínu. Těmto subjektům je tedy poskytnuta příležitost splnit
náročnější či jiné podmínky nové úpravy a současně si v tomto období zachovat kontinuitně
svůj status. Taková úprava nevytváří dle přesvědčení Ústavního soudu žádnou
nerovnost. Nerovnost by naopak nutně založilo řešení, které by dosavadním držitelům
oprávnění k určité činnosti ponechalo, zatímco podmínky nové a přísnější by platily
pouze pro uchazeče nové. Řešení, které zákonodárce zvolil, rozhodně nemá znaky
libovůle a není v rozporu s principem rovnosti, jak je Ústavním soudem chápán.“
448
Ta však, jak bude posléze uvedeno, nemusí být předmětem regulace přechodnými
ustanoveními.
Již bylo řečeno, že přechodná ustanovení by měla být přijímána všude
tam, kde si je přijetí nové právní úpravy vyžaduje, a řešení otázky
vztahu nové právní úpravy k dříve vzniklým právním vztahům by v zájmu
právní jistoty nemělo být ponecháváno až na aplikační praxi. Na
druhou stanu však přechodná ustanovení nemají dublovat pravidla obsažená
již v jiných ustanoveních právního řádu. Tak například nebude
nutné přijímat přechodná ustanovení, která by upravovala otázku časové
působnosti trestních zákonů, resp. hmotného trestního práva largo sensu,
tj. včetně správních deliktů. K řešení otázky časové působnosti zákona
ve vztahu k (hmotněprávním podmínkám) trestnosti konkrétního
činu je totiž plně dostačující pravidlo obsažené v čl. 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod,449
respektive v trestním zákoníku450
či v zákoně
o přestupcích.451
Případná přechodná ustanovení by se tak v podobných
případech měla omezit pouze na otázku aplikace procesních
pravidel,452
avšak pouze v případě, pokud jsou novou právní úpravou
378
Praktické aspekty tvorby práva
449
Čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod stanoví: „Trestnost činu se posuzuje
a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona
se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“
450
Viz § 2 a 3 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
451
Viz § 7 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
452
Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2004, č. j. 6 A 126/
2002-27, publikovaný pod č. 461 Sb. NSS:
„I. Ústavní záruka vyjádřená v článku 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv
a svobod a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková
úprava pro pachatele výhodnější, platí i v řízení o sankci za správní delikty. Ve svých
důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za účinnosti nového práva ukládá trest podle
práva starého, se musí ve svých důvodech vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec
převzalo staré skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané
jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého. Rozhodnutí,
které se s touto otázkou vůbec nevypořádá a zcela ji pomine, je nepřezkoumatelné pro
nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
II. Ustanovení § 83 odst. 8 zákona č. 183/2001 Sb., o odpadech a o změně některých
dalších zákonů, o tom, že „Řízení o pokutách zahájená před účinností tohoto zákona se
dokončí podle dosavadních právních předpisů. Ostatní zahájená řízení se dokončí podle
tohoto zákona.“, nemůže prolomit ústavní princip čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních
práv a svobod: lze jej chápat pouze v procesním, a nikoli hmotněprávním smyslu.“
měněna, neboť v opačném případě by taková přechodná pravidla byla
zbytečná.
Přechodná ustanovení by rovněž neměla obsahovat nepřímé novely
jiných právních předpisů, a to v souladu s obecným zákazem jakýchkoliv
nepřímých novel.453
Smyslem přechodných ustanovení totiž není
vytvoření předpokladů pro aplikaci jiných zákonů, ale předpokladů
pro aplikaci zákona, v němž jsou přechodná ustanovení obsažena, respektive
v případě novely k aplikaci konkrétního novelizovaného zákona,
k němuž se daná přechodná ustanovení vztahují.
Přechodná ustanovení podle Legislativních pravidel vlády v zásadě
nelze novelizovat.454
Jelikož však pochopitelně nelze zcela vyloučit, že
po přijetí přechodných ustanovení se ukáže naléhavý obecný zájem na
jejich změně, nemůže být zákaz novelizace přechodných ustanovení
absolutní. Jejich novelizace, svědčící zpravidla o nedostatečně zpracovaném
hodnocení dopadů regulace nebo o chybném vyhodnocení těchto
dopadů, je tak výjimečně přípustná, nejpozději však do doby, než nastane
v nich předpokládaný účinek. Pokud například přechodná ustanovení
stanoví, že určité (např. kvalifikační) požadavky, které byly zavedeny
novou právní úpravou a podle předchozí právní úpravy neplatily,
musí po uplynutí určitého přechodného období být splněny i v případě
dříve vzniklých právních vztahů, lze takové ustanovení novelizovat do
379
Praktické aspekty tvorby práva
453
Kupříkladu v návrhu zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní
způsobilosti předloženém vládě bylo obsaženo ustanovení, podle kterého, „je-li v právním
předpise uveden pojem utajovaná skutečnost, rozumí se tím utajovaná informace
podle tohoto zákona“. Toto ustanovení, které bylo nepřímou novelou celé řady jiných
zákonů, aniž by vyjadřovalo jakoukoliv časovou rovinu, bylo následujícím legislativním
procesu upraveno tak, že „pokud se v dosavadních právních předpisech mluví
o utajovaných skutečnostech nebo o státním a služebním tajemství, rozumí se tím
utajované informace podle tohoto zákona“ (viz § 157 odst. 1 zákona č. 412/2005 Sb.,
o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti). Doplněním časové
roviny, vážící se na dosavadní právní předpisy, se tak z původní nepřímé novely stalo
klasické přechodné ustanovení. Změna terminologie v souvisejících zákonech pak byla
provedena přímo, a to zákonem č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím
zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti.
454
Čl. 55 odst. 5 Legislativních pravidel vlády.
doby, než takové přechodné období uplyne.455
Přitom je nutné opět
respektovat práva nabytá v dobré víře, resp. dobrou víru jako takovou,
takže zpravidla bude připadat v úvahu prodloužení takového přechodného
období, nikoliv však jeho zkrácení, neboť subjekty, jichž se takové
přechodné období týká, jsou z hlediska lhůt v něm stanovených v legitimním
očekávání relativně konstantní právní úpravy a v dobré víře
380
Praktické aspekty tvorby práva
455
Příkladem může být novelizace přechodných ustanovení zákona č. 563/2004 Sb.,
o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů. Tento zákon zavedl
s účinností od 1. ledna 2005 určité nové kvalifikační požadavky na pedagogické pracovníky,
současně však v § 32 obsahuje přechodné ustanovení, podle kterého fyzická
osoba, která tyto kvalifikační požadavky nesplňovala, mohla vykonávat přímou pedagogickou
činnost po dni nabytí účinnosti tohoto zákona
a) nejdéle po dobu pěti let, pokud v této době nezahájí studium, kterým potřebný
předpoklad získá, a toto studium úspěšně ukončí, nebo
b) jestliže vysoké školy pro výuku odborných předmětů ve střední a vyšší odborné
škole neumožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v akreditovaném studijním
programu příslušného studijního oboru; v tomto případě je postačující získání nejvyššího
dosažitelného vzdělání v příslušném oboru.
Zákonem č. 179/2006 bylo s účinností od 5. května 2006 původní znění § 32 nahrazeno
zcela novým zněním, podle něhož fyzická osoba, která nesplňuje předpoklad podle § 3
odst. 1 písm. b), může vykonávat přímou pedagogickou činnost po dni nabytí účinnosti
tohoto zákona
a) pokud ke dni účinnosti tohoto zákona dosáhla 50 let věku a dlouhodobým výkonem
přímé pedagogické činnosti na příslušném druhu nebo typu školy nejméně po dobu 15
let prokázala schopnost výkonu požadované činnosti,
b) nejdéle po dobu pěti let, pokud v této době nezahájí studium, kterým potřebný
předpoklad získá, a toto studium úspěšně ukončí,
c) jestliže vysoké školy pro výuku odborných předmětů ve střední a vyšší odborné
škole neumožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v akreditovaném studijním
programu příslušného studijního oboru; v tomto případě je postačující získání nejvyššího
dosažitelného vzdělání v příslušném oboru.
I tato podoba přechodných ustavení se však posléze ukázala jako nevyhovující, takže
zákonem č. 422/2009 Sb. byla původní pětiletá lhůta v písmeni b) změněna na lhůtu
desetiletou.
Na okraj lze poznamenat, že po novele provedené zákon č. 179/2006 Sb. jsou zákon
alternativy uvedené v § 32 pod jednotlivými písmeny nevhodně koncipovány do podoby
kumulativního výčtu (viz chybějící spojka „nebo“ mezi písmeny b) a c)), z logiky
věci se však musí jednat o výčet alternativní.
tomu od počátku přizpůsobují své chování. Novela přechodných ustanovení
již nebude přípustná v situaci, kdy již nastaly právní účinky
v nich předpokládané, např. již zaniklo oprávnění k výkonu určité činnosti,
popřípadě již došlo k zániku či k přeměně obsahu právních
vztahů, a případné zvrácení důsledků takových přechodných ustanovení
by muselo být realizována přímo v textu zákona změnou pravidel v něm
obsažených, nikoliv změnou již fakticky vyčerpaných přechodných
ustanovení ani přijetím přechodných ustanovení v rámci novely.456
Již
konzumovaná přechodná ustanovení nelze tedy jejich novelou oživit,
natož pak jejich novelou nepřímou, která je obecně nepřípustná.
Přechodná ustanovení musí být koncipována tak, aby z nich výslovně
vyplýval vztah různých časových rovin. Jestliže je tedy jejich smyslem
stanovit, jak se hledí na dříve vzniklé právní vztahy po přijetí právní
úpravy nové, musí v nich být tato skutečnost výslovně a nepochybně
vyjádřena, aby nemusela být dovozována výkladem. Přechodná ustanovení
naopak nemají stanovovat vztah nové právní úpravy k právním
vztahům, které vzniknou až podle této nové právní úpravy, neboť v takovém
případě by se ve skutečnosti o přechodná ustanovení nejed-
nalo.457
Při tvorbě přechodných ustanovení je pak v této souvislosti
nutné velkou pozornost věnovat vyjádření časových rovin, k nimž se
přechodná ustanovení vztahují.
Z hlediska systematického zařazení přechodných ustanovení v práv-
381
Praktické aspekty tvorby práva
456
K tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 5 A 137/2002 ze dne 16.
října 2003, publikovaný pod č. 227 Sb. NSS.
457
Příkladem může být přechodné ustanovení, které bylo obsaženo v návrhu novely
zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, předloženém
vládě a v němž se předpokládalo, že „postupu podle zákona č. 216/1994 Sb., ve
znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona se použije na rozhodčí řízení
zahájená ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“. Pravidlo pro dříve zahájená řízení
by sice bylo možné dovozovat výkladem a contrario, avšak v zájmu právní jistoty bylo
toto přechodné ustanovení stanoviskem předsedy Legislativní rady vlády změněno tak,
že „rozhodčí řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, včetně řízení
v případě sporů ze spotřebitelských smluv, se dokončí podle dosavadních právních
předpisů“.
ním předpise již bylo uvedeno, že podle Legislativních pravidel vlády je
třeba rozlišovat přechodná ustanovení v nově přijímaném právním předpise
od přechodných ustanovení v novele právního předpisu. V prvém
případě, tedy v případě právního předpisu, který není (pouze) novelou,
budou přechodná ustanovení obsažena v samostatném paragrafu (v případě
ústavního zákona v samotném článku) v závěrečných ustanove-
ních.458
Je-li to v zájmu přehlednosti právní úpravy žádoucí, zejména
vzhledem k rozsahu a povaze přechodných ustanovení, lze přechodná
ustanovení rozdělit do více paragrafů, popř. článků.459
V případě přechodných
ustanovení novely platí, že přechodná ustanovení k novele se
v právních předpisech uvádějí v samostatném článku, přičemž musejí být
vždy umístěna za posledním bodem novely právního předpisu, k němuž
se vztahují. Obsahuje-li novela novelu více právních předpisů a dělí-li se
proto na části, přechodná ustanovení budou uvedena v samotném článku
v rámci té části, jíž se novelizuje právní předpis, k němuž přechodná
ustanovení směřují,460
a to i za cenu toho, že u více částí budou uvedena
v zásadě totožná přechodná ustanovení k více novelizovaných právním
předpisům. V takovém případě se přechodná ustanovení neinkorporují
do textu novelizovaného zákona a zůstávají pouze součástí novely, což
do jisté míry aplikaci takto novelizovaného právního předpisu ztěžuje.
Je-li pak právní předpis koncipován tak, že kromě nové právní úpravy
obsahuje též novely jiných právních předpisů, je nutné uvedené pravidlo
o systematickém zařazení přechodných ustanovení kombinovat, a to
382
Praktické aspekty tvorby práva
458
Viz např. § 419 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
459
Viz např. přechodná ustanovení podle § 179 an. zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád.
460
Viz např. zákon č. 211/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související
zákony, kde přechodná ustanovení k části první – změně energetického zákona – jsou
obsažena v rámci části první v samostatném čl. II a přechodná ustanovení k části třetí –
změně zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen – jsou obsažena
v rámci části třetí v samostatném čl. V.
tak, že přechodná ustanovení k nosné právní úpravě budou obsažena
v rámci závěrečných ustanovení této právní úpravy, zpravidla v samostatném
paragrafu, zatímco přechodná ustanovení k novelám budou obsažena
v příslušných novelizačních částech, a to taktéž v samotném pa-
ragrafu.461
14.3. Účinnost právního předpisu
14.3.1. Účinnost právního předpisu obecně
K platnosti právního předpisu je třeba, aby byl vyhlášen.462
Účinnost
právního předpisu je pak určujícím faktorem pro to, aby se právní předpis
mohl stát aplikovatelným a mohl vyvolat právodárcem vymezené
právní následky. Účinnost bývá definována jako „taková vlastnost právního
předpisu, která spočívá v možnosti způsobit s přijetím normy vy-
mezené“463
a „je v čase přesně ohraničena určením, od kdy do kdy do
kdy mají být společenské vztahy upravovány“.464
Účinnost právního
předpisu tedy určuje průběh časové osy, v níž normativní úprava vyvolává
právní účinky. Nelze ji zaměňovat s platností právního před-
pisu.465
Počátek účinnosti nesmí v žádném případě předcházet okamžiku
nabytí platnosti (publikaci) právního předpisu, neboť takováto
383
Praktické aspekty tvorby práva
461
Viz např. zákon č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých
zákonů, kde přechodná ustanovení k zákonu o spotřebitelském úvěru jsou obsažena
v § 23 zákona, zatímco přechodné ustanovení k novele živnostenského zákona, která je
součástí zákona č. 145/2010 Sb., jsou uvedena v příslušné novelizační části v § 26 cit.
zákona.
462
Pro případ zákonů to výslovně stanoví čl. 52 odst. 1 Ústavy ČR.
463
Gerloch, A.: Teorie práva, 2. rozšíř. vyd., Aleš Čeněk, Dobrá voda 2001, s. 85.
464
Boguszak, J., Čapek, J.: Teorie práva, Codex Bohemia, Praha 1997, s. 74.
465
Např. František Weyr považoval rozlišování mezi platností a účinností právního
předpisu za nesprávné a normativně nemožné – viz Weyr, F.: Soustava československého
práva státního, 2. vyd., F. Borový, Praha 1924, s. 100. Podobný názor zastával
též Adolf Procházka – viz Procházka, A.: Základy práva intertemporálního se zvláštním
zřetelem k § 5 obč. zák., …, s. 26.
retroaktivita právního předpisu by byla nepřípustná. Nabývá-li právní
předpis účinnosti určitým dnem, je třeba tomu rozumět tak, že je účinný
již od počátku takového dne.
Pro aplikaci právní normy je naprosto nezbytné, aby časový rámec
její účinnosti byl jednoznačně seznatelný, aby adresáti práv a povinností
mohli své chování právní normě přizpůsobit. Nejvhodnějším způsobem,
jak toho docílit, je, pokud jde o určení okamžiku počátku účinnosti
právního předpisu, stanovit tento okamžik přímo v daném předpise
v rámci ustanovení o nabytí účinnosti právního předpisu. Pokud jde
naopak o okamžik ukončení účinnosti (a platnosti) právního předpisu,
nebude tento okamžik zpravidla předem, v době přijímání předpisu,
znám a vyplyne až z derogačního ustanovení jiného právního předpisu,
jímž bude předchozí právní předpis k okamžiku nabytí účinností zrušovacího
ustanovení zrušen.
Ustanovení o nabytí účinnosti je standardní součástí právních předpisů
a systematicky bývá zařazováno do závěrečných ustanovení, respektive
do posledního paragrafu či článku právního předpisu. Neplatí
to však zcela bez výjimky. Také pro tento případ je tradičně přímo
v zákoně upravujícím vyhlašování právních předpisů obsaženo ustanovení,
které stanoví obecné pravidlo pro nabytí účinnosti právního předpisu
pro případy, kdyby speciální úprava v konkrétním předpise absentovala.
V takovém případě se na našem území dlouhodobě uplatňuje
obecné pravidlo, podle kterého, pokud není stanovena účinnost pozdější,
nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlá-
šení.466
U konkrétního předpisu by se účinnost vždy odvozovala od
právní úpravy účinné v době jeho vyhlášení, což nabývá na důležitosti
384
Praktické aspekty tvorby práva
466
Aktuálně viz § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních
smluv, dříve § 5 odst. 2 zákona č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů České
republiky, § 6 odst. 2 zákona č. 131/1989 Sb., o Sbírce zákonů, § 7 zákonného opatření
č. 4/1962 Sb., o vyhlašování zákonů a jiných právních předpisů, § 6 zákona č. 77/1959
Sb., o Sbírce zákonů a o Úředním listě, § 5 zákona č. 214/1948 Sb., o sbírkách zákonů,
§ 5 odst. 1 dekretu prezidenta republiky č. 19/1945 Sb. o Sbírce zákonů a nařízení
republiky Československé apod.
v případech, pokud by se obecná lhůta pro nabytí účinnosti právního
předpisu v průběhu času měnila.467
V praxi se však předpisy, v nichž by nebylo obsaženo zvláštní ustanovení
o nabytí jejich účinnosti, v podstatě nevyskytují, takže ustanovení
o určení účinnosti právního předpisu podle zákona upravujícího
vyhlašování zákonů představuje spíše jakousi pojistku. Příkladem právního
předpisu, v němž speciální ustanovení o nabytí účinnosti nebylo
obsaženo, a tudíž bylo nutné jeho účinnost určit podle obecné úpravy
obsažené v zákoně o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, může
být zákon č. 319/2006 Sb., o některých opatřeních ke zprůhlednění
finančních vztahů v oblasti veřejné podpory, a o změně zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších před-
pisů.468
Jak ale bude záhy ukázáno, je význam obecné klauzule o nabytí
účinnosti právního předpisu širší, než by bylo pouhé stanovení pravidla
pro případ, kdy v některém právním předpise ustanovení o nabytí účinnosti
absentuje.
Jestliže absence ustanovení o nabytí účinnosti v právním předpise je
v zásadě naprosto výjimečnou, naopak velmi častým je takové stanovení
účinnosti právního předpisu, které lze z řady důvodů označit za neadekvátní.
Jedná se o případy, kdy adresátům právní úpravy není dána dostatečná
legisvakanční doba na to, aby se mohli s právním předpisem
seznámit. Pokud taková situace nastane, pohybuje se ustanovení o nabytí
účinnosti právního předpisu na samé hraně ústavnosti, zejména z hlediska
obecných požadavků právního státu. Zvlášť významné to bývá v těch
případech, kdy právní předpis nabývá účinnosti již dnem jeho vyhlášení,
tj. kdy den nabytí účinnosti právního předpisu spadá v jedno se vstupem
385
Praktické aspekty tvorby práva
467
Podle § 4 zákona č. 139/1919 Sb. z. a n., jímž se upravuje vyhlašování zákonů
a nařízení, platilo, že pokud v zákoně nebo nařízení není nic jiného stanoveno, počíná
se jeho účinnost 30 dnů po vyhlášení. Třicetidenní lhůtu pro tyto případy stanovoval
rovněž § 4 dekretu prezidenta republiky č. 4/1940 Úř věst. čsl., jímž se upravuje veřejné
vyhlášení nově vydávaných právních ustanovení Československé vlády.
468
Dlužno dodat, že původní vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 1185, IV. volební
období, 2005, www.psp.cz) ustanovení o účinnosti v § 13 obsahoval.
takového předpisu v platnost. V praxi se přitom nejedná o výjimečné
případy, a to bez ohledu na oblast právní regulace či na právní sílu
konkrétního předpisu.469
Již zákon o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních
smluv stanoví, že dřívější nabytí účinnosti než patnáctým dnem
je v zásadě možné, ale pouze výjimečně za předpokladu, vyžaduje-li to
naléhavý obecný zájem.470
Počátek účinnosti však lze stanovit nejdříve
dnem vyhlášení daného právního předpisu. Zákon v tomto ohledu
v podstatě stanoví nejobecnější možné omezení, které je v každém jednotlivém
případě nutné zkoumat individuálně. Požadavek naléhavého
obecného zájmu nelze na tyto případy aplikovat mechanicky, nýbrž je
nutné vždy zkoumat, v jakém poměru je onen naléhavý obecný zájem,
jenž musí být v každém jednotlivém případě konkretizován, k zájmu na
dostupnost práva a možnost seznat jeho obsah nejen formálně, nýbrž
i fakticky. Účinnost právního předpisu dnem vyhlášení, respektive dříve
než patnáctým dnem, lze pak stanovit pouze v případě, kdy naléhavý
obecný zájem na urychlené regulaci určitých otázek právem je slučitelný
s požadavky právního státu, tj. i s možností adresátů právní normy,
včetně orgánů veřejné moci, nejen zjistit, že určitý právní předpis byl
ve Sbírce zákonů vyhlášen, ale i seznámit se v potřebném rozsahu s jeho
skutečným normativním obsahem. Návrh na dřívější účinnost, než je
účinnost počínající patnáctým dnem po vyhlášení, by v tomto směru
a z naznačených hledisek měl být vždy též náležitě odůvodněn, a to
i s uvedením konkrétního naléhavého obecného zájmu, v jehož zájmu je
urychlené nabytí účinnosti navrhováno. V potaz by se přitom měla brát
i skutečnost, co onu časovou tíseň, pro kterou je nutné zkrátit či zcela
vypustit legisvakanci, způsobilo, zda to byly nepředvídatelné vnější
okolnosti či pouhá liknavost či nečinnost ze strany příslušných orgánů
386
Praktické aspekty tvorby práva
469
Účinnosti dnem vyhlášení nabývají nejenom zákony a prováděcí právní předpisy,
ale i zákony ústavní. Účinnosti dnem vyhlášení nabyl např. ústavní zákon č. 110/1998
Sb., o bezpečnosti České republiky, či (z dnešního pohledu zřejmě protiústavní)
ústavní zákon č. 69/1998 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny.
470
Legislativní pravidla vlády používají poněkud vágnější pojem „časové naléhavosti“.
státu. V případě rozsáhlých předpisů by pak odpovídající legisvakanční
doba měla být samozřejmostí, přičemž mnohdy by měla být výrazně
delší, než je v zákoně o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv
obecně předpokládaných (necelých) patnáct kalendářních dnů.471
Pouze
tak lze vytvořit předpoklady pro to, aby účinnost právní byla provázena
také účinností sociální, spočívající ve faktickém společenském působení
právního předpisu.472
Specifický právní problém pak nastává, pokud v době vyhlášení právního
předpisu ve Sbírce zákonů již den, který je obsažen v ustanovení
o účinnosti jako její počátek, uplynul. Dochází k tomu zejména v případě
zákonů, a to pokud se vrací Poslanecké sněmovně k novému projednání,
ať už ze Senátu v podobě návrhu zákona, nebo v důsledku uplatnění
suspenzivního veta prezidentem republiky k zákonu již přijatému. Ačkoliv
se jednací řád Poslanecké sněmovny snaží rizika plynoucí z prodloužení
legislativního procesu, které s tím nutně souvisí, eliminovat,
například tím, že předpokládá zařazení takto vráceného návrhu zákona,
resp. prezidentem vráceného přijatého zákona, na nejbližší schůzi Poslanecké
sněmovny,473
i tak zde v praxi k problémům dochází. V takovém
případě pak přichází v úvahu v podstatě trojí možný způsob, jak na
nabytí účinnosti právního předpisu pohlížet. První možností je pohlížet
striktně na ustanovení o účinnosti, potažmo na celý právní předpis, jako
na protiústavní, neboť se jím prolamuje zákaz zpětné účinnosti a tím je
387
Praktické aspekty tvorby práva
471
Příkladem, kdy nabytí účinnosti právního předpisu dnem jeho účinnosti lze považovat
s ohledem na rozsah předpisu za neadekvátní, může být zákon č. 188/2011 Sb.,
kterým se mění zákon č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony. Tento zákon nabyl účinnosti již dnem vyhlášení,
přitom jen jeho první část obsahuje 343 novelizačních bodů, část druhá pak 158 novelizačních
bodů.
472
Viz Knapp, V.: Teorie práva, Západočeská univerzita, Plzeň 1994, s. 78 an.
473
Viz § 97 odst. 3 a 4, resp. § 98 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny.
v rozporu s principy právního státu,474
jakož i s ustanovením, že právní
předpis (zákon) nabývá platnosti teprve vyhlášením. Takový závěr by
pak měl vést buď ke zrušení ustanovení o účinnosti, potažmo celého
právního předpisu, pro jeho rozpor s ústavním pořádkem. Další možné
způsoby řešení tohoto problému jsou už v podstatě výkladové, volící
ústavně konformní interpretaci, a vycházejí z teze, že k retroaktivnímu
ustanovení o nabytí účinnosti se vůbec nepřihlíží. I pak je ale v zásadě
možné dospět buď k závěru, že v souladu s nepochybnou vůlí zákonodárce
by měl právní předpis nabýt účinnosti co nejdříve, tj. již okamžikem
jeho platnosti (vyhlášení), nebo k odlišnému závěru, že je nutné
aplikovat obecnou zákonnou úpravu o nabytí účinnosti právního předpisu,
jako kdyby v něm ustanovení o účinnosti zcela absentovalo. Právě
k poslednímu zvolenému řešení, které je plně slučitelné s ústavním pořádkem
i se zákonem o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv
a které lze považovat i za zcela racionální, se přiklonil také Nejvyšší
správní soud. Judikoval totiž, že „stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti
právního předpisu dnem předcházejícím jeho publikaci, je takové ustanovení
absolutně neaplikovatelné, a proto je třeba s takovým právním
předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí jeho účinnosti absentovalo.
Nastane-li taková situace u právního předpisu, jenž se vyhlašuje ve
Sbírce zákonů, použije se proto § 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999
Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, podle kterého
nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení, pokud
není stanovena účinnost pozdější.“475
Je však otázkou, zda by stejnou
zásadu bylo možné aplikovat i na ty případy, kdy by od samého počátku
bylo zřejmé, že předpis je navržen s cílem, aby působil zpětně,
388
Praktické aspekty tvorby práva
474
Viz např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 33/01, vyhlášený pod č. 145/2002 Sb.: „Ke
znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry
občana v právo; tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich
retroaktivního výkladu.“.
475
Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ans 5/2007 – 60, publikovaný pod
č. 1791/2009 Sb. NSS.
a nechat jej působit alespoň pro futuro. Ačkoliv v praxi bude problém
zpravidla spočívat v jiném ustanovení než o účinnosti, typicky bude
„ukryt“ v retroaktivním přechodném ustanovení, lze i pro případ, kdy
by přeci jen spočíval přímo v ustanovení o účinnosti, dospět k závěru, že
by takové ustanovení, potažmo i celý právní předpis, měly být zrušeny
pro protiústavnost.476
Již bylo také uvedeno, že účinnost právního předpisu není ohraničena
pouze jejím počátkem, nýbrž i jejím koncem. Ten však až na výjimky
není předem znám a vyplyne teprve z novelizačních, resp. spíše derogačních
ustanovení jiných později přijatých právních předpisů. Vyvstává
však otázka, zda derogační ustanovení znamená ukončení pouze platnosti
právního předpisu, popřípadě jeho účinnosti, anebo zda ukončuje
jak jeho platnost, tak i účinnost. Zřejmě nebude zásadního sporu o tom,
že zrušením pozbývá právní předpis platnosti. Tomu ostatně odpovídají
i „samozrušovací“ ustanovení právních předpisů přijímaných pouze na
dobu časově omezenou, v nichž bývá pojednáváno o ukončení, resp.
pozbytí platnosti právního předpisu či jeho konkrétního ustanovení,
aniž by se otázka účinnosti výslovně řešila.477
Hledání odpovědi na tuto
otázku je přitom poměrně zajímavé. Nepochybně totiž platí, že účinným
se může stát pouze právní předpis, který je platný.
Může však zrušený právní předpis zůstat předpisem účinným?
V obecné rovině se domníváme, že nikoliv.478
Je-li právní předpis zrušen,
tj. pozbyl-li platnosti, zaniká současně jeho účinnost, a to za předpokladu,
že právní předpis nepozbyl účinnosti k dřívějšímu datu (viz
dnes již neužívaná koncepce rušení právních předpisů Ústavním soudem
389
Praktické aspekty tvorby práva
476
Problém by však v takovém případě byla koncepce zrušování právních předpisů
s účinky ex nunc ve smyslu zákona o Ústavním soudu.
477
Viz např. § 44 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, který stanovil, že
„platnost tohoto zákona končí posledním dnem kalendářního roku, v němž uplynou
dvě léta od konání prvních voleb do zastupitelstev krajů“, nebo § 122 bod 2 zákona
č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, podle něhož „ustanovení § 118 odst. 1 a 2
pozbývá platnosti uplynutím dne 31. prosince 2011“.
478
Shodně Boguszak, J., Čapek, J.: Teorie práva …, s. 75.
ČSFR, popřípadě úprava pozastavení účinnosti právní předpisu územního
samosprávného celku). Zrušení právního předpisu pochopitelně
nebrání tomu, aby byl zrušený (a tedy neplatný a neúčinný) právní
předpis aplikován na příslušné právní vztahy v souladu s intertemporálními
pravidly podle účinného práva. Jeho účinnost však bude zprostředkována
pouze skrze jiný právní předpis, který je platný a účinný.
14.3.2. Ustanovení o nabytí účinnosti v návrhu právního předpisu
Při tvorbě právních předpisů má být naprostou samozřejmostí, že
návrh každého právního předpisu bude obsahovat ustanovení o nabytí
jeho účinnosti. Při formulování takového ustanovení je, v souladu
s obecnými požadavky na právotvorbu, nezbytné, aby den nabytí účinnosti
byl vyjádřen jednoznačně, srozumitelně a logicky správně. Zpravidla
bude stanoven konkrétním datem či vázán na uplynutí konkrétní
doby.479
Není však vyloučeno, aby nabytí účinnosti bylo vymezeno
obecněji vazbou na určitou právní skutečnost, která má v budoucnu
teprve nastat. Typickým příkladem takové úpravy je podmínění účinnosti
právního předpisu okamžikem, kdy se pro Českou republiku stane
závaznou určitá mezinárodní smlouva, na kterou daný právní předpis
navazuje, popřípadě ji „vnitrostátně provádí“.480
Může se jednat i o jinou
390
Praktické aspekty tvorby práva
479
Např. „tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2011“, resp. „tento zákon
nabývá účinnosti šedesátým dnem po jeho vyhlášení“ (např. § 28 zákona č. 349/1999
Sb., o Veřejném ochránci práv), popř. „tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem
třetího kalendářního měsíce po dni jeho vyhlášení“ (např. § 35 zákona č. 139/2006 Sb.,
o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon)).
480
Zcela běžnou praxí to bylo v době příprav na vstup České republiky do Evropské
unie, kdy byla řádově v desítkách předpisů užita formulace, podle které určitý předpis
či jeho přesně vymezená část „nabývá účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení
České republiky k Evropské unii v platnost“; v tomto případě se jednalo o vstup
úmluvy v platnost jako takové. Dalším příkladem může být ustanovení § 10 zákona
č. 213/2011 Sb., o zákazu použití, vývoje, výroby, skladování a převodu kazetové
munice a o jejím zničení (zákon o zákazu kazetové munice), podle kterého „tento
zákon nabývá účinnosti dnem vstupu Úmluvy (o kazetové munici) v platnost pro
Českou republiku“; zde již samotná Úmluva v platnost vstoupila, tudíž se jedná pouze
o její vstup v platnost pro Českou republiku v důsledku přistoupení České republiky
k této Úmluvě.
právní skutečnost. Podmínkou však vždy bude, aby naplnění podmínek
pro to, aby právní předpis nabyl účinnosti, bylo bezpečně seznatelné,
a to nikoliv až zpětně, nýbrž nejpozději v době, kdy k nabytí účinnosti
dochází.481
Takovou právní skutečností může být například uskutečnění
určitých voleb do určitého orgánu, např. do zastupitelstev krajů.482
Vázat
nabytí účinnosti určitého právního předpisu na nabytí účinnosti
jiného právního předpisu je v zásadě také možné, půjde-li o předpisy
stejné právní síly.483
V žádném případě by ale nabytí účinnosti právního
předpisu nemělo být podmíněno pozdějším přijetím jiného právního
předpisu nižší právní síly, neboť v opačném případě by ten, kdo je
oprávněn přijmout předpis nižší právní síly, mohl ve svém důsledku
zmařit účinky přijetí předpisu s vyšší právní sílou.
Ať už bude ustanovení o účinnosti formulováno kterýmkoliv z naznačených
způsobů, vždy je třeba volit navržený konkrétní den nabytí
účinnosti tak, aby byla zohledněna potřebná doba pro projednání
a schválení návrhu právního předpisu, pro signování přijatého předpisu
příslušnými ústavními činiteli, jakož i pro jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů,
a v neposlední řadě též adekvátní legisvakanční doba s ohledem na
rozsah právního předpisu, jeho význam a okruh adresátů práv a povin-
391
Praktické aspekty tvorby práva
481
Např. Aleš Gerloch uvádí, že takovou právní skutečností může být dosažení určité
míry inflace – viz Gerloch, A.: Teorie práva, 2. rozšíř. vyd. …, s. 85. Jelikož však
v tomto případě bude míra inflace zjištěna zpravidla až ex post a do té doby půjde
pouze o prognózy, bylo by ustanovení o účinnosti, které by se vázalo pouze na dosažení
určité míry inflace, krajně nepraktické a zřejmě i nevhodné z hlediska právní
jistoty. Bezesporu by však bylo možné účinnost vázat na vyhlášení určitého sdělení
(např. Českého statistického úřadu či České národní banky) ve Sbírce zákonů, např.
i o míře dosažené inflace, pokud by jej právní úprava předpokládala a pokud by
stanovila přesná pravidla včetně lhůt pro jeho vyhlášení.
482
Viz výše citovaný § 44 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech.
483
Viz např. § 21 zákona ČNR č. 283/1992 Sb., o Akademii věd České republiky:
„Tento zákon nabývá účinnosti dnem nabytí účinnosti zákona Federálního shromáždění
uvedeného v § 18 odst. 1, nejpozději však dnem 31. prosince 1992.“
ností. Není přípustné, a to za žádných okolností, aby v návrhu právního
předpisu bylo navrhováno zpětné nabytí účinnosti.
Výše uvedené bezezbytku platí i v případě, kdy je volena takzvaná
dělená účinnost, která by sama o sobě měla být výjimkou, neboť přehlednosti
právního předpisu rozhodně nepřispívá. Je-li v případech,
které by měly být v podstatě výjimečné, zvolena koncepce tzv. dělené
účinnosti, lze dělenou účinnost vázat pouze na konkrétně vymezené
části návrhu právního předpisu (části, hlavy, díly, oddíly, články, paragrafy,
odstavce, písmena (tzv. pododstavce) či body), popřípadě u novely
na jednotlivé části, články či novelizační body, nikdy však pouze na
některá slova, části vět nebo věty apod.
Má-li být novelizován právní předpis, který dosud nenabyl účinnosti,
potom jeho novela nemůže nabýt účinnosti dříve, než samotný novelizovaný
předpis. V opačném případě by se součástí účinného práva staly
pouze určité fragmenty právního předpisu, které by samy o sobě zřejmě
tak jako tak nemohly vyvolat žádné právní účinky.
Ustanovení o nabytí účinnosti právního předpisu může současně obsahovat
i ustanovení o pozbytí platnosti některého konkrétního ustanovení,
popřípadě dokonce o pozbytí platnosti právního předpisu jako
celku, je-li hned od počátku zřejmé, že konkrétní ustanovení či dokonce
celý právní předpis je přijímán pouze na přechodnou dobu, kterou lze
alespoň obecně vymezit v ustanovení o pozbytí platnosti.484
V takovém
ustanovení je nutné jednoznačně vyjádřit, zda k pozbytí platnosti dochází
již počátkem určitého dne, nebo až jeho uplynutím, což připadá
do úvahy zejména v případech, má-li od následujícího dne (tj. od jeho
počátku) platit jiná právní úprava. V opačném případě by ohledně platnosti
zrušované úpravy během takového dne hrozila právní nejistota.
V žádném případě nelze navrhovat ustanovení o pozbytí platnosti
392
Praktické aspekty tvorby práva
484
Viz např. § 396 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce: „Ustanovení § 238
odst. 1 pozbývá platnosti dnem, kdy nabude účinnosti vypovězení Úmluvy Mezinárodní
organizace práce č. 45 o zaměstnávání žen podzemními pracemi v podzemí a dolech
všech druhů, 1935 (č. 441/1990 Sb.).“
novely, a to ani jako celku, ani jejích jednotlivých ustanovení (částí,
článků či novelizačních bodů), neobsahuje-li stejná novela změnu téhož
ustanovení, která by plynule nahradila ustanovení plynoucí ze zrušovaného
novelizačního bodu.485
Je tomu tak proto, že novela sama o sobě
nemá samostatný normativní život, nýbrž se stává nedílnou součástí
právní předpisu, jenž jí je novelizován. Navíc by vznikla právní nejistota
v tom směru, zda zrušení novely znamená jen jakousi „kanibalizaci“
právního předpisu, nebo zda v jejím důsledku neobživne předchozí
právní úprava, jež byla derogována sice pozdější, avšak posléze zrušenou
novelou.
15. K některým otázkám novelizací právních
předpisů
15.1. Co je (a co není) nepřímá novela?
Legislativní pravidla vlády v čl. 54 odst. 1 lakonicky konstatují, že
přípustná je pouze přímá novela právního předpisu, a contr. je tedy
tzv. nepřímá novela nepřípustná. Nic dalšího Legislativní pravidla vlády
o nepřímé novele neuvádějí, zejména tedy neobsahují žádnou definici, ze
které by se dalo poznat, co nepřímou novelou je a co už jí naopak není.
Zkušenosti ukazují, že zejména hranice mezi (podle Legislativních pravidel
vlády nepřípustnou) nepřímou novelou a (přípustnými) zvláštními
ustanoveními bývá mnohdy ne zcela jasná, a to jak v legislativní praxi,
tak i v judikatuře, která komentuje některé ne zcela organické zásahy
tvůrců právních předpisů, zejména Parlamentu, do právního řádu.
Nalézt příklady zvláštních ustanovení v různých zákonech nečiní
problém - jsou to např. ustanovení o přestupkovém, územním či vodo-
393
Praktické aspekty tvorby práva
485
Viz např. časová souslednost účinnosti a platnosti novelizačních bodů 15 a 16 obsažených
v čl. I zákona č. 218/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, ve vztahu ke
znění § 11 odst. 1 zákona o soudních poplatcích.
právním řízení obsažená v zákoně o přestupcích, stavebním zákoně
a vodním zákoně upravující odchylky od obecné úpravy správního řízení
obsažené ve správním řádu. Vzájemný poměr obecné a zvláštní
úpravy bývá vyjadřován jak v obecných předpisech (např. v § 1 odst. 2
správního řádu je uvedeno, že tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení
se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup) tak v předpisech
obsahujících speciální ustanovení (např. v § 51 zákona o přestupcích je
uvedeno, že není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují
se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení, což je
odkaz směřující ještě k předchozímu správnímu řádu z r. 1967, podobné
odkazy obsahují ale i nyní vydávané zákony, např. v § 192 stavebního
zákona z r. 2006 je uvedeno, že na postupy a řízení se použijí ustanovení
správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak).
I v tomto zdánlivě jednoduchém vztahu obecného a zvláštního nemusí
být jednoznačné, jak vlastně zvláštní ustanovení, která mají mít
aplikační přednost před ustanoveními obecnými, chápat. Příkladem
může být např. ustanovení upravující tzv. vysvětlení v § 60 zákona
o přestupcích jakožto zvláštní úprava a stejný institut upravený
v § 137 správního řádu jako úprava obecná. Jde o to, zda zvláštním
ustanovením, které má přednost před ustanovením obecným, je celé
ustanovení § 60 zákona o přestupcích jako takové, tzn. zda se při podávání
vysvětlení, které má předcházet přestupkovému řízení, použije
výhradně § 60 zákona o přestupcích a § 137 správního řádu vůbec, nebo
zda se při aplikaci speciálního ustanovení vůči obecnému porovnávají
nikoliv jen jejich názvy ale samotný obsah příslušných ustanovení a až
na základě tohoto srovnání se aplikuje právní úprava „vzniklá“ kombinací
obou ustanovení. V našem případě by šlo o to, že podle § 137
odst. 1 věta třetí správního řádu platí, že vysvětlení může správní orgán
požadovat jen tehdy, nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním
postupem, což by mělo platit i pro podávání vysvětlení podle § 60
zákona o přestupcích, který sám tuto zásadu neobsahuje, ale ani nevylučuje
či jinak nemodifikuje. Podle § 137 odst. 1 věta čtvrtá správního
řádu se při opatřování vysvětlení obdobně užijí ustanovení správního
394
Praktické aspekty tvorby práva
řádu o předvolání a předvedení a ani tato ustanovení § 60 zákona o přestupcích
nevylučuje.
Podobným příkladem je ustanovení o pořádkové pokutě obsažené
v § 62 správního řádu a jeho vztah k ustanovením o pořádkových pokutách
ve zvláštních zákonech, které v některých případech obsahují
speciální úpravu týkající se skutkové podstaty pořádkového deliktu.
Např. podle § 173 odst. 1 stavebního zákona může stavební úřad uložit
pořádkovou pokutu do 50 000 Kč tomu, kdo závažným způsobem
ztěžuje postup v řízení nebo provedení kontrolní prohlídky, anebo
plnění úkolů podle § 172 tohoto zákona tím, že a) znemožňuje oprávněné
úřední osobě nebo osobě jí přizvané vstup na svůj pozemek nebo
stavbu, nebo b) na výzvu stavebního úřadu se nezúčastní kontrolní prohlídky,
ač je k tomu podle tohoto zákona povinen. V § 173 odst. 3 pak je
stanoveno, že při ukládání pořádkové pokuty podle odstavců 1 a 2 (ten
obsahuje další skutkovou podstatu) se postupuje podle ustanovení
správního řádu o pořádkové pokutě. V tomto případě je tedy poměr
speciální úpravy k obecné výslovně vyjádřen, to je však spíše výjimka.
Např. podle § 122 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích může
Český telekomunikační úřad za průtahy řízení uložit pořádkovou pokutu
až do výše 100 000 Kč. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení nic
dalšího o svém vztahu k § 62 správního řádu nestanoví, postupuje se
subsidiárně podle § 62 správního řádu, a to zřejmě i podle jeho odst. 1
a 2. Podle § 127 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích může
předseda Rady ČTÚ uložit za řádně neomluvenou nebo opakovanou
neúčast na řádně oznámeném ústním jednání nebo za neposkytnutí součinnosti
dotčené osobě pořádkovou pokutu až do výše 100 000 Kč, a to
i opakovaně. Toto ustanovení je tak zřejmě v poměru speciality k § 62
odst. 1 písm. a) správního řádu, ve zbytku by se však měl § 62 správního
řádu použít.
Zásadě lex specialis derogat legi generali, resp. zásadě subsidiarity
obecné úpravy ve vztahu k úpravě speciální, více odpovídá druhý z naznačených
přístupů, tzn. neporovnávat jen názvy ale samotný obsah
dotčených ustanovení, což je postup sice pracnější, ale ve zvoleném pří-
395
Praktické aspekty tvorby práva
padě patrně i více odpovídající zásadě vázanosti výkonu veřejné moci
zákonem. Tyto úvahy nemají přitom význam jen pro aplikační praxi ale
i pro praxi legislativní, neboť stejné otázky, které si nad vztahem obecných
a zvláštních ustanovení bude klást právní praxe, je třeba si klást
i při samotné tvorbě zvláštních, zejména zákonných, ustanovení. Při
tvorbě zvláštního ustanovení je třeba mít především jasno v tom, co (a
proč) chci z obecné úpravy vyloučit a tento záměr adekvátním způsobem
vyjádřit.
Zajímavým příkladem zvláštního ustanovení byl svého času § 90
odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které stanovilo,
že zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané k jeho
provedení jsou zvláštními předpisy ve vztahu k předpisům o lesích,
vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného
bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství.
Takovéto poměrně neobvyklé „plošné“ vyjádření poměru speciality k jiným
právním úpravám vyvolávalo řadu otázek – mělo to znamenat, že
kdyby tohoto ustanovení nebylo, zákon o ochraně přírody a krajiny,
resp. jeho jednotlivá ustanovení, by ke zmíněným předpisům nebyl
zvláštní úpravou? A pokud ano, mohlo by být nějaké ustanovení takto
formálně prohlášeno za lex specialis, byť by jím podle svého obsahu
nebylo?
Otázky to nebyly jen teoretické, jak ukázalo např. rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu č. j. 7 As 29/2003-78 z 9.12.2004, Sb.NSS sv. 9
ročník 2006, s. 842, č. 943/2006 k otázce účastenství v kolaudačním
řízení podle předchozího stavebního zákona, kde bylo v § 78 odst. 1
uvedeno, že účastníky kolaudačního řízení jsou a) stavebník, b) vlastník
stavby, c) uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a d)
vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud
jeho vlastnické právo může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno.
Předmětem sporu se stala otázka účastenství občanských sdružení
podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to i s odkazem na
tehdejší § 90 odst. 4 tohoto zákona.
Nejvyšší správní soud uvedl, že „pokud by … měl být účastníkem
396
Praktické aspekty tvorby práva
kolaudačního řízení ještě někdo jiný než subjekty uvedené v § 78 odst. 1
stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by
bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. Na první
pohled by se takovým ustanovením mohl jevit § 70 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny ve spojení s odst. 2 téhož paragrafu. …
Již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002 ve věci sp.
zn. 5 A 175/2000 (zveřejněném v Soudní judikatuře č. 4/2002, str. 329,
též zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1006/
2002) uvedl, že zákon o ochraně přírody a krajiny je sice zvláštním
zákonem, který při splnění podmínek svého § 70 přiznává postavení
účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka
řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle
uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona o ochraně
přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh
účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního
řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu.
Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje
výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje
kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1
stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního
soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením
zvláštního zákona.“. NSS tedy zákonu o ochraně přírody a krajiny
absolutní specialitu nepřiznal.
Pokud jde o v rozsudku citované rozhodnutí Vrchního soudu v Praze,
v něm se tento soud zabýval otázkou účastenství občanských sdružení
podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny v řízení podle atomového
zákona, kde je v § 14 odst. 1 stanoveno, že žadatel je jediným účastníkem
řízení. Vrchní soud uvedl, že „s ohledem na výslovnou úpravu
okruhu účastníků řízení v § 14 odst. 1 atomového zákona a na předně
uvedené výhradní postavení Úřadu, soud uzavírá: zákon ČNR č. 114/
1992 Sb. je zvláštním zákonem, který při splnění podmínek § 70 přiznává
postavení účastníka občanským sdružením ve smyslu obecné definice
účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, (zvláštní předpis
397
Praktické aspekty tvorby práva
jim takové postavení přiznává). Toto postavení jim však přísluší (za
podmínek § 70 cit. zákona) toliko ve správních řízeních u příslušných
správních úřadů v těch řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním
předpisem stanoven vůbec, a platí tam § 14 odst. 1 správního řádu anebo
je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení
jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je
jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje kohokoli jiného,
aby takové postavení měl, jak to činí ustanovení § 14 odst. 1
atomového zákona.“. Ani v tomto případě tedy nebyla zákonu o ochraně
přírody a krajiny absolutní specialita přiznána.
Naopak v rozhodnutí č. j. 5 As 41/2009 - 91 z 27.5.2010, Sb.NSS sv.
10 ročník 2010, s. 917, č. 2127/2010, ve kterém Nejvyšší správní soud
posuzoval otázku účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona
o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení podle § 109 odst. 1
stávajícího stavebního zákona, dospěl tento soud k závěru, že i když
v tomto ustanovení nejsou zmíněna, postavení účastníků tohoto řízení
mají. Argumentoval tím, že „§ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se
… vztahuje na specificky vymezený okruh správních řízení, při nichž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle
tohoto zákona. Pro takto definovaná řízení pak citované ustanovení
doplňuje okruh účastníků, který je vymezen obecnou normou, o občanská
sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny. Z uvedeného je zřejmé, že § 70 zákona o ochraně přírody
a krajiny obsahuje zvláštní úpravu účastenství pro zde vymezená správní
řízení. Kritériem pro stanovení, zda se jedná o řízení, na které předmětná
úprava dopadá, či nikoli, je toliko skutečnost, zda v takovém
řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné
tímto zákonem. … Nejvyšší správní soud tedy neshledal důvod, pro
který by bylo možné z okruhu správních řízení, na něž se vztahuje
zvláštní úprava účastenství dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny,
vyloučit veškerá stavební řízení jako celek. Naopak má za to, že ustanovení
§ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna
správní řízení podle stavebního zákona, pokud při nich mohou být do-
398
Praktické aspekty tvorby práva
tčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny. … Nezbývá
tedy než konstatovat, že dle právního stavu rozhodného pro posouzení
věci zákon o ochraně přírody a krajiny samotný svou povahu zákona
zvláštního vůči zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné
vypuštění § 90 odst. 4 ze zákona o ochraně přírody a krajiny provedené
s účinností od 1. 12. 2009 zákonem č. 349/2009 Sb. však nemůže nic
změnit na tom, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny zůstává
zvláštním ustanovením ve vztahu k § 109 stavebního zákona.“.
Citovaná rozhodnutí ukazují, že posouzení vzájemného vztahu ustanovení
různých zákonů a určení, které z nich je obecné a které speciální
(a které případně ještě „speciálnější“) není vůbec jednoduchá a i v těchto
případech platí, že mnoha sporům (byť jistě ne všem) by se dalo předejít
už při formulování dotčených ustanovení.
Kdy ale ještě jde o speciální ustanovení a kdy už máme co do činění
s nepřímou novelou? J. Kráĺ charakterizuje nepřímou novelu jako takovou
novelu, která doplňuje nebo jinak mění ustanovení jiného právního
předpisu bez uvedení jeho úplné citace v samostatném článku. Podle něj
je přípustná pouze přímá novela právního předpisu, tj. taková, která už
v úvodní větě výslovně uvádí, který právní předpis novelizuje a novelizuje
jen tento právní předpis a žádný jiný.486
Prakticky totožným způsobem
definují nepřímou novelu i J. Svák a P. Kukliš, když uvádějí, že
novelizace zákona se provádí formou přímé novelizace, tj. tak, že se
v úvodní větě zákona výslovně uvádí, který zákon se má novelizovat,
přičemž je třeba dbát na co největší přehlednost a srozumitelnost, zatímco
nepřímá novelizace zákona, tj. změny a doplnění jiného zákona
ustanoveními navrhovaného zákona bez uvedení jeho úplné citace
v samostatném článku označeném římskou číslicí (číslicemi), je nepří-
pustná.487
399
Praktické aspekty tvorby práva
486
Kráľ, J. a kol: Legislatíva – Teória a prax, Univerzita Komenského v Bratislave,
Právnická fakulta, 2006, s. 98.
487
Svák, J., Kukliš, P.: Teória a prax legislativy, Bratislavská vysoká škola práva, 2007,
s. 177.
Zdá se ale, že citovaní autoři chápou nepřímou novelu jako to, čemu
bychom zřejmě řekli lex posteriori. Někdy se však jako nepřímé novely
chápou (otázkou je, zda správně) i ustanovení, která mají spíše povahu
lex specialis.
O nejasné hranici mezi nepřímou novelou a speciálním ustanovením
svědčí např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. A 2/2003 – 73
z 31.7.2006, Sb.NSS sv. 2 ročník 2008, s. 162, č. 1469/2008, v němž tento
soud komentoval novelizované ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím, podle něhož při soudním přezkumu
rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního
předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti
a nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí
o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému
subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Nejvyšší
správní soud uvedl, že „existence § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím se zjevně vymyká koncepci správního soudnictví
v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou
novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu
se zásadou lex specialis namísto obecné úpravy soudního řádu správního,
zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního
soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí,
nikoliv však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména
požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. … V současné
době analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního
řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozhodování správních
soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost
právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního
státu.“
Nejvyšší správní soud tedy zřejmě (alespoň v tomto případě) ztotožnil
nepřímou novelu s tím, co má povahu lex specialis, neboť se týká
právě jen soudního přezkumu rozhodnutí vydávaných na základě zákona
č. 106/1999 Sb., nikoliv soudních rozhodnutí podle § 65 soudního
400
Praktické aspekty tvorby práva
řádu správního jako takových. Může to tedy znamenat, že jsou dva
druhy speciálních ustanovení? Ty akceptovatelné (viz výše uváděné příklady
ze správního práva procesního) a ty nepřípustné, které jsou nepřímými
novelami?
Jiným případem, kdy Nejvyšší správní soud charakterizoval vzájemný
poměr dvou ustanovení z různých zákonů jako nepřímou novelu, byl
případ, kdy posuzoval vztah § 129 odst. 1 soudního řádu správního
k ustanovením zvláštních zákonů, které (stále ještě) svěřují soudu rozhodování
o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních
orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění
účinném k 31. prosinci 2002. V daném případě šlo o posouzení včasnosti
podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nicméně rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu se zabýval i charakterem vzájemného
vztahu § 129 odst. 1 s.ř.s. k oněm zákonům jako takovým a uvedl, že
„ve své podstatě se u § 129 odst. 1 s. ř. s. jedná o nepřímou novelu oněch
zvláštních zákonů, které do účinnosti s. ř. s. upravovaly opravné prostředky
k soudu proti nepravomocným správním rozhodnutím. Zvolená
legislativní technika (nepřímá novelizace, kterou vládní legislativní praxe
považuje za nepřípustnou, jak vyplývá z čl. 54 odst. 1 Legislativních
pravidel vlády …) již sama o sobě způsobuje nepřehlednost, nejednoznačnost
a nepředvídatelnost nové právní úpravy, neboť u zákonů přijatých
před účinností s. ř. s. nedochází k jejich výslovné změně, nýbrž je
nutno vykládat je s přihlédnutím k § 129 odst. 1 s. ř. s. a k dalším
ustanovením s. ř. s. o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Důvody
použití nepřímé novely jsou nicméně pochopitelné, neboť pokud
by měla být provedena přímá novela (či derogace) těch ustanovení různých
zvláštních zákonů, která hovoří o opravných prostředcích k soudu
proti nepravomocným správním rozhodnutím, jednalo by se o změnu
velkého množství právních předpisů, což by zvyšovalo pravděpodobnost
legislativně-technických chyb a opomenutí.“ V daném případě tedy
NSS spojil nepřímou novelu se zásadou lex posterior.
Se zmínkami o nepřímých novelách se lze setkat i v některých rozhodnutích
Ústavního soudu. V nálezu Pl.US 2/97 z 2.7.1997 (č. 186/
401
Praktické aspekty tvorby práva
1997 Sb.), Sb.n.u.US sv. 8 ročník 1997, s. 325, č. 91/1997 posuzoval
Ústavní soud ústavnost § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991
Sb., o Policii ČR, podle nichž byl policista oprávněn zajistit osobu, která
byla přistižena při spáchání trestného činu nebo která byla na základě
kriminalisticky doložitelných informací podezřelá z přípravy, pokusu
nebo spáchání trestného činu. Ústavní soud konstatoval, že „Listinou
použité termíny „obviněný“, „podezřelý z trestného činu“ a „zadržení“
nepochybně naznačují, že podrobnější právní úprava omezení osobní
svobody osob v naznačeném procesním postavení spadá právně odvětvově
do trestního práva procesního. Dokladem toho jsou ustanovení
§ 75 a § 76 tr. ř. , kdy prvé z nich pojednává o zadržení obviněného
vyšetřovatelem, druhé o zadržení osoby, jíž dosud nebylo sděleno obvinění
( § 160 odst. 1 tr. ř. ), tj. podezřelého rovněž vyšetřovatelem, nebo
kýmkoliv za podmínek zvláště stanovených v § 76 odst. 2 tr. ř. Má-li být
respektován časový limit zadržení, uvedený výslovně v čl. 8 odst. 3
Listiny, musí jej jako výlučný stanovit pouze a jen trestněprocesní
právní předpis, tedy trestní řád. Jen tak může být garantováno nepřekračování
stanovené časové hranice. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. d)
a e) zákona č. 283/1991 Sb. však vytvořilo formálně právně (nominálně)
další „prostor“ pro omezení osobní svobody, nikoliv sice obviněného,
nýbrž osoby podezřelé, resp. přistižené při spáchání trestného činu či
podezřelé na základě kriminalisticky doložitelných informací z přípravy,
pokusu či spáchání trestného činu. V tomto bodě tak citované ustanovení
zákona č. 283/1991 Sb. vybočilo z ústavněprávního rámce, který by
mělo jakožto navazující zákonná úprava respektovat a jejž vymezuje čl.
8 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 (per argumentum a contrario) Listiny. Zákon
č. 283/1991 Sb. není totiž pramenem trestního práva procesního jako
trestní řád, nýbrž formou práva správního, resp. „policejního“. Jako
takovému nepřísluší uvedenému zákonu reglementovat materii jinou
než právě správně - policejní. Stane-li se tak, a dokladem toho jsou
napadená ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb.,
jde o právní úpravu ústavně nekonformní, byť z legislativně-technického
402
Praktické aspekty tvorby práva
hlediska přípustnou, protože citované ustanovení je nepřímou novelou
trestního řádu.“.
V rozhodnutí Pl.US 14/2000 z 10.1.2001 (č. 43/2001 Sb.), Sb.n.u.US
sv. 21 ročník 2001, s. 17, č. 4/2001 posuzoval Ústavní soud ústavnost
novelizovaného § 10 zákona č. 127/1997 Sb., o odpadech upravujícího
po novele publikované pod č. 37/2000 Sb. tzv. poplatek za komunální
odpad. Ústavní soud konstatoval, že „novelou zákona o odpadech byl
zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou připomíná tzv.
místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu druhů místních poplatků
nemůže být pod zákon o místních poplatcích zahrnut. Novela
zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj. přímo zákon o místních
poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda lze novelu zákona o odpadech
v části týkající se poplatku za komunální odpad považovat za
nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Podle názoru Ústavního
soudu se však nejedná ani o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích,
protože kromě určení, že správcem poplatku je obec a možnosti obce
upravovat poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou,
není v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon o místních
poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani subsidiární působnost
zákona o místních poplatcích, i když Ústavní soud v této chvíli
konstatuje, že řešená tematika se rozumně nabízela k přehlednějšímu
a organičtějšímu zařazení do zákona o místních poplatcích.“.
Důležitým příspěvkem do diskuse na téma „nepřímá novela vs.
zvláštní ustanovení“ byl nález Ústavního soudu k otázce bezpečnostních
prověrek advokátů v souvislosti s trestním řízením, kde Ústavní
soud posuzoval vzájemný vztah § 42 odst. 1 a § 38 odst. 7 zák. č. 148/
1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů,
a ustanovení trestního řádu (zejména § 35 odst. 4 a § 198a tr. řádu).
V daném případě šlo o posouzení otázky, zda advokáti vystupující v roli
obhájců v trestním řízení pro seznamování s utajovanými skutečnostmi
potřebují bezpečnostní prověrku provedenou Národním bezpečnostním
úřadem. Došlo k tomu, že z § 42 odst. 1 zák. č. 148/1998 Sb. bylo
vypuštěno slovo „advokáti“ (ustanovení tak znělo tak, že „U poslanců
403
Praktické aspekty tvorby práva
a senátorů s výjimkou členů kontrolních orgánů podle zvláštních zákonů
se bezpečnostní prověrka neprovádí.“), v důsledku čehož, byli dle
některých názorů advokáti vyňati ze seznamu osob, u nichž se bezpečnostní
prověrka neprovádí. Současně však nebyl novelizován trestní řád,
který v té době v § 35 odst. 4 stanovil, že v trestním řízení, ve kterém
jsou probírány utajované skutečnosti chráněné zvláštním zákonem, je
orgán činný v trestním řízení povinen obhájce poučit podle takového
zákona, přičemž o provedeném poučení je povinen učinit záznam do
spisu a do 30 dnů písemně vyrozumět Národní bezpečnostní úřad. Obdobnou
úpravu obsahoval v té době i § 198a trestního řádu ve vztahu
k hlavnímu líčení. S daným problémem souvisel rovněž § 38 odst. 7
zákona č. 148/1998 Sb., který stanovil, že způsob určení osoby v rozsahu
potřeby k seznámení s utajovanou skutečností v občanském soudním
řízení a ve správním soudnictví stanoví zvláštní předpis, přičemž v poznámce
pod čarou odkazoval na § 40a zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění zákona č. 30/2000 Sb.
Ústavní soud k dané věci v nálezu Pl. ÚS 41/02 z 28.1.2004 (č. 98/
2004 Sb.), Sb.n.u.US sv. 32 ročník 2004, s. 61, č. 10/2004 uvedl, že „v
rovině jednoduchého práva pak nutno zodpovědět otázku, zda na problematiku
přístupu obhájce k utajovaným skutečnostem v trestním řízení
dopadá zákon o utajovaných skutečnostech anebo trestní řád, tj.
který z těchto zákonů je ve vzájemném srovnání lex generalis a který lex
specialis. Naznačený komplex norem jednoduchého práva umožňuje
dvojí interpretaci: Dle první na problematiku přístupu advokátů v roli
obhájců k utajovaným skutečnostem v trestním řízení dopadá ustanovení
§ 38 odst. 7 a § 42 odst. 1 zák. č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, dle kterého jelikož daný zákon nezakotvil pro trestní řízení
obdobný odkaz, jak tak učinil pro občanské soudní řízení a soudní
řízení správní a dále a contrario, jelikož advokáti nejsou zahrnuti do
výčtu osob nepodléhajících bezpečnostní prověrce, je podmínkou přístupu
advokátů k utajovaným skutečnostem v roli obhájců v trestním
řízení absolvování bezpečnostní prověrky. Tato interpretace plyne z výkladu
jazykového, tj. z doslovné dikce daných ustanovení. … Dle in-
404
Praktické aspekty tvorby práva
terpretace druhé ochrana utajovaných skutečností v trestním řízení z celého
okruhu problematiky ochrany utajovaných skutečností představuje
oblast speciální a tudíž její režim je upraven trestním řádem a nikoli
zákonem o utajovaných skutečnostech, ergo trestní řád je v daném kontextu
lex specialis a jeho úprava má před zákonem o utajovaných skutečnostech,
jako zákonem obecným - legi generali - přednost. … samotná
odkazující norma přednost speciality k obecnosti nezakládá, plní
toliko funkci informační (v této souvislosti je namístě rovněž upozornit
na skutečnost, že navzdory zákonodárcem zvolené formulaci nejde v případě
§ 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
o delegaci, nýbrž jde o odkaz - delegace je totiž pojmově spjata s hierarchií
právní síly normy zmocňovací a normy delegované). Z absence
normy odkazující v ustanovení § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, na zvláštní předpis upravující trestní řízení
tudíž a contrario přednost obecné úpravy v zákoně o utajovaných skutečnostech
před zvláštní úpravou přístupu advokáta v roli obhájce
v trestním řízení k utajovaným skutečnostem, obsaženou v trestním
řádě, dovodit nelze.“. Ústavní soud tedy tehdejší úpravu obsaženou
v § 35 odst. 4, resp. § 198a trestního řádu, pokládal i nadále za úpravu
speciální, a to i ve vztahu k § 38 odst. 7 zákona č. 148/1998 Sb. Návrh na
zrušení § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. byl zamítnut s tím, že prověřování
obhájců v trestním řízení za účelem seznamování se s utajovanými
skutečnostmi bezpečnostní prověrkou Národním bezpečnostním
úřadem je v rozporu s čl. 37 odst. 3, čl. 38 odst. 2, čl. 40 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod a s čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod, ovšem seznamování advokáta s utajovanými
skutečnostmi v roli obhájce v trestním řízení je upraveno
trestním řádem a nikoli zákonem o utajovaných skutečnostech, a tudíž
podle stávající platné právní úpravy český právní řád pro daný účel, tj.
pro seznamování obhájce v trestním řízení s utajovanými skutečnostmi,
nevyžaduje bezpečnostní prověrku Národním bezpečnostním úřadem.
Na základě výše popsaných příkladů z judikatury se pokusme o stručnou
charakteristiku toho, co nepřímou novelou je a co jí naopak není.
405
Praktické aspekty tvorby práva
To, že jsou podle Legislativních pravidel vlády přípustné pouze přímé
novely právních předpisů, je odůvodněno především obecným požadavkem
na to, aby se právní předpis stal organickou součástí právního řádu,
jde tedy jinými slovy o zajištění jednotnosti a přehlednosti právního
řádu pro jeho adresáty. Za nepřímou novelu lze obecně pokládat takovou
právní normu, která v podobě pozdější úpravy (lex posterior) rozšiřuje
nebo zužuje věcnou, osobní nebo časovou působnost právní
normy obsažené v jiném právním předpise, který se pozdějším právním
předpisem přímo nemění.
Od nepřímých novel je naopak třeba odlišovat zvláštní (speciální)
ustanovení (lex specialis), která jsou oproti nepřímým novelám nejen
obvyklá ale zejména přípustná a některé právní předpisy s nimi, byť
nadbytečně, i výslovně počítají (viz výše).
Zvláštní ustanovení obsažená v jiných právních předpisech modifikující
tak či onak obecnou úpravu obsaženou především v předpisech kodexového
typu nemají povahu nepřímých novel, ale uplatňuje se na ně
pravidlo lex specialis derogat legi generali. Zvláštní ustanovení se uplatňují
v těch případech, kdy existuje obecný právní předpis regulující co
možná komplexně určitou oblast společenských vztahů, který však nemůže
být zřejmě nikdy natolik komplexní, aby tuto oblast upravoval
zcela beze zbytku a pro všechny myslitelné případy. Existence speciálních
ustanovení je obecně odůvodněna větší či menší potřebou regulovat
některé právní vztahy odchylně od obecné úpravy, popř. jejich regulaci
obecným předpisem zcela nebo zčásti vyloučit.
Ustanovení deklarující to, že nějaké obecné pravidlo platí, „pokud
zvláštní (dnes se musí říkat „jiný“) právní předpis nestanoví jinak“, jsou
obvykle zbytečná, neboť jiný právní předpis téže (či vyšší) právní síly
může vždy vůči jinému předpisu „stanovit jinak“, tzn. obsahovat lex
superior, lex posteriori nebo lex specialis. Taková ustanovení pouze
obecně upozorňují na to, že se v takových případech předpokládá, že
v jiném právním předpisu či předpisech bude „stanoveno jinak“. Rozhodně
je nelze chápat ani jako delegaci (zákon nemůže něco delegovat
jinému zákonu, to je možné, jak uvádí i Ústavní soud, pouze ve vztahu
406
Praktické aspekty tvorby práva
norem různé právní síly) ani jako „obranu“ proti nepřímým novelám
(v tom smyslu, že když nějaký zákon výslovně předpokládá, že jiný
zákon může stanovit jinak, nebude se tento jiný zákon pokládat za nepřímou
novelu). Podobně zbytečná jsou ustanovení, v nichž se uvádí, že
jimi nejsou dotčena jiná ustanovení. Taková norma je nesmyslná, neboť
pokud určitými ustanoveními nejsou jiná ustanovení dotčena, nemá
smysl to deklarovat – v daném případě jde spíše o to vyjádřit, že určitá
ustanovení nemají povahu zpravidla lex specialis vůči jiným ustanovením,
tzn. vylučuje se uplatnit na jejich vzájemný vztah argument lex
specialis derogat legi generali. Právě to ovšem nemůže znamenat, že
ona jiná ustanovení nejsou dotčena, protože právě naopak dotčena jsou
a jde o to vyjádřit, že na jejich použitelnosti se nemá nic měnit.
Nepřímou novelou rovněž není případ, kdy se mají na základě odkazu
obsaženého v jednom právním předpisu použít obdobně, popř.
přiměřeně, ustanovení jiného právního předpisu, která by se jinak nepoužila.
V těchto případech k rozšíření či zúžení věcné či osobní působnosti
právní normy, na níž nebo se odkazuje, nedochází, jde pouze
o legislativně-technickou metodu nahrazující úplné či částečné převzetí
(přepsání) právní úpravy, na jejíž použití se odkazuje, do jiného předpisu.
Ani tímto způsobem však nelze skrytě modifikovat věcnou či
osobní působnost právních předpisů, na jejichž obdobné či přiměřené
použití se takto odkazuje.
15.2. Jak novelizovat novelu?
Položená otázka může vypadat na první pohled jako slovní hříčka,
zřejmě už permanentně probíhající „legislativní smršť“ však odpověď na
takovou otázku vyžaduje. Jde o případ, kdy byl platný (a případně též
již i účinný) právní předpis novelizován a tato novela má nabýt účinnosti
až po delší legisvakanci. Ale krátce poté, co tato novela nabude platnosti
(nikoliv tedy ještě účinnosti), se ukáže, že je třeba tu část právního
předpisu, která byla dotčena novelou, jejíž účinnost ještě nenastala, opět
novelizovat, a to ještě před nabytím účinnosti té první novely.
407
Praktické aspekty tvorby práva
V takovém případě připadají v úvahu především dvě možnosti. Jednak
může jít o to, že ta část právního předpisu, která byla předmětem první
novely, jejíž účinnost ještě nenastala, má být ještě před nabytím účinnosti
této novely změněna tak, aby ona původní novela, tedy právní
úprava v ní obsažená (nebo jen některá její ustanovení) vůbec nenabyla
účinnosti, jinými slovy jde o to změnit právní úpravu, kterou do novelizovaného
předpisu vnesla ona první novela. A jednak může jít o to
změnit v době legisvakance novely tu pasáž právního předpisu, která
byla takovou novelou dotčena, ovšem jen do nabytí účinnosti této novely,
tedy s omezenou platností jen na přechodnou dobu s tím, že původní
novela nabude účinnosti v podobě, v jaké byla schválena. „Novelou
novely“ je jen první případ, je však možná i kombinace obou
variant.
Potřeba novelizovat již novelizovaná ustanovení právního předpisu,
jejichž účinnost ještě nenastala, může vyplývat z několika skutečností.
Tou nejbanálnější je to, že tvůrce zákona přesně neví, co chce, a tak
prostě novelizuje a novelizuje. Další možností je, že poté, co novela
s odloženou účinností nabude platnosti, se přijde na to, že obsahuje
takovou či onakou chybu, kterou je třeba opravit. A konečně může jít
o případy tzv. změnových zákonů, tzn. „zákonů, kterými se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím zákona o …“, kdy dojde k odložení
účinnosti zákona, na který změnový zákon navazuje a současně s tím
musí pochopitelně dojít i k odložení účinnosti změnového zákona a legislativní
kvas si mezitím vyžádá novelizace zákonů, které byly (ale
vlastně ještě nebyly) změněny oním změnovým zákonem.
V případě novely platného a účinného právního předpisu, který byl
změněn novelou, jež dosud nenabyla účinnosti a účelem další novely, jež
má být přijata a má nabýt účinnosti v době legisvakance dosud neúčinné
novely, je změnit obsah právní úpravy obsažené v dosud neúčinné novele
dříve než ta nabude účinnosti, je třeba si odpovědět na několik
otázek. Tou hlavní je co vlastně budeme (či spíše můžeme) novelizovat?
Lze novelizovat novelu, která (alespoň podle judikatury Ústavního
soudu - viz dále) nemá samostatnou normativní existenci, a to buď tak,
408
Praktické aspekty tvorby práva
že by se měnil obsah novelizačních bodů nebo alespoň tak, že by se
novelizační body rušily? Pokud si na otázku, zda mohu novelizovat
samotnou novelu, odpovím záporně (a tedy dojdu k závěru, že mohu
novelizovat jen původní právní předpis, ve znění pozdějších předpisů
…, ať již jen v platném a neúčinném nebo v platném a účinném znění),
stojí před námi další otázky. Tou první je, zda se v období legisvakance
novely novelizuje platné nebo účinné znění právního předpisu. S tím
souvisí další otázka, a sice jakým okamžikem se novela, o které Ústavní
soud tvrdí, že nemá samostatnou normativní existenci, stává součástí
novelizovaného předpisu? Okamžikem platnosti nebo účinnosti? Je
v případě, kdy se v době mezi platností a účinností novely mění právní
úprava dotčená novelou, nutné rušit novelizační body této novely, aby
se zamezilo tomu, že nabudou účinnosti tak, jak se původně předpokládalo?
Nebo dochází k zániku jejich platnosti, tedy k zániku platnosti
právní úpravy v novelizačních bodech obsažené a jejímu vyřazení z právního
řádu, nabytím platnosti (nebo účinnosti) pozdější novely, která
nahrazuje právní úpravu obsaženou v novele, která již nemá (zcela nebo
zčásti) nabýt účinnosti?
Zkusme nyní na tyto otázky hledat odpověď. Např. V. Knapp k tomu
uvádí, že „novela je, ač obsahově vázána na právní předpis novelizovaný,
právním předpisem samostatným. Má svou vlastní platnost a svou
vlastní účinnost. Ode dne své účinnosti se však její obsah stává obsahem
právního předpisu novelizovaného. Je do něho inkorporována. Po novelizaci
platí právní předpis ve své změněné podobě …“. 488
Poněkud jinak se k této otázce staví Ústavní soud, jehož judikatura
k této otázce prošla určitým vývojem. V usnesení Pl. ÚS 25/2000489
,
které se týkalo návrhu skupiny poslanců na zrušení některých ustanovení
zákona č. 103/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 72/1994 Sb.,
kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé
409
Praktické aspekty tvorby práva
488
Knapp V.: Teorie práva …, s.114.
489
Nález Pl.ÚS 25/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 19, s. 271
(publ. pod č. 27/2000 Sb.).
vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé
zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů,
Ústavní soud uvedl, že „pokud navrhovatelé podali návrh na zrušení
ustanovení novelizujícího zákona, ačkoliv ve skutečnosti napadali ustanovení
novelizovaného zákona, bylo nutno tento návrh odmítnout jako
zjevně neopodstatněný, neboť v návrhu uvedený zákon napadená ustanovení
neobsahuje.“490
Na základě této argumentace Ústavní soud návrh
odmítl na základě § 43 odst. 2 písm. b) jako zjevně neopodstatněný.
Skupina poslanců, která návrh podala, navrhovala zrušení konkrétních
ustanovení zákona č. 103/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 72/1994 Sb.,
a to např. § 5 odst. 5, § 9 až 11 atd., Ústavní soud však ve svém rozhodnutí
uvedl, že zákon č. 103/2000 Sb. „je ve smyslu legislativně technickém
novelizujícím předpisem, který vnáší změny a doplnění do zákona
novelizovaného, tj. zákona o vlastnictví k bytům. Pouze tento
zákon obsahuje z hlediska legislativně technického napadená ustano-
vení.“
V nálezu Pl.ÚS 33/01491
, jehož předmětem byl zákon č. 210/1997 Sb.,
kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 586/1992 Sb.,
o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud uvedl, že
„zákon č. 210/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje jednak
ustanovení novelizující, která se stávají součástí novelizovaného zákona
(čl. I ), jednak ustanovení přechodná (čl. II), ustanovení závěrečná
(čl. III), ustanovení zmocňující k vyhlášení úplného znění zákona o daních
z příjmů (čl. IV) a konečně ustanovení o nabytí účinnosti noveli-
410
Praktické aspekty tvorby práva
490
Skupina poslanců, která návrh podala, navrhovala zrušení konkrétních ustanovení
zákona (např. § 5 odst. 5, § 9 až 11 atd.), Ústavní soud však ve svém rozhodnutí uvedl,
že zákon č. 103/2000 Sb. „je ve smyslu legislativně technickém novelizujícím předpisem,
který vnáší změny a doplnění do zákona novelizovaného, tj. zákona o vlastnictví
k bytům. Pouze tento zákon obsahuje z hlediska legislativně technického napadená
ustanovení.“
491
Nález Pl.ÚS 33/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25, s. 215
(publ. pod č. 28/2002 Sb.).
zujícího zákona (čl. V). Petit navrhovatele nesměřuje proti doplnění
zákona o daních z příjmů, ale proti ustanovení, které se z legislativně
technického hlediska nestává součástí novelizovaného zákona neboť do
něho nevnáší změnu či doplnění. Tato část novelizujícího zákona má
samostatnou normativní existenci…“.
V daném případě šlo o návrh na zrušení ustanovení čl. III bodu 1
zákona č. 210/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon ČNR č. 586/
1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, v části vyjádřené
číslicí a interpunkčním znaménkem „48,“, přičemž v čl. III bodu
1 bylo uvedeno, že ustanovení čl. I bodů 33, 34, 48, 51, 52, 62 [týkající se
pouze § 24 odst. 2 písm. zf)], 69, 98 a 114 se použijí již pro zdaňovací
období 1997.
V nálezu Pl.ÚS 7/03 se Ústavní soud odvolal na svou předchozí judikaturu,
ve které konstatoval, že „novela právního předpisu nemá
samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného
právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96, usnesení sp. zn. Pl.
ÚS 25/2000, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01), a jako taková je posuzována
i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody
absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného
způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné
novely (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02).“492
Takovým případem bylo zrušení novely zákona č. 246/1992 Sb., na
ochranu zvířat proti týrání, kde šlo o spor prezidenta republiky s Poslaneckou
sněmovnou o počítání lhůty pro uplatnění prezidentského
veta.493
Dalším známým příkladem tohoto typu bylo zrušení novely
obchodního zákoníku z důvodu opakovaného hlasování o této novele
411
Praktické aspekty tvorby práva
492
Nález Pl.ÚS 7/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, s. 165
(publ. pod č. 113/2004 Sb.).
493
Nález Pl.ÚS 33/97, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 9, s. 399
(publ. pod č. 163/1997 Sb.).
v Poslanecké sněmovně494
nebo zrušení novely zákona č. 238/1992 Sb.,
o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti
některých funkcí (zákon o střetu zájmů), jejíž součástí byly
novely volebních zákonů, které v rozporu s čl. 40 Ústavy neschválil
Senát495
.
Ústavní soud tedy za určitých podmínek připouští možnost zrušení
novely, ačkoliv jinak (na rozdíl od Knappa) obecně tvrdí, že novela
právního předpisu samostatnou normativní existenci nemá, ale stává se
součástí novelizovaného právního předpisu. Z toho lze snad mezi řádky
vyčíst zápornou odpověď na otázku, zda je možné „novelizovat novelu“
- pokud Ústavní soud připouští možnost derogace novely jen v případě
absence normotvorné kompetence nebo v případě porušení ústavně
předepsaného způsobu přijetí právního předpisu,496
vylučuje taková
úvaha zřejmě implicitně možnost „novelizace novely“.
Ústavní soud se v žádném ze zmíněných nálezů nevyslovil k otázce,
jakým okamžikem se novela stává součástí jí novelizovaného právního
předpisu, tzn. zda k tomu dochází okamžikem její platnosti nebo až
okamžikem její účinnosti a nedefinoval ani to, co v jeho pojetí znamená,
že se „novela stává součástí novelizovaného právního předpisu“. To
může znamenat buď to, že již tímto okamžikem jsou ustanovení dotčená
novelou derogována, tzn. nahrazena zněním obsaženým v novele, nebo
to, že ona platná (ale dosud neúčinná) ustanovení vnesená novelou do
novelizovaného předpisu se jako další vrstva staví vedle účinných ustanovení,
která mají nahradit.
Odpověď na tuto otázku lze snad vyčíst z nálezu Ústavního soudu
412
Praktické aspekty tvorby práva
494
Nález Pl.ÚS 5/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 28, s. 25 (publ.
pod č. 117/2002 Sb.).
495
Nález Pl.ÚS 13/05, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 37, s. 593
(publ. pod č. 127/2005 Sb.).
496
Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud posuzuje jednak obsah
zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony,
a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony a dále zjišťuje, zda byly přijaty a vydány
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
týkajícího se „opozičněsmluvní“ novely zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky497
. Ve výroku tohoto nálezu je
uvedeno, že „ustanovení § 27 věty první, § 31 odst. 4, § 48 odst. 4,
§ 50 odst. 1, 2, 3, § 85 věty třetí a příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995
Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů“.
Návrh prezidenta republiky na zrušení dotčených ustanovení (a ještě
některých dalších, v jejichž případě však Ústavní soud navrhovateli nevyhověl)
se přitom týkal těch ustanovení, které do zákona č. 247/1995
Sb. vnesla novela tohoto zákona, a sice zákon č. 204/2000 Sb., kterým se
mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky
a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/
1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb.,
zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,
a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Ostatně i Ústavní soud v části V. nálezu zkoumal ve smyslu § 68 odst. 2
zákona o Ústavním soudu, zda byl v mezích Ústavou stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem přijat zákon č. 204/2000 Sb.,
tedy novela zákona č. 247/1995 Sb., ačkoliv předmětem návrhu byla
(novelizovaná) ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.
Na jedné straně tedy Ústavní soud tvrdí, že novela právního předpisu
nemá samostatnou normativní existenci a stává se součástí novelizovaného
zákona, pokud však byl podán návrh na zrušení „ustanovení zákona
ve znění pozdějších předpisů“, Ústavní soud zkoumal, zda byla
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem
přijata a vydána právě sama příslušná novela, což je ale zcela
logické, neboť by nemělo valného smyslu přezkoumávat tyto podmínky
413
Praktické aspekty tvorby práva
497
Nález Pl.ÚS 42/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, s. 113
(publ. pod č. 16/2001 Sb.).
u původní právní úpravy, která již v důsledku pozdějších novelizací
nemusí být přinejmenším z podstatné části součástí právního řádu.
V případě zákona č. 204/2000 Sb., který byl ve Sbírce zákonů publikován
14. července 2000 a účinnosti nabyl 1. srpna 2000, měla některá
jeho ustanovení nabýt účinnosti až 1. ledna 2002, konkrétně body 42,
72, 73, 74, 124 a 125 v čl. I tohoto zákona. Tyto novelizační body ovšem
obsahovaly také nové znění ustanovení, která Ústavní soud na návrh
prezidenta republiky zrušil (bod 42 obsahoval nové znění § 27, bod 72
nové znění § 50, bod 73 nové znění § 51, bod 74 nové znění § 52 a body
124 a 125 nové znění příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb.). Prezident
republiky podal návrh Ústavnímu soudu 17. července 2000 a Ústavní
soud o tomto návrhu rozhodl 24. ledna 2001, tedy téměř rok před odloženou
účinností dotčených novelizačních bodů.
Ústavní soud v závěru odůvodnění nálezu konstatoval, že si „je vědom
toho, že s ohledem na provedené derogace, a také s přihlédnutím
k tomu, že některá ustanovení novely měla nabýt účinnosti až od 1. 1.
2002, vzniká situace, která, nemá-li dojít k obtížným interpretačním
sporům, vyžaduje aktivní činnost zákonodárců, tedy v duchu nálezu
Ústavního soudu provedení takových úprav volebního zákona, které
umožní bezproblémové provedení voleb“. Současně není pochyb
o tom, že Ústavní soud zrušil § 27 větu první, § 50 odst. 1, 2, 3 a přílohy
č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb. ve znění platných ale dosud neúčinných
změn obsažených v zákoně č. 204/2000 Sb. Z toho zřejmě plyne, že
Ústavní soud vycházel z toho, že se novela, tedy zákon č. 204/2000 Sb.,
stala součástí novelizovaného právního předpisu, zákona č. 247/1995
Sb., již okamžikem své platnosti.
Odpověď na otázku, zda se novela stává součástí novelizovaného
právního předpisu již okamžikem její platnosti nebo až okamžikem její
účinnosti a co vlastně znamená, že stává součástí novelizovaného právního
předpisu, je klíčová jak pro odpověď na otázku, jak novelizovat
právní předpis v době legisvakance jeho novely, tak i pro otázku, jak
v období legisvakance novely přistupovat k přezkumu ústavnosti ustanovení
takového předpisu. Podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,
414
Praktické aspekty tvorby práva
o Ústavním soudu je návrh (na zrušení právního předpisu nebo jeho
jednotlivých ustanovení) nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis
nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly
před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti nebo dosud
nebyly vyhlášeny ve Sbírce zákonů nebo jiným zákonem stanoveným
způsobem, tedy jinými slovy platnosti dosud nenabyly. Ústavnímu
soudu tedy přísluší posuzovat ústavnost, resp. zákonnost právních předpisů
podle hledisek stanovených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu již od okamžiku jejich platnosti, nikoliv až od okamžiku jejich
účinnosti. S ohledem na obecně přijímaný rozdíl mezi platností a účinností
je otázkou, nemáme-li v takovém případě co do činění s určitou
zvláštní variantou „preventivní kontroly ústavnosti“, což byl koneckonců
případ i oné volební novely, jejíž fundamentální partie Ústavní
soud zrušil ještě před tím, než se mohly začít aplikovat a způsobit ve
volebním procesu ty důsledky, které Ústavní soud v nálezu popsal.
To, co vyplývá z citovaného judikátu, tedy že novela se stává součástí
novelizovaného právního předpisu okamžikem své platnosti, se na první
pohled jeví jako logická, neboť v jejím důsledku máme v každém okamžiku
jedno finální znění právního předpisu „ve znění pozdějších (platných)
předpisů“, tedy znění platné, které však jako celek ještě nemusí
být též účinné. Tato teze však naráží na praktické problémy právě v případě
legisvakance novely. Až do odložené účinnosti novely zůstávají
(a musejí zůstat) součástí právního řádu v dosavadní podobě ta ustanovení
novelizovaného právního předpisu, která mají být změněna novelou,
jejíž účinnost (nebo účinnost některých jejích ustanovení) byla odložena.
Až do účinnosti novely jde o ustanovení nejen platná ale i účinná,
která zavazují ty, na které se právní předpis vztahuje a podle nichž
postupují orgány veřejné moci i subjekty soukromého práva.
Pokud bychom tedy vyšli z toho, že novela se stává součástí novelizovaného
právního předpisu okamžikem své platnosti (a současně řekli,
že to, že se stane jeho součástí, znamená nahrazení novelou dotčených
ustanovení novelizovaného předpisu ustanoveními novými, tedy vlastně
derogaci jejich dosavadního znění), vedlo by to k jistě nezamýšlenému
415
Praktické aspekty tvorby práva
důsledku, kdy by platností novely byla určitá ustanovení novelizovaného
předpisu derogována, podle nových ustanovení by se však mohlo
postupovat až od okamžiku účinnosti novely (a v mezidobí by tak
vzniklo právní vakuum). Tak tomu však jistě není a ke změně novelizovaných
ustanovení dochází se všemi důsledky až okamžikem účinnosti
novely.
To ale současně nemůže vést k tomu, že by platná a neúčinná ustanovení
novely bylo možné zcela ignorovat, zvláště pak mohou-li být
předmětem přezkumu ústavnosti, resp. zákonnosti ze strany Ústavního
soudu. To vede k závěru, že v takovém případě existují (přinejmenším –
záleží na počtu novel s odloženou účinností) dvě znění novelizovaného
právního předpisu, a sice to znění, které je platné a účinné a vedle něj
znění, které je zpravidla zčásti účinné, zčásti však „pouze“ platné (a do
kterého jsou promítnuty všechny novely daného právního předpisu,
včetně novel dosud neúčinných). Pro existenci možného dvojího (či
vícerého) znění novelizovaného právního předpisu mluví např. čl. 60
odst. 2 Legislativních pravidel vlády upravující vyhlašování úplného
znění zákona ve Sbírce zákonů. V něm je uvedeno, že má-li novela
zákona rozděleno nabytí účinnosti jednotlivých bodu do více termínů,
lze ve vztahu k těmto termínům, popřípadě k poslednímu z nich, ve
zmocnění k vyhlášení úplného znění navrhnout termín, popřípadě termíny,
které vyjádří, v jaké podobě bude úplné znění zákona, vyjadřující
právně účinný obsah zákona, vyhlášeno.
Vychází se tedy z toho, že ve Sbírce zákonů má být vyhlášeno znění,
které je v okamžiku vyhlášení platné a účinné, nikoliv jen znění platné,
neboť (jakkoliv lze s ohledem na nabídku na trhu pochybovat vůbec
o smysluplnosti vytváření a publikace úplných znění zákonů ve Sbírce
zákonů) by nemělo valného smyslu vytvářet jako úplné znění zákona
dokument, který nebude v praxi použitelný, neboť ti, které právní předpis
zavazuje, aplikují znění účinné, nikoliv platné, leč neúčinné.
Z tohoto obecného pravidla existují dvě výjimky. Tou první je vydávání
prováděcích právních předpisů, které nabývají účinnosti současně
se zákonem, k jehož provedení jsou vydávány. Vyjdeme-li z toho, že
416
Praktické aspekty tvorby práva
účinnost právního předpisu znamená, že až od tohoto okamžiku z něj
plynou jeho adresátům práva a povinnosti, platí to i pro orgány veřejné
moci, které zákon zmocňuje k vydávání prováděcích předpisů. Pokud
má prováděcí právní předpis nabýt účinnosti současně se zákonem, k jehož
provedení je vydán, musí být nutně vydán, tedy vyhlášen ve Sbírce
zákonů, ještě před účinností zákona, nebo nejpozději současně s ní, což
ovšem znamená, že vláda nebo příslušné ministerstvo či jiný ústřední
správní úřad uplatňují svou pravomoc vydat prováděcí právní předpis
ještě před tím, než zmocňovací ustanovení, resp. ustanovení, která mají
být provedena, nabudou účinnosti. To je motivováno ryze praktickými
důvody, možná je to však v rozporu s obecným chápáním toho, co to je
„účinnost“ právního předpisu.
Obráceným případem, kdy se aplikují ustanovení, která jsou účinná,
nejsou však již platná, jsou případy přechodných ustanovení novel a nových
zákonů, která předpokládají, že i po účinnosti novely či nového
zákona se bude postupovat podle dosavadní právní úpravy, která už
však okamžikem účinnosti novely či nového zákona byla zcela nebo
zčásti zrušena (nebo nebyla?). Obecně známý je případ s přechodnými
ustanoveními obchodního zákoníku (§ 761), kdy se po několik let aplikovala
právní úprava, která byla formálně zrušena (šlo o někdejší právní
předpisy o hospodaření se státním majetkem). Jak by se postupovalo,
pokud by takovou (formálně) zrušenou právní úprava, která se stále
používá na základě přechodných ustanovení, někdo pokládal za protiústavní?
Pak by zřejmě jediným řešením (nebyl-li by možný ústavně
konformní výklad této úpravy) bylo zrušit příslušné přechodné ustanovení
(jednou zrušenou úpravu už podruhé zrušit nelze) a tak se té zrušené
právní úpravy jednou provždy zbavit.
I přes to, co je uvedeno v čl. 60 Legislativních pravidel vlády, zůstává
otázkou, co myslíme tím, když mluvíme o právním předpisu „ve znění
pozdějších předpisů“, zda máme na mysli jeho znění platné a současně
i účinné nebo znění platné, které však ve všech svých částech být účinné
nemusí (v důsledku odložené účinnosti jeho novely či novel). Tím se
dostáváme zpět k otázce, jak novelizovat právní předpis v době legisva-
417
Praktické aspekty tvorby práva
kance novely, tzn. zda máme v takovém případě novelizovat jeho znění
platné a účinné nebo jeho znění platné a (částečně) neúčinné (tedy znění
poslední) a jak se vůbec mají pomocí prostředků legislativní techniky
tato znění od sebe odlišit. Slovní spojení „ve znění pozdějších předpisů“
nestačí, neboť z něj samotného není jasné, rozumí-li se tímto obratem
znění platné a účinné nebo znění platné, leč (zcela nebo zčásti) neúčinné.
Odpověď na to nedávají ani Legislativní pravidla vlády, a to ani v čl. 64
až 66, kde je upraven způsob citace novelizovaného právního předpisu.
Pokud připustíme, že mohou vedle sebe v jednom okamžiku nebo po
určitou dobu existovat dvě různá znění novelizovaného právního předpisu,
měli bychom i pomocí prostředků právního jazyka a legislativní
techniky tato znění odlišovat a měli bychom také vždy vědět, které
z těchto znění chceme novelizovat. V zásadě je zřejmě možné připustit
jak novelizaci znění platného a účinného tak novelizaci znění platného
a dosud (zcela) neúčinného, kritériem pro volbu té či oné metody by
měla být především srozumitelnost záměru tvůrce novely pro adresáty
takového právního předpisu.
Jak je to s pravomocí Ústavního soudu při přezkumu ústavnosti a zákonnosti
právního předpisu, která se může uplatnit již od okamžiku
platnosti právního předpisu? Ústavní soud může přezkoumávat platné
(a neúčinné) znění právního předpisu, jistě však nelze vyloučit, aby
přezkoumal i účinné znění právního předpisu v době legisvakance novely.
Šlo by o případ, kdy by byl pro tvrzenou neústavnost, popř.
nezákonnost podán návrh na zrušení účinného ustanovení právního
předpisu, jež má být změněno novelou, která má odloženou účinnost.
Návrh Ústavnímu soudu by v takovém případě měl smysl jen tehdy,
pokud by legisvakance byla tak dlouhá, aby měl Ústavní soud reálnou
šanci o návrhu rozhodnout a současně pokud by nález Ústavního soudu
měl mít reálné důsledky (tak by tomu zřejmě nebylo v případě, kdy by
byl nález Ústavního soudu publikován ve Sbírce zákonů jen pár dnů
přede dnem účinnosti novely či současně s účinností novely). Pokud by
Ústavní soud zrušil účinné ustanovení, vznikla by v účinném znění
418
Praktické aspekty tvorby práva
právního předpisu načas mezera, která by byla vyplněna okamžikem
účinnosti novely.
Může tomu ale být i naopak, tzn. pokud bude Ústavní soud v době
legisvakance novely přezkoumávat platné znění určitého ustanovení
právního předpisu, které má být změněno novelou, jejíž účinnost byla
odložena, a zruší toto platné znění, mělo by nálezem Ústavního soudu
naopak zůstat nedotčeno jeho znění účinné a v tomto případě by v právním
předpisu žádná mezera vzniknout neměla. To byl zřejmě případ
i výše zmíněného nálezu Ústavního soudu týkajícího se novely zákona
č. 247/1995 Sb., kdy byla zrušena i ustanovení sice platná ale dosud
neúčinná, přičemž v té době stále ještě účinné znění dotčených ustanovení
zákona č. 247/1995 Sb. předmětem návrhu podaného Ústavnímu
soudu a tedy ani posuzování ze strany Ústavního soudu nebyla a tato
ustanovení ve svém v době vydání nálezu Ústavního soudu účinném
znění zůstala součástí právního řádu.
Zbývá ještě odpovědět na otázku, zda je v případě, kdy se v době
legisvakance novely mění právní úprava dotčená novelou, nutné rušit
příslušné novelizační body této novely, aby se (nade vši pochybnost)
zamezilo tomu, že nabudou účinnosti tak, jak se původně předpokládalo.
Rušení novelizačních bodů by nemělo být nutné v případě, pokud
novelizujeme platné znění, tedy znění, do kterého jsou inkorporovány
všechny platné novely. Pokud však v době legisvakance novely měníme
účinné znění právního předpisu, pak zřejmě nezbude, než novelizační
body zrušit, jinak by se asi opravdu stalo, že nabudou účinnosti tak, jak
se původně předpokládalo a vznikne zcela nepřehledná situace.
Nezabývali jsme se dosud druhou z možností novelizace právního
předpisu v době legisvakance novely, o nichž byla řeč v úvodu, a sice
otázkou, jak lze v období mezi platností a účinností novely změnit tu
pasáž právního předpisu, která byla takovou novelou dotčena, ovšem jen
do nabytí účinnosti této novely, tedy s omezenou platností jen na přechodnou
dobu s tím, že původní novela má nabýt účinnosti v té podobě,
v jaké byla původně schválena a publikována. Ve světle toho, co bylo
výše uvedeno, nejde o „novelu novely“, ale o novelu účinného znění
419
Praktické aspekty tvorby práva
s omezenou platností (časovou působností) jen do data účinnosti novely.
Jak bylo naznačeno v úvodu, je samozřejmě možná i kombinace obou
zmíněných variant, tedy kombinace „novely novely“ (tzn. novely platného
a neúčinného znění) s novelou znění platného a účinného, která
bude mít omezenou dobu platnosti (do data účinnosti „novely novely“).
V takovém případě, pokud by se vše provádělo jedním právním předpisem,
by zřejmě bylo možné pro časově omezenou změnu právní
úpravy využít též institutu přechodných ustanovení.
Teze, ze které vychází Ústavní soud, a sice že novela právního předpisu
nemá samostatnou normativní existenci, kterážto teze pak přinejmenším
zprostředkovaně vytváří určitou bariéru bránící ničím neomezenému
„novelizování novel“ samozřejmě není nesporná. Je možné, že
se jejím prostřednictvím Ústavní soud chtěl vyhnout úvahám o „obživnutí“
novelou nahrazené úpravy při derogaci novely (čemuž se nakonec
stejně nevyhnul). Hlavním argumentem proti novelám novel by však
zřejmě měl být argument srozumitelnosti práva. O co jde? Asi lze připustit,
že novela je z formálního hlediska stejný právní předpis jako ten,
který novelizuje (platí pro ni stejná legislativní procedura, stejná pravidla
publikace atd.), ostatně i Ústavní soud připustil možnost zrušení novely
(byť jen za určitých podmínek). Legislativní pravidla vlády navíc předpokládají
rušení novel v případě, kdy se ruší novelizovaný právní předpis
jako celek. Legislativní praxe nemá problémy ani s posunováním
účinnosti novely (např. opakované posunování účinnosti zákona
č. 309/2002 Sb., který navazuje jako „změnový zákon“ na zákon
č. 218/2002 Sb.).
Pokud tedy mohu novelu jako celek zrušit a pokud mohu rovněž
změnit její účinnost, co mi brání v tom, abych ji také „jen“ novelizoval
a odstranil tak pochybnosti o tom, zda novelizovat platné či účinné
znění právního předpisu, pokud připustím jejich souběžnou existenci?
Měl by v tom bránit právě princip srozumitelnosti práva. Ještě by se dalo
smířit s tím, že se budou (ovšem jen do okamžiku účinnosti) rušit jednotlivé
novelizační body, snad i s tím, že se celý text novelizačního bodu
nahradí novým textem, pokud by se ale měl novelizační bod měnit tak,
420
Praktické aspekty tvorby práva
že se z něj cosi vypouští nebo se do něj něco vkládá či se text v něm
obsažený jinak modifikuje, to už by mělo být za hranicí srozumitelnosti
práva.
15.3. Mohou zrušená ustanovení „obživnout“?
Tématem následujících řádků bude úvaha nad účinky derogace derogačního
(tedy zrušovacího, ovšem v širším smyslu) ustanovení, a to
v tom smyslu, zda zrušení takového ustanovení může mít za následek
obživnutí“ jím zrušené (nahrazené) právní úpravy. Tato otázka se v posledních
letech stala několikrát předmětem úvah nejvyšších soudních
institucí a vzhledem k mnohdy poměrně chaotickému vývoji našeho
právního řádu lze očekávat, že se i v budoucnu může čas od času vracet.
Dosud se o otázce možného „ožívání“ zrušených ustanovení mluvilo
především v souvislosti s nálezy Ústavního soudu, kdy se diskutovala
otázka účinků těchto nálezů, pokud jejich prostřednictvím došlo ke
zrušení „zrušovacího“ ustanovení. Zrušovacím ustanovením tu přitom
nechápeme jen ono obvyklé „zrušovací“ ustanovení, kterým se v závěru
nových předpisů ruší předpisy předchozí, ale rovněž ta ustanovení novel
právních předpisů, jimiž dochází k nahrazení ustanovení právních předpisů
novou úpravou, a to buď zcela nebo zčásti, a tím i současně ke
zrušení nahrazované právní úpravy, tzn. k jejímu (definitivnímu?) vyřazení
z právního řádu. Pokud je např. v novele stanoveno, že „V § 1
odst. 3 zní…“, neznamená to nic jiného, než určitou formu derogace
odstavce 3 (jinou formou by mohlo být zrušení odstavce 3 bez náhrady,
což může vedle zákonodárce učinit právě i Ústavní soud).
Otázkou (možného?) ožívání zrušených (ustanovení) právních předpisů
se několikrát zabýval především Ústavní soud, jeho judikatura však
není zcela jednotná. V nálezu Pl.ÚS 5/94498
, ve kterém se zabýval ústavností
novely trestního řádu spočívající v tom, že rozhodování o přeřazení
421
Praktické aspekty tvorby práva
498
Nález Pl.ÚS 5/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, s. 155 (publ.
pod č. 8/1995 Sb.).
odsouzeného z jednoho typu věznice do druhého bylo odňato okresním
soudům a svěřeno řediteli příslušné věznice s tím, že takové rozhodnutí
může být přezkoumáno soudem ve správním soudnictví, nalezneme
zmínku o „novelou zrušeném a výrokem dnešního nálezu rehabilitovaném
ustanovení § 324 tr. ř.“. Ústavní soud zrušil tímto nálezem § 9
a § 9a tehdejšího zákona č. 59/1965 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody,
ve znění zákona č. 294/1993 Sb. (tato ustanovení upravovala pravomoc
ředitele věznice rozhodovat o přeřazení odsouzeného do věznice jiného
typu, kterou měl dříve okresní soud) a rovněž bod 198 v čl. I zákona
č. 292/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 141/1961 Sb.,
o trestním řízení soudním (trestní řád). Tímto novelizačním bodem
byl s účinností od 1. ledna 1994 z trestního řádu vypuštěn § 324 upravující
do té doby pravomoc okresního soudu rozhodovat o změně způsobu
výkonu trestu odnětí svobody. Ústavní soud tedy v daném případě
zrušil derogační novelizační bod, na čemž stojí za pozornost i to, že
o zrušení tohoto bodu byl návrh podaný Ústavnímu soudu rozšířen,
když původně se týkal pouze § 9 a § 9a tehdejšího zákona č. 59/1965 Sb.
– otázkou je, co si navrhovatelé od toho slibovali).
Ustanovení § 324 trestního řádu derogované čl. I bod 198 zákona
č. 292/1993, kterýžto bod novely byl následně zrušen nálezem Ústavního
soudu, je skutečně „součástí trestního řádu až do těchto dnů“, je
tomu však spíše díky tomu, že dne 1. září 1995 nabyl účinnosti zákon
č. 152/1995 Sb., kterým byl v rámci novely trestního řádu (čl. II tohoto
zákona) v bodě 37 přetextován celý § 324 včetně nadpisu (novelizační
bod byl uvozen větou „§ 324 zní“). Změna oproti znění § 324 zrušenému
(tedy nahrazenému novým textem) zákonem č. 292/1993 Sb.
a znění „oživenému“ na základě nálezu Ústavního soudu od 6. února
1995 představovala však pouze to, že v odstavci 1 tohoto ustanovení byl
pojem „prokurátor“ byl nahrazen pojmem „státní zástupce“.
V nálezu Pl.ÚS 21/01499
Ústavní soud uvedl, že „zrušením napade-
422
Praktické aspekty tvorby práva
499
Nález Pl.ÚS 21/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25, s. 97
(publ. pod č. 95/2002 Sb.).
ného protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější,
které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní
soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce,
oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní
předpis toliko derogovat. Proto také zrušením napadeného předpisu
může dojít výhradně k jeho „vyřazení“ z právního řádu České republiky,
a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou „ožívání“
předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení
Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování
ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze
uzavřít, že k „ožívání“ dříve zrušeného či změněného právního předpisu
v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít
pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly (viz
např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).“
V nálezu Pl. ÚS 2/02500
Ústavní soud rozhodoval o návrhu na zrušení
části druhé zákona č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000
Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění zákona č. 492/2000 Sb. V daném případě šlo o to, že zákonem
č. 103/2000 Sb. (část pátá tohoto zákona), bylo do občanského zákoníku
doplněno ustanovení § 879c, podle kterého s právo trvalého užívání
pozemku podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník,
zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví osoby, v jejíž prospěch
bylo právo trvalého užívání zřízeno, a pozemku na něj navazujícího,
jestliže takový pozemek souvisí s provozem této budovy nebo
stavby, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, mění uplynutím
jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona (tzn. dnem 1. 7.
2001- pozn. aut.) na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo
toto právo zřízeno. Toto ustanovení však bylo s účinností od 30. 6.
2001, tedy jediný den před uplynutím rozhodné lhůty, zrušeno zákonem
č. 229/2001 Sb. (část druhá tohoto zákona). Ústavní soud pak ná-
423
Praktické aspekty tvorby práva
500
Nález Pl.ÚS 2/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 32, s. 331
(publ. pod č. 278/2004 Sb.).
sledně nálezem Pl.ÚS 2/02 část druhou zákona č. 229/2001 Sb. zrušil.
Předmětem dohadů se poté stala otázka účinků tohoto nálezu ve vztahu
k úpravě, která byla zrušena novelou, jíž posléze zrušil Ústavní soud,
a to v tom smyslu, zda původní úprava v důsledku nálezu Ústavního
soudu obživla čili nic.
Ústavní soud v nálezu Pl.ÚS 2/02 uvedl, že „v řízení o kontrole
norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný
v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat.
(viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 - publikovaný pod č. 95/2002 Sb.).
Proto také rušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho
„vyřazení“ z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému
konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve zrušeného.
V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního
ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje
na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 5/1994 - publikovaný pod č. 8/1995
Sb. V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993
Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním
řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního
řádu ustanovení § 324, který upravoval rozhodování o změně způsobu
výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu
198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek „rehabilitaci“ ustanovení
§ 324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy
přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II. zákona
č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, § 879d
a § 879e ObčZ. Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik
značné právní nejistoty nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval
režim § 879c až § 879e ObčZ, ale i u práv třetích osob. Proto
Ústavní soud odložil účinnost zrušení napadeného ustanovení zákona
č. 229/2001 Sb. do 31. 12. 2004, aby tak poskytl Parlamentu České
republiky dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy.“.
Ústavní soud tedy na straně jedné konstatoval, že se zrušením části
druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. obnoví stav založený ustanoveními
§ 879c, § 879d a § 879e ObčZ, současně však toto zrušení odsunul
424
Praktické aspekty tvorby práva
o téměř 9 měsíců (nález je ze dne 9. 3. 2004), což dává tušit, že ani
Ústavní soud si zřejmě nebyl svým závěrem o „obživnutí“ dříve zrušené
právní úpravy zcela jist.
O nejistotě ohledně právních účinků nálezu Ústavního soudu publikovaného
pod č. 278/2004 Sb. nicméně svědčí i vládní návrh zákona
o právních vztazích k majetku České republiky, který byl podle dřívějších
právních předpisů v trvalém užívání501
, který vláda schválila a předložila
Poslanecké sněmovně právě v reakci na odůvodnění tohoto nálezu.
V důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona se mimo jiné uvádělo,
že „lze totiž zcela souhlasit s tím, že zrušení příslušné pasáže zákona
č. 229/2001 Sb. přinejmenším může vyvolat právní nejistotu dotčených
subjektů, včetně státu samotného. V tomto smyslu se jeví jako nezbytné,
a to i z hlediska zcela zřejmého veřejného zájmu, deklarovat (sic!) zachování
dosavadních právních vztahů všech dotčených subjektů a současně
potvrdit právní režim, který byl již platně založen, funguje a v reálném
čase vytváří předpoklady pro postupné dokončení jednání státu
směřujícího k nastolení standardních právních vztahů k majetku, který
byl původně podle dřívějších právních předpisů odevzdán do bezúplatného
trvalého užívání.“. Návrh tohoto zákona byl však v Poslanecké
sněmovně v prvním čtení zamítnut. Obsahem návrhu zákona, který měl
nabýt účinnosti 31.12.2004, bylo pouze konstatování, že se právní
vztahy k majetku České republiky, který byl podle dřívějších právních
předpisů odevzdán právnickým osobám bezplatně do trvalého užívání,
a nakládání s tímto majetkem se řídí zvláštními právními předpisy upravujícími
výkon vlastnických práv státu a hospodaření s majetkem státu
(§ 1 návrhu), resp. že právní vztahy právnických a fyzických osob k majetku
státu uvedenému v § 1, založené zvláštními právními předpisy
uvedenými v § 1 anebo vzniklé na základě těchto zvláštních právních
předpisů, zůstávají nedotčeny (§ 2 návrhu).
Patrně posledním příspěvkem Ústavního soudu k tomuto tématu byly
425
Praktické aspekty tvorby práva
501
Sněmovní tisk č. 809, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2004, IV.
volební období.
nálezy týkající se výkladu § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona
č. 253/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění platném a účinném
po 1. 4. 2006, tedy po jeho novelizaci provedené zákonem č. 109/2006
Sb.., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona
o sociálních službách. Tímto zákonem byl zrušen § 113 písm. b) zákona
o dani z přidané hodnoty, kterým byla platnost ustanovení § 51 odst. 1
písm. i) a § 68 odst. 10 zákona o dani z přidané hodnoty do omezena
31. 12. 2004. Ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona
o DPH upravovalo osvobození loterií a jiných podobných her od daně
z přidané hodnoty a podle § 113 písm. b) zákona pozbývala tato ustanovením
platnosti dnem 31. prosince 2004. Citovaný zákon č. 109/2006
Sb. zrušil ustanovení § 113 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty,
bylo tedy zrušeno derivující ustanovení. Spory před správními soudy
a posléze i soudem Ústavním se následně vedly o posouzení otázky, zda
ustanovení právního předpisu, o němž právní předpis stanovil, že k určitému
dni pozbývá platnosti, může znovu nabýt platnosti a účinnosti
„jenom“ tím, že samo ustanovení, na jehož základě předtím platnosti
pozbylo, bylo následně jiným právním předpisem zrušeno.
Ústavní soud v rozhodnutích I. ÚS 504/10 a I. ÚS 1927/09 zrekapituloval
svou dosavadní judikaturu k otázce „ožívání“ zrušených (ustanovení)
právních předpisů a daný případ uzavřel tím, že „zákon o DPH
ve svém závěrečném ustanovení [§ 113 písm. b)] stanovil, že „ustanovení
§ 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 pozbývají platnosti dnem 31. prosince
2004.“ Uplynutím zmíněného dne tak citovaná ustanovení přestala
normativně existovat (srov. shora uvedené). Ustanovení § 113 písm. b)
zákona o DPH se naplnilo: uplynutím stanoveného okamžiku došlo ke
vzniku právní skutečnosti, se kterou byl spjat stanovený následek. Tento
následek nastal a vzhledem k tomu, že nikdo neumí zvrátit tok času,
nelze předpokládat, že by se „opakoval“. Přijetím zákona č. 109/2006
Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona
o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 (tj. čl. XVII
bod 2 uvedeného zákona) a kterým byl zrušen § 113 písm. b) zákona
o DPH, přestalo citované ustanovení zákona o DPH normativně exi-
426
Praktické aspekty tvorby práva
stovat. Nicméně zákon o sociálních službách nijak normativně neupravil
následek, ke kterému aplikací ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH
již došlo; tento následek tak tedy zůstal zachován. Jinými slovy, chtěl-li
by zákonodárce docílit takového stavu, že by existovala pravidla, jichž
se stěžovatelka dovolává, musel by je ve formě zákona výslovně přijmout;
tak se tomu však nestalo. … V právním řádu České republiky
pak není výslovné úpravy, která by předjímala znovunabytí platnosti
jednou zrušeného zákona, mělo-li by být obnovení platnosti spjato
s projevem vůle jiného státního orgánu než Parlamentu; obecně je proto
nutné vycházet z toho, že jednou zrušený zákon bez jeho opětovné vůle,
směřující k obnovení platnosti a účinnosti zákona, tyto vlastnosti znovu
nabýt nemůže.“.
V otázce „obživnutí“ původní (dříve zrušené) právní úpravy na základě
derogačního nálezu Ústavního soudu není jednotná ani teorie.
Autoři komentáře k zákonu o Ústavním soudu jednoznačně uvádějí,
že „Ústava ani zákon o Ústavním soudu nestanoví, na rozdíl od úpravy
obsažené v čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouské republiky, obnovení platnosti
a účinnosti toho právního předpisu, který byl derogován právním
předpisem a ten byl pak nálezem Ústavního soudu zrušen. … Je-li
právní předpis jednotou normotvorné vůle a projevu kompetentního
orgánu veřejné moci, pak jednou zrušený předpis bez danosti opětovné
vůle o obnovení jeho platnosti a účinnosti tyt nabýt nemůže. Danost
takové vůle pro případ derogace ústavním soudem může být vyslovena
explicitně a obecně ústavodárcem (viz např. čl. 1410 odst. 6 Ústavy
Rakouska), přičemž hlediska opětovného nabytí platnosti a účinnosti
předchozího právního předpisu zrušeného (a příp. nahrazeného) Ústavním
soudem drogovaným předpisem, mohou zejména být ústavní konformita
předchozí úpravy nebo její přetrvávající aktuálnost.“502
Nega-
427
Praktické aspekty tvorby práva
502
Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu – komentář, C. H.
Beck, Praha 2007, s. 432.
tivně se k otázce „ožívání“ jednou zrušených ustanovení staví J. Try-
zna.503
Šimíček k této otázce uvádí, že "[ani v případě, pokud by
Ústavní soud z důvodu protiústavnosti zrušil pouze derogační klauzuli
v určitém předpisu], by se automaticky neobnovila platnost zrušeného
předpisu, přestože jedním dechem přiznáváme, že v takovém případě by
nález Ústavního soudu zřejmě postrádal hlubšího smyslu (...).“.504
Jiní autoři však uvádějí, že „v takovýchto případech jde o zrušení
ustanovení novelizujícího právního předpisu pro jeho rozpor zejm.
s ústavními zákony (ať už jde o postup při přijetí a vydání předpisu
nebo o obsah inkriminovaného ustanovení), takže nejen není důvod,
pro nějž by mělo být ustanovením původního předpisu obnovení platnosti
odpíráno (jejich neústavnost nebyla v řízení před Ústavním soudem
tvrzena ani zkoumána), ale zájem na urychleném obnovení konsistence
předchozí právní úpravy a tedy i právní jistoty přímo pro automatické
obnovení platnosti ustanovení původního právního předpisu
svědčí“ a odkazují na slovenskou úpravu505
. Podle Blahože může zákon
zrušený derogační klauzulí znovu ožít, pokud Ústavní soud zruší zákon
obsahující derogační klauzuli.506
Ústava ani zákon o Ústavním soudu otázku obnovení platnosti ustanovení,
resp. právního předpisu jako takového, zrušeného ustanovením,
resp. právním předpisem pozdějším, který byl posléze zrušen nálezem
Ústavního soudu, výslovně neupravují.
V § 41 zákona č. 491/1991 Sb., o organizaci Ústavního soudu České
a Slovenské Federativní Republiky a o řízení před ním bylo stanoveno,
428
Praktické aspekty tvorby práva
503
Tryzna, J.: Několik poznámek ke vztahu Ústavního soudu k legislativě a k ovlivňování
právního řádu České republiky Ústavním soudem, in: Zákon v kontinentálním
právu (eds. Gerloch, A., Maršálek, P.), Eurolex Bohemia, Praha 2005, s. 353 an.
504
Šimíček, V.: Ústavní stížnost, 3. aktualizované a přepracované vydání, Linde, Praha
2005, s. 245
505
Mikule, V., Sládeček, V.: Zákon o Ústavním soudu – komentář a judikatura
k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod, Eurolex Bohemia, Praha 2001, s. 199.
506
Blahož, J.: Soudní kontrola ústavnosti …, s. 456.
že „ztrátou účinnosti, popřípadě platnosti právních předpisů podle čl. 3
odst. 1 ústavního zákona507
se neobnovuje platnost právních předpisů
jimi zrušených; šlo-li však jen o jejich změnu nebo doplnění, platí dřívější
právní předpis ve znění platném před touto změnou nebo doplně-
ním“.
Ustanovení § 41a odst. 3 zákona č. 38/1993 Zb.z., o organizácii
Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení
jeho sudcov po vzoru této právní úpravy stanoví, že ztrátou účinnosti,
popřípadě platnosti právních předpisů na základě nálezu Ústavního
soudu se neobnovuje platnost právních předpisů jimi zrušených, pokud
však šlo jen o jejich změnu nebo doplnění, platí dřívější právní předpis
ve znění platném před touto změnou nebo doplněním.
V samotném čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouské republiky zmíněném
Ústavním soudem je pak stanoveno, že byl-li rozhodnutím Ústavního
soudního dvora zrušen nějaký zákon jako protiústavní, nabývají dnem
účinnosti zrušení, pokud v rozhodnutí není stanoveno jinak, opět účinnosti
ta zákonná ustanovení, která byla zrušena zákonem prohlášeným
Ústavním soudním dvorem za protiústavní, přičemž ve vyhlášení o zrušení
zákona má být též uvedeno, nabývají-li opět platnosti zákonné
předpisy, a které.508
S ohledem na absenci pozitivní právní úpravy, která by explicitně
429
Praktické aspekty tvorby práva
507
Šlo o ústavní zákon č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní
Republiky, podle jehož čl. 3 odst. 1 platilo, že vysloví-li Ústavní soud svým
nálezem, že je nesoulad mezi právními předpisy uvedenými v čl. 2 tohoto ústavního
zákona, pozbývají dotčené předpisy, jejich části, popřípadě některá jejich ustanovení
účinnosti, přičemž orgány, které tyto předpisy vydaly, jsou povinny je do šesti měsíců
od vyhlášení nálezu Ústavního soudu uvést do souladu s ústavními zákony, mezinárodními
smlouvami, popřípadě zákony Federálního shromáždění a neučiní-li tak,
pozbývají takové předpisy, jejich části nebo ustanovení platnosti po šesti měsících od
vyhlášení nálezu (to neplatilo jen pro ústavní zákony České národní rady a Slovenské
národní rady).
508
Na základě této právní úpravy bývá Ústavní soud Rakouska označován nikoliv jen
za negativního ale i pozitivního zákonodárce (srov. Blahož, J.: Soudní kontrola ústavnosti
… Základy ústavního práva, s. 310).
upravovala obnovení platnosti a účinnosti právního předpisu zrušeného
pozdějším předpisem, který byl následně derogován nálezem Ústavního
soudu, je třeba se přiklonit k závěru, že něco takového dnes v podmínkách
právního řádu ČR možné není, a to i s ohledem na to, že by to
mohlo slovy Ústavního soudu vést ke vzniku „značné právní nejistoty
a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu“.
Přisvědčit proto nelze ani argumentaci Ústavního soudu, který takové
účinky svých nálezů připustil v případě, že se jimi ruší derogační ustanovení,
neboť v takovém případě by to, zda k „obživnutí“ původní
právní úpravy dojde, zřejmě záleželo jen na použité legislativní technice
(účinky derogace má jak ustanovení, jímž se jiné ustanovení „zrušuje“
tak ustanovení, které jiné ustanovení nebo jeho část nahrazuje). Ústavní
soud by za této situace zřejmě musel v nálezu vždy určovat, zda a které
právní předpisy nabývají znovu platnosti a účinnosti, což je však postup,
který je např. v sousedním Rakousku stanoven přímo v Ústavě.
430
Praktické aspekty tvorby práva
III. EVROPSKÁ DIMENZE
TVORBY PRÁVA
431
Evropská dimenze tvorby práva
16. Evropská dimenze legislativního procesu
16.1. Úvod
I když se členství České republiky v Evropské unii již pomalu chýlí
ke konci první dekády, je nutné si přiznat, že řada z nás dosud hledí na
unijní právo jako na cosi mimo nás. Všichni se jistě shodneme na tom, že
unijní právo proměňuje a ovlivňuje český právní řád, i když kvantifikace
tohoto vlivu je z řady důvodů obtížná. Obecně lze konstatovat, že objem
„evropské“ legislativy od počátku evropské integrace v roce 1958
až po dobu současnou strmě narůstal, a to i v souvislosti s postupnými
změnami primárního práva, které dávaly Evropské unii kompetence
v dalších a dalších oblastech. Největšího objemu dosáhla „evropská legislativa“
počátkem osmdesátých let, kdy právní řád čítal okolo 14 000
právních aktů, další nárůst byl spojen s dobudováním vnitřního trhu
v letech devadesátých. Poté se nárůst počtu legislativních aktů snížil.
Současná „postlisabonská“ etapa vývoje evropské integrace je charakteristická
tím, že vedle nástrojů legislativních se stále více používá metody
otevřené koordinace v oblastech, kde Evropská unie sama nemá dostatek
legislativních pravomocí.
Kvantifikace vlivu „unijní“ legislativy na národní právní řády se diametrálně
rozchází. Někdejší předseda Evropské komise Jacques Delors
uvedl v červenci 1988, že 80 % národní ekonomické legislativy pochází
z Bruselu. Údaje ze současných národních statistik, jak uvádí studie
knihovny House of Commons509
se liší od 6,3 % do 84 %. Pro ilustraci
lze uvést, že v České republice se počet zákonů, které vláda pro projednávání
v Parlamentu ČR označila za „evropské“ pohybuje za poslední
tři volební období lehce nad 50 %. (To ovšem nic nevypovídá
o podzákonných předpisech.)
Přes obtížnou kvantifikaci vlivu unijní legislativy na český právní řád
432
Evropská dimenze tvorby práva
509
How much legislation comes from Europe?, House of Commons Library Research
Paper, 10/62, listopad 2010.
je nicméně zřejmé, že její dopad na český právní řád je podstatný a pokud
bychom chtěli dosáhnout zjednodušení a zefektivnění právního
prostředí, musíme o to usilovat aktivně na obou frontách – domácí
i evropské. Česká republika je dnes již plnoprávným aktérem na poli
unijní legislativy a již nestačí nahlížet evropské právo pasivně, jen z pohledu
jeho transpozice a aplikace. Je třeba zamyslet se také nad tím, jak
a zda je možné ovlivnit jeho tvorbu, kvalitu a úroveň regulace a míru
harmonizace vnitrostátních právních řádů. Emancipované působení
České republiky jako člena Evropské unie však musí být také podloženo
znalostmi o fungování a průběhu legislativního procesu na evropské
úrovni. Evropský legislativní proces je procesem kontinuálně propojeným
s národní normotvornou a není možné oddělit proces tvorby unijního
práva od jeho transpozice a aplikace na národní úrovni. Znalost
unijního legislativního procesu, jeho hlavních zásad a procedur je dnes
již nezbytná i pro tvorbu norem českého práva.
Ústavní souvislosti legislativní činnosti Unie a dělba pravomocí mezi
Unií a členskými státy
Evropská unie vykonává své pravomoci, včetně pravomoci legislativní,
na základě principu svěření. Jsou to členské státy, které prostřednictvím
primárního práva a jeho novelizací jako „páni Smluv“ určují,
které pravomoci chtějí na Evropskou unii přenést. Také Lisabonskou
smlouvou510
, která významně pozměnila dosavadní smluvní rámec pro
fungování Evropské unie, došlo k přenosu dalších pravomocí ČR na
orgány EU. Dvojí přezkum Lisabonské smlouvy Ústavním soudem
ČR511
vyústil v závěr, že tato nová smlouva není v rozporu s ústavním
pořádkem ČR, Ústavní soud se nicméně ve svém nálezu „Lisabon I“512
433
Evropská dimenze tvorby práva
510
Smlouva o Evropské unii ve znění Lisabonské smlouvy (dále jen „SEU“) a Smlouva
o založení Evropského společenství ve znění Lisabonské smlouvy, tj. Smlouvy o fungování
Evropské unie (dále jen „SFEU“. Pro souhrnné označení SEU a SFEU je v následujícím
textu používán také výraz „Smlouvy“ či „zakládací Smlouvy“.
511
Pl. ÚS 19/08 a Pl. ÚS 29/09.
512
Nález Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. listopadu 2008.
vyslovil k ústavním mezím přenosu pravomocí na základě čl. 10a Ústavy
ČR s tím, že v rámci těchto mezí je rozsah přenosu pravomocí otázkou
a priori politickou513
a je projevem svrchovanosti suveréna. Podle
Ústavního soudu „přenos pravomocí orgánů České republiky [...] nemůže
jít tak daleko, aby narušil samu podstatu republiky jako svrchovaného
a demokratického právního státu založeného na úctě právům
a svobodám člověka a občana a aby založil změnu podstatných náležitostí
demokratického právního státu.“514
Rozpor Lisabonské smlouvy
samotné s ústavním pořádkem Ústavní soud neshledal, avšak podle jeho
názoru je z hlediska ústavního pořádku významný nikoli toliko
vlastní text a obsah Lisabonské smlouvy, nýbrž i její budoucí konkrétní
aplikace.515
Z toho důvodu je nyní, po vstupu Lisabonské
smlouvy v platnost, důležitá nejen kontrola její aplikace ze strany Ústavního
soudu a Parlamentu ČR (viz dále), ale i postup vlády v rámci Rady
již od počáteční fáze projednávání jednotlivých návrhů opatření, které
musí být přijímány pouze v mezích pravomocí, jež ČR na Evropskou
unii přenesla.
Pro odpověď na otázku kde je a kde není možné přijímat unijní
legislativu je klíčové vymezení a dělba pravomocí mezi Unií a členskými
státy. Stejně jako před Lisabonskou smlouvou se vymezení pravomocí
Unie řídí zásadou svěření, podle níž Unie jedná pouze v mezích pravomocí
svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů
stanovených ve Smlouvách; pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii
svěřeny, náležejí členským státům.516
Výkon pravomocí svěřených
Unii se řídí zásadami subsidiarity a proporcionality.517
Oproti dosavadní
Smlouvě o ES došlo Lisabonskou smlouvou k podrobnému
434
Evropská dimenze tvorby práva
513
Bod 109 nálezu Pl. ÚS 19/08.
514
Bod 97 nálezu Pl. ÚS 19/08.
515
Bod 120 nálezu Pl. ÚS 19/08 a bod 150 nálezu Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. listopadu
2009, tzv. „Lisabon II“.
516
Čl. 5 odst. 1 a 2 SEU.
517
Čl. 5 odst. 1 SEU.
systematickému vymezení pravomocí Evropské unie.518
Pravomoci
jsou nově explicitně vymezeny v rámci kategorií: výlučné, sdílené a podpůrné,
koordinační a doplňkové. Tato úprava by měla napomoci (zcela
jistě i za přispění nové judikatury) k vyjasnění některých dosud sporných
otázek v oblasti rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy.
V oblasti sdílených pravomocí platí v souladu se zásadou subsidiarity, že
zbytkové pravomoci přísluší členským státům, tedy že členské státy
vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala,
a zpětně vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se ji Unie rozhodla
přestat vykonávat.519
Také vymezení pravomocí Unie v Lisabonské smlouvě bylo podrobeno
přezkumu Ústavním soudem, zejména v rámci řízení ve věci Lisabon
I. Ve svém nálezu v této věci Ústavní soud v otázce mezí přenosu
pravomocí podle čl. 10a Ústavy rozlišil, v návaznosti na svůj nález ve
věci „cukerných kvót“,520
formální a materiální rovinu podmíněnosti
přenosu pravomocí. „Formální rovina omezuje přenos pravomocí jeho
slučitelností s uchováním základů státní suverenity České republiky.
V tomto ohledu se formální rovina pojí s ustanovením článku 1 odst. 1
Ústavy. Materiální rovina se týká způsobu výkonu přenesených pravomocí,
jenž nesmí ohrožovat samotnou podstatu materiálního právního
státu; toto omezení vychází z ustanovení článku 9 odst. 2 Ústavy, podle
něhož je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu
nepřípustná. Materiální hranice přenosu pravomocí jsou dokonce, jak
Ústavní soud zdůraznil, mimo dispozice samotného ústavodárce.“521
Vzhledem k tomu, že legislativní kompetenční kompetence, tedy
oprávnění měnit základní předpisy, zůstává i na základě Lisabonské
smlouvy členským státům, nemůže být podle Ústavního soudu Unie
pokládána „ani za druh federálního státu, ani za zvláštní entitu, stojící
435
Evropská dimenze tvorby práva
518
Část první, hlava I SFEU.
519
Čl. 2 odst. 2 SFEU.
520
Nález Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. března 2006.
521
Bod 130 nálezu Pl. ÚS 19/08.
v každém ohledu a vždy nad jednotlivými státy.“522
Ústavní soud také
poukázal na skutečnost, že kategorie výlučných pravomocí existovala
již před Lisabonskou smlouvou, a v jejich explicitním vymezení shledal
přínos spočívající ve větší jasnosti a přehlednosti.523
Připustil nicméně,
že u zařazení jednotlivých kompetencí ke změnám dochází (a to směrem
k rozšíření jejich okruhu524
.
Pokud jde o oblast sdílených pravomocí, shledal Ústavní soud, že čl.
4 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) „nezakládá
nějakou neomezenou kompetenční klauzuli v oblasti sdílených
pravomocí, ale jen deklaruje hlavní oblasti, kde se sdílené pravomoci
projeví; každá jednotlivá pravomoc však musí být v každém případě
specifikována v relevantní části příslušné smlouvy.“525
To ostatně vyplývá
z čl. 2 odst. 6 SFEU, podle kterého rozsah a způsob výkonu
pravomocí Unie určují ustanovení Smluv týkající se jednotlivých oblastí.
Podle Ústavního soudu vyplývá z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí
potřeba zřetelnější ohraničenosti přenesených pravomocí, spolu
s dostatečnou kontrolou ze strany České republiky jako svrchovaného
státu. Tento požadavek ohraničenosti přenesených pravomocí je naplněn
právě jejich konkretizací v jednotlivých ustanoveních zejména
v části třetí SFEU, včetně konkrétních rozhodovacích procedur a právních
nástrojů, které mohou být při jejich realizaci použity.526
16.2. Změny primárního práva podle LS
Pro rozsah legislativní kompetence je určující především primární
436
Evropská dimenze tvorby práva
522
Bod 132 nálezu Pl. ÚS 19/08.
523
Bod 133 nálezu Pl. ÚS 19/08.
524
Např. zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky
nebo některé oblasti společné obchodní politiky, zejména obchod s audiovizuálními
a kulturními službami, vzdělávacími službami a sociálními a zdravotnickými službami
a oblast přímých zahraničních investic.
525
Bod 134 nálezu Pl. ÚS 19/08.
526
Body 135 a 136 nálezu Pl. ÚS 19/08.
právo a jeho změny. Změny primárního práva v průběhu historie vždy
předznamenávaly vývoj a hloubku integračního procesu nebo naopak
kodifikovaly judiciální doktrínu v mnohém předcházející vývoj smluvního
rámce. Primární právo je základním kompetenčním, organickým
a funkčním rámcem pro fungování Evropské unie a jeho změny jsou
plně v dispozici členských států. Lisabonská smlouva nově výslovně
upravuje zásadu rovnosti členských států před Smlouvami (čl. 4. odst. 2)
a zaručuje tak, že změny primárního práva jsou podrobeny obecné zásadě
mezinárodního práva – každý stát jeden hlas. Z hlediska věcného je
zásadně možné právě jen prostřednictvím novely Smluv měnit obsah
smluv nebo svěřit Unii nové pravomoci. Lisabonská smlouva ale nově
výslovně zakotvuje i možnost dříve svěřené pravomoci Unii odejmout
(čl. 48 odst. 2).
Na rozdíl od dosavadní smluvní úpravy zakotvila Lisabonská
smlouva několik způsobů novelizace zakládacích smluv (čl. 48 SEU).
Jedná se především o tzv. řádný postup pro změny Smluv a tzv. zjednodušený
postup. Vedle tohoto zjednodušeného postupu obsahuje Lisabonská
smlouva i řadu dalších ustanovení, která mají umožnit dílčí procesní
či materiální změny Smluv bez využití klasického postupu pro změnu
Smluv (tzv. evolutivní klauzule) Zvláštní úprava řádné změny Smluv
odchylná od obecné úpravy obsažené v článku 48 SEU je zavedena pro
dohodu o přistoupení nového členského státu dle čl. 49 SEU.
16.2.1. Řádný postup pro změny Smluv
Tzv. „řádný postup.“ pro změny Smluv lze uplatnit pro změny jakékoli
části Smluv, včetně jejich protokolů. Možnost iniciovat změnu má
kromě vlády kteréhokoli členského státu a Komise nově i Evropský
parlament.527
Řádný postup pro přijímání změn má dvě rozdílné varianty.
První z nich je postup s využitím tzv. konventu, druhý pak bez
437
Evropská dimenze tvorby práva
527
Procedura při iniciování řádného postupu ze strany EP je upravena v jednacím
řádu EP
svolání konventu. Navrhovatel předá svůj návrh Radě, která ho postoupí
bez zbytečného prodlení Evropské radě k dalšímu řízení a je také
nově povinna „oznámit“ parlamentům členských států, že takový návrh
byl předložen. Rada sama k návrhu nezaujímá žádné stanovisko. Evropská
rada návrh postoupí ke konzultaci Evropskému parlamentu, schválení
návrhu není v konzultační proceduře nutné. Evropská rada rovněž
konzultuje návrh změn s Komisí. Také Komise musí návrh změn projednat
a usnést se o něm. Schválení návrhu Komisí rovněž není nezbytným
předpokladem pro další postup.528
Konzultované orgány nicméně
musí usnesením rozhodnout, aby další postup neblokovaly. Následujícím
krokem je přijetí kladného rozhodnutí Evropské rady „ve vztahu
k posouzení navrhovaných změn“. Evropská rada o předběžném návrhu
změn rozhoduje prostou většinou. Bere přitom v úvahu výsledky konzultací
s EP a s Komisí, ale není jimi vázána. Pokud ER rozhodnutí
nepřijme, procedura tím končí. Pokud ER přijme kladné rozhodnutí,
je třeba rozhodnout, zda se k navrženým změnám bude konat konvent,
či nikoliv. K upuštění od svolání konventu je nutný souhlas Evropského
parlamentu..529
Jestliže EP vyslovil svým usnesením souhlas s tím, že
konání konventu není nutné, může ER přijmout rozhodnutí, že konvent
nesvolá. Takové rozhodnutí je možné přijmout jen tehdy, pokud svolání
konventu „není odůvodněné rozsahem navrhovaných změn“. O splnění,
či nesplnění této podmínky ve skutečnosti rozhodne ER svým rozhodnutím.
Rozhodnutí ER se přijímá prostou většinou. Dodržení stanoveného
postupu má pravomoc na základě návrhu přezkoumat SD (čl. 263
SFEU.) Pokud je přijato rozhodnutí o nesvolání konventu, vypracuje
ER „mandát“ pro účely jednání konference zástupců vlád členských
států (IGC – Intergovermental Conference). Tato konference jedná ve
438
Evropská dimenze tvorby práva
528
Pokud se novelizace týká institucí v měnové oblasti, je ER povinna konzultovat
i ECB. Měnová oblast je upravena v čl. 127 až 133 SFEU, pravomoci centrální banky
pak v čl. 282 až 284 SFEU a v Protokolu (č. 4) o systému centrálních bank a Evropskou
centrální banku.
529
Evropský parlament rozhoduje na základě svého jednacího řádu.
složení představitelů členských států zmocněných vládami členských
států.
Pokud není Evropskou radou přijato rozhodnutí o nesvolání konventu,
koná se k navrženým změnám konvent složený z reprezentantů
parlamentů členských států, ze zástupců „hlav států nebo předsedů
vlád“, zástupců EP a zástupců Komise. Úkolem konventu je „přezkoumání
návrhů změn“, tedy jednání o změnách, které byly navrženy
a k nimž bylo vysloveno předběžné kladné rozhodnutí ER. Výsledkem
jednání by mělo být konsensuálně přijaté doporučení. Pravidla jednání
konventu upravena nejsou a jsou věcí konventu samotného. Není ani
stanoveno, zda je třeba o takovém doporučení hlasovat. Z dosavadní
praxe dvou konventů konaných v souvislosti s přípravou Listiny základních
práv Evropské unie a Smlouvou zakládající Ústavu pro Evropu
je zřejmé, že konvent se návrhem necítil zcela vázán.
Pokud konvent přijme doporučení nebo pokud bylo přijato rozhodnutí
o nesvolání konventu a ER vypracovala mandát pro účely jednání
konference zástupců vlád členských států, svolá předseda Rady tuto
konferenci. Konference vypracuje text změny Smluv. Konečné rozhodnutí
o znění změny Smluv je obvykle přijato jednomyslně v rámci jednání
Evropské rady nebo na její okraj. Rozhodnutí není rozhodnutím
ER, jedná se i mezinárodní smlouvu.
Novelizační Smlouva vstoupí v platnost, pouze pokud ji ratifikují –
konečným způsobem schválí - všechny členské státy. V České republice
upravují postup před ratifikací a vlastní ratifikaci takové smlouvy čl. 10a,
49 a 63 Ústavy ČR. Pokud by smlouva o změně Smluv přenášela některé
další pravomoci na Unii, je k ratifikaci třeba souhlasu Parlamentu podle
čl. 10a, nestanoví-li ústavní zákon, že je třeba souhlasu daného v referendu.
Je sporné, zda by v případě, kdy taková novelizační smlouva
nepřenáší další pravomoci na Unii, bylo možné použít jednodušší proceduru
schvalování mezinárodních smluv Parlamentem ČR podle čl. 10
Ústavy. Zakládací smlouvy totiž představují ucelený kompetenční řád
ve smyslu přenosu pravomocí ČR na Evropskou unii a jejich ustanovení
jsou vzájemně propojena a i dílčí změny mohou mít dopad na výkon
439
Evropská dimenze tvorby práva
přenesených pravomocí. Uvedené názory se v praxi střetly již v případě
historicky prvních novelizací Lisabonské smlouvy (Protokolu o navýšení
počtu poslanců Evropského parlamentu a změně čl. 136 SFEU
umožňující vytvoření Evropského stabilizačního mechanismu) s tím,
že v praxi převážil názor o integritě novelizovaných smluv a jejich
změně kvalifikovanou většinou. Poslední fází ratifikačního procesu
v České republice je vlastní akt ratifikace prezidentem republiky, která
je platná až po kontrasignaci předsedou vlády, nebo jím pověřeným
členem vlády (čl. 63 Ústavy ČR). Před dokončením ratifikačního procesu
mohou samozřejmě kvalifikované subjekty využít institutu předběžné
kontroly ústavnosti mezinárodní smlouvy ze strany Ústavního
soudu ČR.
16.2.2. Zjednodušený postup pro změny smluv a tzv. „evolutivní
klauzule“
Lisabonská smlouva obsahuje řadu ustanovení, která je možné označit
jako ustanovení flexibilní a která mají pro futuro umožnit dílčí procesní
či materiální změny Smluv bez využití klasického postupu pro změnu
Smluv. I když v historii Evropské unie nejde o úplné novum a některé
z těchto mechanismů obsahovaly již Smlouvy dosud platné, bylo přijímání
právních aktů na základě těchto tzv. „evolutivních klauzulí“530
531
předmětem diskuse i ústavního přezkumu, a to nejen v České
republice.
V praxi využití takového postupu znamená určité oslabení postavení
vnitrostátního parlamentu při schvalování změn mezinárodních smluv,
440
Evropská dimenze tvorby práva
530
Jedná se o ustanovení čl. 31 odst. 3, čl. 48 odst. 6 a čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské
unii ve znění Lisabonské smlouvy (SEU) a dále v čl. 81 odst. 3, čl. 153 odst. 2,
čl. 192 odst. 2, čl. 312 odst. 2, čl. 333 odst. 1 a 2 a čl. 352 Smlouvy o založení Evropského
společenství ve znění Lisabonské smlouvy, tj. Smlouvy o fungování Evropské
unie (SFEU).
531
Pro souhrnné označení SEU a SFEU je v následujícím textu používán také výraz
„Smlouvy“ či „zakládací Smlouvy“.
a proto bylo v České republice, ale i v řadě jiných členských států,
kompenzováno instituty posilujícími parlamentní kontrolu takových
postupů. Tyto instituty byly v České republice zavedeny tzv. lisabonskou
novelou jednacích řádů obou komor.532
Za prvé byla provedena ustanovení Lisabonské smlouvy, a sice čl. 48
odst. 7 SEU a čl. 81 odst. 3 SFEU, jež umožňují vnitrostátním parlamentům
členských států uplatnit tzv. právo veta vůči některým iniciativám
Evropské rady či Rady. V těchto případech marné uplynutí šestiměsíční
lhůty zakládá fikci konkludentního souhlasu Parlamentu ČR
s příslušným návrhem, avšak pouze ve vztahu k orgánům EU, tj. Evropské
radě a Radě, aniž by tím byl dotčen tzv. vázaný mandát vlády.
Druhým institutem zavedeným novelou jednacích řádů je tzv. vázaný
mandát vlády pro vyslovení souhlasu s návrhy některých rozhodnutí
Rady či Evropské rady. Vázaný mandát se vztahuje na schvalování
aktů na základě všech tzv. „evolutivních klauzulí“, jež jsou vypočteny
v § 109i jednacího řádu Poslanecké sněmovny a v § 119k
a § 119m jednacího řádu Senátu. V žádném z těchto případů nemůže
vláda ČR vyslovit souhlas, byť jen nepřímo, s návrhem rozhodnutí Rady
či Evropské rady bez předchozího výslovného souhlasu obou komor
Parlamentu ČR. Vázaný mandát je institut čistě vnitrostátní, který byl
do jednacích řádů zakotven nad rámec Lisabonské smlouvy a který významně
posiluje principy demokratického rozhodování.
Při uplatňování mechanismů parlamentní kontroly nastavených v jednacích
řádech obou komor je třeba především vycházet z rozdílné povahy
jednotlivých evolutivních klauzulí s tím, že a priori není možné
každý právní akt přijatý Radou EU či Evropskou radou na základě výše
uvedených ustanovení SEU a SFEU považovat za mezinárodní
smlouvu, se všemi důsledky, jež pro tento druh právního nástroje vyplývají
z hlediska českého ústavního pořádku. Postup projednání i způsob
spolupráce mezi parlamentem a vládou se tak bude v jednotlivých
případech lišit.
441
Evropská dimenze tvorby práva
532
Zákon č. 162/2009 Sb.
16.2.2.1. Zjednodušený postup pro změnu smluv (čl. 48 odst. 6 SEU)
V případě zjednodušeného postupu pro změny Smluv podle čl. 48
odst. 6 SEU, který umožňuje zjednodušenou cestou měnit ustanovení
části třetí SFEU,533
jde z materiálně-právního hlediska o mezinárodní
smlouvu. To uvádí ostatně i důvodová zpráva k novele jednacích řádů.
Současně též Ústavní soud ČR v nálezu Lisabon I konstatuje, že rozhodnutím
Evropské rady dle čl. 48 odst. 6 SEU „se mění substantivní
ustanovení Smluv,“ (ač nedochází k přenosu pravomocí),534
čímž potvrzuje,
že lze taková rozhodnutí považovat za mezinárodní smlouvy
měnící smluvní základ.535
Výše uvedené novely jednacích zde výslovně
vyžadují proceduru obdobnou schvalování mezinárodních smluv podle
čl. 49 Ústavy ČR. V tomto případě je tedy zcela opodstatněný postup
vlády v souladu se směrnicí o sjednávání mezinárodních smluv.536
Přijetí
takového aktu je možné jen s předchozím výslovným souhlasem obou
komor Parlamentu v souladu s jejich jednacími řády. Pro vyslovení
takového předběžného souhlasu postačí prostá většína v obou komorách.
Vzhledem k tomu, že v tomto případě samo primární právo vy-
442
Evropská dimenze tvorby práva
533
Změny jsou přípustné pouze ve vztahu k ustanovením třetí části SFEU, jež se týkají
vnitřních politik a činností Unie, avšak nesmí být rozšířeny pravomoci svěřené Unii
zakládacími Smlouvami.
534
Nález Pl. ÚS 19/08, bod 167. Ústavní soud si zde vyhrazuje i pravomoc přezkumu
rozhodnutí na základě čl. 48 odst. 6 SEU, který lze vzhledem k jeho zvláštnímu
zdůraznění oproti obecné pravomoci Ústavního soudu k následnému přezkumu aplikace
všech rozhodnutí orgánů EU považovat za přezkum ex ante. To samé dovozuje
i zmíněná důvodová zpráva.
535
Rovněž lze v této souvislosti zmínit doktrínu Spolkového ústavního soudu, podle
níž je zjednodušené změny smluv podle čl. 48 odst. 6 třeba chápat jako materiální
změny mezinárodní smlouvy vyžadující ústavně konformní ratifikaci.
536
Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich
vnitrostátnímu projednávání, schválená usnesením vlády ze dne 9. ledna 2008 č. 6.
Subsidiárně též směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění
a ukončování platnosti mezinárodních smluv, schválená usnesením vlády ze dne 11.
února 2004 č. 131.
lučuje kompetenční transfer537
, jeví se při následném vyslovení souhlasu
s ratifikací sjednané smlouvy postup dle čl. 10a Ústavy a uplatnění procedury
podle čl. 39 odst. 4 Ústavy ČR538
jako neadekvátní. I v tomto
případě je však třeba brát v úvahu koncepci zachování procesní integrity
novelizované smlouvy, která sama byla schvalována většinou kvalifikovanou.
Zachování možnost předem požádat Ústavní soud o posouzení
souladu takového rozhodnutí s Ústavou by mělo být dostatečnou pojistkou
pro kontrolu případného vybočujícího právního aktu ze strany
unijních orgánů.“539
To ostatně Ústavní soud sám naznačil ve svém nálezu
Lisabon I.540
Nicméně ani podle důvodové zprávy k novele jednacích řádů není
použití článku 39 odst. 4 ve spojení s čl. 10a Ústavy jako legis specialis
vůči čl. 49 Ústavy jako legi generali zcela vyloučeno. Jednalo by se
o případy, kdy by z hlediska vnitrostátního práva šlo o takovou změnu
podmínek výkonu přenesených pravomocí, na níž by se čl. 10a Ústavy
ČR vztahoval. Bez přijetí formou mezinárodní smlouvy podle čl. 10a by
takové rozhodnutí bylo na území ČR neaplikovatelné. Tento postup
není možné vyloučit ani běžným zákonem ani jiným aktem upravujícím
postup spolupráce parlamentu a vlády. Vláda by tedy musela tento postup
navrhnout nebo by se Ústavní soud musel vyslovit ve prospěch
takové procedury (buď předběžně nebo následně incidenčně.)
16.2.2.2. Přechodové klauzule
V případě aktů přijímaných na základě tzv. obecné přechodové klauzule
(čl. 48 odst. 7 SEU) a tzv. zvláštních přechodových klauzulí
(čl. 31 odst. 3 SEU a čl. 81 odst. 3, čl. 153 odst. 2, čl. 192 odst. 2,
443
Evropská dimenze tvorby práva
537
Čl. 48 odst. 6 SEU: „Rozhodnutí podle druhého pododstavce nesmí rozšířit pravomoci
svěřené Unii Smlouvami.“
538
Viz bod 55 návrhu.
539
tamtéž.
540
Nález Pl. ÚS 19/08, bod 167.
čl. 312 odst. 2 a čl. 333 odst. 1 a 2 SFEU) nelze obecně a priori uvažovat
o postupu pro sjednávání mezinárodních smluv. V případě tzv. obecné
přechodové klauzule je sice možné tvrdit, „že při její aplikaci dochází
k nepřímé změně Smluv bez toho, že by taková změna byla předmětem
ratifikace členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy, jako je
tomu standardně u mezinárodních smluv.“ 541
Současně však „lze považovat
za naplnění čl. 10a Ústavy ČR v rámci přenosu pravomocí na
Evropskou unii v důsledku ratifikace Lisabonské smlouvy vyslovení souhlasu
s postupem dle čl. 48 odst. 7 SEU, jež pro futuro umožňuje Evropské
radě se souhlasem Evropského parlamentu a za stanovených podmínek
rozhodnout pro jednotlivé případy nebo oblasti o změně procedury
hlasování v Radě nebo změně legislativního postupu.“542
Ústavní soud
ve svém nálezu Lisabon I jednoznačně konstatoval, že v případě rozhodnutí
na základě čl. 48 odst. 7 SEU „o změnách rozšiřujících unijní
pravomoci pojmově nelze ani uvažovat, neboť se týká – jak je zjevné –
jen hlasování.“543
Tentýž závěr lze per analogiam učinit i v případě tzv.
zvláštních přechodových klauzulí.
Z hlediska systematiky zařazení tzv. obecné přechodové klauzule v čl.
48 SEU i z hlediska povahy aktů přijímaných na jejím základě, jejichž
účelem je změnit způsob hlasování v Radě EU z jednomyslného na
kvalifikovanou většinu nebo zavést použití řádného legislativního postupu
namísto zvláštního legislativního postupu, by bylo možné považovat
tyto akty z materiálního pohledu za novelizaci Smluv, přestože,
444
Evropská dimenze tvorby práva
541
Vyjádření vlády k návrhu Senátu Parlamentu ČR Ústavnímu soudu na posouzení
souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení
Evropského společenství s ústavním pořádkem (příloha usnesení vlády ČR ze
dne 27. června 2008 č. 804; dále jen „vyjádření vlády k návrhu Senátu“).
542
Bod 32 vyjádření vlády k návrhu Senátu.
543
Nález Pl. ÚS 19/08, bod 161.
jak konstatoval Ústavní soud, o formální novelizaci nejde.544
Parlament
ČR vyjádřil se všemi potenciálními akty aplikace přechodových klauzulí
souhlas již v rámci vyslovení souhlasu s ratifikací Lisabonské smlouvy.
Vláda ČR tak byla zmocněna k vyjádření případného souhlasu se všemi
jednotlivými aplikacemi zmíněných ustanovení, aniž by došlo k narušení
principu ústavně konformního způsobu přijímání mezinárodních smluv.
Zásadním prvkem, na jehož základě Parlament ČR legitimně a v souladu
s Ústavou ČR mohl takto schválit změny ve způsobu aplikace některých
ustanovení mezinárodní smlouvy pro futuro, je dostatečná míra jejich
konkrétnosti již v momentu schvalování Lisabonské smlouvy. Lze totiž
přesně předem vymezit všechny konkrétní možné podoby aplikace
těchto klauzulí, a Parlament ČR tak mohl přesně zhodnotit a posoudit
dopady takovýchto aktů na rozsah přenesených pravomocí z hlediska
souladu s ústavním pořádkem. Na základě institutu vázaného mandátu
však vláda i v tomto případě musí předem předložit oběma
komorám návrh na vyslovení souhlasu s přijetím rozhodnutí Evropské
rady nebo Rady.
16.2.2.3. Klauzule flexibility (čl. 352 SFEU)
Posledním typem evolutivní klauzule je tzv. klauzule flexibility obsažená
v čl. 352 SFEU.545
Jde potenciálně o jedno z nejdynamičtějších
ustanovení Lisabonské smlouvy pro další rozvoj legislativy. Ani toto
445
Evropská dimenze tvorby práva
544
Nález Pl. ÚS 19/08, bod 163.
545
„Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná
určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti
neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení
souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení
přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně,
na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.“
ustanovení není však blanketní normou.546
Jeho aplikace nemůže představovat
změnu Smluv a rozšíření obsahu přenesených pravomocí, jak
ostatně výslovně uvádí Prohlášení č. 42 připojené k Závěrečnému aktu
mezivládní konference připravující Lisabonskou smlouvu.547
Z těchto
důvodů Ústavní soud ve svém nálezu Lisabon I potvrdil, že čl. 352
SFEU nemůže otevírat „prostor k přijetí opatření mimo rozsah přenesení
pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky.“548
V souladu s judikaturou
Evropského soudního dvora549
slouží uvedené ustanovení jako
právní základ pouze v případě, že v zakládacích smlouvách EU není
zakotvena pravomoc (ve formě konkrétního ustanovení SEU či SFEU),
jež by mohla sloužit jako právní základ přijímaného opatření nezbytného
k dosažení výslovně zakotvených cílů Unie.550
Ústavní soud
ovšem výslovně konstatoval, že za pomoci klauzule flexibility „není
a ani nebude možné obcházet čl. 10a Ústavy ČR“.551
V případě, že by
použití čl. 352 SFEU mělo znamenat kompetenční transfer, tedy jaké-
446
Evropská dimenze tvorby práva
546
Nález Pl. ÚS 19/08, bod 150.
547
Prohlášení k článku 352 SFEU: „Konference zdůrazňuje, že v souladu s ustálenou
judikaturou Soudního dvora Evropské unie nemůže článek 352 Smlouvy o fungování
Evropské unie jakožto nedílná součást institucionálního systému založeného na zásadě
svěřených pravomocí sloužit jako základ pro rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad
obecný rámec vymezený ustanoveními Smluv jako celku, a zejména ustanoveními,
která vymezují úkoly a činnosti Unie. Článek 352 nemůže být v žádném případě použit
jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstatě znamenal změnu Smluv,
aniž by se použil postup, který pro tento účel Smlouvy stanoví.“
548
Nález Pl. ÚS 19/08 bod 150.
549
Posudek ve věci 2/94 ze dne 28. března 1996, Recueil s. 1759; Ústavní soud z tohoto
posudku cituje v bodě 151 nálezu Pl. ÚS 19/08.
550
Použití klauzule flexibility, jež je podle platné Smlouvy o založení Evropského
společenství (čl. 308) omezeno na oblast společného trhu, vypadá v praxi tak, že právním
základem přijímaného právního aktu je zpravidla společně s klauzulí flexibility
také jedno nebo více ustanovení Smlouvy o založení ES v příslušné oblasti politik
Společenství (nejčastěji čl. 95 týkající se společného trhu ve spojení s dalším ustanovením
v rámci některé z komunitárních politik).
551
Nález Pl. ÚS 19/08 bod 152.
koli jednání mimo sféru Smlouvami svěřených pravomocí, bylo by v rozporu
s primárním právem EU a rovněž z hlediska ústavního systému
ČR by takové opatření bylo na území ČR neaplikovatelné v důsledku
porušení čl. 10a Ústavy ČR. Vzhledem k tomu, že míra konkrétnosti
případů, na něž se potenciální akty aplikace čl. 352 SFEU mohou v budoucnu
vztahovat, je určená pouze mantinely cílů EU a rámcem jejích
politik, a je tedy méně konkrétní než u předchozích evolutivních klauzulí,
neměl by být v tomto případě Parlament ČR vyřazen z posuzování
navrhovaných opatření na základě presumpce schválení těchto aplikačních
aktů pro futuro v Lisabonské smlouvě. Proto bylo použití klauzule
flexibility v rozsahu nad rámec stávající úpravy ve Smlouvě o založení
ES552
učiněno předmětem předchozího souhlasu obou komor Parlamentu
ČR v novele jednacích řádů.
V případech přechodových klauzulí a klauzule flexibility není v jednacích
řádech (a ani být nemůže) postup pro hlasování stanoven. Bylo by
tedy možné vycházet z obecné úpravy zakotvené v Ústavě ČR, podle
níž se obě komory usnáší nadpoloviční většinou přítomných poslanců
nebo senátorů, nestanoví-li Ústava ČR jinak (čl. 39 odst. 2 Ústavy ČR).
Použití souhlasné procedury v režimu čl. 10a Ústavy by tu de facto mělo
být vyloučeno. Vláda tedy v tomto případě předloží návrh rozhodnutí
k vyslovení souhlasu oběma komorám s tím, že s návrhem disponuje co
do jeho formy. Odmítnutí takového návrhu může být motivováno jak
důvody věcnými, tak důvody procedurálními.553
447
Evropská dimenze tvorby práva
552
Čl. 308 Smlouvy o založení Evropského společenství v platném znění.
553
Dispozice s procedurou by mohla vést k absurdní situaci, kdy by k souhlasu přistoupily
obě komory rozdílně. Je možné položit si otázku, zda by případné podání
k Ústavnímu soudu v případě domnělého excesu ze strany unijních institucí či nutnosti
kvalifikace návrhu jako mezinárodní smlouvy mohlo být úspěšné.
16.3. Legislativní činnost Unie (Sekundární legislativa)
16.3.1. Zásady legislativní činnosti
Legislativní činnost unijních orgánů musí respektovat hodnoty a cíle,
pro které byla Evropská unie vytvořena a zásady její činnosti upravené
v úvodních ustanoveních SEU. Obecným věcným rámcem legislativní
činnosti unijních orgánů jsou tedy především hodnoty a cíle Unie upravené
v čl. 2 SEU, které nemají pouze symbolický a politický význam, ale
mají i právní účinky. Navrhovaná legislativa musí tyto hodnoty a cíle
respektovat. Kromě hodnot svobody, demokracie, dodržování lidských
práv a základních svobod a právního státu je výčet základních hodnot,
na nichž je Unie založena, rozšířen o úctu k lidské důstojnosti, rovnost
a ochranu menšin. Smlouva odkazuje i na katalog základních hodnot
demokratické společnosti – pluralismus, nepřípustnost diskriminace, toleranci,
spravedlnost, solidaritu a rovnost mužů a žen.
Vedle obecného zastřešujícího cíle Unie554
– podpora míru, svých
hodnot a blahobytu svých obyvatel555
– jsou Smlouvou konkretizovány
cíle v oblasti jednotlivých vnitřních a vnějších politik Unie, cíle ekonomické,
sociální a environmentální. Tyto konkrétní cíle (uvedené v čl. 3
SEU) jsou omezujícím věcným rámcem pro uplatnění legislativních pravomocí
Unie v případě, kdy není možné navrhovanou legislativu opřít
o explicitní legislativní zmocnění.
Mezi zásady společné historickým tradicím členských států patří zásada
respektování základních lidských práv. Respektování základních
lidských práv se vztahuje i na legislativní činnost unijních orgánů a referenčním
rámcem je i Listina základních práv Evropské unie, která je
nově inkorporována do primárního práva prostřednictvím odkazu
v čl. 6 SEU. Práva obsažená v Listině mají akcesorickou povahu, lze je
448
Evropská dimenze tvorby práva
554
Cíle Unie jsou definovány v čl. 3 SEU.
555
Tento obecný cíl sám o sobě nemůže při nedostatku explicitního zmocnění odůvodnit
vydání legislativního aktu ani na základě doložky flexibility upravené v čl. 352
SFEU.
uplatňovat pouze na základě unijní legislativy, nicméně ustanovení Listiny
„jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím
a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují
právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují
jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí
pravomocí, které jsou Unii svěřeny v dalších částech Ústavy“ (čl. 51
odst. 1 Listiny)
Stejně jako mezinárodní organizace dle klasického mezinárodního
práva je i Evropská unie založená na principu speciality a orgány Unie
mohou vykonávat svoji legislativní činnost jen v případech, kdy jim tato
kompetence byla svěřena členskými státy. Legislativní akt tak vždy musí
mít oporu v konkrétním ustanovení zakládacích smluv, které je právním
základem pro jeho přijetí. Zásada svěření a hranice legislativních pravomocí
mezi Unií a členskými státy byla Lisabonskou smlouvou upřesněna
prostřednictvím katalogu pravomocí (pravomoci výlučné, sdílené
a podpůrné). Meze činnosti Unie, tedy i činnosti legislativní, jsou dány
také povinností ctít národní identitu členských států, „která spočívá
v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální
samosprávy“ Unie také respektuje základní funkce státu, zejména
ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného
pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Smlouva výslovně
stanoví, že zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností
každého členského státu. (Viz čl. 5 SEU.)
Mezi Unií a členskými státy se uplatňuje zásada loajální spolupráce
spočívající ve vzájemné pozitivní kooperaci při naplňování cílů Unie
a současně povinnosti zdržet se všech opatření, která by mohla dosažení
těchto cílů ohrozit. Tato zásada se uplatňuje především v oblasti implementace
a aplikace právních aktů Unie, kdy členské státy jsou povinny
učinit veškerá vhodná opatření nebo zvláštní opatření k plnění závazků,
které vyplývají ze smluv nebo z aktů orgánů Unie.556
Tuto povinnost
konkretizuje ve vztahu k právním aktům čl. 291 SFEU, který stanoví, že
449
Evropská dimenze tvorby práva
556
čl. 4 odst. 3 SEU.
členské státy přijmou veškerá nezbytná vnitrostátní právní opatření
k provedení právně závazných aktů Unie.557
Navrhovaná legislativní úprava musí také respektovat zásady subsidiarity
a proporcionality.558
Princip proporcionality má chránit adresáty
unijního práva před nepřiměřenou mírou právní regulace, princip
subsidiarity má zajistit, že na unijní úrovni je regulováno pouze to, co
nelze uspokojivě řešit na úrovni nižší. Zavedení nových instrumentů ke
kontrole principu subsidiarity má umožnit vnitrostátním parlamentům,
aby vykonávaly politickou kontrolu ex ante, tedy ještě před přijetím
legislativního aktu. Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality
zakotvuje povinnost Komise odůvodnit předložené návrhy z hlediska
principu subsidiarity a proporcionality. Všechny legislativní návrhy
musí obsahovat podrobné vyjádření, které umožní posoudit, zda byly
uvedené principy dodrženy. Toto vyjádření má obsahovat finanční dopad
návrhu a v případě směrnic i posouzení dopadu na národní a regionální
legislativu. Protokol stanoví povinnost unijním institucím postoupit
návrhy legislativních aktů (včetně návrhů pozměněných) vnitrostátním
parlamentům.(viz níže kapitola 16.5. Aktéři legislativního procesu).
Mezi obecné zásady činnosti Unie, a tedy i její činnosti legislativní
patří zásada transparentnosti. V případě projednávání legislativních
aktů se tato zásada realizuje prostřednictvím veřejného jednání o jejich
přijetí v Radě a veřejností jednání v Evropském parlamentu. Již při přípravě
návrhů Komise vyhlašuje veřejné konzultace a konzultačními
orgány jsou i Evropský hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů.
Všechny návrhy legislativních aktů jsou zasílány i vnitrostátním parlamentům.
Schválený legislativní akt vždy musí být publikován v Úředním
věstníku Evropské unie.
Kontrola legality přijímaných právních aktů je svěřena Soudnímu
450
Evropská dimenze tvorby práva
557
Aplikaci a implementaci unijního práva vykonávají orgány členských států na základě
tzv. nepřímé správy (Antl. indirect administration).
558
Blíže viz čl. 5 SEU a Protokol a použití zásady subsidiarity a proporcionality
připojený k Lisabonské smlouvě.
dvoru Evropské unie. Porušení formálních a materiálních podmínek
aktu může být důvodem pro podání žaloby na neplatnost především
ze strany privilegovaných žalobců (členské státy, Rada, Komise Evropský
parlament a nově i vnitrostátní parlamenty v případě kontroly subsidiarity).
V oblasti kontroly dělby pravomocí pak v případě vybočujícího
právního aktu eventuálně přichází v úvahu i kontrola ze strany
vnitrostátních ústavních soudů v případech, kdy by Unie při vydání
právního aktu vybočila z pravomocí jích svěřených členskými státy.559
Z hlediska jednotné aplikace právních předpisů má pak zvláštní
význam uplatňování principu aplikační přednosti unijního práva.
Tento princip je judiciální konstrukcí, respektovanou s přihlédnutím
k ústavně-právním limitům členskými státy, avšak formálně není v textu
Smlouvy zakotven.560
)
V procesu unijní normotvotby se vedle uplatňování obecných právních
zásad společných tradicím právního státu opakovaně objevuje i úsilí
o zjednodušení a zkvalitnění právní regulace. V rámci této snahy Komise
provádí hodnocení dopadů (Regulatory Impact Assessment – RIA)
konkrétních návrhů legislativních aktů, které má určit především ekonomické,
sociální a environmentální dopady navržené regulace.561
Přes
toto úsilí zůstává míra právní regulace na unijní úrovni značná a neúměrně
zatěžující i pro právní prostředí v členských státech. V zájmu
ČR by tedy mělo být nejen dbát na dodržování výše uvedených zásad
unijní normotvorby , ale i na její zjednodušení a zkvalitnění.
16.3.2. Právní a legislativní akty Unie
16.3.2.1. Typy právních aktů
Smlouva definuje pět typů právních aktů (nařízení, směrnice, dopo-
451
Evropská dimenze tvorby práva
559
Srov. blíže Belling, V., Malíř, J., Pítrová, L.: Kontrola dělby pravomocí se zřetelem
ke kompetenčním excesům, Ústav státu a práva, Praha 2010, s. 193.
560
Viz prohlášení č. 17 o přednosti práva připojené k Lisabonské smlouvě.
561
Blíže viz Communication on Smart Regulation, COM(2010)543.
ručení a stanoviska – čl. 288 SFEU). Akty, které mají normativní povahu,
tvoří sekundární právo EU.562
Jsou přijímány pouze na základě
Smlouvy a musí s ní být proto v souladu. V opačném případě mohou být
prohlášeny za neplatné.563
Orgány EU přijímají právní akty „pro výkon
pravomocí Unie“. Přijímání aktů je tak jedním z prostředků realizace
pravomocí svěřených EU členskými státy. Obecně je vydání právního
aktu vždy vázáno na konkrétní a výslovné zmocnění obsažené v ustanovení
Smlouvy, které je kompetenčním základem pro jeho vydání.
Orgány EU nedisponují univerzální legislativní pravomocí. Konkrétní
pravomoc orgánů k přijetí aktu se musí opírat o příslušné ustanovení
Smlouvy, o tzv. právní základ, od kterého se následně odvíjí i procedura,
kterou je akt přijímán. Smlouva sama uvádí i konkrétní druh aktu,
který má orgán přijmout, pokud není druh aktu uveden musí unijní
orgány respektovat při volbě aktu především zásady subsidiarity a proporcionality.
Vázanost přijímání aktů na explicitní zmocnění není absolutní.
Je třeba ji vykládat v souvislosti s teorií tzv. implicitních pravomocí
judikovanou Soudním dvorem EU. Výčet právních aktů, které
mohou orgány EU vydávat, není uveden taxativně. I nadále tak mohou
být vydávány atypické akty, které nejsou uvedeny v čl. 288 SFEU a jsou
buď ve Smlouvě zmíněny (např. víceletý rámcový program) nebo vyplývají
z dosavadní uzance (sdělení Komise, zelené a bílé knihy, prohlášení
Rady apod.). Tyto akty jsou právně nezávazné a nemají přímé
452
Evropská dimenze tvorby práva
562
K jednotlivým typům právních aktů viz např. Král, R.: Nařízení ES z pohledu
jejich vnitrostátní aplikace a implementace, C. H. Beck, Praha 2006, s. 128, Král, R.:
Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, 1. vyd., C. H. Beck, Praha
2003, s. 101, Prechal, S.: Directives in EC Law, Oxford University Press, 2005, Svoboda,
P.: Odpovědnost členských států ES za porušení komunitárního práva, Právník,
1997, č. 12, s. 984 an., Winter, G. (ed.): Sources and Categories of European Union
Law, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1996.
563
Soudní dvůr EU může na základě návrhu přezkoumávat legalitu aktů v řízení podle
čl. 263 a násl. SFEU (žaloba na neplatnost aktu), příp. v řízení podle čl. 277 SFEU
(žaloba na nepoužitelnost aktu).
právní účinky na třetí osoby, nicméně mohou, jak je uvedeno dále, hrát
roli v přípravné fázi legislativního procesu a roli interpretační.
Nařízení má obecnou působnost. Je závazné v celém rozsahu a přímo
použitelné ve všech členských státech.
Nařízení je v zásadě normativním právním aktem. Může být závazné
pro členské státy EU (nebo pouze jen pro některé z nich), pro subjekty
vnitrostátního práva (fyzické a právnické osoby) i pro orgány EU – tedy
erga omnes. Nařízení je „přímo použitelné“, jeho transpozice do vnitrostátního
práva není proto nutná. Proto se také nařízení nevyhlašují ve
vnitrostátních sbírkách právních předpisů. Členské státy nesmějí přenést
obsah nařízení do svých vnitrostátních právních norem, mohou jen přijmout
právní předpisy nezbytné k jejich aplikaci.564
(Některá nařízení
ovšem obsahují povinnost přijmout vnitrostátní opatření nutná k jejich
aplikaci – např. institucionální požadavky na zřízení kompetentního
orgánu.) Nařízení má tzv. „přímý účinek“, je přímo použitelné.565
Jednotlivci
se mohou dovolávat právní normy obsažené v nařízení u vnitrostátního
orgánu přímo a vnitrostátní orgán (soudní, správní) má povinnost
danou právní normu aplikovat. Nařízení může mít přímý účinek
vertikální, a to obousměrný (jednotlivci se mohou domáhat svých práv
vůči státu či naopak), i horizontální (jednotlivci se mohou domáhat
svých práv z nařízení i vůči sobě navzájem). Nařízení je prostředkem
k unifikaci právní úpravy na úrovni celé EU, a to zejména v politikách,
které jsou v její výlučné pravomoci. Užívají se ale i v oblasti pravomocí
sdílených, zde by však měly orgány EU respektovat zásadu subsidiarity
a proporcionality. (Obecně platí pravidlo, že to co lze upravit směrnicí,
není třeba upravovat nařízením. Toto pravidlo však v praxi příliš respektováno
není.)
453
Evropská dimenze tvorby práva
564
Viz 39/72 Commission v. Italy, 72/85 Commission v. Netherlands.
565
Viz rozhodnutí ESD 9/70 Franz Grad v. Finanzamt Traunstein.
Směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o
výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků
se ponechává vnitrostátním orgánům.
Směrnice je zásadně normativním právním aktem. Jejími adresáty jsou
členské státy (popř. jen některé z nich), pro které je závazná. Směrnice
předpokládá, že ji členské státy transponují a do svých vnitrostátních
právních řádů a implementují v praxi. K tomu jim poskytuje transpoziční
a implementační lhůtu. V této lhůtě musí být transpoziční předpisy
nejen platné ale i účinné a aplikované v praxi. Státy musí následně sdělit
Komisi, které právní či správní předpisy přijaly k transpozici dané směrnice.
Pokud tak neučiní, může jim být na návrh Komise Soudním dvorem
EU uložena sankce v podobě paušální částky nebo penále (čl. 260
odst. 3 SFEU). Státy mají povinnost dosáhnout výsledků stanoveného
směrnicí, přičemž „volba formy a prostředků“ záleží na členském státu.
Cílem je umožnit inkorporaci směrnice do systematiky právních řádů
členských států, které se často podstatně liší. Směrnice však vždy musí
být provedena závazným právním aktem normativní povahy (výjimečně
i jinak, např. prostřednictvím kolektivní smlouvy). V řadě případů však
bývají směrnice tak podrobné, že prostor pro inkorporaci je omezený
a směrnice se blíží spíše nařízení. Směrnice je nástrojem pro sbližování
právních řádů členských států (harmonizace práva), zejm. v oblasti sdílených
pravomocí.
Smyslem harmonizace právních předpisů je i jejich jednotná aplikace
na území celé Evropské unie. Judikaturou Soudního dvora EU proto
byly dovozeny podmínky, za kterých se svých práv vyplývajících ze
směrnice po marném uplynutí implementační lhůty (nebo případně
vzniklé škody) mohou domáhat i jednotlivci. Za určitých podmínek
může i neprovedená směrnice mít přímý účinek, a to zásadně vertikální
– jednotlivec se může dovolat svých práv vůči státu.566
(Soudní dvůr
454
Evropská dimenze tvorby práva
566
van Duyn v. Home Office.
ovšem recentně dovodil i horizontální přímý účinek v případě základních
lidských práv.) Přímý účinek má právní norma ve směrnici pouze
v případě, že její obsah je dostatečně jasný a přesný a nepodmíněný567
(nevyžaduje např. přijetí prováděcích opatření na úrovni EU či členského
státu), neposkytuje členskému státu možnost uvážení, neukládá
jednotlivcům povinnosti a marně uplynula lhůta k transpozici. Tyto
podmínky judikované Soudním dvorem musí být splněny kumulativně.
Současně musí vnitrostátní transpoziční předpis obsahovat odkaz na
transponovaný unijní předpis a usnadnit tak adresátům normy vymáhání
práv z řádně neprovedené směrnice.
Pokud členský stát netransponuje směrnici řádně a včas, může odpovídat
za určitých okolností i za škodu vzniklou jednotlivcům.568
Podmínky
vzniku takové odpovědnosti členského státu definoval ve své
judikatuře Soudní dvůr EU: jednotlivcům ze směrnice vyplývají práva,
mezi porušením práva členským státem a škodou je příčinná souvislost
a porušení práva členským státem je dostatečně závažné (netransponování
směrnice je takovým závažným porušením vždy). Odpovědnost
členského státu je objektivní. (Stát se nemůže ze své odpovědnosti liberovat
např. poukazem na to, že nezasedal parlament, úprava je v samostatné
působnosti samosprávných celků apod.) Doktrína přímého
účinku a náhrady škody tak vytváří tlak na včasnou transpozici směrnic
ze strany státu, protože následky mohou být mnohdy citelnější než
případná sankce uvalená na základě žaloby Komise.
Komise může se státem, který neplní transpoziční a implementační
povinnost zahájit řízení a následně předložit věc Soudnímu dvoru EU.
Pokud členský stát nepřijal opatření vyplývající z rozsudku SD, může
455
Evropská dimenze tvorby práva
567
6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L.
568
na základě SDEU rozvinuté doktríny Francových – C-6/90 a C-9/90 – a násl.
rozdudků Brasserie du Pêcheur SA v. Germany a The Queen v. Secretary of State
for Transport, ex parte Factortame Ltd. and others – (C-46/93 a C-48/93, blíže viz
Pítrová L., Pomahač R., Průvodce judidakturou Evropského soudního dvora, 1. - 4. díl,
Praha, Linde, 2000 až 2006.
mu být následně uložena povinnost zaplatit paušální částku či penále
(čl. 260 odst. 2 SFEU).
Rozhodnutí je z pohledu české právní teorie považováno za individuální
právní akt. Také v unijním právu se tohoto pojmu používá pro
označení individuálních právních aktů (Komise přijímá rozhodnutí jako
individuální právní akty např. ve věcech hospodářské soutěže.) V unijním
právu však není pojem rozhodnutí užíván výlučně pro individuální
právní akty. Smlouva uvádí, že v rozhodnutí jsou „uvedeni ti, jimž je
určeno, je závazné pouze pro ně“ (čl. 288 SFEU) a výslovně stanoví, že
rozhodnutí přijatá legislativním postupem jsou legislativními akty (čl.
289 SFEU). Právní akty označené jako rozhodnutí je proto vždy třeba
posoudit z hlediska formálního (způsobu jejich přijetí) a z hlediska ob-
sahu.
Doporučení a stanoviska jsou akty bez právní závaznosti, nejsou
tedy ve skutečnosti právními akty. Pro svou právní nezávaznost jsou
výslovně vyloučeny z přezkumu legality prováděného Soudním dvorem
EU (viz čl. 263 první pododst. SFEU). Nelze však pominout jejich význam
interpretační.
Přechodné období
Lisabonská smlouva formálně zrušila pilířovou strukturu EU a zavádí
jednotné typy právních aktů pro všechny oblasti unijního práva (při
zachování zvláštní povahy společné zahraniční a bezpečnostní politiky).
V oblasti původního tzv. III. pilíře EU se proto namísto rozhodnutí
a rámcových rozhodnutí budou nadále přijímat právní akty ve formě
nařízení, směrnic a rozhodnutí se stejnými právními účinky, jako mají
tyto akty pro ostatní oblasti Smlouvy. Protokol (č. 36) o přechodných
ustanoveních upravuje inter alia otázky týkající se právních účinků aktů
vydávaných v oblasti III. pilíře. V souladu s čl. 9 citovaného protokolu
jsou jejich právní účinky zachovány až do zrušení, zániku nebo změny
těchto aktů za použití Smluv.
Přechodné období má umožnit převedení již existující právní regulace,
přijaté formou nástrojů třetího pilíře. Závisí tedy na vůli členských
456
Evropská dimenze tvorby práva
států, do jaké míry převod podpoří. Nedojde-li z jakýchkoliv důvodů
k formálnímu převedení textu stávajících právních aktů třetího pilíře do
nové právní formy, dojde po uplynutí pětiletého období k rozšíření
jejich právních účinků a rozšíření pravomocí Komise (čl. 258 SFEU)569
a pravomocí Soudního dvora EU570
tak, jako je tomu u právních aktů
v ostatních oblastech vnitřních politik Unie.
16.3.2.2. Legislativní akty
Zvláštním druhem právního aktu je legislativní právní akt. Tento pojem
je definován především procedurálně, tedy s ohledem na postup,
jakým jsou legislativní akty přijímány. Tyto akty musí být přijaty legislativním
postupem, a to bez ohledu na to, zda řádným, či zvláštním.
Jeho aktéry vždy musí být Rada a Evropský parlament, případně jeden
z nich za účasti druhého. Lisabonská smlouva jasně uvádí, že oba tyto
unijní orgány vykonávají legislativní a rozpočtovou činnost společně
(čl. 14 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 SEU).571
Legislativní akty musí splňovat následující podmínky:
– Musí jít o právní akty normativní povahy – nařízení, směrnice
a rozhodnutí.
457
Evropská dimenze tvorby práva
569
Tj. kontrola plnění povinností vyplývajících členskému státu ze Smluv a případné
předložení věci Evropskému soudnímu dvoru.
570
Blíže k pravomocím Soudního dvora EU čl. 251 a násl. SFEU. Dojde nejenom
k rozšíření jeho pravomocí, ale přirozeně i rozšíření jeho stávající jurisdikce na dnešní
oblasti III. pilíře – v těchto dnes Evropský soudní dvůr rozhoduje pouze co se týče
platnosti a výkladu opatření podle dnešního čl. 34 SEU.
571
Jak uvádí M. Svobodová v komentáři k ustanovení čl. 288 SFEU v publikaci Syllová
J., Pítrová L., Paldusová H. a kol.: Lisabonská smlouva – komentář, 1. vyd., C. H.
Beck, Praha 2010, s. 1344, německá jazyková verze SEU označuje v těchto článcích EP
a Radu dokonce jako „Gesetzgeber“, tj. zákonodárce, ačkoli jinak tyto příliš „federalizující“
pojmy nebyly ze Smlouvy o Ústavě do Lisabonské smlouvy převzaty. (Podobně
se v německé jazykové verzi používá výraz „Gesetzgebungsakt“, tj. zákonodárný
akt, či „Gesetzgebungsverfahren“ neboli zákonodárný postup.“)
– Tyto akty jsou přijímány pro výkon pravomocí Evropské unie (čl.
288 SFEU).
– Legislativní akty mohou být přijaty pouze na návrh Komise, výjimka
z tohoto pravidla musí být stanovena Smlouvami (čl. 17
odst. 2 SEU)572
.
– Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm
jedná vždy veřejně (čl. 16 odst. 8 SEU a čl. 15 odst. 2 SFEU.
– Všechny návrhy legislativních aktů se podle Protokolu (č. 1) o úloze
vnitrostátních parlamentů v Evropské unii postupují vnitrostátním
parlamentům, které zkoumají, zda jsou návrhy v souladu se zásadou
subsidiarity.
– Legislativní akty jsou vždy vyhlášeny v Úředním věstníku Evropské
unie (čl. 297 odst. 1 třetí pododst. SFEU).
– Přijímání legislativních aktů je vyloučeno v oblasti společné zahraniční
a bezpečnostní politiky (čl. 24 a čl. 31 SEU).
Jak bylo uvedeno výše, je pojem legislativní akt vymezen především
procedurálně. Pokud v konkrétním ustanovení Smlouvy, které je právním
základem pro vydání právního aktu, není výslovně uvedeno, že se
akt přijímá řádným, či zvláštním legislativním postupem, je třeba zkoumat,
zda akt splňuje výše uvedené charakteristiky legislativního právního
aktu. Legislativním aktem není tedy pouze akt takto Smlouvou
výslovně označený. Jsou-li výše uvedené podmínky splněny, jedná se
o legislativní akt. Z toho plynou i důsledky spojené s jeho projednává-
458
Evropská dimenze tvorby práva
572
Dle současné právní úpravy se jedná o podněty skupiny členských států, podněty
Evropského parlamentu, žádosti Soudního dvora doporučení Evropské centrální
banky a žádosti Evropské investiční banky za účelem přijetí evropského legislativního
aktu.
ním, např. kontrola principu subsidiarity ze strany vnitrostátních parlamentů
či veřejné jednání o návrhu v Radě.573
16.3.2.3. Nelegislativní právní akty
Legislativní akty je možné definovat negativně, odlišit je od tzv. „nelegislativních
aktů“ ve smyslu čl. 290 a 291 SFEU. Tyto akty normativní
povahy, označované také jako terciární legislativa, jsou přijímaných
Komisí (proto je také postup pro jejich přijímání někdy označován jako
tzv. komitologie) a jejich počet mnohonásobně převyšuje počet aktů
sekundárního práva. Komise tyto akty vydává:
a) V přenesené (delegované) pravomoci, kdy doplňují nebo mění některé
prvky legislativního aktu, které nejsou podstatné na základě
zmocnění obsaženého v legislativním aktu přijatém ve spolurozhodovací
proceduře Radou a Evropským parlamentem. V případě těchto
delegovaných aktů je součástí jejich názvu označení „v přenesené
pravomoci“, přičemž může být v aktu stanovena podmínka, že
Evropský parlament nebo Rada mohou rozhodnout o případném
zrušení přenesení pravomoci.
b) K provedení (implementaci) aktů sekundárního práva v případech,
kdy je implementace předpisu nutná na unijní úrovni. (Prioritně jsou
ovšemzaprováděníunijníhoprávaodpovědnyčlenskéstáty.)Vpřípadě
unijních prováděcích aktů je součástí jejich názvu označení prová-
děcí“574
Podrobně se otázkou terciární legislativy zabývá kapitola 17.
459
Evropská dimenze tvorby práva
573
Podpůrným ustanovením pro vymezení pojmu legislativní akt může být v této
souvislosti i ustanovení čl. 3 Protokolu a používání zásady subsidiarity a proporcionality,
podle kterého se pro účely tohoto protokolu „návrhem evropského legislativního
aktu“ rozumí návrhy Komise, podněty skupiny členských států, podněty Evropského
parlamentu, žádosti Soudního dvora doporučení Evropské centrální banky a žádosti
Evropské investiční banky za účelem přijetíevropského legislativního aktu.
574
Nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února
2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují
Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (tzv.komitologické nařízení), došlo
k nahrazení rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro
výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi, ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/
ES ze dne 17. července 2006 (tzv. komitologické rozhodnutí).
16.4. Průběh legislativního procesu
16.4.1. Předehra legislativního procesu
Legislativní proces nezačíná až v okamžiku oficiální publikace legislativního
návrhu. Impuls pro právní regulaci na unijní úrovni vychází
ve většině případů z politické úrovně a je založen na politické dohodě
členských států na úrovni Evropské rady nebo jednotlivých formací
Rady, v jejichž závěrech najdeme výzvu Komisi k předložení programových
nebo legislativních dokumentů. Jednání o závěrech jednotlivých
Rad proto není třeba podceňovat ani z hlediska legislativního, protože
často již tyto politické závěry obsahují určité parametry předpokládané
právní úpravy. V každém případě jsou vyjádřením politické shody danou
oblast právně regulovat na unijní úrovni, která je výsledkem politické
diskuse. Programové dokumenty pro jednotlivé oblasti činnosti
Evropské unie pak mají obvykle podobu Sdělení Komise, obsahujícího
dlouhodobější legislativní záměry pro danou oblast. (Tato sdělení bývají
označována jako Akční plán, Strategie, Program apod.575
) Na jejich základě
jsou pak vypracovávány Komisí konkrétní návrhy legislativních
aktů. Komise, jako hlavní nositel legislativní iniciativy také každoročně
vydává Roční politickou strategii, která avizuje záměry legislativní a nelegislativní
činnosti Komise pro následující rok. Konkrétní roční výhled
činnosti Komise pak představuje Legislativní a pracovní plán Komise
vydávaný vždy koncem roku ve formě sdělení. Tento plán již obsahuje
konkrétní legislativní návrhy, které hodlá Komise v následujícím roce
předložit a je jakousi obdobou Plánu legislativních prací vlády, který
známe z českého legislativního prostředí. (Odkazy na závěry Rad a přípravné
a konzultační dokumenty pak jsou vždy uvedeny v preambuli
legislativního aktu.)
460
Evropská dimenze tvorby práva
575
Srov. např. Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému
a sociálnímu výbo-ru a Výboru regionů Poskytování prostoru svobody,
bezpečnosti a práva evropským občanům, Akční plán provádění Stockholmského programu,
KOM(2010) 171 v konečném znění.
Během přípravy legislativního návrhu Komise „testuje“ postoje členských
států a zainteresovaných subjektů k řešení legislativní úpravy prostřednictvím
různé formy veřejných konzultací, dotazníků a tzv. zelených
knih (konzultace zasílané i vládám členských států a vnitrostátním
parlamentům k vyjádření). Výsledky těchto konzultací bývají Komisí
zveřejněny a mají přispět i transparentnosti legislativního procesu. Již
v průběhu těchto konzultací by měl být postoj České republiky k navrhované
úpravě konzistentní a koordinovaný na vnitrostátní úrovni.
Exekutiva pak nemůže být zaskočena oficiálním předložením legislativního
návrhu.
16.4.2. Legislativní iniciativa
I po přijetí Lisabonské smlouvy zůstává zachována tradiční role Komise
jako nositele tzv. legislativní iniciativy. V některých ojedinělých
případech mají právo legislativní iniciativy také členské státy či orgány
EU. Zatímco Komise zahajuje legislativní proces svým „návrhem“,
u ostatních nositelů práva legislativní iniciativy používá Smlouva poněkud
nejednotně různé výrazy – „z podnětu“, „na doporučení“, „na
žádost“. I tyto iniciativy kvalifikovaných subjektů vedou k zahájení
legislativního postupu. S výhradou případů, kdy je legislativní proces
zahájen z podnětu skupiny členských států, mají právo legislativní iniciativy
EP, ECB, SD a EIB vždy jen ve věcech, které se jich bezprostředně
dotýkají.
Z podnětu skupiny členských států jsou návrhy legislativních aktů
podané na základě čl. 76 písm. b) SFEU. Jedná se o akty v oblasti justiční
spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráce. Prostřednictvím
takto věcně omezené legislativní iniciativy zůstává tedy zachován
jistý přímý vliv členských států v oblastech zahrnutých původně do tzv.
III. pilíře EU. Iniciativa jednoho členského státu však byla nahražena
Lisabonskou smlouvou iniciativou skupiny členských států, což vyžaduje
koordinaci jejich postupu. Skupinou členských států se rozumí
jedna čtvrtina členských států.
461
Evropská dimenze tvorby práva
Z vlastního podnětu přijímá Evropský parlament nařízení podle čl.
223 odst. 2, 226 třetího pododst. a 228 odst. 4 SFEU.
Na doporučení Evropské centrální banky mohou Evropský parlament
a Rada měnit taxativně vymezená ustanovení statutu ESCB a ECB
v souladu s čl. 129 odst. 3 SFEU.
Na žádost Soudního dvora EU mohou Evropský parlament a Rada
přijmout nařízení o zřízení specializovaných soudů podle čl. 257
prvního pododst. SFEU, změnit ustanovení statutu SD v souladu s čl.
281 SFEU, rozhodnout o jmenování pomocných zpravodajů podle čl.
13 prvního pododst. Protokolu (č. 3) o statutu Soudního dvora Evropské
unie či stanovit nařízením pravidla o užívání jazyků ve smyslu čl. 64
prvního pododst. Protokolu (č. 3) o statutu Soudního dvora Evropské
unie (v posledním případě rozhoduje jen Rada).
Na žádost Evropské investiční banky může Rada měnit statut EIB
v souladu s čl. 308 třetím pododst. SFEU.
Zvláštní druhy iniciativy
Lisabonská smlouva navíc nově (čl. 11 odst. 4 SEU a čl. 24 první
pododst. SFEU) upravuje právo občanské iniciativy, podle kterého
může nejméně jeden milion občanů EU pocházejících z podstatného
počtu členských států vyzvat Komisi k předložení vhodného návrhu
na vydání legislativního aktu. Toto právo občanské iniciativy je „jen“
možností vyzvat Komisi k předložení příslušného návrhu, konečná legislativní
náleží Komisi.576
Podobně může Rada podle čl. 241 SFEU
požádat Komisi, aby jí mj. předložila veškeré vhodné návrhy, konečná
legislativní iniciativa je však opět na Komisi. Pokud Komise návrh nepředloží,
musí sdělit Radě důvody. Obdobné právo má i Evropský parlament
v souladu s čl. 225 SFEU.
462
Evropská dimenze tvorby práva
576
Toto právo upravuje nařízení (EU) č. 211/2011 Evropského parlamentu a Rady ze
dne 16. února 2011 o občanské iniciativě.
16.4.3. Legislativní postup
Lisabonská smlouva nově zavádí pojmy „řádný legislativní postup“
a „zvláštní legislativní postup“ a v té souvislosti i nově upravuje postupy
pro přijímání unijní legislativy. Nově je také vymezen pojem „legislativní
akty“ jako zvláštní kategorii právních aktů, které jsou přijímány
legislativním postupem a které je třeba odlišit od „nelegislativních aktů“
ve smyslu čl. 290 SFEU (viz níže).
16.4.3.1. Řádný legislativní postup
Řádný legislativní postup spočívá v tom, že Evropský parlament
a Rada přijímají společně na návrh Komise nařízení, směrnice
nebo rozhodnutí. Tento postup je vymezen v článku 294.
Jako obecný (základní) postup pro přijímání legislativních aktů upravuje
Lisabonská smlouva tzv. „řádný legislativní postup“577
, který v zásadě
nahrazuje dosavadní postup spolurozhodování. Při tomto postupu
společně rozhodují Evropský parlament a Rada, posiluje se tedy dále
postavení Evropského parlamentu a do procesu rozhodování jsou zapojeny
i národní parlamenty jako strážci zásady subsidiarity. Evropský
parlament a Rada přijímají legislativní akty na návrh Komise, která i nadále
zůstává v roli nositele legislativní iniciativy, i když její iniciační
monopol není výlučný (viz níže). Rada v případě řádného legislativního
postupu rozhoduje kvalifikovanou většinou. Řádným legislativním postupem
přijímají orgány Evropské unie nařízení, směrnice nebo rozhodnutí.
(Rozhodnutí v tomto případě mají normativní charakter.578
463
Evropská dimenze tvorby práva
577
angl. „ordinary legislative procedure“, něm. „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“,
fr. „procédure législative ordinaire“.
578
viz čl. 288 čtvrtý pododst. SFEU.
16.4.3.2. Zvláštní legislativní postupy
Zvláštní legislativní postup579
představuje různé způsoby přijímání
legislativy, které se od řádného legislativního postupu liší. Jde o postupy,
které se v průběhu vývoje evropské integrace postupně vyvinuly pro
různé oblasti. Legislativní akty přijímá buď Evropský parlament „za
účasti“ Rady, nebo Rada „za účasti“ Evropského parlamentu. V konkrétním
článku Smlouvy je pak stanoveno, který z těchto orgánů je hlavním
aktérem v daném legislativním procesu. Je-li hlavním aktérem Rada je
Rada povinna vyžádat si stanovisko příp. požádat EP o souhlas.
Nejrozšířenějším typem zvláštního legislativního postupu je „konzultační
postup“. Úloha Evropského parlamentu je tu velmi omezená.
Rada v těchto případech rozhoduje po konzultaci Evropského parlamentu,
a jeho stanovisko tedy není právně závazné. Rada je však povinna
EP konzultovat. Rada rozhoduje ve většině případů jednomyslně.
Často jde o politicky citlivé oblasti. Tento postup je ve Smlouvě výslovně
uveden v čl. 21 odst. 3, 22 odst. 1, 64 odst. 3, 77 odst. 3, 81
odst. 3, 87 odst. 3, 89, 113, 115, 118 druhého pododst., 126 odst. 14
druhého pododst., 127 odst. 6, 153 odst. 2 druhého pododst., 192
odst. 2, 194 odst. 3, 203, 262, 308 třetího pododst. 3, 311 třetího pododst.
SFEU, nebo rozhoduje kvalifikovanou většinou, a to podle čl. 23
druhého pododst., 182 odst. 4 a 349 SFEU.
Dalším typem zvláštního legislativního postupu je procedura souhlasu.
Jde o případy, kdy „Rada rozhoduje se souhlasem EP“. Zde je
postavení Evropského parlamentu pochopitelně mnohem silnější, neboť
jeho souhlas je podmínkou přijetí aktu. Nemůže však navrhnout změny,
platí zde pravidlo utake it or leave it. Evropský parlament se usnáší buď
většinou hlasů všech svých členů (podle čl. 223 odst. 1 druhého pododst.
a čl. 312 odst. 2 prvního pododst. SFEU), nebo ve všech ostatních pří-
464
Evropská dimenze tvorby práva
579
angl. „special legislative procedure“, něm. „besonderes Gesetzgebungsverfahren“,
fr. „procédure législative spéciale“.
padech většinou odevzdaných hlasů v souladu s čl. 231 SFEU. Rada
rozhoduje buď jednomyslně (čl. 19 odst. 1, 25 druhý pododst., 86
odst. 1, 223 odst. 1 druhý pododst., 312 odst. 2 první pododst., 352
odst. 1 SFEU) nebo kvalifikovanou většinou (čl. 311 čtvrtý pododst.
SFEU, čl. 2 první pododst. Protokolu (č. 37) o finančních důsledcích
uplynutí doby platnosti smlouvy o ESUO a o Výzkumném fondu pro
uhlí a ocel).
Posledním typem zvláštního legislativního postupu jsou případy, kdy
Evropský parlament rozhoduje „z vlastního podnětu“. Jedná se o tři
ustanovení, podle nichž má Evropský parlament přijmout úpravu
a obecné podmínky výkonu funkcí svých členů (čl. 223 odst. 2 SFEU),
pravidla pro výkon vyšetřovacího práva (čl. 226 třetí pododst. SFEU)
a statut a obecné podmínky výkonu funkce veřejného ochránce práv (čl.
228 odst. 4 SFEU). Jde tedy o záležitosti, které se Evropského parlamentu
bezprostředně dotýkají. V tomto typu zvláštního legislativního
postupu rozhoduje EP na základě stanoviska Komise a se souhlasem
Rady, která rozhoduje kvalifikovanou většinou, příp. jednomyslně (čl.
223 odst. 2 a 228 odst. 4 SFEU), či se souhlasem Rady i Komise (čl. 226
třetí pododst. SFEU), kdy Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou
a Komise se usnáší většinou hlasů svých členů v souladu s čl. 250 SFEU.
Za zvláštní legislativní postup Smlouva označuje také „schvalování
ročního rozpočtu EU“ (čl. 314 SFEU).580
16.5. Aktéři legislativního procesu
Lisabonskou smlouvou byl vedle jiných zásadních změn též významně
modifikován institucionální rámec Evropské unie. Cílem této
reformy bylo zajistit efektivní fungování EU a institucionální rovnováhu
465
Evropská dimenze tvorby práva
580
Tzv. „kooperační postup“ upravený dříve čl. 252 SES nebyl Lisabonskou smlouvou
převzat a byl nahrazen řádným legislativním postupem nebo konzultačním postu-
pem.
po rozšíření Unie a reflektovat hlubší integraci v evropských politikách,
kterou Lisabonská smlouva přinesla.581
Tradiční institucionální trojúhelník,
který tvoří Evropský parlament, Rada a Komise, zůstává však
i nadále základem institucionální struktury EU. Je to právě tento institucionální
trojúhelník, který hraje klíčovou roli i v legislativním procesu.
Lisabonská smlouva mezi orgány EU poprvé výslovně zařazuje též
Evropskou radu, která je vrcholným politickým orgánem určujícím budoucí
směřování Unie a jejího legislativního rámce a v níž zasedají hlavy
států nebo předsedové vlád členských států, předseda Komise a předseda
Evropské rady. I když Evropská rada sama nemá legislativní pravomoc,
je to vrcholný politický orgán, který rozhoduje o změně zakládacích
smluv a dalším směřování Evropské unie a evropské legislativy. Výčet
unijních orgánů ve Smlouvě o EU pak doplňuje Soudní dvůr Evropské
unie582
jako soudní orgán rozhodující ve sporech o výklad a dodržování
unijního práva, Evropská centrální banka dohlížející nad udržováním
cenové stability v rámci eurozóny a Účetní dvůr, který provádí kontrolu
účetnictví Evropské unie.
16.5.1. Institucionální trojúhelník – hlavní aktéři legislativního
procesu
Hlavními aktéry legislativního procesu jsou tradičně Evropský parlament,
Rada a Komise. Evropský parlament (dále též EP) je orgánem
466
Evropská dimenze tvorby práva
581
Více o dopadech a implementaci Lisabonské smlouvy v následujících dokumentech:
– Analýza dopadů Lisabonské smlouvy, dostupná na http://www.vlada.cz/assets/
evropske-zalezitosti/dokumenty/Analyza-dopadu-Lisabonske-smlouvy.pdf.
– Zpráva o stavu implementace Lisabonské smlouvy, dostupná na http://www.vlada.
cz/assets/evropske-zalezitosti/aktualne/2010-04-30-Zprava-o-stavu-implementace-Li-
sabonske-smlouvy–_8230_.pdf.
582
Soudní dvůr Evropské unie se skládá ze Soudního dvora, Tribunálu (bývalý Soud
prvního stupně) a specializovaných soudů zřizovaných Radou a Evropským parlamen-
tem.
zastupujícím občany jednotlivých členských států. Počet poslanců volených
v daném členském státě je stanoven na principu degresivní proporcionality.
Poslanci jsou voleni na dobu pěti let ve všeobecných a přímých
volbách. EP vykonává společně s Radou legislativní a rozpočtovou
funkci, dále vykonává též některé funkce kontrolní. EP je významným
politickým hráčem v EU, který činnost Unie podstatně
spoluurčuje.
Ze zmíněného institucionálního trojúhelníku je to právě Evropský
parlament, jehož role byla vstupem Lisabonské smlouvy v platnost nejvíce
posílena, neboť došlo k podstatnému rozšíření oblastí, v nichž EP
spolurozhoduje s Radou (to se týká kromě jiného i rozhodování o rozpočtu
Unie). EP je tak v těchto případech postaven v rámci legislativního
procesu zcela naroveň Radě. I tak ale stále zůstává řada oblastí, v nichž je
EP pouze konzultován či informován. Přestože poslanci EP jsou voleni
vždy za určitý členský stát, formují se zde politická spojenectví především
na základě politické příslušnosti. Tomu odpovídá utváření politických
frakcí v EP sdružujících poslance zvolené za strany s podobnou
politickou orientací. Protože žádná frakce ani národní delegace nedisponuje
většinou, funguje EP na základě proměnlivých spojenectví a dohod.
Na rozdíl od národních parlamentů zde přitom neexistuje stálá parlamentní
většina, ale koalice se často tvoří ad hoc podle konkrétních témat.
Rozhodující význam proto v daných souvislostech náleží osobním kontaktům,
které také vévodí jednáním EP s Radou. Pro úspěšné prosazování
zájmů ČR na evropské úrovni je tak zvláště důležité udržovat
neformální kontakty, a to jak s českými poslanci EP (i přes zmíněný
způsob práce EP na základě politické příslušnosti), tak s klíčovými poslanci
(„opinion-makery“) v jednotlivých výborech, ale také s odborným
a politickým aparátem EP.
Rada, označovaná dříve také jako Rada ministrů či Rada Evropské
unie, je orgánem, který se rozhodující měrou podílí na rozhodovacích
a normotvorných procesech v Evropské unii. Rada zasedá v jednotlivých
resortních formacích, které se zabývají konkrétní věcnou oblastí unijních
politik a kde členské státy zastupují příslušní odvětvoví ministři
467
Evropská dimenze tvorby práva
nebo státní tajemníci s odborným přístupem k řešeným otázkám. Zatímco
EP reprezentuje občany EU, Rada zastupuje jednotlivé členské
státy.
V Evropské komisi (EK) lze spatřovat vrcholný exekutivní orgán
Unie, který zajišťuje uplatňování smluv, na nichž je EU založena, a opatření
přijatých na jejich základě a dbá na dodržování práva EU. EK hájí
výhradně zájem Unie a je považována za „strážkyni evropské integrace“.
Skládá se z předsedy, vysoké představitelky Unie pro zahraniční
věci a bezpečnostní politiku (která je jedním z jejích místopředsedů)
a komisařů zodpovědných vždy za určitou oblast politik EU. Členové
EK jsou nominováni členskými státy, avšak vstupem do funkce přijímají
závazek nezávislosti jak na členských státech, které je nominovaly, tak
na jakékoliv jiné vládě, orgánu, instituci či jiném subjektu.583
Funkční
období Komise je pětileté. Je jmenována Evropskou radou poté, co ji
jako sbor schválí EP. Evropskému parlamentu je EK též po celou dobu
svého funkčního období odpovědná. S tím je spojena možnost EP vyslovit
Komisi nedůvěru. V takovém případě musí členové EK kolektivně
odstoupit ze svých funkcí.
Komise hraje významnou roli v legislativním procesu, neboť má iniciační
pravomoc, která představuje její monopol předkládat legislativní
návrhy.584
EK, resp. komisař odpovědný za projednávanou oblast, se
v zásadě účastní každého jednání Rady. Rada však může rozhodnout, že
468
Evropská dimenze tvorby práva
583
Současná Komise se skládá z jednoho státního příslušníka z každého členského
státu. Lisabonská smlouva měla od roku 2014 tento počet snížit na číslo odpovídající
dvěma třetinám počtu členských států, avšak v rámci záruk poskytnutých v roce 2009
Irsku v souvislosti s ratifikací Lisabonské smlouvy bylo dohodnuto, že bude přijato
takové rozhodnutí, které zaručí zachování pravidla jednoho člena EK z každého členského
státu i po roce 2014.
584
Výjimkou jsou pouze oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a policejní
spolupráce, kde může vedle EK předložit legislativní návrh rovněž čtvrtina členských
států o další zvláštní legislativní postupy - viz výše.
bude jednat bez přítomnosti EK. Lisabonská smlouva nezměnila zásadně
postavení Komise, nicméně fakticky došlo nepřímo k jejímu posílení
ve vztahu k Radě, a to zejména v souvislosti s rozšířením okruhu
oblastí, kde Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou namísto původní
jednomyslnosti. Iniciační monopol totiž dává EK v těchto případech
výrazně větší možnosti prosadit své návrhy. Základem pro práci EK je
Legislativní a pracovní plán, který Komise vydává pro každý rok.585
Vztahy mezi jednotlivými unijními orgány také podrobněji upravují
tzv. interinstitucionální dohody, jejichž dlouhodobá existence založená
dosud převážně na uzanci byla nově kodifikována Lisabonskou smlouvou.
Konečně čl. 295 SFEU stanoví: „Evropský parlament, Rada a Komise
se navzájem konzultují a vzájemnou dohodou upravují způsoby své
spolupráce. Za tímto účelem mohou v souladu se Smlouvami uzavírat
interinstitucionální dohody, které mohou mít závaznou povahu.“ Tyto
dohody se vztahují i na podrobnější úpravu legislativních postupů
a spolupráci unijních orgánů v jeho průběhu. Neměly by ovšem jít
nad Smlouvou upravený vztah unijních institucí.586
Mezi poradní instituce Unie, plnící tuto úlohu i v legislativním procesu,
náleží Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů jako představitelé
různých ekonomických a sociálních zájmů a regionálních a lokálních
zájmů. (Blíže čl. 301 až 307 SFEU). Tyto výbory musí být
Komisí a Radou konzultovány vždy, pokud to Smlouva stanoví nebo
pokud to považují za vhodné, přičemž Rada i Komise mohou stanovit
lhůtu pro jejich stanovisko. Evropský parlament může této možnosti
využít a požádat tyto poradní orgány o stanovisko.
469
Evropská dimenze tvorby práva
585
Pracovní plán Komise na rok 2010: http://ec.europa.eu/atwork/programmes/docs/
cwp2010_en.pdf
586
Blíže např. Belling V.: Interinstitucionální dohody jako prostředek změny primárního
práva?, Právní rozhledy, roč. 2010, č. 10.
16.5.2. Činnost Rady587
V procesu projednávání unijní legislativy je pro členské státy nejvýznamnější
jejich působení v Radě. Rada je „hlasem členských států“
a orgánem formulujícím a vyjadřujícím postoj členských států na základě
konsensu, dosaženého Smlouvami stanoveným postupem. Na
půdě Rady prosazují členské státy své národní pozice a postoje k zásadním
politickým rozhodnutím a legislativním návrhům.
Pravomoci Rady
Souhlasem Rady jsou podmíněna všechna zásadní rozhodnutí v Unii
(včetně jmenování členů Komise), schvalování legislativních aktů, uzavírání
mezinárodních smluv i schvalování rozpočtových opatření. Rada
plní funkci legislativní (projednávání a přijímaní legislativních návrhů
společně nebo se zapojením EP), rozpočtovou (schvalování rozpočtu
spolu s EP) i exekutivní. Má také významnou roli při určování směřování
EU v jednotlivých oblastech, kterou uplatňuje prostřednictvím přijímání
tzv. závěrů.
V legislativním procesu hraje Rada klíčovou úlohu, disponuje obecnou
legislativní pravomocí ve všech Unii svěřených oblastech, přičemž
může, zpravidla společně s EP, svěřit přijímání některých aktů Ko-
misi.588
Legislativní proces se týká přijímání výše uvedených legislativních
aktů Unie, a sice nařízení, směrnic a rozhodnutí. Děje se tak zásadně
na návrh Komise, která má výsadu legislativní iniciativy. K přijetí
470
Evropská dimenze tvorby práva
587
Postup pro činnost Rady upravují zejména: Prohlášení (č. 9) k čl. 16 odst. 9
Smlouvy o Evropské unii o rozhodnutí Evropské rady týkajícím se výkonu předsednictví
Rady, Rozhodnutí Rady 2009/937/EU, kterým se přijímá její jednací řád.
588
Jedná se o tzv. delegované akty, kterými se doplňují nebo mění některé prvky
(sekundárního) legislativního aktu, jež nejsou podstatné, a prováděcí akty upravující
jednotné podmínky k provádění právních aktů EU (tzv. komitologie). Komise je kontrolována
při výkonu delegovaných pravomocí EP a Radou, a při výkonu prováděcích
pravomocí členskými státy.
legislativního aktu je zapotřebí schválení obou institucí, tj. Rady
a Evropského parlamentu. Role a význam obou těchto orgánů disponujících
legislativní pravomocí závisí na použitém legislativním postupu.
Volba legislativního postupu se pak odvíjí od oblasti unijní politiky, jíž
se daný legislativní návrh týká. (viz blíže kapitola Legislativní postupy)
Rada je organizačně strukturována do několika úrovní:
– Rada v užším smyslu: (zasedání ve formátu představitelů členských
států na úrovni ministrů)
– přípravné orgány – Výbor stálých zástupců (COREPER) a zvláštní
výbory Rady
– pracovní skupiny Rady.
Radě a rotujícímu předsednictví je nápomocen Generální sekretariát
jako vysoce odborný administrativní aparát v čele s generálním tajemníkem
jmenovaným Radou. Jeho součástí je i Právní služba Rady, která je
odborným orgánem pro právní analýzy spojené s legislativní činností.
Legislativní i nelegislativní návrhy jsou postupně projednávány na pracovní
a politické úrovni, kde členské státy prosazují své národní pozice
k těmto návrhům.
Jednotlivé formace Rady
Princip specializace Rady je promítnut do způsobu fungování Rady
v různých odvětvových složeních či formacích.589
Koordinaci a kontinuitu agend na unijní úrovni zajišťuje zejména
Rada (ve formaci) pro obecné záležitosti (General Affairs Council –
GAC), která by měla být svorníkem pro přípravu jednání Evropské
rady jako nejvyššího politického orgánu Unie. Rada ve formaci pro
obecné záležitosti koordinuje průřezové agendy. Gestorem jednání této
formace na úrovni vlády je Úřad vlády – Sekce pro evropské záležitosti.
Rada pro zahraniční věci (Foreign Affairs Council – FAC) společně
471
Evropská dimenze tvorby práva
589
Myšlenka o zřízení formace Rada pro legislativu, která by přispěla koordinaci
legislativních návrhů a jejich obsahové a formální stránky, která se objevila v diskusích
o návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, nenašla politickou podporu.
s Komisí a na základě strategických směrů vytyčených Evropskou radou
odpovídá za koordinaci vnější činnosti Unie ve všech oblastech (společná
zahraniční a bezpečnostní politika, obranná politika, společná obchodní
politika, rozvojová spolupráce a humanitární pomoc). Gestorem
jednání této formace na úrovni vlády je Ministerstvo zahraničních věcí,
případně MPO v oblasti společné obchodní politiky.
Rada pro hospodářské a finanční věci (Economic and Financial Affairs
Council – ECOFIN) zajišťuje koordinaci hospodářské politiky, dohled
nad rozpočtovou politikou členských států, finančními trhy a pohybem
kapitálu. ECOFIN také každý rok připravuje a společně s Evropským
parlamentem schvaluje rozpočet EU. Gestorem jednání této formace na
úrovni vlády je Ministerstvo financí.
Rada pro spravedlnost a vnitřní věci (Justice and Home Affairs Council
– JHA) pracuje na vytváření prostoru svobody, bezpečí a spravedlnosti,
jednom z hlavních cílů Smlouvy o EU. Gestor na úrovni ČR je
určován na základě konkrétní projednávané agendy (MSp a MV).
Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele
(Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council –
EPSCO) se zaměřuje na harmonizaci nebo koordinaci národních předpisů
o pracovních podmínkách, potírání chorob a nemocnosti a ochraně
práv spotřebitelů. Gestor na úrovni ČR je určován na základě konkrétní
projednávané agendy (MPSV, MZd, MPO).
Rada pro konkurenceschopnost (Competitiveness Council) se zabývá
otázkami vnitřního trhu, průmyslu, výzkumu a vesmíru a v závislosti na
předmětu jednání schází ve složení ministrů průmyslu, obchodu, pro
výzkum nebo evropské záležitosti. Zajišťuje integrovaný přístup ke
zvyšování konkurenceschopnosti a růstu v EU. Gestor na úrovni
ČR je určován na základě konkrétní projednávané agendy (MPO,
MŠMT, ÚV).
Rada pro dopravu, telekomunikaci a energetiku (Transport, Telecommunications
or Energy Council – TTE) se schází také v odlišných složeních
v závislosti na projednávané problematice. Cílem EU je vytvoření
moderních a efektivních systémů a transevropských sítí v těchto obla-
472
Evropská dimenze tvorby práva
stech. Gestor na úrovni ČR je určován na základě konkrétní projednávané
agendy (zpravidla MD, MV, MPO).
Rada pro zemědělství a rybolov (Agriculture and Fisheries Council –
AGRIFISH) je zásadním orgánem pro provádění společné zemědělské
politiky, která spočívá v rozvoji venkova, zvyšování produktivity, zajištění
plynulého zásobování a stabilizace trhů. Gestorem jednání této
formace na úrovni vlády je Ministerstvo zemědělství.
Rada pro životní prostředí (Environment Council) se stará o zajištění
vyváženého a udržitelného rozvoje ekonomiky s ohledem na vysokou
úroveň ochrany životního prostředí. Gestorem jednání této formace na
úrovni vlády je Ministerstvo životního prostředí.
Rada pro vzdělávání, mládež, kulturu a sport (Education, Youth, Culture
and Sport – EYCS) zajišťuje rozvoj kvality vzdělávání a uchovávaní
společného kulturního dědictví s ohledem na zachování národní a regionální
kulturní diverzity. Gestor na úrovni ČR je určován na základě
konkrétní projednávané agendy (MŠMT a MK).
Návrhy legislativních aktů jsou projednávány na politické úrovni
v kompetenčně příslušné formaci Rady, kde je také vedena obecná politická
debata o návrhu a jsou rozhodovány otázky, u kterých se nepodařilo
nalézt konsensus na pracovní úrovni a je schvalován obecný postoj
Rady pro jednání s Evropským parlamentem. (Není ovšem vyloučeno,
že formální konečné schválení projednaného návrhu je z časových
důvodů zařazeno na pořad jiné formace.)
Příprava jednání Rady – COREPER
Výbor stálých zástupců – COREPER (z fr. Comité des Represéntants
Permanents) – je přípravným orgánem pro jednání Rady. COREPER se
skládá ze zástupců členských států (na úrovni velvyslance a jeho zástupce)
a jeho úkolem je projednávat legislativní i nelegislativní návrhy
tak, aby byly připraveny pro schválení v Radě. Úkolem tohoto přípravného
orgánu je spolu s Generálním sekretariátem a zástupci Komise
hledat konsensus mezi členskými státy. Zástupci členských států uplatňují
při jednáních stanoviska na základě instrukcí administrativ svých
473
Evropská dimenze tvorby práva
členských států a informují současně i o postoji vnitrostátního parlamentu
k projednávanému legislativnímu návrhu.
COREPER zpravidla zasedá ve dvou složeních, a to COREPER
I, který je složen ze zástupců velvyslanců členských států, a COREPER
II, který je složen přímo z velvyslanců (stálých zástupců) členských
států. COREPER I v současné době zpravidla připravuje jednání Rady
v těchto oblastech: zaměstnanost, sociální politika, zdraví, ochrana spotřebitele,
konkurenceschopnost, doprava, telekomunikace, energetika,
zemědělství590
, rybolov, životní prostředí, vzdělávání, mládež a kultura.
COREPER II pak zpravidla projednává otázky větší politické důležitosti,
o nichž bude poté jednat Rada ve složení pro obecné záležitosti,
zahraniční věci, hospodářské a finanční záležitosti či spravedlnost
a vnitřní věci.
Pracovní skupiny Rady
COREPER řídí více než 150 pracovních skupin, které připravují podklady
pro jednání COREPERu a Rady. V pracovních skupinách také
spočívá těžiště legislativní práce a detailní projednávání jednotlivých
ustanovení legislativních návrhů. Pracovní skupiny jsou tvořeny experty
členských států (zpravidla odborníky na danou problematiku z příslušných
ministerstev či jiných orgánů státní správy dojíždějícími ad hoc na
jednání skupin do Bruselu – často je ovšem stát zastoupen také či pouze
expertem ze SZ Brusel). Připravují podklady pro jednání COREPERu
a předjednávají otázky, které budou posléze COREPERem řešeny.
Mimo jiné podrobně zkoumají návrhy Komise a naznačují, kde je či
474
Evropská dimenze tvorby práva
590
Pro oblast zemědělství byl rozhodnutím zástupců vlád členských států zřízen
Zvláštní výbor pro zemědělství (Special Committee on Agriculture – SCA), který má
za úkol připravovat některá rozhodnutí Rady pro zemědělství. Ostatní jednání Rady
pro zemědělství připravuje COREPER I.
Vedle Výboru SCA byly Smlouvami zřízeny následující výbory: Hospodářský a finanční
výbor (EFC), Výbor pro zaměstnanost, Výbor pro obchodní politiku, Politický
a bezpečnostní výbor (COPS), Stály výbor pro vnitřní bezpečnost (COSI) a Výbor pro
sociální ochranu.
není možné dosáhnout dohody. Skutečnost, že značná část otázek je
dohodnuta již na úrovni pracovní skupiny a následně COREPERem
a Radou pouze formálně schválena, činí z pracovních skupin velice významný
orgán rozhodovacího procesu ve struktuře Rady. Zastoupení
v pracovních skupinách a příprava instrukce pro jednání ve spolupráci
s příslušnými věcnými útvary a po konzultaci na národní úrovni může
být rozhodující pro výslednou kvalitu legislativních aktů. Častou praxí
je i vytváření speciálních ad hoc pracovních skupin Rady k určitým
balíkům legislativních návrhu.591
Předsednictví v Radě
Předsednictví v Radě je vykonáváno na základě rotačního principu
vždy skupinou tří států po dobu osmnácti měsíců. Předsednické „trio“
vydává společný osmnáctiměsíční program předsednictví592
, který má
zajistit kontinuitu činnosti Rady. Každý člen tohoto „tria“ předsedá
Radě po dobu šesti měsíců (ostatní členové tria jsou mu nápomocni).
Předsednictví v jednotlivých formacích Rady vykonává představitel
členského státu, který v rámci klasického systému rotujících předsednictví
vykonává šestiměsíční předsednictví v Radě. Výjimkou je Rada
pro zahraniční věci, jíž předsedá vysoká představitelka Unie pro zahraniční
věci a bezpečnostní politiku, která je současně místopředsedkyní
Komise. Předsednictví má důležitou úlohu při jednáních o dosažení
kompromisních řešení a při jednání o legislativních návrzích s Komisí
a Evropským parlamentem (trialog).
Rozhodování v Radě
Významnou změnou, kterou zavedla Lisabonská smlouva, je rozšíření
počtu oblastí, ve kterých se hlasuje kvalifikovanou většinou. Hla-
475
Evropská dimenze tvorby práva
591
Např. High Level Group on Economic Govenance, která řešila legislativu související
s fiskální disciplinou a dodržováním paktu stability a růstu v roce 2010-11.
592
Např. program tria ES-BE-HU: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/
st16/st16771.en09.pdf.
sování kvalifikovanou většinou je nově zakotveno jako obecný způsob
rozhodování v Radě, pokud Smlouvy nestanoví jinak. Lisabonská
smlouva rozšiřuje možnosti použití tohoto způsobu rozhodování celkem
o 68 oblastí, z toho u 19 oblastí se jedná o nahrazení stávajícího
jednomyslného rozhodování a 49 oblastí je zcela nových. Pokud má
tedy Rada napříště rozhodovat prostou většinou hlasů, což bylo do
přijetí Lisabonské smlouvy obecným pravidlem, musí být takový postup
výslovně stanoven. I přes zvýšení počtu oblastí, ve kterých Rada rozhoduje
kvalifikovanou většinou, zůstávají i oblasti, v nichž je zachován
princip jednomyslnosti a ve kterých mají členské státy možnost veta.
Jednomyslně rozhoduje Rada v oblastech, které jsou pro členské státy
nejcitlivější, jako je oblast daní, sociálního zabezpečení, zahraniční politiky,
společné obrany, operativní policejní spolupráce, jazykových pravidel
a sídel institucí.593
Je zcela zřejmé, že pro prosazení postoje ČR ke
konkrétním legislativním návrhům bude stále důležitější hledání spojenců
a podobně smýšlejících členských států. Vedle odborných znalostí
to klade na zástupce ČR v pracovních skupinách i značné požadavky na
komunikační schopnosti.
Hlasy členských států v Radě
27 členských států EU má přiděleno celkem 345 hlasů, které jsou
rozděleny podle počtu obyvatel každého členského státu od 3 do 29
hlasů (jde však o degresivní proporcionalitu, tzn. že 1 hlas malého státu
„reprezentuje“ menší počet obyvatel než 1 hlas velkého státu).
Počet hlasů jednotlivých členských států v Radě:
476
Evropská dimenze tvorby práva
593
Od právního základu návrhu aktu (konkrétního ustanovení LS, o které se návrh
opírá) se odvíjí i způsob rozhodování. Právní základ a způsob rozhodování je vždy
uveden v tzv. rámcové pozici ČR k jednotlivému návrhům schvalované na vnitrostátní
úrovni – viz dále.
Členský stát Počet hlasů
v Radě
Členský stát Počet hlasů
v Radě
1. Německo 29 15. Bulharsko 10
2. Francie 29 16. Švédsko 10
3. Itálie 29 17. Dánsko 7
4. Spojené království 29 18. Irsko 7
5. Španělsko 27 19. Litva 7
6. Polsko 27 20. Slovensko 7
7. Rumunsko 14 21. Finsko 7
8. Nizozemsko 13 22. Kypr 4
9. Belgie 12 23. Estonsko 4
10. Česká republika 12 24. Lotyšsko 4
11. Řecko 12 25. Lucembursko 4
12. Maďarsko 12 26. Slovinsko 4
13. Portugalsko 12 27. Malta 3
14. Rakousko 10
Kvora
V případě hlasování prostou většinou se Rada usnáší většinou hlasů
svých členů tak, že každý člen má jeden hlas; návrh je přijat, pokud získá
většinu hlasů členů Rady.
V případech, kdy Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou na návrh
Komise, se k přijetí vyžaduje alespoň 255 hlasů vyjadřující kladné stanovisko
většiny členských států z celkového počtu 345 hlasů. V ostatních
případech, ve kterých Rada rozhoduje bez návrhu Komise, se k přijetí
požaduje minimálně 255 hlasů reprezentujících alespoň dvě třetiny členských
států. Při rozhodování Rady kvalifikovanou většinou má členský
stát možnost požádat, aby bylo přezkoumáno, zda členské státy tvořící
477
Evropská dimenze tvorby práva
kvalifikovanou většinu zastupují alespoň 62 % celkového počtu obyvatel
Unie. Ukáže-li se, že tato podmínka není splněna, není daný návrh
přijat. Musí být tedy současně splněna tři kritéria: kritérium minimálního
počtu vážených hlasů, kritérium počtu států a kritérium počtu
obyvatel. Blokační menšina je stanovena na 91 hlasů, které jsou zapotřebí,
aby Rada nepodpořila projednávaný návrh.
Příprava a uplatňování pozice členských států na jednání Rady
Předpokladem efektivního prosazování pozic ČR na jednání Rady je
především účast ministra. I když na pořad jednání Rady bývají zařazeny
i body k politické diskusi, u kterých se neočekává formální rozhodnutí,
jedním z hlavních úkolů Rady bývá schvalování konkrétních legislativních
návrhů. Předpokladem pro přijetí rozhodnutí je usnášeníschopnost
Rady, tj. přítomnost nadpoloviční většiny, což představuje 14 jejich
členů – ministrů (resp. zástupců členského státu oprávněných zavazovat
vládu daného členského státu a vykonávat hlasovací práva v Radě; zastoupení
jiným členem delegace není možné).
Vzhledem k tomu, že na jednání Rady ministři členských států definitivně
schvalují legislativní akty a tudíž přebírají politickou odpovědnost
za jejich následnou implementaci do národního právního řádu
(včetně zdůvodnění občanům), je v zájmu členských zemí, aby ministři
byli na jednání Rady maximálně připraveni. Zástupce České republiky
v Radě jedná na základě předem schváleného mandátu (blíže kapitola
16.6. Koordinace evropských politik na národní úrovni), který vychází
z pozice České republiky uplatňované na jednáních v přípravných orgánech
Rady a pracovních skupinách.
Má-li na Radě dojít k formálnímu hlasování (což je situace spíše výjimečná
– viz výše), je třeba v případě nesouhlasu nalézt více stejně
smýšlejících států (tzv. like-minded group) a vytvořit tzv. blokační menšinu
(tj. minimálně 91 vážených hlasů), resp. v případě souhlasu hledat
většinu (což však u návrhů Komise nebývá nutné). Před takovým zasedáním
Rady probíhají proto intenzivní jednání s cílem vytvořit co
nejširší koalici stejně smýšlejících států. Pro prosazení postoje členského
478
Evropská dimenze tvorby práva
státu je však také důležitý konzistentní a srozumitelný postup již na
jednáních na pracovní úrovni. Není standardní a již vůbec ne žádoucí
utvářet politický postoj teprve krátce před jednáním Rady a následně
překvapovat ostatní zcela novou pozicí. Proto je zapotřebí sledovat přípravný
proces jednání od samotného počátku a zpracovávat detailní
rámcové pozice a instrukce již v první fázi předložení návrhu Komisí.
Je nutné rovněž sledovat na jednotlivých zasedáních Rady i pracovních
skupin a COREPERu pozice ostatních členských států a vytvářet si tak
přehled o tom, jaké většiny, resp. blokační menšiny se tvoří.
16.5.3. Spolupráce s Evropským parlamentem
Lisabonská smlouva výrazně posílila úlohu Evropského parlamentu
v institucionální struktuře EU. Došlo zejména k rozšíření počtu oblastí,
ve kterých EP spolurozhoduje s Radou tzv. řádným legislativním postupem.
Evropský parlament je tedy významným hráčem v legislativním
procesu, a je proto nutné sledovat jeho vnitřní postupy a jednání a spolupracovat
s ním lépe než dosud.
Politická struktura
Evropský parlament zvolený v červnu 2009 tvoří 736 poslanců.594
Poslanci se v EP neseskupují podle státní příslušnosti, ale spolupracují
v rámci politických skupin (frakcí), které sdružují členy podobného
ideologického zaměření. Nejsilnějšími skupinami jsou Evropská strana
lidová (EPP), Pokroková aliance socialistů a demokratů (S&D) a Aliance
liberálů a demokratů pro Evropu (ALDE). Frakce v EP jsou volnými
479
Evropská dimenze tvorby práva
594
V souvislosti se zpožděným vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byl sjednán
zvláštní protokol, na zá-kladě kterého dojde k přechodnému navýšení počtu křesel
v EP po zbývající část volebního období 2009-2014 z 736 na 754 křesel. 12 členských
států (FR, IT, UK, ES, PL, NL, SE, BG, AT, LV, SI, MT) tak získá tolik dodatečných
křesel v EP, kolik by jim náleželo v případě voleb podle Lisabonské smlouvy. Německu,
které naopak Lisabonskou smlouvou 3 mandáty ztrácí, přechodně tato křesla
zůstanou. Zmíněný protokol však ještě bude muset být ratifikován ve všech členských
státech.
sdruženími národních politických stran, přičemž stranická disciplína se
týká cca 60–70 % případů hlasování. Realitou v EP není stabilní koalice
frakcí, ty jsou vytvářeny aktuálně podle jednotlivých návrhů, o kterých
je hlasováno. Specifikem EP je i přítomnost stran, jejichž postoj k evropské
integraci je rezervovaný až výrazně negativní (např. strany ve frakci
EFD).
Organizační a funkční struktura595
Předseda EP, volený na polovinu funkčního období, stojí v čele EP
spolu se 14 místopředsedy. Klíčovým orgánem je Konference předsedů
politických skupin (Konference předsedů), která přijímá rozhodnutí ve
věci organizace práce parlamentu a plánování legislativní činnosti,
vztahy s ostatními institucemi EU i národními parlamenty členských
států, a dále Konference předsedů výborů, která dává Konferenci předsedů
doporučení týkající se práce výborů a návrhů pořadu jednání dílčích
zasedání. Stejně jako v případě národních parlamentů je funkční
struktura EP založena na parlamentních výborech, ve kterých se formuluje
postoj Parlamentu k předkládaným legislativním návrhům. Každý
poslanec je členem některého z výborů, z nichž každý se zaměřuje na
specifickou oblast legislativní činnosti. Výbory jsou rozděleny na stálé,
které fungují vždy polovinu funkčního období – tedy dva a půl roku –
a dočasné, jejichž mandát je časově omezen.
Jakmile je legislativní návrh (zprávy či jiný dokument) doručen navrhovatelem
parlamentu, je tento návrh přidělen do jednoho nebo několika
výborů a je stanoven gesční výbor, který celý proces koordinuje.
Výbor poté zvolí podle politického klíče svého zpravodaje, který má za
úkol připravit zprávu, jež je po schválení ve výboru předkládána plénu
EP. Absolutní většina (cca 70 %) návrhů je EP přijímána již v prvním
čtení, které vyžaduje pouze prostou většinu hlasů poslanců. Nemůže-li
být při schvalování legislativy v prvním nebo druhém čtení spolurozho-
480
Evropská dimenze tvorby práva
595
Sídlo EP je stanoveno tak, že stálá zasedání probíhají ve Štrasburku, mimořádná
zasedání v Lucemburku nebo v Bruselu. Generální sekretariát a jednotlivé výbory EP
působí v Bruselu.
dovací procedury mezi Radou a EP dosaženo shody, svolává se dohodovací
výbor složený ze zástupců EP a Rady. Bezprostředně před plenárním
zasedáním dohodovacího výboru se zpravidla koná trialog (setkání
mezi EP, Radou a EK). Za Radu se do trialogu zapojí ministr vlády
členského státu, který vykonává funkci předsednictví, za asistence Generálního
sekretariátu Rady a jeho právní služby.
Kontakty s Evropským parlamentem
S ohledem na posílení úlohy EP v institucionální struktuře EU v postlisabonské
éře je stěžejním úkolem dění v EP pozorně sledovat a navázat
kontakty s významnými aktéry EP. Základním předpokladem pro
dobrou spolupráci s EP jsou zejména úzké kontakty s českými zástupci
v EP. Některé členské státy k prosazení svých zájmů na půdě EP využívají
v případě důležité legislativy metody tzv. indicative voting list –
doporučení poslancům zastupujícím tento členský stát pro hlasování
o legislativních aktech či pozměňovacích návrzích. Tato metoda je
vhodná ke zvážení také v ČR. Rozhodně je vhodné být v kontaktu
s českými europoslanci, indikovat zájmy ČR u konkrétních legislativních
návrhů. Česká republika má v EP celkem 22 zástupců. Po volbách
v červnu loňského roku se do EP dostali zástupci čtyř politických stran,
jejichž mandáty jsou rozděleny takto: ODS 9, ČSSD 7, KSČM 4
a KDU-ČSL 2. Důležité je také vedení neformálních rozhovorů s předsedy
jednotlivých výborů, předsedy frakcí, koordinátory frakcí či zpravodaji
zásadních legislativních návrhů. Podceňovat nelze ani kontakty
s odbornými poradci výborů z úřednické složky EP.
16.5.4. Národní parlamenty v unijním legislativním procesu596
Lisabonská smlouva nově stanovila lhůtu osmi týdnů pro přezkum
každého návrhu legislativního aktu z hlediska souladu s principem sub-
481
Evropská dimenze tvorby práva
596
Základní úprava postavení národních parlamentů v EU je kodifikována v čl. 12
Smlouvy o EU. Tato obecná ustanovení jsou dále konkretizována v prvních dvou
protokolech k Lisabonské smlouvě: Protokolu (č. 1) o úloze vnitrostátních parlamentů
v Evropské unii a Protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality.
sidiarity ze strany národních parlamentů (mezi dnem doručení návrhu
parlamentům a okamžikem zařazení na pořad jednání Rady). Právě
v kontrole subsidiarity získávají národní parlamenty hlavní nástroj k zasahování
do legislativního procesu. Svou politickou povahou umožňuje
tento princip de facto každému parlamentu, resp. jeho komoře, vyjádřit
s návrhem nesouhlasný postoj, ať již z politických či právních důvodů.
Jednokomorovým parlamentům náleží při kontrole subsidiarity dva
hlasy, v případě dvoukomorových disponuje každá komora jedním hlasem.
Jejich postavení je tedy rovné.
Pokud nejméně jedna třetina parlamentů (podle počtu hlasů) předloží
odůvodněné stanovisko, podle něhož je návrh v rozporu s principem
subsidiarity, Komise musí svůj návrh přezkoumat a následně jej buď
ponechat nezměněný, pozměnit jej či vzít zpět (tzv. žlutá karta). V případě
návrhů týkajících se oblasti justiční spolupráce v trestních věcech
a policejní spolupráce je uvedené kvorum sníženo na jednu čtvrtinu.
Vysloví-li se ve všech uvedených případech proti návrhu Komise více
než polovina parlamentů, bude odůvodněné stanovisko Komise předloženo
společně se stanovisky parlamentů ještě před dokončením
prvního čtení Radě a Evropskému parlamentu k posouzení souladu návrhu
s principem subsidiarity (tzv. oranžová karta). Obě instituce mohou
pak legislativní proces zastavit. Specifickou oblastí, v níž každý
národní parlament či jeho jedna komora disponuje „právem veta“ (tzv.
červená karta), je sféra rodinného práva s mezinárodním prvkem. Podobné
oprávnění se dále uplatňuje také při změně způsobu hlasování
v Radě z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu.597
V obou posledně
zmíněných případech platí pro možnost zablokování šestiměsíční lhůta.
Kromě možnosti zasáhnout do rozhodovacího procesu ex ante mají
národní parlamenty rovněž oprávnění podat žalobu na neplatnost právního
aktu z důvodu porušení principu subsidiarity u Soudního dvora
EU. Tuto žalobu může podat každá komora prostřednictvím své vlády.
482
Evropská dimenze tvorby práva
597
Tzv. obecná přechodová klauzule („passerella“) dle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU.
Postavení komor Parlamentu ČR podle národní právní úpravy
Postavení Parlamentu ČR v legislativním procesu EU podle evropské
právní úpravy bylo implementováno rovněž do českého právního řádu
tzv. lisabonskou novelou jednacích řádů obou komor.598
Při novele
byla nad rámec evropské úpravy oběma komorám poskytnuta rozsáhlá
možnost vstupovat do rozhodovacího procesu, a to v rámci tzv. vázaného
mandátu vlády. Ten se uplatní při aplikaci ustanovení Lisabonské
smlouvy umožňujících flexibilní změny primárního práva bez ratifikace
národními parlamenty (tzv. evolutivní klauzule).599
Vláda nemůže
v těchto případech bez předchozího souhlasu obou komor Parlamentu
vyjádřit v Radě souhlas s dotčeným návrhem (a to ani nepřímo, tzv.
konstruktivním zdržením se hlasování).600
Podobný systém byl zaveden
i v SRN a v Rakousku.601
Kromě tzv. vázaných mandátů jsou obě komory zapojeny i do běžné
přípravy vládních pozic k legislativním i nelegislativním návrhům Komise
ve všech ostatních oblastech. I zde je postavení obou komor velmi
obdobné, opírá se nicméně o základ odlišné právní síly. V případě Po-
483
Evropská dimenze tvorby práva
598
Zákon č. 162/2009 Sb.
599
Jedná se konkrétně o použití následujících ustanovení smluv: čl. 31 odst. 3, čl. 48
odst. 6, čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU, čl. 81 odst. 3, čl. 153 odst. 2, čl. 192 odst. 2, čl.
312 odst. 2 a čl. 333 odst. 1 a 2, čl. 352 Smlouvy o fungování Evropské unie. Viz §§
119k – 119n zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, a §§ 109i – 109l zákona
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
600
Pro jednotlivé případy tzv. evolutivních klauzulí je princip vázaného mandátu
upraven různě, např. při zjednodušené změně smluv (čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU)
se dokonce použije obdobného postupu jako při ratifikaci mezinárodních smluv (§
119o zákona č. 107/1999 Sb. a § 109l zákona č. 90/1995 Sb.).
601
V obou zemích ovšem byla současně změněna i ústava, proto mohly být pro
hlasování o souhlasu s aplikací evolutivních klauzulí stanoveny dokonce ústavní vět-
šiny.
slanecké sněmovny je vláda povinna zohlednit její stanovisko přímo ze
zákona (Jednací řád PS PČR), v případě Senátu je tato povinnost stanovena
vládní směrnicí.602
Za stanovisko Poslanecké sněmovny přitom
může být považováno i stanovisko Výboru pro evropské záležitosti,
zatímco v případě Senátu se musí vyjádřit plénum. Nicméně v každodenním
přípravném a koordinačním procesu není mezi oběma postupy
z perspektivy vlády rozdíl – vláda postoj obou komor dosud vždy
zohledňovala a zatím nenastala situace, kdy by zaujala odlišné stanovisko
než Parlament. Nadále však zůstává nevyjasněná otázka postupu
v případě rozporu mezi postoji obou komor.
Praktickým problémem ve vztahu vlády a Parlamentu je včasné dodávání
rámcových pozic vlády komorám, které se mnohdy výrazně
opožďuje, což komorám znemožňuje flexibilní využívání svých pravomocí,
a to jak těch, jež jsou stanoveny v unijní právní úpravě, tak i těch,
jež vyplývají z národní úpravy. Jinak lze však konstatovat, že v celoevropském
měřítku je stav spolupráce Parlamentu ČR s vládou nadstandardní.
To se projevuje mj. v přístupu zástupců komor na jednání Výboru
pro EU na pracovní úrovni a rovněž k dokumentům databáze
evropských politik (DAP), tedy nejen k rámcovým pozicím ve stavu
projednávání, ale dokonce i k instrukcím na jednání pracovních skupin.
Takto transparentní přístup je v ostatních zemích spíše ojedinělý a neexistuje
dokonce ani v Dánsku, kde je zakotven tzv. obecný vázaný
mandát vlády při každém jednání v Radě. Právě díky vstřícnému přístupu
vlády je Parlament ČR, zvláště pak jeho horní komora, při projednávání
evropských záležitostí jedním z nejaktivnějších v celé EU.
484
Evropská dimenze tvorby práva
602
Čl. 6 odst. 8 Směrnice vlády o postupu při zasílání návrhů legislativních aktů ES/
EU a materiálů Evropské komise Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky
a Senátu Parlamentu České republiky, schválená jako příloha 3 k usnesení vlády ze 7.
června 2006 č. 680.
16.6. Koordinace evropských politik na národní úrovni
(Česká perspektiva vnitrostátního projednávání návrhů unijní legi-
slativy)
V současnosti mají prakticky veškeré národní politiky v různých podobách
paralelu na úrovni politik EU. Aby ČR dokázala účinně prosadit
své zájmy, musí k těmto politikám zaujímat jasné a věcné postoje a umět
tyto postoje prosazovat, ale také případně flexibilně modifikovat s ohledem
na aktuální vývoj v průběhu projednávání konkrétních legislativních
a nelegislativních návrhů. Základem úspěchu je rozpoznat klíčové
návrhy, umět včas a srozumitelně formulovat národní pozice a vystupovat
při jejich projednání na všech úrovních koordinovaně. To vyžaduje
koncepční, systematickou a důsledně prováděnou koordinaci evropských
politik na národní úrovni. V určitých situacích je třeba být připraven
i na vzájemné „výměny“ či úpravy některých priorit v rámci
hledání kompromisu a především při vyjednávání s obdobně smýšlejícími
státy. Gesce za koordinaci evropských politik na národní úrovni
přísluší předsedovi vlády a je realizována prostřednictví jemu podřízené
sekce pro evropské záležitosti při Úřadu vlády. Praktickému provádění
koordinace evropských politik slouží několik institucionálních platfo-
rem.
16.6.1. Vládní Výbor pro EU
Na úrovni členů vlády funguje vládní Výbor pro EU (VV-EU). VVEU
zasedá na okraj vlády, zpravidla před jejím jednáním, a to nepravidelně
podle potřeby, většinou minimálně jedenkrát měsíčně. VV-EU
předsedá a jeho jednání vede předseda vlády. VV-EU představuje nejvyšší
orgán na národní úrovni, který se věnuje výlučně otázkám EU.
VV-EU je určen pro jednání o klíčových a politicky citlivých záležitostech
týkajících se pozic ČR v EU (např. rámcové pozice ČR k tématům
nejzásadnějšího významu, projednání významných otázek, u nichž se
nepodařilo nalézt shodu na nižších úrovních) a pro koordinaci mezi
členy vlády v tématech, která se EU týkají. VV-EU mj. schvaluje mandát
485
Evropská dimenze tvorby práva
pro předsedu vlády pro jednání Evropské rady a pozice ke klíčovým
legislativním návrhům a dokumentům.
16.6.2. Pracovní výbor pro EU (V-EU)
Pracovní výbor pro EU (V-EU) je pracovním orgánem VV-EU a zasedá
na úrovni náměstků ministrů (případně dalších osob pověřených
členy vlády k jejich zastupování v rámci V-EU). V-EU se schází pravidelně
každé úterý ve 14.00 v budově Úřadu vlády. Jednání V-EU připravuje
Sekce pro evropské záležitosti Úřadu vlády a její ředitel pracovnímu
V-EU předsedá. Těžištěm činnosti V-EU je především průběžná
horizontální koordinace evropských záležitostí. V praxi se jedná zejména
o schvalování mj. všech instrukcí pro COREPER I a II, mandátů
pro vystupování ministrů na zasedáních jednotlivých formací Rady,
projednání zpráv ze zasedání Rady a schvalování rámcových pozic k důležitým
evropským agendám. V-EU se dále věnuje analýze důležitých
evropských témat, průběžnému sledování a vyhodnocování evropských
agend, včasné identifikaci potenciálně sporných bodů z meziresortního
pohledu a mediaci sporů. V-EU rovněž připravuje a předjednává agendu
VV-EU. Nižší institucionální jednotkou jsou tzv. resortní koordinační
skupiny připravující zejména instrukce pro jednání pracovních skupin,
jejichž členy jsou zástupci věcně příslušných resortů a ve všech případech
rovněž zástupce Sekce pro evropské záležitosti Úřadu vlády.
16.6.3. Databáze politik EU
Pro účely co nejefektivnější koordinace evropských politik byla vytvořena
elektronická meziresortní Databáze politik EU (DAP), která
slouží jako informační zdroj o jednáních a agendách EU. DAP umožňuje
mj. sledování vývoje jednotlivých agend EU, schvalování národních
pozičních k legislativním návrhům a dokumentů per rollam, rozesílání
avíz o aktuálním vývoji projednávání jednotlivých „dossiers“ a přehled
nejdůležitějších kontaktů z hlediska koordinace evropských politik, a to
jak na národní, tak evropské úrovni. Prostřednictvím databáze DAP
486
Evropská dimenze tvorby práva
jsou schvalovány a distribuovány mj. mandáty na jednání Rady, instrukce
na jednání pracovních skupin nebo rámcové pozice ČR a stanoviska
pro Parlament k návrhům unijních legislativních aktů.
16.6.4. Rámcová pozice/Stanovisko pro parlament
Základem pro jednání o legislativním návrhu na unijní úrovni je tzv.
Rámcová pozice/Stanovisko pro parlament. Tato rámcová pozice
schvalovaná ve výše uvedených orgánech má obligatorní strukturu a obsahuje
identifikaci návrhu, právní základ, který určuje i proceduru projednávání
a schvalování. Dále indikuje, jaký stupeň důležitosti tento
návrh pro ČR má, obsahuje vyjádření k zásadě subsidiarity a proporcionality,
popis obsahu návrhu a pozice ČR k němu a současně i zmapování
postojů ostatních členských států. Již v této fázi je obligatorní součástí
pozice vyjádření k dopadům na český právní řád, které by mělo indikovat
následné možné problémy s implementací návrhu. Tato rámcová
pozice současně slouží jako podklad pro jednání s oběma komorami
Parlamentu ČR. Pro jednání pracovních orgánů Rady jsou pak zpracovávány
konkrétní instrukce. Pro jednání ministrů na zasedáních Rady
jsou schvalovány instrukce v podobě mandátu (event. mandátu pro
předsedu vlády na jednání Evropské rady). Zástupci ČR, resp. exekutivy
na všech úrovních by tedy měli postupovat při jednání na základě projednaného
a schváleného postoje, který by měl být synergií odborného
a politického přístupu založeného na věcné znalosti problematiky, znalosti
unijních procedur a pozic ostatních členských států. Současně by
mělo být zřejmé, jaká řešení ČR preferuje a proč a jaká řešení jsou
naopak pro ČR nepřijatelná (tzv. „red lines“). (Spekulace o tom, jaká
je míra úspěšnosti při prosazování českých pozic při přípravě unijní
legislativy a jaké jsou její důvody, jde patrně nad rámec této publikace.)
Závěrem
Unijní legislativní proces je procesem složitým. Není však o mnoho
složitější než legislativní proces na národní úrovni a má svá formální
pravidla i neformální v praxi realizované postupy. Jejich znalost je před-
487
Evropská dimenze tvorby práva
pokladem aktivní účasti ČR na tvorbě unijní právní regulace. I zde hraje
vedle odbornosti klíčovou úlohu politické zadání – určení toho, co
chceme na unijní úrovni prosazovat. Nedostatky při přípravě, projednávání
a prosazování národních pozic ke konkrétním legislativním návrhům
se pak nemohou neprojevit na následné implementaci unijního
práva na národní úrovni. Míra vlivu unijní legislativy na náš právní řád je
přitom značná a soustředit se jen na vnitrostátní legislativní proces dnes
už nepostačí.
488
Evropská dimenze tvorby práva
17. Proces komitologie
17.1. Úvod
Přijímání aktů Evropské unie v přenesené pravomoci a k provádění
právně závazných aktů Evropské unie je upraveno v článku 290, resp.
291 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). V případě
postupu podle článku 290 lze hovořit o tzv. nepravé komitologii, zatímco
v případě postupu podle článku 291 se jedná o pravou komitologickou
proceduru.
Na začátku je však třeba zopakovat, že SFEU upravuje dva základní
legislativní postupy přijímání aktů Evropské unie. Prvním je řádný legislativní
postup, kdy Evropský parlament a Rada přijímají společně na
návrh Komise nařízení, směrnice nebo rozhodnutí. Blíže je řádný legislativní
postup upraven v článku 294 SFEU. Druhým je pak zvláštní
legislativní postup, který se odchyluje od postupu upraveným v článku
294 SFEU. Zvláštní legislativní postup tedy představuje různé způsoby
přijímání sekundární legislativy Evropské unie. Důležité je konstatovat,
že právní akty Evropské unie přijímané legislativním postupem (řádným,
zvláštním) jsou legislativní akty.
Komitologická procedura, ať již pravá nebo nepravá, slouží k rychlejšímu
přijetí aktu, kdy by použití legislativního postupu bylo časově
a procedurálně neefektivní.
17.2. Čl. 290 SFEU (přenesená působnost) – „nepravá ko-
mitologie“
Článek 290 SFEU je novinkou Smlouvy o fungování Evropské unie,
přesněji řečeno, zakotvení přenesení působnosti k přijímání aktů Evropské
unie v primárním právu Evropské unie. Pokud bychom se vrátili ke
znění Smlouvy o založení Evropského společenství, ta v článku 202,
třetí odrážce obsahovala pouze zmocnění Evropské komise k provádění
pravidel přijímaných Radou Evropské unie. Současné znění článku 290
SFEU de facto vykazuje shodnost s regulativním postupem s kontrolou
489
Evropská dimenze tvorby práva
upraveným v článku 5a komitologického rozhodnutí Rady 2006/512/ES
(rozhodnutí Rady ze dne 17. července 2006, kterým se mění rozhodnutí
1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích
pravomocí svěřených Komisí), tedy v sekundárním právním
aktu.
Podle článku 290 odst. 1 SFEU lze legislativním aktem přenést na
Komisi pravomoc přijímat nelegislativní akty s obecnou působností,
kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, které
nejsou podstatné. Zjednodušeně řečeno, je zde nutná paralelní existence
základního aktu, jenž obsahuje podstatné prvky legislativního aktu, a vedlejšího
nelegislativního aktu, který obsahuje nepodstatné prvky. Základní
akt je vlastně takovým vodičem, protože vymezuje cíle, obsah,
rozsah a dobu trvání přenesené pravomoci. Je tu však jeden paradox,
kdy na základě delegované legislativní pravomoci dochází ze strany
Komise k přijímání nelegislativních aktů s obecnou působností. Dle
znění článku 297 odst. 2 SFEU nelegislativními akty mohou být též
nařízení, směrnice a rozhodnutí. Vzhledem k normativní povaze těchto
nelegislativních aktů zde vzniká otázka, jak takový nelegislativní akt
poznat. Právní řád České republiky totiž takovéto dělení nezná. Odpověď
na tuto otázku je relativně jednoduchá. Rozdíl mezi legislativním
a nelegislativním aktem musíme poznat podle obsahu. Prvním vodítkem
může být hierarchizace těchto právních norem, kdy legislativní akt (základní
akt, vodič) má vyšší právní sílu než nelegislativní akt (vedlejší
akt); součástí názvů aktů v přenesené působnosti jsou slova „v přenesené
působnosti“. Poté je nutné se zaměřit na způsob přijetí (legislativním
postupem), kdy legislativní akt splňuje několik zásadních definičních
znaků vyplývajících z článku 289 odst. 3 SFEU (sekundární právní akty
normativní povahy přijímány pro výkon pravomocí Evropské unie; přijímány
zpravidla na základě zákonodárné iniciativy Komise; projednávání
a hlasování o legislativním aktu probíhá veřejně; možnost pro vnitrostátní
parlamenty členských států Evropské unie vyjádřit se k souladu
se zásadou subsidiarity; obligatorní zveřejnění legislativních aktů
v Úředním věstníku Evropské unie).
490
Evropská dimenze tvorby práva
Pravomoci přenesené na Komisi však v tomto směru nejsou ani definitivní,
ani absolutní, neboť zde existuje rovnováha, která představuje
kontrolní pravomoci Evropského parlamentu a Rady Evropské unie.
Kontrolní pravomoc spadá do působnosti orgánů Evropské unie. Základní
legislativní akt totiž sám o sobě je regulativním prvkem vedlejšího
nelegislativního aktu; základní legislativní akt obsahuje konkrétní podmínky
pro přenesení pravomoci. SFEU upravuje výslovně dvě podmínky.
Základní akt může stanovit, že Evropský parlament nebo Rada
mohou rozhodnout o zrušení přenesené pravomoci. Druhou pak je
konstatování, že akt v přenesené pravomoci může vstoupit v platnost
pouze tehdy, nevysloví-li ve lhůtě stanovené legislativním aktem Evropský
parlament nebo Rada námitky. Tyto podmínky je možno použít
jednotlivě nebo společně. Vzhledem k formulaci „mohou“, lze do základního
aktu vložit i další nad rámec těchto podmínek. Na druhou
stranu z logiky věci musí základní akt obsahovat alespoň jednu podmínku
uvedenou v primárním právu, jinak by Evropský parlament nebo
Rada nevykonaly svou pravomoc. Tu lze v tomto kontextu považovat
i za povinnost. Pro úplnost je třeba doplnit, že Evropský parlament se
v těchto věcech usnáší absolutní většinou hlasů a Rada rozhoduje kvalifikovanou
většinou.
Jak je napsáno výše, kontrolní pravomoc spadá do působnosti orgánů
Evropské unie. Tím se postup zásadním způsobem odlišuje od zmíněného
regulativního postupu s kontrolou, který upravuje staré komitologické
rozhodnutí Rady 2006/512/ES v článku 5a. Na základě tohoto
rozhodnutí se jednalo o kontrolu členských států v příslušném výboru.
Pro snadnější identifikaci jsou součástí názvů aktů v přenesené působnosti
slova „v přenesené působnosti“.
17.3. Čl. 291 SFEU (prováděcí pravomoc) – „pravá komi-
tologie“
Na rozdíl od úpravy v článku 290, prováděcí pravomoci Komise
v tomto článku měly oporu ve Smlouvě o založení Evropského spole-
491
Evropská dimenze tvorby práva
čenství, tedy ve starém primárním právu, a sice v již zmíněném článku
202, třetí odrážce. Článek 291 SFEU upravuje prováděcí pravomoci jak
Komise, tak Rady. Zatímco v případě Komise se jedná o obecné podmínky,
Radě jsou svěřeny pouze ve zvláštních případech (náležité odůvodnění,
oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky).
V prvé řadě jsou členské státy Evropské unie povinny přijmout veškerá
nezbytná vnitrostátní právní opatření k provedení právně závazných
aktů Evropské unie. Znovu je zde paralelní existence základního
aktu a vedlejšího, v tomto případě prováděcího aktu. Dle gramatického
výkladu článku 291 odst. 1 SFEU se úprava vztahuje na oblast práva,
přičemž právně závazné akty Evropské unie zahrnují nejen legislativní
a nelegislativní akty, ale například rozsudky Soudního dvora Evropské
unie.
Pokud se ale chceme na dalších řádcích a odstavcích věnovat pravé
komitologii, je zásadní pro tuto věc znění třetího odstavce předmětného
článku. Ustanovení ukládá povinnost Evropskému parlamentu a Radě
přijmout řádným legislativním postupem formou nařízení pravidla
a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při
výkonu prováděcích pravomocí. Nařízení bylo přijato v nedávné a nabylo
účinnosti od 1. března 2011 (Nařízení Evropského parlamentu
a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví
pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují
Komisi při výkonu prováděcích pravomocí). Na rozdíl od článku
290, který upravuje kontrolní pravomoc Rady a Evropského parlamentu,
tento článek stanoví kontrolní pravomoc členských státech. Zástupci
členských států zasedají ve zvláštních výborech, kterým předsedá
zástupce Evropské komise. Proto také zde hovoříme o pravé komitologii
(committee = výbor). Nová komitologická úprava byla přijata řádným
legislativním postupem a pravidla a obecné zásady jsou na rozdíl od
předchozí úpravy stanoveny obligatorně. Z toho vyplývá, že byla posílena
role Evropského parlamentu při přijímání nového nařízení. V souladu
s článkem 288 SFEU má nové komitologické nařízení obecnou
492
Evropská dimenze tvorby práva
působnost, je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech
členských státech.
Pokud si uděláme krátký historický exkurz, zjistíme, že původní komitologická
rozhodnutí byla schvalována konzultativním postupem,
v němž měl Evropský parlament oslabené postavení. Evropský parlament
byl pouze konzultován, nespolurozhodoval. Taktéž forma právního
aktu byla zvolena nahodile, a sice rozhodnutí. Po celou dobu
existence této právní úpravy se diskutovalo deficitní zastoupení Evropského
parlamentu v rámci komitologické procedury.
Prvé komitologické rozhodnutí Rady 87/373/EHS ze dne 13. července
1987 upravující postup pro výkon prováděcích pravomocí přenesených
na Komisi dávalo široké pravomoci Radě bez zapojení
Evropského parlamentu. Toto rozhodnutí bylo v návaznosti na kritické
ohlasy zrušeno rozhodnutím Rady 1999/468/ES ze dne 28. června
1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisí,
přičemž demokratický deficit zapojení Evropského parlamentu
(možnost přímého zapojení do komitologické procedury) byl vyřešen
až novelou, a to rozhodnutím Rady 2006/512/ES ze dne 17. července
2006, kterým se mění rozhodnutí 1999/468/ES ze dne 28. června 1999
o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisí.
Rozhodnutí Rady 1999/468/ES ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/
ES v souladu s příslušným ustanovením Smlouvy o založení Evropského
společenství (článek 202, třetí odrážka) svěřilo Komisi prováděcí
pravomoci v souladu s příslušnými ustanoveními základního aktu. Výjimkou
samozřejmě bylo, kdy prováděcí pravomoci byly svěřeny ve
zvláštních případech Radě přímo, a to na základě základního aktu. Jak
již bylo popsáno výše, členské státy zasedaly ve výborech za předsednictví
zástupce Evropské komise. Samotné komitologické rozhodnutí
upravovalo tyto rozhodovací postupy (rozhodnutí Rady 1999/468/ES
ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/ES):
1. Poradní postup
Návrh Komise byl projednán ve výboru. Hlasovalo se prostou
většinou a Komise přihlížela co nejvíce ke stanovisku výboru při
493
Evropská dimenze tvorby práva
přijímání návrhu. Evropský parlament mohl pouze prohlásit v případě,
že základní akt byl přijat v rámci spolurozhodovací procedury,
že návrh překračuje prováděcí pravomoci upravené v základním
aktu.
2. Řídící postup
Návrh Komise byl projednán ve výboru. Hlasovalo se kvalifikovanou
většinou. Pokud byl návrh schválen, nebo se výbor neusnesl,
Komise přijala návrh. Pokud návrh ve výboru nebyl schválen, Komise
sice přijala návrh, mohla však odložit jeho účinnost, přičemž
v této době Rada kvalifikovanou většinou mohla přijmout svůj
návrh. Pokud Rada návrh nepřijala, platil původní návrh Komise.
Evropský parlament mohl pouze prohlásit v případě, že základní
akt byl přijat v rámci spolurozhodovací procedury, že návrh překračuje
prováděcí pravomoci upravené v základním aktu.
3. Regulativní postup
Návrh Komise byl projednán ve výboru. Hlasovalo se kvalifikovanou
většinou. Pokud byl návrh schválen, Komise přijala návrh.
Pokud nebyl návrh schválen, nebo se výbor neusnesl, Komise postoupila
návrh Radě. Rada pak mohla kvalifikovanou většinou buď
přijmout vlastní návrh, nebo návrh Komise odmítnout. Pokud se
Rada ani v jednom případě neusnesla, platil návrh Komise. Pokud
byl návrh Komise Radou odmítnut, Komise mohla předložit Radě
znovu původní návrh nebo pozměněný návrh, resp. nový návrh.
Evropský parlament mohl pouze prohlásit v případě, že základní
akt byl přijat v rámci spolurozhodovací procedury, že návrh překračuje
prováděcí pravomoci upravené v základním aktu.
4. Regulativní postup s kontrolou
Návrh Komise byl projednán ve výboru. Hlasovalo se kvalifikovanou
většinou. Pokud byl návrh schválen, Komise postoupila návrh
Evropskému parlamentu a Radě; pokud Rada kvalifikovanou
většinou ani Evropský parlament absolutní většinou ve stanovené
lhůtě návrh neodmítne, návrh Komise je přijat; pokud Rada kvalifikovanou
většinou a Evropský parlament absolutní většinou ve
494
Evropská dimenze tvorby práva
stanovené lhůtě návrh odmítne, Komise buď předložila výboru
pozměněný návrh, nebo předložila nový návrh základního aktu
na základě své zákonodárné iniciativy.
Pokud nebyl návrh ve výboru schválen, nebo se výbor neusnesl,
Komise postoupila návrh Radě a Evropskému parlamentu; pokud
Rada ve stanovené lhůtě kvalifikovanou většinou návrh odmítla,
Komise buď předložila Radě pozměněný návrh, nebo předložila
nový návrh základního aktu na základě své zákonodárné iniciativy.
Pokud však Rada kvalifikovanou většinou ve stanovené lhůtě návrh
neodmítla nebo prohlásila, že chce přijmout vlastní návrh,
Komise, respektive Rada postoupila návrh Evropskému parlamentu;
pokud Evropský parlament absolutní většinou ve stanovené
lhůtě návrh neodmítl, byl přijat návrh Komise, resp. Rady;
pokud ale Evropský parlament absolutní většinou ve stanovené
lhůtě návrh odmítl, Komise buď předložila výboru pozměněný
návrh, nebo předložila nový návrh základního aktu na základě
své zákonodárné iniciativy.
5. Ochranný postup
V tomto případě musil použití ochranných opatření stanovit základní
akt. Komise sdělila členským státům všechna rozhodnutí
o ochranných opatřeních, popřípadě je před jejich přijetím konzultovala.
Každý členský stát pak mohl následně předložit Radě konkrétní
rozhodnutí Komise. Rada mohla v návaznosti na to ve stanovené
lhůtě přijmout jiné ochranné opatření; základní akt mohl
vázat Radu tím, že ta mohla kvalifikovanou většinou rozhodnutí
Komise potvrdit, změnit nebo zrušit, respektive že rozhodnutí
Komise je považováno za zrušené, pokud se Rada neusnese ve
stanovené lhůtě.
Použití konkrétního komitologického postupu určil základní akt.
Nové komiotologické nařízení Evropského parlamentu a Rady
(EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla
a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při
výkonu prováděcích pravomocí nabylo účinnosti teprve 1. března
495
Evropská dimenze tvorby práva
2011. Z tohoto důvodu byly popsány předchozí staré komitologické
postupy, které jsou aplikovány po přechodnou dobu u zahájených postupů
před nabytím účinnosti nového nařízení. Jinak nařízení ruší rozhodnutí
Rady 1999/468/ES. Nicméně lze konstatovat pozitivní věc,
nové komitologické nařízení situaci velice zjednodušilo.
Nové nařízení tedy stanoví pravidla a obecné zásady, které se použijí,
pokud právně závazný akt Evropské unie stanoví, že jsou nezbytné
jednotné podmínky k jeho provedení, a vyžaduje, aby přijetí prováděcích
aktů Komisí podléhalo kontrole členských států. Principy jsou tedy
zachovány, členské státy zasedají ve výborech, kterým předsedá zástupce
Komise. Počet komitologických postupů je snížen na dva, a sice
na poradní postup a přezkumný postup. Novinkou je, že se zřizuje
odvolací výbor.
Nařízení upravuje tyto rozhodovací postupy:
1. Poradní postup
Návrh prováděcího aktu Komise je projednán ve výboru. Hlasuje
se prostou většinou a Komise přihlížela co nejvíce ke stanovisku
výboru při přijímání návrhu.
2. Přezkumný postup
Návrh prováděcího aktu Komise je projednán ve výboru. Hlasuje
se kvalifikovanou většinou. Pokud výbor vydá pozitivní stanovisko,
prováděcí akt je přijat.
Pokud se výboru neusnese, může Komise prováděcí akt přijmout.
Pokud však prováděcí akt nepřijme, může Komise předložit výboru
pozměněný návrh prováděcího aktu. Komise ale nesmí prováděcí
akt přijmout, pokud tak stanoví základní akt, týká se konkrétních
oblastí, nebo je ve výboru proti prostá většina přítomných
členů výboru. Komise v této fázi buď předloží tomuto výboru
pozměněný návrh prováděcího aktu, nebo postoupí návrh odvolacímu
výboru. Obdobná situace nastává v okamžiku, kdy výboru
vydá záporné stanovisko; Komise buď předloží tomuto (stejnému)
výboru pozměněný návrh prováděcího aktu, nebo postoupí návrh
odvolacímu výboru.
496
Evropská dimenze tvorby práva
Odvolací výbor hlasuje kvalifikovanou většinou. V případě pozitivního
stanoviska je návrh prováděcího aktu přijat. Pokud se výbor
neusnese, Komise může návrh prováděcího aktu přijmout.
Pokud výbor vydá záporné stanoviska, návrh prováděcího aktu
není přijat.
Takto je přezkumný postup upraven obecně, výjimky, resp. odchýlení
od obecné úpravy se týká oblasti společné obchodní politiky.
Zrychlený postup předložení věci odvolacímu výboru se
vztahuje na oblast zemědělství, pokud hrozí narušení zemědělského
trhu, a v případě ohrožení finančních zájmů Evropské unie.
3. Okamžitě použitelné prováděcí akty
Komise přijme okamžitě použitelný prováděcí akt, aniž by byl
projednán ve výboru. Platnost aktu je omezena na šest měsíců,
pokud základní akt podmínky platnosti neupravuje jinak. Prováděcí
akt je poté předložen do čtrnácti dnů od přijetí výboru k zaujetí
stanoviska. Pokud výbor v rámci přezkumného postupu vydá
záporné stanovisko, Komise okamžitě akt zruší.
Postup se obligatorně použije při přijímání prozatímních antidumpingových
opatření nebo vyrovnávacích opatření. Komise v těchto
případech konzultuje členské státy Evropské unie, respektive
v mimořádně naléhavých případech je informuje. V mimořádně
naléhavých případech se konzultace zahájí nejpozději deset dnů
poté, co byla členským státům notifikována prováděcí opatření
přijatá Komisí.
Použití poradního postupu nebo přezkumného postupu v prvé řadě
určuje základní akt. Samotné nařízení upravuje demonstrativní výčet
oblastí, na které se vztahuje povinně přezkumný postup. Ten se týká:
1. Prováděcích aktů s obecnou působností;
2. Programů se značným dopadem;
3. Společné zemědělské a společné rybářské politiky;
4. Životního prostředí, zabezpečení a bezpečnosti, ochrany zdraví
nebo bezpečnosti osob, zvířat nebo rostlin;
5. Společné obchodní politiky;
497
Evropská dimenze tvorby práva
6. Daní.
Poradní postup se v zásadě použije v ostatních případech, respektive
pokud jeho použití je považováno za vhodnější. Lze tedy konstatovat,
že při rozhodování, zda využít poradní nebo přezkumný postup, je
zaručena vysoká míra flexibility a uvážení. Přezkumný postup může
být rozšířen i na další nevyjmenované oblasti. Poradní postup naopak
může být ve vhodném okamžiku použit i na vyjmenované oblasti.
Nařízení obsahuje také ustanovení o kontrolní pravomoci Evropského
parlamentu a Rady. Primárně kontrola samozřejmě přísluší členským
státům, jež kontrolují Komisi v příslušných výborech. Nicméně
pokud je základní akt přijímán řádným legislativním postupem, Evropský
parlament nebo Rada mohou Komisi v každé fázi projednávání
sdělit, že návrh prováděcího aktu překračuje prováděcí pravomoci stanovené
v základním aktu. Po přezkoumání ze strany Komise, ta poté
informuje Evropský parlament a Radu, zda návrh prováděcího aktu
hodlá ponechat beze změn, či návrh pozmění, nebo vezme zpět.
Obdobně je součástí názvu prováděcích aktů slovo „prováděcí“.
17.4. Komitologie a řízení pro porušení Smlouvy o Evropské
unii a Smlouvy o fungování Evropské unie
Pokud dojde k porušení povinností vyplývajících z aktů přijatých
v rámci přenesené, resp. prováděcí pravomoci ze strany členského státu,
vztahují se na tuto oblast obecná ustanovení článků 258 a následující
SFEU (úprava řízení pro porušení Smlouvy o Evropské a Smlouvy
o fungování Evropské unie). Je tu však jedna zásadní výjimka.
V případě směrnic, které jsou přijímány komitologickým postupem,
nevztahuje se na ně ustanovení článku 260 odst. 3 SFEU. Příslušný
článek se aplikuje na směrnice, které jsou přijaty legislativním postupem
a nebyly včas notifikovány Evropské komisi, tedy po uplynutí transpoziční
lhůty. Ustanovení tohoto článku totiž umožňuje Komisi v případě
směrnic přijaté legislativním postupem již v první fázi řízení podle
článku 258 SFEU navrhnout při předložení věci Soudnímu dvoru
498
Evropská dimenze tvorby práva
Evropské unie paušální částku nebo penále, již je postihovaný členský
stát povinen zaplatit. Došlo tedy k významnému posílení pravomocí
Komise. To je i podstatný rozdíl a zpřísnění oproti staré úpravě ve
Smlouvě o založení Evropského společenství.
18. Implementace práva a plnění legislativních
závazků vyplývajících z členství ČR v EU
18.1. Úvodní poznámky k implementaci práva
Po procesu vyjednávání a přípravy předpisu EU následuje velmi podstatná
fáze další, která odráží nejdůležitější povinnost členského státu –
povinnost zajistit, že právo EU bude řádně a včas provedeno v členském
státě. Uvedená povinnost je odrazem zásady unijní loajality, která má
základ zejména v článku 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii. Uvedený
článek stanoví, že členské státy mají přijmout veškerá vhodná obecná
i zvláštní opatření k plnění svých unijních povinností a usnadňovat institucím
plnění jejich poslání (aktivní složka), a dále že se mají zdržet
všech opatření, která by mohla ohrožovat uskutečňování cílů vyplývajících
ze Smluv (pasivní složka).603
Implementace práva EU má přitom dvojí rovinu. Je to jednak rovina
legislativní, která spočívá v dostatečném i metodicky správném provedení
požadavků práva EU ve vnitrostátním právním řádu, a pak rovina
aplikační, která spočívá ve správném zavádění práva EU (buď přímo,
nebo prostřednictvím implementačních ustanovení vnitrostátního práva)
do praxe. Pro naplnění závazků, které má Česká republika vůči EU, jsou
499
Evropská dimenze tvorby práva
603
„Podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají
si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv.
Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků,
které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie.
Členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla
ohrozit dosažení cílů Unie.“.
podstatné obě složky, zde se však budeme zabývat složkou první, neboť
druhá složka závisí hlavně na aktivní roli správních úřadů a soudů členských
států, které mají za určitých podmínek povinnost přímo právo
EU aplikovat či vykládat národní právní řád v souladu s právem EU.604
Nežli však přejdeme k rozboru povinností, které členský stát, a zejména
pak státní správa musí plnit za účelem splnění svých legislativních
závazků, je nutno nejprve uvést, že právo EU t.č. obsahuje asi 30 tisíc
právních aktů různé právní povahy.605
V tomto počtu nejsou zohledněny
pouze směrnice, nařízení či jiné často používané právní akty EU závazné
povahy, ale i akty „soft law“. Počet těch aktů, které lze označit za
skutečné obecně závazné právní předpisy, jejichž implementace do vnitrostátního
práva musí být pečlivě sledována, je tak sice nižší, i u aktů
soft law však platí, že by měly být v maximální možné míře brány vpotaz,
a musí být proto rovněž zvažováno, jaké legislativní dopady na právní
řád mají. Z tohoto faktu vyplývá, že řádné a včasné provedení implementace
práva EU do českého právního řádu vyžaduje nastavení takových
mechanismů, které splnění těchto obsáhlých povinností naplní.
18.2. Vlastní metody implementace práva EU do českého
právního řádu
18.2.1. Obecně
Implementace práva EU do českého právního řádu je složitá nejen
proto, že právo EU, jak uvedeno výše, obsahuje velké množství práv-
500
Evropská dimenze tvorby práva
604
Srov. např. Lenarts, K., Corthaut, T.: Of birds and hedges: The role of primacy in
invoking norms of EU law, European Law Review, roč. 31, č. 3, 2006; Dougan, M.:
When worlds collide! Competing visions of the relationship between direct effect and
supremacy, Common Market Law Review, roč. 44, č. 4, 2007; Craig, P. P.: The Legal
Effect of Directives: Policy, Rules and Exceptions, European Law Review, roč. 34, č. 4,
2009.
605
Zahrnuty jsou i novely příslušných právních aktů.
ních předpisů, ale i proto, že prameny tohoto práva se od práva českého
velmi liší. Existuje zde totiž jednak právo psané, mezi které patří tzv.
primární (originární) právo – tj. zakládací smlouvy a jejich novely, resp.
i protokoly a přílohy k zakládacím smlouvám a jejich novelám, dále tzv.
právo sekundární (derivativní), které je odvozeno a hierarchicky podřízeno
právu primárnímu a které může mít povahu závazných i soft-law
aktů, a tzv. právo doplňkové, které tvoří nejrůznější mezinárodní
smlouvy, jež jsou hierarchicky podřízeny právu primárnímu, ale nadřazeny
právu sekundárnímu, a které navíc mohou samy být základem
pro vydávání dalších sekundárních aktů.
Další důležitý pramen práva EU tvoří právo nepsané, které není produktem
legislativního procesu, a jehož znění tedy není obsaženo v žádném
psaném právním aktu. Do této skupiny spadá předně judikatura
soudních orgánů Evropské unie, zejména Soudního dvora. V neposlední
řadě tvoří pramen práva EU rovněž obecné právní zásady, jako zásada
právní jistoty, zásada proporcionality či základní práva a svobody.
Legislativní implementace práva EU má v nejobecnější rovině dvojí
rozměr. Zaprvé, rozměr tzv. implementace pozitivní, která s sebou nese
povinnost zapracovávat právní akty EU do českých právních předpisů,
tedy právo EU provádět a naplňovat jeho cíle prostřednictvím právních
předpisů. Zadruhé má legislativní implementace vždy i rozměr negativní,
který spočívá v odstraňování rozporů z českého právního řádu,
které brání naplňování požadavků EU. Tato negativní implementace má
prvořadý význam zejména v případě provádění primárního práva včetně
výkladové judikatury a adaptace českého právního řádu na nařízení,
neboť v případě těchto pramenů práva EU obvykle nedochází k promítání
(ve smyslu jejich legislativního provedení, které se typické u směrnic),
avšak „pouze“ k takovým úpravám právním řádu, které naplnění
uvedených předpisů EU nebrání. To bude předmětem dalších odstavců.
501
Evropská dimenze tvorby práva
18.2.2. Provádění primárního práva
Primární právo tvoří zakládací smlouvy a jejich novely, tj. po lisabonské
novelizaci Smlouva o Evropské unii (dále jen „SEU“), Smlouva
o fungování EU (dále jen „SFEU“) a Smlouva o založení Evropského
společenství pro atomovou energii (Euratom). Smlouvy obsahují charakterově
odlišná ustanovení. Tvoří je ustanovení obsahující základní
zásady, jako je např. zásada loajality, zásada subsidiarity či zásady stanovící
cíle Unie, dále pak ustanovení zakotvující čtyři základní svobody,
tj. volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu (plateb), další ustanovení
tvořící základ jednotného trhu, zejména pravidla hospodářské soutěže,
institucionální a organizační pravidla (orgány Unie, rozpočtová pravidla)
a v neposlední řadě ustanovení zakládající politiky Unie (např. dopravní
politika, společná zemědělská politika, společná obchodní poli-
tika).
Jakési „tvrdé jádro“ implementace představuje provádění základních
svobod tvořících základ pro ekonomický rámec evropské integrace –
vnitřní trh. Základní svobody je totiž nutno aplikovat plošně – uplatní
se tedy i v oblastech, ve kterých je věcná úprava problematiky přenechána
vnitrostátnímu právu.606
V této souvislosti je nutno připomenout,
že uvedené provádění je nutno posuzovat prostřednictvím tzv. konceptu
přímé a nepřímé diskriminace na základě státní příslušnosti (původu),
popř. konceptu nediskriminačních opatření omezujících volný pohyb,
které vyvinula judikatura Soudního dvora.
Přímou diskriminaci představují situace, podmínky či opatření (i legislativní),
která pro osoby mající státní příslušnost jiného členského státu
EU, resp. pro zboží legálně uvedené na trh v jiném členském státě EU či
kapitál původem z jiného členského státu, bezprostředně zakládají méně
výhodné zacházení. Přímou diskriminaci je možno ospravedlnit pouze
na základě výjimek daných primárním právem za splnění podmínky
přiměřenosti.
502
Evropská dimenze tvorby práva
606
Srov. rozsudek C-148/2002 Avello týkající se zákazu diskriminace v případě zápisu
do matriky.
Nepřímou diskriminaci pak představují takové situace, podmínky či
jiná opatření (i legislativní) navenek neutrální povahy, která však znevýhodňují
osoby, zboží či kapitál z jednoho členského státu ve svých
důsledcích. Nepřímou diskriminaci je možno ospravedlnit na základě
volnějších kritérií než diskriminaci přímou, konkrétně na základě různých
objektivních důvodů, které jsou nezávislé na státní příslušnosti,
a za podmínky, že přijímaná opatření jsou nutná a přiměřená legitimnímu
cíli sledovanému vnitrostátním právem.607
V případě volného pohybu
kapitálu a plateb je dokonce nutno odstraňovat přímo i nepřímo
diskriminační opatření nejen ve vztahu k jiným členským státům EU, ale
i ve vztahu ke třetím zemím.
Vedle dvou uvedených typů zákazu diskriminace vyvinula judikatura
Soudního dvora i tzv. zákaz nediskriminačních opatření, která omezují
volný pohyb. Tento zákaz nediskriminačních opatření s omezujícím
účinkem na volný pohyb608
pak znamená, že jsou zakázána i národní
opatření, která – přestože se aplikují bez diskriminace na základě státní
příslušnosti (původu) – jsou způsobilá omezit nebo učinit méně atraktivním
využití základních svobod zaručených Smlouvou. Z tohoto zákazu
je možno připustit obdobné výjimky (ospravedlnění) jako v případě
nepřímé diskriminace.
Z hlediska implementace primárního práva do právních řádů členských
států je obecně zásadní především negativní rozměr této implementace.
Z právního řádu členských států včetně práva České republiky
je nutno odstraňovat uvedená ustanovení zakládající přímou či nepřímou
diskriminaci či ustanovení s obecně omezujícím účinkem, která
nelze náležitě ospravedlnit, a nepřijímat nová. Nejde tedy zdaleka o to
503
Evropská dimenze tvorby práva
607
K jednotlivým složkám volných pohybů v rámci EU a možnostem ospravedlnění
viz Barnard, C.: The Substantive Law of the EU, The Four Freedoms, Oxford University
Press, 2004.
608
Judikatura: Cassis de Dijon, rozsudek C-415/93 Bosman, rozsudek C-55/94 Gebhard,
rozsudek C-107/83 Klopp, rozsudek C-452/01 Ospelt a Schlössle Weissenberg
Familienstiftung, atd.
reprodukovat znění Smlouvy do českého právního řádu. To ostatně
vyplývá i z toho, že ustanovení primárního práva mají v mnoha případech
přímý účinek, a navíc jsou jejich ustanovení zpravidla konkretizována
akty sekundárního práva, takže k pozitivní implementaci primárního
práva tak vlastně dochází prostřednictvím provedení těchto
aktů sekundárního práva.
Ne všechna ustanovení primárního ale mají uvedený charakter. Některá
ustanovení Smluv je nutno v určité míře v českém právním řádu
provést či doplnit, aby vyvolala zamýšlené účinky. To je případ zejména
některých ustanovení o společných politikách Unie (např. u ustanovení
týkajících se hospodářské a měnové unie může být žádoucí dopracovat
určité kompetence odpovědných orgánů formou zákona). Závisí však na
konkrétním případu a kontextu, v jaké míře bude toto provedení nutné.
Je proto potřebné vždy zvažovat, zda dané ustanovení primárního práva
samo o sobě vyvolá zamýšlené účinky a zda budou naplněny i ústavní
imperativy, např. zakládání kompetencí formou zákona.
18.2.3. Provádění sekundárního práva
Jak uvedeno výše, není ani sekundární právo stejnorodé. Zahrnuje jak
akty závazné povahy, tak povahy nezávazné, akty působící orga omnes
či akty individuální, akty přímo použitelné i akty, které ke své vnitrostátní
závaznosti vyžadují promítnutí do vnitrostátního práva, akty
velmi konkrétní i akty principielní až proklamativní. Způsoby provedení
tak přímo závisí na povaze konkrétního aktu. Přední místo v počtu
i důležitosti však zabírají akty tzv. bývalého I. pilíře, které jsou přijímány
na základě SFEU. Těmito akty jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí
a doporučení či stanoviska (viz dnešní čl. 288 SFEU).
504
Evropská dimenze tvorby práva
Nařízení
Nařízení jsou akty obecně závazné a přímo použitelné ve členských
státech. Jinými slovy, nařízení vyvolávají své účinky bez recepce do
vnitrostátního právního řádu (srov. např. rozsudek 34-73 Variola). To
je projevem účelu nařízení - zajistit jednotnou aplikaci unijního práva.
Vstup v platnost a aplikace nařízení tedy zásadně nezávisí na jakýchkoli
opatřeních vnitrostátního práva promítajících ustanovení nařízení.
Recepce nařízení do vnitrostátního práva je dokonce zakázána. Ustanovení
národního práva nemohou ani zakotvit právní vztahy proti přímé
aplikovatelnosti nařízení; tím by byl porušen zásadní charakter unijních
pravidel a základní princip nadřazenosti právního systému Unie. Svoboda
členských států odchýlit se bez výslovného zmocnění od data
vstupu v platnost ustanovení nařízení je rovněž vyloučena.
Ač jsou nařízení přímo aplikovatelná, neznamená to, že členský stát
nemusí učinit žádné kroky k zajištění jejich naplnění, tedy k jejich bezproblémovému
fungování v praxi.609
První, co je nutno učinit, spočívá v odstranění norem vnitrostátního
práva, které jsou rozporné s nařízením (srov. např. rozsudek 167-73
Komise proti Francouzské republice). I přes přímou použitelnost nařízení
totiž zachování rozporných ustanovení národního práva způsobuje
dvojznačný stav věcí tím, že udržuje pro dotčené osoby stav nejistoty
co do možností, které mají tyto osoby k dispozici, aby se mohly
spoléhat na unijní právo. Aplikační přednost nařízení tedy není možno
směšovat s rovinou legislativní, zejména není možno tvrdit, že tato aplikační
přednost zbavuje členský stát povinnosti upravit svůj právní řád
tak, aby byl s nařízeními nerozporný (negativní implementace).610
505
Evropská dimenze tvorby práva
609
Král, R.: Nařízení ES z pohledu jejich vnitrostátní aplikace a implementace …
610
Srov. např. rozsudek 40-69 Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe: “… nařízení …
musí být interpretováno tak, že členské státy musejí přijmout nutné kroky k tomu,
aby odstranily překážky k jeho aplikaci, které mohou vzniknout v jejich národní legislativě,
avšak nejsou oprávněny přijmout jakákoliv vnitrostátní opatření ovlivňující
rozsah působnosti nařízení.”.
Vedle odstraňování rozporů je však někdy nutno nařízení ve vnitrostátním
právním řádu provést, aby jej bylo možno použít v praxi. To
zpravidla vyplývá z toho, že některé související pravomoci zůstávají
členskému státu, takže EU nemůže věc přímo regulovat (např. sankce
za porušení nařízení), anebo že je účelné ponechat členským státům
určitý prostor k uvážení (např. institucionální struktura orgánů provádějících
aplikaci nařízení ve členském státu). Některá nařízení dokonce
výslovně uvádějí, že členský stát má či může určitá ustanovení ve vnitrostátním
právním řádu provést.611
V návaznosti na nařízení se tak
nejčastěji upravují kompetence orgánů, které budou uplatňování nařízení
kontrolovat, resp. nutné procesní postupy k naplnění hmotněprávních
„evropských“ závazků, a stanoví se sankce za porušení nařízení.612
Prováděcí vnitrostátní úprava k nařízení by měla obsahovat objektivní
kritéria a být v souladu s obecnými principy unijního práva, zejména
principem právní jistoty, ochrany legitimního očekávání, přiměřenosti,
nediskriminace a respektu k lidským právům (rozsudek C-313/99 Mulligan).
Jinými slovy, je-li nařízení ve výše uvedených případech prováděno,
měla by prováděcí úprava odpovídat stejným zásadám, jaké se
používají při transpozici směrnic.
Směrnice
Směrnice jsou podle definice v článku 288 SFEU právní akty adreso-
506
Evropská dimenze tvorby práva
611
Např. nařízení č. 1005/2009 o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu, v čl. 22
odst. 5 a čl. 23 odst. 4 požaduje, aby členské státy přijaly požadavky na minimální
kvalifikaci pro dotčené osoby; nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1071/
2009 ze dne 21. října 2009, kterým se zavádějí společná pravidla týkající se závazných
podmínek pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě a zrušuje směrnice Rady
96/26/ES, v čl. 6 stanoví, že členské státy určí podmínky, které musí podnik a odpovědní
zástupci pro dopravu splnit, aby vyhověli požadavku dobré pověsti, atd.
Srov. rozsudek 128/78 Komise proti Spojenému království.
612
V případě sankcí totiž nařízení obvykle toliko říká, že členský stát má upravit
takové sankce, které budou odrazující a účinné na straně jedné, přiměřené na straně
druhé a ekvivalentní ukládání sankcí v čistě vnitrostátních případech.
vané členským státům, které stanoví cíl, jehož má být dosaženo, avšak
volba forem a prostředků k jejich dosažení je ponechána na vnitrostátních
orgánech. Pro směrnice je tedy charakteristická dvoustupňová legislativní
metoda, kdy vlastní text směrnice přijatý orgány EU vyvolává
své účinky teprve promítnutím (transpozicí) do vnitrostátního právního
řádu členského státu.613
U směrnic je proto v prvé řadě nutno provádět
pozitivní implementaci; s tou se prolíná negativní implementace, tedy
odstraňování existujících rozporů z vnitrostátního právního řádu tak,
aby účinek transponované směrnice nebyl narušen.
Transpozice směrnice musí být provedena řádně, to znamená věcně
správně a úplně, a včas. Termín včasné transpozice je určen lhůtou pro
transpozici, která je pravidelně uvedena v závěrečných ustanoveních
jednotlivých směrnic.614
Nadto dle judikatury Soudního dvora615
platí,
že členský stát se ještě před uplynutím transpoziční lhůty musí zříci
takové legislativní činnosti, která by po uplynutí transpoziční lhůty
mohla naplňování směrnice vážně ohrozit. Do této kategorie je možno
zařadit zejména případ, kdy by před uplynutím transpoziční lhůty směrnice
členský stát prosadil se směrnicí koncepčně zcela protichůdné
úpravy, jejichž alespoň nepřímý dopad by přetrval po delší dobu, a narušil
tak dosažení cíle směrnice po uplynutí transpoziční lhůty.
S cílem zajistit řádnou transpozici v průběhu let stanovila judikatura
Soudního dvora některé zásady, které musejí členské státy při transpozici
respektovat. Z hlediska obsahové správnosti je zejména nutno zajistit,
že vnitrostátní transpozice bude dostatečně jasná a přesná (srov.
rozsudek C-58/89 Komise proti Německu), a že tedy nebude vyvolávat
507
Evropská dimenze tvorby práva
613
Určité výjimky vyvinula judikatura Soudního dvora EU – viz zejména tzv. přímý
účinek směrnic. K tomu blíže Král, R.: Transpozice a implementace směrnic ES v zemích
EU a ČR, C. H. Beck, Praha 2002.
614
Pokud by nebyla uvedena, platí pro akty přijaté legislativním postupem (Radou
a Evropským parlamentem) obecný čl. 297 SFEU, ale kterého tyto akty nabývají
platnosti dvacátým dnem po vyhlášení.
615
Např. rozsudek C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL proti Valonskému
regionu, bod 45. či rozsudek C-144/04 Mangold, bod 28.
pochybnosti o tom, komu a v jakém rozsahu konformně se směrnicí
stanoví práva a povinnosti.616
Ani situace, kdy ustálená judikatura vykládá
danou záležitost konformně s právem EU, nepostačuje k dosažení
standardu jasnosti a přesnosti, jež by naplnil požadavek právní jisto-
ty.617
Vzhledem k tomu, že posuzování naplnění uvedených obecných
kritérií je v judikatuře Soudního dvora velmi přísné, málokdy při transpozici
postačí pouhý odkaz na obecný legislativní kontext. Ten totiž
stanoví určitý rámec, který plně nereflektuje obvykle velmi konkrétní
ustanovení směrnic.
Při transpozici je prvořadé správně pojmout rozsah úpravy a význam
pojmů, které směrnice stanoví. Pojmosloví směrnic bývá často významově
odlišné od národního práva, stejně znějícím pojmům je tedy připisován
jiný význam (např. pojem podnik, pracovník). To však automaticky
neznamená, že členský stát musí pojmosloví směrnice bez výjimky
převzít. Může totiž k transpozici využít i vlastní pojmosloví, je-li jeho
obsah shodný s evropskou rovinou. Rovněž definice pojmů ze směrnic
je nutno do transpozičních předpisů nutno pojmout jen tehdy, pokud
daný termín je pro přehlednou, systematickou a logickou transpozici
nutný.618
Aby byl cíl a účel směrnice naplněn, musí být dále pokryt veškerý
rozsah věcné i osobní (resp. teritoriální) působnosti, a vnitrostátní transpozice
by tak měla vyvolat účinky, které byly při přijímání směrnice
zamýšleny. Směrnice proto nesmí být ve svých obligatorních ustanoveních
prováděna ani částečně, ani selektivně, a je zakázáno zavádět odchylky,
které směrnice ani primární právo neumožňuje. Ze stejného
důvodu by rovněž volba transpozičního opatření měla být ekvivalentní
úpravě, která by byla zvolena v případě, kdy by uvedené opatření mělo
čistě vnitrostátní původ.619
508
Evropská dimenze tvorby práva
616
Z poslední doby viz např. rozsudek C-102/08 SALIX, zejm. body 40–44.
617
Rozsudek C-144/99 Komise proti Nizozemskému království, bod 21
618
.Rozsudek C-363/85 Komise proti Italské republice.
619
K tomu blíže Prechal, S.: Directives in EC Law …
Vzhledem k tomu, že v České republice panuje snaha nerozšiřovat
dále již tak košatý a nepřehledný český právní řád, zapracovávají se
směrnice obvykle do několika již existujících předpisů stejné i různé
právní síly, nejčastěji zákona (či vícero zákonů) a dále prováděcích vyhlášek
k nim. Toto tříštění transpozice však někdy způsobuje, že je
obtížné dosáhnout plného pokrytí rozsahu působnosti směrnice – respektive
pokrytí rozsahu působnosti směrnice ve vnitrostátním právním
řádu se sice podaří, avšak vzhledem k většímu množství v souvislosti
s transpozicí otevíraných českých právních předpisů, často v gesci různých
resortů, se nedaří zajistit pro adresáty právních předpisů požadovanou
provázanost a přehlednost dotčených předpisů.
Z hlediska formálního je důležité zajistit, že transpozice směrnice
bude provedena do závazných a stabilních právních opatření, aby jednotlivci
případně mohli iniciovat soudní přezkum. Tato opatření musejí
být dostatečným způsobem uveřejněna. Pouhé naplňování směrnice
prostřednictvím aplikační praxe pro řádné provedení směrnice nestačí.
Rovněž provádění směrnice formou vnitřních předpisů nebo pouhým
odkazem na ni je, s ohledem na nutnost „předestřít“ jednotlivci transponovanou
směrnici ve vnitrostátním právu, diskutabilní.620
Rozhodnutí a doporučení
Rozhodnutí, jakožto další typické akty práva EU, jsou článkem 288
SFEU definována jako závazná v celém rozsahu; pokud jsou v nich
uvedeni ti, jimž jsou určena, jsou závazná pouze pro ně.621
Tyto akty
mají do značné míry hybridní povahu. Může se jednat jak o rozhodnutí
individuální povahy – např. v případě, kdy Komise vydává rozhodnutí
o slučitelnosti určité veřejné podpory se společným trhem – tak se může
jednat i o rozhodnutí, která mají povahu právního předpisu, zejména
jsou-li určena všem členským státům. Je-li pak rozhodnutí určeno člen-
509
Evropská dimenze tvorby práva
620
Viz rozsudek C-96/95 Komise proti Německu.
621
Před lisabonskou novelizací byla rozhodnutí definována jako akty závazné pro
toho, komu jsou určena.
ským státům a stanoví-li práva a povinnosti soukromým osobám, blíží
se svou povahou směrnicím a i tak by s ním mělo být při jeho implementaci
zacházeno. Naopak, nesměřuje-li rozhodnutí přímo vůči soukromým
osobám, zejména obsahuje-li procesní postupy rozhodné pro
orgány státní správy (pak obvykle provádí nařízení), mělo by s ním být
nakládáno jako s nařízením.
Určitou míru provedení do národních právních řádů vyžadují i tzv.
akty soft-law, mezi nimiž na prvním místě figurují doporučení a stanoviska
jakožto poslední typické akty zmíněné v čl. 288 SFEU. Doporučení
a stanoviska jsou přijímána orgány Unie v případech, kdy tyto
orgány nemají podle Smluv pravomoc přijímat závazná opatření nebo
kdy se nezdá vhodné přijímat závazná pravidla. Vzhledem k tomu, že
doporučení ani stanoviska nejsou závazná, nemohou vyvolat závazné
účinky, tedy nevytvářejí práva, kterých by se jednotlivci mohli dovolávat
před národními soudy. Přesto Soudní dvůr dovodil, že doporučení
nejsou bez právního významu. Národní soudy jsou, podle jeho vyjádření,
povinny vzít doporučení v úvahu v případech, kdy rozhodují
spory jim předložené, zejména když tato doporučení „vnášejí světlo“
do výkladu národních opatření přijatých za účelem jejich implementace
nebo kde jsou zaměřena na doplnění závazných unijních pravidel (rozsudek
C-322/88 Grimaldi).
Z uvedeného vyplývá, že je těžké najít nějaký jednotný konkrétní
postup pro provedení doporučení a stanovisek. V každém případě by
ale přinejmenším mělo být zváženo, nakolik může být daný předpis
soft-law zohledněn, měly by být učiněny takové kroky, aby bylo, s ohledem
na možnosti České republiky, v maximálně možné míře dosaženo
cíle, které daný předpis předvídá, a případné nezohlednění daného softlaw
předpisu by mělo být řádně odůvodněno.
Provádění dalších psaných sekundárních pramenů práva EU
Vedle výše uvedených tzv. typických pramenů sekundárního práva
vydávají instituce EU ještě širokou škálu jiných aktů, které nejsou v za-
510
Evropská dimenze tvorby práva
kládacích smlouvách ani jejích novelách nijak podrobněji definovány.
Tyto další odvozené akty se proto souhrnně nazývají akty atypickými.
Atypickými akty mohou být nejrůznější programy, Bílé či Zelené knihy
nebo závěry Evropské rady, které představují snahu vměstnat politické
konsensy do psaných dokumentů a které mohou z hlediska programového
a budoucího směřování politik EU vyvolávat určité právní důsledky,
či sdělení Komise (např. v oblasti hospodářské soutěže), která
vykládají závazné akty s typickým charakterem. Atypické právní akty
zahrnují rovněž nejrůznější akty Unie působící „dovnitř“, zejména tzv.
Interinstitucionální dohody mezi institucemi Unie, jež obvykle nemají
zásadnější vliv na legislativu členských států, neboť upravují vzájemné
vztahy mezi těmito institucemi. Na druhou stranu významný vliv na
legislativu členských států stále mají atypické právní akty, jež byly přijímány
v bývalém druhém a třetím pilíři před přijetím lisabonské novelizace
zakládacích Smluv, tj. společné strategie, společné postoje, rámcová
rozhodnutí či rozhodnutí. Zejména rámcová rozhodnutí, která se
po Lisabonské smlouvě již nevydávají, totiž měla dle dřívějších ustanovení
práva EU být do vnitrostátních právních řádů implementována
obdobně jako směrnice.622
Právně významná jsou dále i různá sdělení Komise, například v oblasti
hospodářské soutěže, která vykládají závazné právní akty. I v těchto
případech (obdobně jako u doporučení) Soudní dvůr připustil, že mohou
vyvolat právní účinky, byť nesmí členským státům ukládat nové
povinnosti a nahrazovat tak závazné akty. Z hlediska praktického jsou
uvedená sdělení poměrně důležitá, neboť obvykle stanoví postup a kritéria,
jaká bude Komise (jakožto instituce s širokými pravomocemi v této
oblasti) při výkonu své dohledové pravomoci uplatňovat, čímž dává
511
Evropská dimenze tvorby práva
622
Rámcová rozhodnutí totiž byla definičně totožná se směrnicemi, pouze bez možnosti
vyvolat přímý účinek (srov. čl. 34 odst. 2 písm. b) SEU ve znění před přijetím
Lisabonské smlouvy – „rámcová rozhodnutí jsou závazná pro členské státy co do výsledku,
kterého má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává
vnitrostátním orgánům; nemají bezprostřední účinek“.).
i jasný signál pro členské státy, aby v návaznosti na tato sdělení upravily
své postupy a svou praxi.
Jinými slovy, atypické právní akty mají nejrůznější právní povahu.
Proto není možné najít jednotný mechanismus pro jejich implementaci
do národních právních řádů. Z tohoto důvodu je nutno ke každému
takovému aktu přistupovat individuálně. V některých případech je situace
jasná, neboť Smlouvy samy (např. v případě bývalých rámcových
rozhodnutí) či judikatura Soudního dvora dávají jasný návod, jak s danými
předpisy nakládat. V jiných případech je však nutno na konkrétním
případu zkoumat, nakolik z něj vyplývají pro Českou republiku
závazky, které musejí být vzaty v potaz v českém právním řádu, aby byl
smysl a účel daného aktu naplněn (např. zda splnění nějaké obecnější
povinnosti implikuje založení povinnosti určitému soukromému sub-
jektu).623
Nejméně silný vliv na legislativu je bezpochyby dán u těch
aktů, které patří do oblasti právní politiky a stanoví „pouze“ určité
programové cíle (např. závěry Evropské rady).
Pramenem práva EU je rovněž tzv. právo doplňkové, které tvoří
různé mezinárodní smlouvy uzavírané Unií se třetími státy nebo mezinárodními
organizacemi (srov. čl. 218 SFEU, čl. 37 SEU).624
Tyto dohody
jsou závazné nejen pro instituce EU, ale i členské státy. Některé
mezinárodní smlouvy nebo alespoň jejich části přitom mají za účel upravit
mechanismy obdobné pravidlům vnitřního trhu nebo politikám
Evropské unie. To se týká zejména mezinárodních smluv uzavíraných
se zeměmi s budoucí perspektivou přístupu k EU, např. Asociační dohody
s Tureckem, jak ostatně potvrzuje i Soudní dvůr.625
Pak je nutné
512
Evropská dimenze tvorby práva
623
K tomu např. společný postoj Rady 2001/931/SBZP ze dne 27. 12. 2001 o uplatnění
zvláštních opatření v boji proti terorismu, ve znění společného postoje Rady 2009/67/
SZBP ze dne 26. ledna 2009, kterým se aktualizuje společný postoj 2001/931/SZBP
o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu a zrušuje společný postoj 2008/
586/SZBP.
624
Blíže Simon, D.: Komunitární právní řád, ASPI, Praha 2005.
625
Srov. např. rozsudek C-317/01 a C-369/01 Abatay a Sahin.
i v těchto případech přihlížet k zásadám zákazu přímé a nepřímé diskriminace,
a odstraňovat z právního řádu ustanovení, která by uvedené
nežádoucí účinky zakládala. V případě uvedených mezinárodních smluv
dále platí, že není možno vyloučit i určité jejich aktivní provedení do
českého práva, zejména v rovině sankční nebo kompetenční. I zde je
tedy nutno, obdobně jako v případě provádění primárního práva, vždy
zvažovat, zda příslušné ustanovení mezinárodní smlouvy nemá být
vhodně na národní úrovni doplněno tak, aby vyvolalo zamýšlené
účinky.
Doplňkové právo může být rovněž samo základem pro přijímání
dalších odvozených právních aktů. Na základě mezinárodních smluv
totiž bývají přijímány orgány k tomu příslušnou mezinárodní smlouvou
zmocněnými další sekundární předpisy, nejčastěji rozhodnutí.626
Ty pak
spadají mezi výše popsané atypické sekundární akty a tak s nimi, na
základě jejich konkrétní povahy v daném případě, musí být i nakládáno.
Je tedy zřejmé, že v procesu implementace práva EU do českého právního
řádu je nutno podrobně analyzovat právní předpisy nejrůznější
právní povahy, aby bylo docíleno účelu, který sledují, a aby Česká
republika dostála všem závazkům, které se jí týkají.
18.2.4. Provádění judikatury a obecných právních zásad
Právo Evropské unie ale netvoří pouze právní akty psané. Velmi důležitou
součást tohoto obsáhlého právního systému zabírají i prameny
nepsané, zejména závěry vyplývající z judikatury soudních institucí
Evropské unie. Soudní instituce Evropské unie v současné době tvoří
v prvé řadě Soudní dvůr, k němuž během let přibyly Tribunál (dřívější
název Soud prvního stupně), který rozhoduje v prvním stupni zejména
o přímých žalobách proti institucím EU, a Soud pro veřejnou službu,
který rozhoduje spory mezi zaměstnanci institucí EU a těmito institu-
513
Evropská dimenze tvorby práva
626
Např. rozhodnutí č. 1/96 Rady přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich
členskými státy na jedné straně a Českou republikou na straně druhé ze dne 30. ledna
1996 přijímající Prováděcí pravidla pro aplikaci ustanovení o hospodářské soutěži.
cemi. Z hlediska implementace (ale také aplikace) práva EU orgány
členských států má význam především judikatura Soudního dvora,
a to pokud se týká řízení o předběžné otázce anebo řízení pro nesplnění
povinností členským státem (pro porušení smlouvy).
Tato judikatura je významná proto, že vykládá primární a sekundární
právo EU, vyjadřuje se k platnosti sekundárního práva a také identifikuje
a určuje podmínky uplatnění obecných právních zásad uznávaných
právem EU, což znamená, že se Soudní dvůr podílí na dotváření unijního
práva. Zohledňování této judikatury v právních řádech členských
států pak spočívá v nutnosti zajistit, že určitý unijněprávní pojem či
právní vztah v působnosti unijního práva bude ve vnitrostátním právu
spojen se stejnými právními účinky, jaké jim přiznává judikatura.627
Vyloží-li tedy judikatura určitý právní institut primárního nebo sekundárního
práva, měl by být tento institut jednotně vykládán a používán
ve všech členských státech. Tento jednotný výklad či používání daného
institutu či pojmu je přitom někdy spojen s nutností upravit vnitrostátní
právní řád tak, aby nevznikaly pochybnosti o významu tohoto institutu
či pojmu. Provádění judikatury tedy předpokládá průběžné analyzování
českého právního řádu v návaznosti na závěry judikatury a při zjištění
nedostatků navrhování takových změn českého práva, kterými bude
případný rozpor odstraněn.628
Obecné právní zásady jsou dalším nepsaným pramenem práva EU.
Obecné právní zásady jsou principy uznané judikaturou, které zavazují
orgány Evropské unie a členské státy při implementaci práva Evropské
unie. Některé zásady pocházejí z obecných zásad mezinárodního práva,
vzhledem k tomu, že Evropská unie z mezinárodního konceptu vychází.
Proto se i v právu Evropské unie uplatní takové zásady, jako je zásada
pacta sunt servanda, zásada dobré víry či zásada zákazu odpírání vstupu
514
Evropská dimenze tvorby práva
627
Srov. rozsudek C-231/06 Jonkman, bod 37 a násl.
628
Nedodržování závěrů vyplývajících z judikatury rovněž může založit právní následky
pro neplnící členský stát, mj. i zahájení řízení o porušení smlouvy.
na území vlastním státním příslušníkům daného státu.629
Určité právní
zásady jsou ale pro Evropskou unii specifické, neboť Evropská unie je
založena na principu integrace. Projevem tohoto principu je plošná zásada
loajality (čl. 4 SEU), konkrétněji zobrazená například v zásadě
přednosti unijního práva nebo zásadě jednotné aplikace společných norem.
Naopak vzhledem k integračnímu principu se v právu EU neuplatní
zásada reciprocity,630
tedy členský stát nemůže splnění svých závazků
podmiňovat vzájemným plněním jiným členským státem.
Evropská společenství jsou dále společenstvím právním. Proto i zde
mají své místo zásady běžné v právních řádech členských států, jako je
např. zásada právní jistoty, zásada legitimního očekávání, zásada publicity,
či zásada proporcionality. Speciální místo pak zabírají lidská práva,
zejména ta, která vyvěrají z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod a která byla vtělena do Listiny základních práv EU,
kterou učinila závaznou Lisabonská smlouva. Přestože tedy sice Evropská
společenství ani Evropská unie nejsou entitami zaměřenými na
ochranu lidských práv (to je v evropském kontextu předmětem činnosti
Rady Evropy),631
uplatní se lidskoprávní kontext při provádění práva
EU zejména jako určitá korekce dopadů při provádění zásad vnitřního
trhu či společných politik. Obecné zásady jsou tedy pro členské státy
závazné při provádění práva EU, hlavně při úpravě případných odchylek,
omezení či výjimek.632
Naplňování obecných právních zásad pak
představuje implementaci negativní, spočívá tedy v odstraňování případných
rozporů plynoucích z českého právního řádu, které brání naplňování
požadavků EU.
515
Evropská dimenze tvorby práva
629
Rozsudek 41/74 Van Duyn, bod 22.
630
Srov. rozsudek 90/63 a 91/63 Komise proti Lucembursku a Belgii, rozsudek C-38/
89 Ministère public v Guy Blanguernon.
631
Rozsudek C-302/06 Kovaľský.
632
Srov. rozsudek C-246/06 Josefa Velasco Navarro proti Fondo de Garantía Salarial
(Fogasa), bod 31. a násl.
18.3. Institucionální zajištění implementace práva v České
republice
Z uvedeného vyplývá, že řádné provádění širokého a rozvětveného
práva EU do národních právních řádů se neobjede bez existence fungujících
systémů členských států zaměřených na proces implementace.
Rovněž i Česká republika proto vytvořila systém, který má v českém
prostředí zajistit bezproblémové naplňování legislativních závazků vůči
EU.
Provádění práva EU v českém právním řádu je v prvé řadě záležitostí
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Ministerstva a jiné
ústřední orgány státní správy, kterým byly přiděleny příslušné právní
akty EU či jiné prameny práva EU dle jejich kompetence (tzv. gestoři),
jsou odborně vybavenými orgány. Mají proto v rámci své působnosti
povinnost analyzovat, zda a případně jaké legislativní úpravy je nutno
provést ve vztahu k danému předpisu EU či jinému pramenu práva EU
(nejčastěji rozsudku Soudního dvora), a na základě této analýzy navrhnout
provedení takových úprav českého právního řádu, které zajistí
plné a včasné naplnění požadavků plynoucích z práva EU.
Vzhledem k tomu, že tuto povinnost kvůli velkému objemu prací
a potřebě zajistit maximální možnou míru jednoty, koordinace a kontroly
není možno ponechat pouze na věcně příslušných resortech, bylo
již v polovině 90. let minulého století rozhodnuto, že metodické, koordinační
a i určité kontrolní mechanismy budou svěřeny speciálnímu
útvaru, kterým je t.č. odbor kompatibility působící dnes v rámci legislativní
sekce Úřadu vlády České republiky. Odbor kompatibility má
poměrně široké pravomoci, které sahají od stádia návrhu předpisu EU
až po konečnou notifikaci transpozičních předpisů ke směrnicím Komisi.
Odbor kompatibility tak monitoruje legislativní dopady návrhů
předpisů EU na český právní řád, přiděluje gesce k návrhům předpisů
EU i platným předpisům EU věcně příslušným resortům, spravuje Informační
systém pro aproximaci práva (ISAP), který byl založen v polovině
90. let minulého století a který dnes slouží k monitorování ve-
516
Evropská dimenze tvorby práva
škerých činností souvisejících s plněním legislativních závazků České
republiky vůči EU, provádí výše zmiňované notifikace směrnic, zajišťuje
revize překladů vybrané starší judikatury Soudního dvora, kontroluje
znění kodifikovaných verzí návrhů předpisů EU a vyjadřuje se k jazykovým
zněním některých návrhů předpisů EU. Z hlediska správného
provedení práva EU do českého právního řádu dále vypracovává stanoviska
týkající se slučitelnosti návrhů českých právních předpisů s právem
EU. Zde se budeme zabývat touto na posledním místě jmenovanou
činností.
Aby byla zajištěna věcně správná implementace práva EU do českého
právního řádu, musí předně příslušné ministerstvo (jiný ústřední orgán
státní správy), který má příslušný pramen práva EU přidělen do své
gesce, provést prvotní analýzu, ve které zhodnotí, zda z tohoto pramene
práva EU vyplývají povinnosti, které si vyžádají legislativní úpravy českého
právního řádu. Pokud je výsledek této analýzy pozitivní, připraví
gestor předpisu EU sám či ve spolupráci s jiným příslušným resortem
návrh právního předpisu. Návrhy těchto tzv. harmonizačních právních
předpisů (i těch, které nejsou jako harmonizační označeny) jsou v rámci
připomínkového řízení přezkoumávány odborem kompatibility Úřadu
vlády (jeho analyticko-konzultačním oddělením),633
který je povinen ke
každému návrhu právního předpisu zpracovat z hlediska slučitelnosti
s právem EU své stanovisko. V tomto stanovisku uvádí konkrétní připomínky
k návrhu, jež brání dosažení plné slučitelnosti, resp. konstatuje,
že návrh není z hlediska legislativních závazků ČR vůči EU problematický.
Vznesené připomínky je předkladatel návrhu povinen zapracovat
nebo vysvětlit, tedy dostatečně se s nimi vypořádat. Jakmile je
návrh právního předpisu po připomínkovém řízení předložen vládě,
resp. v případě vyhlášek pracovním komisím Legislativní rady vlády,
vyjadřuje se odbor kompatibility k danému návrhu ještě jednou v tzv.
revizním stanovisku. V tom hodnotí, zda byly připomínky uvedené
v rámci připomínkového řízení dostatečně zapracovány či vysvětleny
517
Evropská dimenze tvorby práva
633
Srov. čl. 5 odst. 1 písm. h) Legislativních pravidel vlády.
a zda po připomínkovém řízení návrh nedoznal nových změn, které
brání plné slučitelnosti s právem EU. Uvedená revizní stanoviska jsou
běžně předmětem jednání v Legislativní radě vlády (jakožto poradním
orgánu vlády ve věcech legislativních), resp. již zmiňovaných pracovních
komisích Legislativní rady vlády, a nezřídka ještě na základě těchto
jednání dojde k dalším úpravám návrhu za účelem dosažení plné slučitelnosti.
Ročně odbor kompatibility zpracuje okolo 800 stanovisek, a ač
nejsou pro resorty ani Legislativní radu vlády, její pomocné orgány,
resp. vládu závazná, berou se v potaz jakožto nezávislé expertní po-
sudky.
Z důvodu zajištění transparentního procesu implementace práva mají
rovněž předkladatelé právních předpisů povinnost provést určité formální
úpravy návrhů. Každý právní předpis, tj. i ten neharmonizační,
musí obsahovat tzv. doložku slučitelnosti. V ní se předkladatel vyjadřuje,
které prameny práva EU, resp. zda vůbec nějaké, zapracoval přímo
do návrhu či alespoň vzal při přípravě návrhu v úvahu, a zda je návrh
právního předpisu plně slučitelný s právem EU (v případě, že nebylo
dosaženo plné slučitelnosti, je nutno uvést důvod).634
V případě implementačních návrhů zákonů je na základě přílohy č. 5
k Legislativním pravidlům vlády předkladatel dále povinen vyznačit
podtržením přímo v textu ustanovení implementující směrnice, nařízení
či primární právo, opatřit tato ustanovení celexovým číslem příslušných
relevantních předpisů EU a dále přiložit k návrhu tzv. rozdílovou
tabulku, ve které je na levé straně uvedeno vždy příslušné implementační
ustanovení českého návrhu a na pravé straně odpovídající
ustanovení zmiňovaného předpisu EU. Tato povinnost je plněna na základě
požadavků Poslanecké sněmovny, která v době tzv. legislativní
smršti na konci devadesátých let minulého století požádala vládu o to,
518
Evropská dimenze tvorby práva
634
Již v usnesení vlády č. 453 z roku 1999 bylo uvedeno, že předkladatelé mají, až na
výjimky, povinnost předkládat vládě pouze plně slučitelné návrhy právních předpisů.
Případy, kdy jsou návrhy právních předpisů hodnoceny předkladateli jako nikoli plně
slučitelné, jsou proto výjimečné.
aby zajistila, že poslanci budou řádně informováni o ustanoveních návrhů
zákonů s vazbou k EU.
Z uvedeného je zřejmé, že byť je v procesu implementace práva EU
v ČR zásadní iniciativní role exekutivy, není pochopitelně možno přehlížet
ani postavení složky zákonodárné, která schvaluje návrhy zákonů,
jež jsou mnohdy koncipovány za účelem splnění legislativních závazků
České republiky vůči EU. Role (a politická odpovědnost) Poslanecké
sněmovny, Senátu, či role prezidenta republiky (jeho veta) vstupuje do
popředí zejména tehdy, nepodaří-li se vládě návrh zákona prosadit
v těchto orgánech či je-li návrh zákona podstatně oproti původní předloze
změněn tak, že již nedosahuje plné slučitelnosti, nebo dojde k opoždění
při implementaci. Tyto případy se v praxi stávají, a byť nejsou úplně
časté, mají obvykle poměrně značné důsledky (viz např. projednávání
antidiskriminačního zákona, kvůli jehož dlouhodobému odkládání Česká
republika čelila několika žalobám v rámci řízení o porušení smlouvy).
V těchto případech nemá vláda pravomoc způsob projednávání návrhu
zákona ovlivnit, samozřejmě s výjimkou politického působení. Určitou
korekci může na základě svých ad hoc vypracovávaných stanovisek
a studií provést pouze Parlamentní institut,635
avšak jeho výstupy nejsou
prováděny systematicky a nejsou zaměřovány jen na právní
stránku, čímž slouží spíše jako informační zdroj pro nezávislé rozhodování
členů parlamentu než jako právní posudek, který je nutno i přes
svou nezávaznost vzít v potaz. Rovněž ani sami poslanci (senátoři) se
nemusejí pravidelně ve svých návrzích vyjadřovat ke vztahu jejich návrhu
k právu EU; § 86 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny
(zákon č. 90/1995 Sb.) totiž stanoví pouze obecnou povinnost v důvodových
zprávách odůvodnit principy nové právní úpravy.
Určitou míru vlivu na tvoru práva mocí zákonodárnou však i přesto
vláda má, a to na základě čl. 44 Ústavy, dle kterého se může vyjádřit do
519
Evropská dimenze tvorby práva
635
Parlamentní institut plní úkoly vědeckého, informačního a školicího střediska pro
Poslaneckou sněmovnu, její orgány, poslance a kancelář sněmovny, pro Senát, jeho
orgány, senátory a kancelář Senátu.
30 dnů k poslaneckým návrhům, návrhům senátním a návrhům zastupitelstev
krajů636
tak, že je doporučuje nebo nedoporučuje schválit.
Tohoto práva také vláda pravidelně využívá, a pro účely jejích doporučujících
či nedoporučujících stanovisek jsou rovněž zpracovávána stanoviska
odborem kompatibility pro oblast slučitelnosti. Odbor kompatibility
tedy vypracovává stanoviska z hlediska slučitelnosti s právem EU
i ke každému jednotlivému poslaneckému návrhu, senátnímu návrhu či
návrhu zastupitelstva kraje.
18.4. Závěr
Implementace práva EU v rovině legislativní vyžaduje neustálé sledování
stávající i připravované legislativy EU i judikatury unijních soudů
a následné provádění těchto pramenů práva ve vnitrostátních předpisech
tak, aby tyto vyvolaly účinky předvídané právem EU. Míra, případně
i nutnost legislativních úprav učiněných v souvislosti s konkrétním
pramenem práva EU závisí nejen na aktuální konformitě českého
práva s tímto pramenem, ale rovněž i na povaze daného pramene práva
EU. Právo EU totiž v současné době obsahuje asi 30 tisíc předpisů
závazné i doporučující povahy, individuálního i obecně závazného charakteru,
akty přímo použitelné i akty, které ke své vnitrostátní závaznosti
vyžadují aktivní legislativní činnost členského státu. Z tohoto důvodu
je nutné, aby každý členský stát vytvořil fungující systém pro
zajištění implementace. V České republice je hlavní míra odpovědnosti
přenesena na ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, které mají
v rámci své působnosti zajistit naplnění požadavků práva EU; koordinační
a metodickou úlohu v tomto složitém procesu pak již přibližně
15 let plní odbor kompatibility, t.č. působící při Úřadu vlády ČR.
Opomenutí řádně implementovat, resp. následně i aplikovat unijní
právo zakládá odpovědnost členského státu. Pro tyto případy má právo
520
Evropská dimenze tvorby práva
636
Toto právo se však již netýká pozměňovacích návrhů poslanců.
EU specifické instrumenty, které mají za cíl donutit členský stát konat,
či alespoň nahradit škodu za porušení jeho povinnosti.
Mezi „veřejnoprávní“ opatření s jednoznačně donucovacím charakterem
patří zahájení řízení o porušení smlouvy Komisí resp. jiným členským
státem.637
Toto řízení, které prostupuje několika fázemi a které
může mít ve svém důsledku dohru až u Soudního dvora, sice v průměru
zabere cca 2 roky, jeho dopady, dojde-li až do konečné sankční fáze,
však mohou být pro členské státy velmi bolestivé.638
V rovině „soukromoprávní“ má pak stejný donucující účinek institut
odpovědnosti členského státu, který současně slouží k nápravě postavení
jednotlivce zasaženého porušením práva EU členským státem. Dle judikatury
Soudního dvora639
. totiž členský stát, který nesplní svou povinnost
vyplývající z práva EU (např. špatně či opožděně provede směrnici
a toto pochybení nebude možno překonat ani za použití přímého či
nepřímého účinku směrnice) je povinen jednotlivcům nahradit škodu
způsobenou svým jednáním. Odpovědnost přitom zakládá jednání
všech složek veřejné moci ve členském státě – moci zákonodárné, výkonné
i soudní. Podmínkou pro přiznání takové náhrady na základě
práva EU však je, že příslušná unijní norma zakládá jednotlivcům práva,
jejichž obsah je možno identifikovat, že v daném případě došlo k dostatečně
závažnému porušení práva EU a dále že je zřejmá příčinná
souvislost mezi porušením povinností státu a vzniklou škodou.640
Na závěr je tedy nutno podotknout, že nechce-li se členský stát EU
521
Evropská dimenze tvorby práva
637
Čl. 226 a násl. Smlouvy o založení ES, resp. čl. 141a násl. Smlouvy o založení
Euratom. 258 a násl. SFEU.
638
Srov. např. rozsudek Soudního dvora C-304/02 ve věci Komise proti Francii,
kterým byla Francie za nedostatky v oblasti rybolovu odsouzena k zaplacení penále
ve výši 57 761 250 eur za každé šestiměsíční období ode dne vyhlášení rozsudku,
a rovněž k zaplacení paušální částky ve výši 20 milionů eur.
639
Srov. např. rozsudky C-6 a 9/90 Francovich, C-46 a 48/93 Brasserie du Pêcheur, či
C-224/01 Kőbler.
640
K tomu podrobněji Malíř, J.: Odpovědnost členských států za škodu v právu
Evropské unie, Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2008.
potýkat s nepříjemnostmi, které mohou mít i významný finanční dopad
na jeho státní rozpočet, musí zajistit, že bude právo EU jak náležitě
implementováno do jeho právního řádu v rovině legislativní, tak i v aplikační
praxi. Dosažení takového standardu není jednoduché. To dokládá
skutečnost, že judikatura Soudního dvora dává neustále nové podněty
a doplnění, jak v případě rozporu mezi vnitrostátní a evropskou rovinou
postupovat, které podstatně ovlivňují výsledek daného sporu. Tyto podněty
a doplnění je nutno, pro jejich zásadní význam, průběžně sledovat,
což nutí veřejnou správu i soudy k tomu, aby se právo EU stalo záležitostí
jejich každodenní praxe.
19. Notifikace technických předpisů z oblasti neharmonizované
sféry
19.1. Úvod
Nejprve třeba rozlišit, co spadá do harmonizované a neharmonizované
sféry.
Harmonizovaná sféra je oblast, která je upravena sekundárními právními
předpisy Evropské unie. V souladu s článkem 288 Smlouvy o fungování
Evropské unie (dále jen „SFEU“) patří mezi tyto sekundární
právní předpisy Evropské unie nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení
a stanoviska. Tyto sekundární právní předpisy jsou přijímány pro
výkon pravomocí Evropské unie; liší se však formou závaznosti.
Nařízení, směrnice a rozhodnutí jsou právně závazné a lze je zařadit
do kategorie tzv. hard law. To znamená, že zavazují své adresáty, a pokud
ti neplní, realizuje se sankce. Sankcí může být například zahájení
řízení pro porušení Smluv (Smlouva o Evropské unii; Smlouva o fungování
Evropské unie) v souladu s článkem 258 a následující SFEU.
Doporučení a stanoviska nejsou závazná a lze je tedy zařadit do kategorie
tzv. soft law. Tyto akty představují vodítko pro členské státy při
úpravě vnitrostátního právního řádu. Pokud se jedná o právně nezáva-
522
Evropská dimenze tvorby práva
zné akty, členské státy k nim samozřejmě v největší míře přihlíží, nicméně
nemůže nastat sankce v případě, že tyto akty nejsou řádně imple-
mentovány.
Členské jsou odpovědné za implementaci, transpozici a adaptaci sekundárního
práva Evropské unie do vnitrostátního právního řádu. Sekundární
právní předpisy jsou v zásadě implementovány do obecně
závazných právních předpisů. V případě České republiky se jedná o zákony,
nařízení vlády a vyhlášky.
Logicky při použití argumentu a contrario vše, co není upraveno sekundárními
právními předpisy Evropské unie, spadá do působnosti neharmonizované
sféry. Nicméně členské státy jsou i v tomto případě
povinny respektovat primární právo Evropské unie při přípravě návrhů
obecně závazných právních předpisů, zejména s ohledem na svobody
zaručené primárním právem Evropské unie (volný pohyb osob, zboží,
služeb a kapitálu). Toto pravidlo platí obecně. V případě nedodržení
těchto zásad nastává standardně realizace sankčního režimu, a sice zejména
zahájení řízení pro porušení Smluv (Smlouva o Evropské unii;
Smlouva o fungování Evropské unie) v souladu s článkem 258 a následující
SFEU.
Komise však dále vyčlenila zvláštní oblast tzv. technických předpis
v oblasti volného pohybu zboží a služeb informační společnost v oblasti
volného pohybu služeb a iniciovala přijetí směrnic, které upravily notifikační
povinnost členských států v těchto vyjmenovaných oblastech za
předpokladu, že návrhy právních předpisů členských států spadají do
příslušné kategorie právních předpisů. Důvodem tohoto kroku ze strany
Komise byla skutečnost, že kategorie technických předpisů v oblasti
volného pohybu zboží a kategorie předpisů, jež představují služby informační
společnosti mají zásadní vliv na fungování vnitřního trhu. Pokud
bych měl popsat zjednodušeným způsobem notifikační povinnost
členských států, jedná se de facto o sui generis zvláštní druh „evropského
připomínkového řízení“ s Evropskou komisí a ostatními členskými
státy Evropské unie.
Pokud se podíváme do historie, Komise přistoupila poprvé ke kodi-
523
Evropská dimenze tvorby práva
fikaci této notifikační povinnosti v roce 1983. První směrnice Rady 83/
189/EHS ze dne 28. března 1983 o postupu při poskytování informací
v oblasti norem a technických předpisů však byla interpretačně nejasná
a byla nahrazena novou právní úpravou, a sice směrnicí Evropského
parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při
poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů. Stará
směrnice byla zrušena a nová směrnice se vztahovala na oblast zboží
(výrobků). Poté byla přijata rychlá novela, jež rozšířila úpravu notifikační
povinnosti o oblast služeb informační společnosti. Jednalo se
o směrnici Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července
1998, kterou se mění směrnice 98/34/ES o postupu při poskytování
informací v oblasti norem a technických předpisů.
Vzhledem k tomu, že Česká republika vstoupila do Evropské unie
dne 1. května 2004, následující text se bude věnovat pouze notifikační
povinnosti na základě platných a účinných směrnic, přičemž výklad
bude podán v konsolidované podobě (směrnice 98/34/ES ve znění směrnice
98/48/ES).
Text se dále bude věnovat tomu, jakým způsobem byly směrnice
transponovány do vnitrostátního právního řádu České republiky.
Popsány budou i povinnosti dotčených subjektů, včetně ministerstev
a ostatních ústředních orgánů státní správy, které jsou gestory návrhů
vnitrostátních právních předpisů České republiky.
Závěrečná část se bude věnovat důsledkům nesplnění notifikační po-
vinnosti.
19.2. Úprava notifikační povinnosti ve směrnici 98/34/ES
ve znění směrnice 98/48/ES
Jak bylo zmíněno výše, oblast úpravy se vztahuje na zboží (výrobky)
a služby (služby informační společnosti.
Z hlediska pozitivního vymezení působnosti se směrnice vztahují na:
1. „Výrobek“, kterým se rozumí každý průmyslově vyrobený výrobek
a každý zemědělský produkt, včetně produktů rybolovu.
524
Evropská dimenze tvorby práva
2. „Službu“, kterou se rozumí služba informační společnosti, poskytovaná
zpravidla za úplatu, na dálku (bez současné přítomnosti
stran), elektronicky (služba odeslaná a přijatá prostřednictvím elektronického
zařízení) a na individuální žádost příjemce služeb
(služba poskytovaná přenosem dat na individuální žádost).
Požadované charakteristiky výrobku jsou stanoveny prostřednictvím
technických specifikací stanovených v dokumentu k výrobku. Jedná se
konkrétně o požadavky na jakost, vlastnosti, bezpečnost nebo rozměry,
včetně požadavků na výrobek, jako jsou obchodní název, terminologie,
symboly, zkoušení a zkušební metody, balení, označování výrobků
nebo jejich opatřování štítkem s jmenovitými údaji a postupy posuzování
shody. Technická specifikace v této souvislosti zahrnuje rovněž
výrobní postupy používané v zemědělské výrobě, dále se vztahuje na
výrobky určené pro lidskou spotřebu a pro spotřebu zvířat a na léčivé
přípravky. Na výrobek mohou být kladeny i jiné požadavky, které se
vztahují na oblast ochrany spotřebitele nebo životního prostředí. Vždy
se musí jednat o možnost ovlivnění fungování vnitřního trhu.
U služeb informační se jedná zejména o požadavky obecného charakteru
v souvislosti s přístupem ke službám a jejich poskytováním.
Z hlediska negativního vymezení působnosti se směrnice nevztahují
na vyjmenované oblasti:
1. Technické specifikace se týkají národních systémů sociálního za-
bezpečení;
2. Opatření nezbytná pro ochranu osob, zejména pracovníků, při
používání výrobků, pokud tato opatření nemají na výrobky vliv;
3. Služby rozhlasového a televizního vysílání;
4. Telekomunikační služby (směrnice 90/387/EHS);
5. Služby uvedené ve směrnici v příloze V (vyjmenovaná služby,
které nejsou poskytovány „na dálku“, „elektronicky“ a „na individuální
žádost příjemce služeb“).
Za služby poskytované „na dálku“ nejsou v tomto kontextu považovány
služby poskytované za osobní přítomnosti poskytovatele
příjemce, a to i tehdy, použije-li se při tom elektronické zařízení
525
Evropská dimenze tvorby práva
(např. lékařská vyšetření v lékařské ordinaci, prohlídka elektronického
katalogu v prodejně, rezervace letenek v cestovní kanceláři,
zpřístupnění elektronických her v herně).
Za služby poskytované „elektronicky“ nejsou v tomto kontextu
považovány některé služby materiální povahy (např. bankomaty,
elektronický mýtný systém), služby poskytované off-line a služby,
jež nejsou poskytovány elektronickými systémy pro zpracování
dat (např. hlasové telefonní služby, lékařské a právní porady po
telefonu, přímý prodej po telefonu).
Za služby poskytované „na individuální žádost příjemce služeb“
nejsou v tomto kontextu považovány služby, které jsou poskytovány
současně přenosem dat neomezenému počtu jednotlivých
příjemců (rozhlasové a televizní vysílání, teletext).
6. Služby uvedené ve směrnici v příloze VI (služby v oblasti cenných
papírů; pojišťovací a zajišťovací operace; bankovní služby; operace
související s penzijními fondy; služby související s termínovanými
nebo opčními obchody);
7. Investiční služby v oblasti cenných papírů (směrnice 93/22/EHS).
Kombinací pozitivního a negativního vymezení působnosti směrnic
získáme definici technického předpisu jak z hlediska obsahu, tak z hlediska
formy.
Technický předpis je sám o sobě vymezen pozitivně z hlediska obsahu.
V tomto ohledu jsou technickým předpisem technické specifikace
a jiné požadavky nebo předpisy pro služby včetně příslušných správních
předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh, při poskytování
služby, při usazování poskytovatele služeb nebo při používání v členském
státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož
i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz,
prodej nebo používání určitého výrobku nebo zakazující poskytování
nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb.
Z hlediska formy technické předpisy zahrnují:
1. Právní nebo správní předpisy členských států, které odkazují na
526
Evropská dimenze tvorby práva
technické specifikace nebo jiné požadavky nebo profesní pravidla
nebo pravidla správné praxe, které samy odkazují na technické
specifikace nebo na jiné požadavky nebo na předpisy na služby,
přičemž soulad s nimi předpokládá shodu s povinnostmi uloženými
uvedenými právním nebo správními předpisy;
2. Dobrovolné dohody, v nichž je smluvní stranou orgán veřejné
moci (s výjimkou specifikací pro nabídková řízení při zadávání
veřejných zakázek);
3. Technické specifikace nebo jiné požadavky nebo předpisy pro
služby, které souvisejí s daňovými a finančními opatřeními ovlivňujícími
spotřebu výrobků nebo služeb tím, že vyzývají ke shodě
s těmito technickými specifikacemi nebo jinými požadavky nebo
předpisy pro služby.
Pokud je předpis vyhodnocen technickým, podléhá notifikační proceduře
popsané níže.
Z hlediska negativního vymezení lze konstatovat, že o technický
předpis nejde v těchto případech:
1. Aplikace sekundárního práva Evropské unie (harmonizovaná
sféra);
2. Plnění závazků z mezinárodních dohod;
3. Využívání ochranných doložek upravených v právu Evropské
unie;
4. Opatření při výskytu nebezpečného výrobku na trhu;
5. Převzetí úplného znění mezinárodní nebo evropské normy;
6. Výkon rozsudku Soudního dvora Evropské unie;
7. Změna technického předpisu na žádost Evropské komise.
Tento negativní seznam má význam pro určení předpisu, který nepodléhá
notifikační proceduře, která je popsána níže.
Pokud návrh vnitrostátního právního předpisu spadá pod definici
technického předpisu, podléhá notifikační proceduře upravené ve směrnicích.
V případě České republiky jde o návrhy obecně závazných právních
předpisů, tedy návrhy zákonů, návrhy nařízení vlády a návrhy
527
Evropská dimenze tvorby práva
vyhlášek. Samotnou notifikační proceduru, kterou můžeme s nadsázkou
nazvat „evropským připomínkovým řízením“, lze rozdělit do těchto
kroků:
– Členský stát oznámí prostřednictvím národního notifikačního
úřadu návrh technického předpisu Evropské komisi. Pokud se
jedná o návrh prováděcího právního předpisu, oznámí i znění platného
základního předpisu. Platný předpis oznámí i v případě, že
předmětem notifikace je i návrh na změnu (novelizaci) platného
předpis. Oznámení má za důsledek odložení přijetí návrhu o tři
měsíce. Další případy, jichž se týká odlišná délka odložení, budou
popsány níže.
– Evropská komise oznámí a postoupí návrh technického předpisu
ostatním členským státům ke stanovisku. K návrhu technického
předpisu se vyjadřuje i Evropská komise. Evropská komise může
v této fázi postoupit fakultativně návrh technického předpisu výboru
zřízeného podle článku 5 směrnice 98/34/ES. Výboru předsedá
zástupce Evropské komise a je složen ze zástupců členských
států. Pozváni na jednání výboru mohou být i poradci a odborníci.
Výbor v tomto směru spolupracuje nejen s evropskými normalizačními
orgány (CEN - Evropský výbor pro normalizaci, Cenelec
- Evropský výbor pro normalizaci v elektrotechnice, ETSI –
Evropský institut pro normalizaci v telekomunikacích), ale i s normalizačními
orgány členských států, které mají funkci národních
notifikačních úřadů.
– Evropská komise/členské státy ve lhůtě tří měsíců zašlou připomínky
nebo podrobného stanoviska nebo kombinaci obou mož-
ností.
– Připomínky mají de facto charakter doporučujících připomínek
a členské státy je musí co nejvíce zohlednit při úpravě návrhu technického
předpisu. Členské by měly oznámit Evropské komisi, jak
připomínky její, respektive ostatních členských států zohlednily.
To se ale většinou realizuje tím, že členské státy zasílají Evropské
komisi konečné znění přijatého předpisu.
528
Evropská dimenze tvorby práva
– Podrobné stanovisko má de facto charakter zásadní připomínky.
Zde nastává situace, kdy členské státy musí zaslat vyjádření Evropské
komisi k jejímu podrobnému stanovisku, respektive k podrobnému
stanovisku ostatních členských států. Členský stát musí vyčkat
reakce Evropské komise. To má za následek nemožnost přijetí
návrhu technického předpisu o další jeden tři měsíce, celkově tedy
o 4 - 6 měsíců. Podrobná stanoviska se uplatňují v případě, pokud
návrh technického předpisu vytváří překážky volného pohybu
zboží/služeb na vnitřním trhu (viz níže). Ve skutečnosti je to vždy
otázka výkladu a podrobné stanoviska lze tvrzení v podrobném
stanovisku lze vyvrátit.
– Pokud je návrh technického předpisu členským státem po splnění
notifikační povinnosti přijat, musí členské státy sdělit konečné
znění přijatého právního předpisu.
Povinnost notifikovat návrhy technických předpisů v České republice
se týká v zásadě ministerstev, ostatních ústředních orgánů státní správy
a České národní banky. Jde o instituce, které zpracovávají z pozice
gestora návrhy vnitrostátních právních předpisů a které zasílají návrhy
vnitrostátních právních předpisů prostřednictvím národního notifikačního
úřadu Evropské komisi. V České republice je odpovědným notifikačním
orgánem ve vztahu k Evropské komisi Úřad pro technickou
normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. Seznam všech národních
notifikačních úřadů je uveden v příloze 2 směrnice 98/34/ES.
Je vždy otázkou, v jaké fázi legislativního procesu je třeba návrh technického
předpisu notifikovat a kdo dává podnět k notifikaci prostřednictvím
Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví
(o tom viz níže).
Jak bylo napsáno výše, oznámení návrhu technického předpisu má za
následek zpravidla odložení jeho přijetí o tři měsíce. Zde nicméně pro
přehlednost uvádím všechny případy, které mají za následek různé
délky odložení přijetí konečného znění návrhu technického předpisu:
– 3 měsíce (standardní);
– 4 měsíce (přijetí dobrovolné dohody);
529
Evropská dimenze tvorby práva
– 4 měsíce (uplatnění podrobného stanoviska - překážka volného
pohybu služeb nebo svobody usazování v rámci vnitřního trhu);
– 6 měsíců (uplatnění podrobného stanoviska – překážka volného
pohybu zboží na vnitřním trhu);
– 12 měsíců (oznámení Evropské komise, že ve lhůtě 3 měsíců přijme
harmonizační opatření, nebo Evropská komise oznámí ve lhůtě 3
měsíců, že věc spadá do harmonizované sféry; možnost prodloužení
odložení přijetí na 18 měsíců, přijme-li Rada společný postoj).
K odložení přijetí návrhu vnitrostátního právního předpisu nedojde
z naléhavých důvodů způsobených vážnými a nepředvídatelnými okol-
nostmi.
19.3. Transpozice směrnice 98/34/ES ve znění směrnice 98/
48/ES
Vzhledem k tomu, že notifikační procedura je upravena směrnici, jsou
tyto směrnice transponovány do vnitrostátního právního řádu České
republiky. Transpozičními předpisy jsou tyto obecně závazné právní
normy:
1. Zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky
a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, a
2. Nařízení vlády č. 339/2002 Sb., o postupech při poskytování informací
v oblasti technických předpisů, technických dokumentů
a technických norem, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 22/1997 Sb. upravuje způsob zajištění informačních povinností
souvisejících s tvorbou technických předpisů a technických norem,
vyplývajících z mezinárodních smluv a požadavků práva Evropské unie.
Právo Evropské unie zde používám místo termínu „právo Evropských
společenství“, a to vzhledem k tomu, že 1. prosince 2009 vstoupila
v platnost Lisabonská smlouva.
Informační, resp. notifikační povinnost je upravena v § 7 zákona
č. 22/1997 Sb. V prvním odstavci je konkretizován rozsah subjektů,
530
Evropská dimenze tvorby práva
které jsou povinny předávat návrhy technických předpisů českému notifikačnímu
úřadu (Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní
zkušebnictví). Jde o tyto subjekty, orgány a instituce:
1. Ministerstva;
2. Jiné ústřední správní úřady;
3. Česká národní banka;
4. Orgány územních samosprávných celků;
5. Vláda, pokud se vyjadřuje k návrhům technických předpisů, jichž
není navrhovatelem.
V souladu s § 22 zákona č. 22/1997 Sb. jsou bližší podmínky provedení
§ 7 upraveny nařízením vlády č. 339/2002 Sb. Jak zákon, tak
nařízení vlády jsou de facto inkorporací obsahu směrnic. Nařízení vlády
č. 339/2002 Sb. nicméně bere v úvahu způsob přijímání návrhů obecně
závazných vnitrostátních právních předpisů, přičemž § 5 předmětného
nařízení stanoví, že v každém technickém předpisu, který byl oznámen
v souladu s notifikačními směrnicemi, musí být tato skutečnost uvedena.
Co je ale nejpodstatnější, nařízení vlády stanoví lhůtu pro předložení
návrhu technického předpisu. V souladu s § 2 odst. 1 ministerstva, jiné
ústřední správní úřady a Česká národní banka při zpracovávání návrhů
technických předpisů a technických dokumentů předají návrh ve stadiu,
kdy v něm mohou být ještě provedeny podstatné změny, nejméně ve
lhůtě 100 dnů před plánovaným datem předložení návrhu ke schválení.
Musí se tedy jednat o fázi legislativního procesu, kdy je předpis otevřen
pro případné změny, z hlediska praxe ale nesmí jít prvotní fáze legislativního
procesu. Z hlediska ministerstev a jiných ústředních správních
úřadů a České národní banky je nejlepší fází ukončen meziresortního
připomínkového řízení. Zde nastává samozřejmě problém s návrhy zákonů,
které mohou doznat podstatné změny při projednávání v obou
komorách Parlamentu České republiky. Pokud jsou v návrhu provedeny
podstatné změny, musí se znovu notifikovat Evropské komisi
a členským státům prostřednictvím českého notifikačního úřadu.
531
Evropská dimenze tvorby práva
19.4. Notifikační povinnost a Legislativní pravidla vlády
Za posouzení, zda se jedná o návrh technického předpisu, je odpovědný
zpracovatel návrhu. Z tohoto důvodu pamatují na zajištění notifikační
povinnosti i Legislativní pravidla vlády. V souladu s článkem 2a
Legislativních pravidel vlády je orgán, který návrh vypracovává, povinen
posoudit, zda návrh neobsahuje ustanovení, které by bylo svou povahou
technickým předpisem ve smyslu nařízení vlády č. 339/2002 Sb., o postupech
při poskytování informací v oblasti technických předpisů, technických
dokumentů a technických norem, ve znění nařízení vlády
č. 178/2004 Sb., a zda mu nevznikla oznamovací povinnost v rozsahu
působnosti tohoto nařízení.
Pokud je návrh předpisu vyhodnocen technickým, se přímo do textu,
resp. do jeho normativní části, se v souladu s článkem 48 odst. 7 Legislativních
pravidel vlády vloží tato slova:
„Tento zákon (Toto nařízení, Tato vyhláška) byl oznámen v souladu
se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června
1998 o postupu poskytování informací v oblasti technických norem
a předpisů a pravidel pro služby informační společnosti, ve znění směrnice
98/48/ES.“.
19.5. Důsledky nesplnění notifikační povinnosti
Jaké jsou důsledky toho, když členský stát nesplní notifikační povinnost
podle předmětných směrnic? Za prvé, přijatý obecně závazný
právní předpis (zákon, nařízení vlády, vyhláška) nelze aplikovat vůči
třetím osobám, tedy nelze vymáhat např. povinnosti stanovené platnou
a účinnou právní normou. Za druhé, členský stát se vystavuje hrozbě
postihu ze strany Evropské komise, zejména s ohledem na možnost
zahájení řízení pro porušení povinnosti vyplývajících ze Smlouvy
o Evropské unii a ze Smlouvy o fungování Evropské unie. Porušení
povinnosti by spočívalo v nesprávné aplikaci sekundárních právních
předpisů Evropské unie, a sice směrnice 98/34/ES ve znění směrnice
98/48/ES.
532
Evropská dimenze tvorby práva
Použitá literatura
Barnard, C.: The Substantive Law of the EU, The Four Freedoms,
Oxford University Press, 2004
Battis, U.: Der Verfassungsverstoss und seine Rechtsfolgen, in: Isensee,
J., Kirchhof, P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, vol. VII., C. F. Müller, Heidelberg 1992
Bažil, Z., Staša, J. a kol.: Správní právo – texty II, 1. vyd., Aleko, Praha
1991
Belling V.: Interinstitucionální dohody jako prostředek změny primárního
práva?, Právní rozhledy, roč. 2010, č. 10
Belling, V., Malíř, J., Pítrová, L.: Kontrola dělby pravomocí se zřetelem
ke kompetenčním excesům, Ústav státu a práva, Praha 2010
Blahož, J.: Soudní kontrola ústavnosti – srovnávací pohled, ASPI, Praha
2001
Böckenförde, E. W.: Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee, J.,
Kirchhof, P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, vol. I., C. F. Müller, Heidelberg 1995
Böckenförde, E. W.: Geschichtliche Entwicklung und Bedeutungswandel
der Verfassung, in: Böckenförde, E. W. (ed.): Staat, Verfassung,
Demokratie, Frankfurt am Main, 1991
Boehl, H. J.: Verfassunggebung im Bundesstaat: ein Beitrag zur Verfassungslehre
des Bundesstaates und der konstitutionellen Demokratie,
Duncker & Humblot, Berlin 1997
Boguszak J., Čapek, J. Gerloch, A.: Teorie práva, 2. vyd., ASPI, Praha
2004
Boguszak, J., Čapek, J.: Teorie práva, Codex Bohemia, Praha 1997
Böhret, C. (eds.): Gesetzgebungspraxis und Gesetzgebungslehre, Ein
Erfahrungsaustausch über die Verbesserung von Rechtsnormen,
2. vyd., Speyerer Forschungsberichte vol. 13, září 1983
Böhret, C.: Programmatische Ordnung oder tagespolitische Reaktion?,
533
Legislativní proces (teorie a praxe)
in: Hill, H. (ed.): Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, Duncker
& Humblot, Berlín 1989
Craig, P. P.: The Legal Effect of Directives: Policy, Rules and Exceptions,
European Law Review, roč. 34, č. 4, 2009
Craig, P., de Búrca, G. (eds.): The evolution of EU law, Second edition,
Oxford University Press, 2011
Cvrček, F.: Právní informatika, ÚSP AV ČR + Aleš Čeněk, Praha –
Plzeň 2010
Čebišová, T.: Právo na dobré zákony (?), in: Vostrá, L., Čermáková, J.
(eds.): Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské
republice, Aleš Čeněk, Plzeň 2005
Dougan, M.: When worlds collide! Competing visions of the relationship
between direct effect and supremacy, Common Market Law Review,
roč. 44, č. 4, 2007
Ehrenzeller, B.: Legislative Gewalt und Aussenpolitik, Helbing & Lichtenhahn,
Basel und Frankfurt am Main 1993
Fendrych, M., Zoubek, V.: Ke koncepci ministerstva vnitra v oblasti
vnitřního pořádku a bezpečnosti a doktríně Policie ČR (ve smyslu usnesení
vlády ČR č. 22 ze dne 20.1.1993), Kriminalistika, roč. 26, č. 2, 1993
Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu – komentář,
C. H. Beck, Praha 2004
Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu – komentář,
C. H. Beck, Praha 2007
Filip, J.: K postavení Legislativní rady vlády České republiky, in: Časopis
pro právní vědu a praxi, sv. 15, č. 3, Brno 2007
Filip, J.: Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavní
soudem, Právní zpravodaj, roč. 2002, č. 11
Filip, J.: Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR, Právní
zpravodaj, roč. 2001, č. 11
Filip, J.: Vliv Ústavního soudu a obecných soudů na tvorbu práva v ČR,
534
Legislativní proces (teorie a praxe)
in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po
vstupu do Evropské unie, ASPI, Praha 2007
Fojt, V.: Pohled Carla Schmitta na parlamentarismus, in: Antoš, M.,
Wintr, J. (eds.): Parlamentarismus – Sborník z výjezdního semináře
Právnické fakulty UK, PF UK, Praha 2008
Fuller, L. L.: Morálka práva, Oikoymenh, Praha 1998
Gerloch, A., Hřebejk, J., Kroupa, P., Zoubek, V.: Základy ústavního
práva, 1.vyd., Policejní akademie ČR, Praha 1993
Gerloch, A., Hřebejk, J., Zoubek, V.: Ústavní systém České republiky,
2. přeprac. a doplň. vyd, Prospektrum, Praha 1996
Gerloch, A., Hřebejk, J., Zoubek, V.: Ústavní systém České republiky,
4. vyd., Prospektrum, Praha 2002
Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu
do Evropské unie, ASPI, Praha 2007
Gerloch, A., Kysela, J., Kühn, Z., Wintr, J., Tryzna, J., Maršálek, P.,
Beran, K.: Teorie a praxe tvorby práva, ASPI, Praha 2008
Gerloch, A., Maršálek, P. (eds.): Zákon v kontinentálním právu, Eurolex
Bohemia, Praha 2005
Gerloch, A.,Hungr, P., Zoubek, V. a kol.: Základy teorie práva a právního
státu, 4.vyd., Policejní akademie ČR, Praha 1997
Gerloch, A.: Heslo „Metody interpretace“, in: Hendrych, D. a kol.,
Právnický slovník, 3. podstatně rozšířené vydání, C. H. Beck, Praha
2009
Gerloch, A.: Ke koncepci legislativní činnosti, in: Gerloch, A., Kysela, J.
(eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie,
ASPI, Praha 2007
Gerloch, A.: Teorie práva, 2. rozšíř. vyd., Aleš Čeněk, Dobrá voda 2001
Gerloch, A.: Teorie práva, 3. rozšíř. vyd., Aleš Čeněk, Plzeň 2004
Gerloch, A.: Teorie práva, 5. upr. vyd., Aleš Čeněk, Plzeň 2009
Gerloch, A.: Zamyšlení nad implementací Římského statutu do českého
535
Legislativní proces (teorie a praxe)
ústavního pořádku, in: Sborník z příspěvků ze Semináře o Mezinárodním
trestním soudu, Poslanecká sněmovna Parlamentu, 4. října 2007,
Praha 2007
Gola, A.: Projekty eSbírka a eLegislativa – modernizace tvorby práva
a přístupu k právu ČR a EU, Sborník konference Internet ve státní
správě a samosprávě 2011
Gola, A.: Věcný záměr právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních
smluv a elektronické tvorby právních předpisů, Správní právo, Legislativní
příloha, ročník III, číslo I/2011
Grimm, D.: Verfassung. Zur Geschichte des Begriffsvon der Antike bis
zur Gegenwart, in: Mohnhaupt, H., Grimm, D. (eds.): Verfassung. Zur
Geschichte des Begriffs von der Antike bis zur Gegenwart. Zwei Studien,
Duncker & Humblot, Berlin 1995
Gronský, J.: Dokumenty k ústavnímu vývoji Československa IV.
(1989–1992), Karolinum, Praha 2001
Haller, H.: Die Prüfung von Gesetzen, Ein Beitrag zur verfassungsgerichtlichen
Normenkontrolle, Springer-Verlag, Wien - New York 1979
Hart, H. L. A.: Pojem práva, Prostor, Praha 2004
Hendrych, D. a kol., Právnický slovník, 3. podstatně rozšířené vydání,
C. H. Beck, Praha 2009
Hendrych, D. a kol., Správní právo – obecná část, 6. vyd., C. H. Beck,
Praha 2006
Hendrych. D. a kol.: Správní právo – Obecná část, 7. vyd., C. H. Beck,
Praha 2009
Heywood, A.: Politologie, Eurolex Bohemia, Praha 2004
Hoetzel, J.: Veřejnoprávní subjektivita, in: Mildchuh, V., Valina, F.,
Basch, A. (eds.): Pocta k sedmdesátým narozeninám prof. Dr. Cyrila
Horáčka, Sborník věd právních a státních, Praha 1932
Holeček, M.: Nad desátým výročím přijetím Ústavy ČR, in: Deset let
Ústavy České republiky, Eurolex Bohemia, Praha 2003
536
Legislativní proces (teorie a praxe)
Holländer, P.: Dotváření Ústavy judikaturou Ústavního soudu, in: Deset
let Ústavy České republiky, Eurolex Bohemia, Praha 2003
Holländer, P.: Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce, Právník,
roč. 2005, č. 4
Holländer, P.: Otazníky ústavnosti obecních vyhlášek, in: Kadečka,
S., Havlan, P., Valachová.(eds.): Právní regulace místní (a regionální)
samosprávy, Masarykova univerzita, Brno 2008
Holländer, P.: Základy všeobecné státovědy, Aleš Čeněk, Plzeň 2009
Horzinková, E., Novotný, V.: Organizace veřejné správy, 1. vyd., Policejní
akademie ČR, Praha 2005
How much legislation comes from Europe?, House of Commons Library
Research Paper, 10/62, listopad 2010
Hřebejk, J.: Ústavní pořádek České republiky, Právník, roč. 1993, č. 5
Hůlka, Š., Kysela, J.: Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání,
ratifikace a právní účinky, Právní rozhledy, roč. 2005, č. 6
Isensee, J.: Das Volk als Grund der Verfassung – Mythos und Relevanz
der Lehre von der verfassungsgebenden Gewalt, Westdeutscher Verlag,
Opladen 1995
Jellinek, G.: Allgemeine Staatslehre, Darmstadt 1960
Jentsch, H.-J.: Význam právního státu pro rozvoj demokratické společnosti.
Právník, roč. 1994, č. 9-10
Jirásková, V.: Dokumenty k ústavním systémům, Karolinum, Praha
1996
Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, 1. vyd., C. H. Beck,
Praha 2003
Kadečka, S.: Právotvorba místní (a regionální) samosprávy, in: Kadečka,
S., Havlan, P., Valachová.(eds.): Právní regulace místní (a regionální)
samosprávy, Masarykova univerzita, Brno 2008
Kamlach, M.: Poznámky ke vztahu vnitrostátního práva a mezinárod-
537
Legislativní proces (teorie a praxe)
ních smluv ve světle ústavního zákona č. 395/2001 Sb., Bulletin advokacie,
roč. 2002, č. 5
Kennedy, D.: A Critique of Adjudication. (fin de siecle), Harvard University
Press, Cambridge, Masachussets, London 1997
Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině, 1. díl, 2. rozšíř. vyd., Aleš
Čeněk, Plzeň 2009
Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy, 1. vyd., Linde,
Praha 1998
Knapp, V.: Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995
Knapp, V.: Teorie práva, Západočeská univerzita, Plzeň 1994
Kněžínek, J., Mlsna, P., Vedral, J.: Příprava návrhů právních předpisů –
Praktická pomůcka pro legislativce, Úřad vlády, Praha 2010
Kráľ, J. a kol: Legislatíva – Teória a prax, Univerzita Komenského v Bratislave,
Právnická fakulta, 2006
Král, R.: Nařízení ES z pohledu jejich vnitrostátní aplikace a implementace,
C. H. Beck, Praha 2006
Král, R.: Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR,
C. H. Beck, Praha 2002
Král, R.: Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, C. H.
Beck, Praha 2003
Krejčí, J.: Principy soudcovského zkoumání zákonů v právu československém,
Moderní stát, Praha 1932
Krejčí, J.: Zpětná působnost zákonů s hlediska práva ústavního, Moderní
stát, Praha 1933
Kühn, Z., Bobek, M., Polčák, R. (eds.): Judikatura a právní argumentace,
Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou, Auditorium, Praha
2006
Kühn, Z., Kysela, J.: Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že
Ústava je?, Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 2002, č. 3
538
Legislativní proces (teorie a praxe)
Kühn, Z.: Aplikace práva ve složitých případech – K roli právních principů
v judikatuře, Karolinum, Praha 2002
Kühn, Z.: Intertemporální dopady zrušení právního předpisu Ústavním
soudem, Jurisprudence, roč. 2011, č. 4
Kühn, Z.: Samovykonatelnost, přímá účinnost a některé teoretické otázky
aplikace mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu, Právník, roč.
2004, č. 5
Kysela, J., Kühn, Z.: Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely
Ústavy ČR, Právní rozhledy, roč. 2002, č. 7
Kysela, J.: Dvoukomorové systémy – Teorie, historie a srovnání dvoukomorových
parlamentů, Eurolex Bohemia, Praha 2004
Kysela, J.: Měnící se struktura právního řádu a jeho atributy, in: Gerloch,
A., Tomášek, M. et al.: Nové jevy v právu na počátku 21. století –
II. sv. – Teoretické a ústavní impulzy rozvoje práva, Karolinum, Praha
2010
Kysela, J.: Stykový zákon jako popření, nebo naplnění Ústavy?, Právní
zpravodaj, roč. 2008, č. 9
Kysela, J.: Uvedení do teorie legislativní tvorby práva aneb pokus
o „právní politologii“?, Právník, roč. 2007, č. 12
Kysela, J.: Zákonodárný proces jako forma racionálního právního diskursu,
Právník, roč. 2005, č. 6, s. 592
Laband, P.: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, zweiter Band, 5.
vyd., J. C. B. Mohr, Tübingen 1911
Lenarts, K., Corthaut, T.: Of birds and hedges: The role of primacy in
invoking norms of EU law, European Law Review, roč. 31, č. 3, 2006
Lengyelová, D. (ed.): Pluralizmus moci a práva, ÚŠP SAV + Eurokodex,
Bratislava 2007
Linck, J.: Die vorläufigen Verfassungen in den neuen Ländern, DÖV,
1991
539
Legislativní proces (teorie a praxe)
Madar, Z. a kol.: Slovník českého práva 1. a 2. díl, 1. vyd., Linde, Praha
1995
Maihofer, W.: Gesetzgebungswissenchaft, in: Winkler, G., Schilcher, B.
(eds.): Gesetzgebung, Springer-Verlag, Wien - New York 1981, s. 29 an.
Maihofer, W.: Realistische Jurisprudenz, in: Rechtstheorie, Klostermann,
Frankfurt am Main 1971
Malenovský, J.: Důvody pro použitelnost čl. 10a Ústavy ČR při ratifikačním
procesu Římského statutu v ČR, in: Sborník z příspěvků ze
Semináře o Mezinárodním trestním soudu, Poslanecká sněmovna Parlamentu,
4. října 2007, Praha 2007
Malenovský, J.: Euronovela Ústavy: Ústavní inženýrství ústavodárce
nebo Ústavního soudu či obou?, in: Deset let Ústavy České republiky,
Eurolex Bohemia, Praha 2003
Malenovský, J.: Glosy k výkladu článku 10 Ústavy České republiky
v praxi ústavních orgánů, Právník, roč. 1996, č. 9
Malenovský, J.: Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně
a v českém právu zvláště, Doplněk, Brno 2000
Malenovský, J.: Postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém
právu po 1. červnu 2002, Právník, roč. 2002, č. 9
Malíř, J.: Odpovědnost členských států za škodu v právu Evropské unie,
Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2008
Mansfeldová, Z., Linek, L. (eds.): Český parlament v druhé dekádě
demokratického vývoje, Sociologický ústav AV ČR, Praha 2009
Marková, H., Boháč, R.: Rozpočtové právo, C. H. Beck, Praha 2007
Maršálek, P.: O smyslu a limitech použití historického výkladu, in:
Gerloch, A., Maršálek, P. (eds.): Problémy interpretace a argumentace
v soudobé právní teorii a právní praxi, Eurolex Bohemia, Praha 2003
Maršálek, P.: Právo a společnost, Auditorium, Praha 2008
Mastronardi, P.: Vefassungslehre – Allgemeines Staatsrecht ale Lehre
vom guten und gerechten Staat, Haupt Verlag, Bern - Stuttgart 2007
540
Legislativní proces (teorie a praxe)
Mates, P. Olšová, P.: K některým otázkám pravomoci obcí k vydávání
obecně závazných vyhlášek, in: Modernizace veřejné správy v Evropě
a České republice – Sborník příspěvků z workshopu, Aleš Čeněk, Plzeň
2006
Melzer, F.: Metodologie nalézání práva – Úvod do právní argumentace,
C. H. Beck, Praha 2010
Mende, V., Hanke, S.: Gesetzgeberische Begründungspflichten und
-obligenheiten
Mertl, J.: Byrokracie, Orbis, Praha 1937
Meyer-Cording, U.: Die Rückwirkung von Gesetzen, Juristenzeitung,
roč. 1952, č. 6
Miers, D. R., Page, A. C.: Legislation, 2. vyd., Sweet & Maxwell, London
1990
Mikule, V., Sládeček, V.: Zákon o Ústavním soudu – komentář a judikatura
k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod, Eurolex Bohemia,
Praha 2001
Mikule, V.: Některé otázky tvorby a kontroly právních předpisů v České
republice, in: Vostrá, L., Čermáková, J. (eds.): Otázky tvorby práva
v České republice, Polské republice a Slovenské republice, Aleš Čeněk,
Plzeň 2005
Mikule, V.: Vnitrostátní platnost mezinárodních smluv, na které se nevztahuje
čl. 10 Ústavy, in: O vztahu ústavního a mezinárodního práva,
Acta Universitatis Carolinae – Iuridica, roč. 1997, č. 1
Mlsna, P., Kněžínek, J.: Mezinárodní smlouvy v českém právu – Teoretická
východiska, sjednávání, schvalování, ratifikace, vyhlašování
a aplikace, Linde, Praha 2009
Mlsna, P.: Imanentní meze garantující existenci Spolkového ústavního
soudu na pozadí právní síly jeho rozhodnutí, Právník, roč. 2006, č. 9
Mlsna, P.: Ústavní soudnictví ve státovědním myšlení, Právník, roč.
2009, č. 10
541
Legislativní proces (teorie a praxe)
Mlsna, P.: Vláda – její vývoj a proměny, in: Suchánek, R., Jirásková, V. et
alii: Ústava České republiky v praxi, 15 let platnosti základního zákona,
Leges, Praha 2009
Mocek,M.: K působnosti samosprávného kraje v České republice na
úseku tvorby právních předpisů a výkonu dozorové činnosti na tomto
úseku, Disertační práce, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno
2010
Montesquieu, Ch. L.: O duchu zákonů, Aleš Čeněk, Dobrá voda 2003
(reprint původního vydání z roku 1947)
Moural, J.: Legislativní zkušenosti za rok 1950, in: O právu a jeho
tvorbě, Sborník ze školení legislativních právníků v Maxičkách, Orbis,
Praha 1951
Musil, M.: Mýtus legislativní dokonalosti, in: Gerloch, A., Kysela, J.
(eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie,
ASPI, Praha 2007
Němečková, O.: Zvláštní oprávnění ochránce – vybrané otázky, Sborník
z mezinárodní konference Působení ombudsmana v demokratické společnosti,
Brno
Pavlíček, V., Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl –
Ústavní systém, 2. vyd., Linde, Praha 1998
Pavlíček, V.: O subjektech práv a svobod v Listině, o principech přirozenoprávních
a vztahu k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb, in: Dančák,
B., Šimíček, D. (eds.): Deset let Listiny základních práv a svobod
v právním řádu ČR a SR, Masarykova univerzita v Brně, Mezinárodní
politologický ústav, Brno 2001
Pavlíček, V.: Poznámky k úpravě občanských práv a osudu Československa,
Právník, roč. 1993, č. 3
Pavlíček, V.: Teoretická koncepce Ústavy ČR, in: Deset let Ústavy České
republiky, Eurolex Bohemia, Praha 2003
542
Legislativní proces (teorie a praxe)
Pechancová, M.: Způsoby zrychlení zákonodárného procesu v ČR
a SRN, Legislativní příloha Správního práva, roč. 2011, č. 4
Petrlík, D.: Retroaktivita právních předpisů v komunitárním právu s přihlédnutím
k právu českému, německému a francouzskému, Linde, Praha
2005
Pikna, B.: Evropské právo se zaměřením na justici a vnitřní věci, 1. vyd.,
Policejní akademie ČR, Praha 2000
Pithart, P.: Tvorba práva pohledem skeptického zákonodárce, in: Gerloch,
A., Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu do
Evropské unie, ASPI, Praha 2007
Pítrová L., Pomahač R,: Průvodce judidakturou Evropského soudního
dvora, 1. až 4. díl, Praha, Linde 2000 až 2006
Pítrová, L.: Euronovela jednacího řádu Poslanecké sněmovny – ianua
reserata?, Právník, roč. 2005, č. 7
Prechal, S.: Directives in EC Law, Oxford University Press, 2005
Procházka, A.: Retroaktivita zákonů, in: Slovník veřejného práva,
sv. III., Polygrafia, Brno 1934
Procházka, A.: Tvorba práva a jeho nalézání, Orbis, Praha - Brno 1937
Procházka, A.: Základy práva intertemporálního se zvláštním zřetelem
k § 5 obč. zák., Barvič a Novotný, Brno 1928
Raková, S.: Americká ústava 1787, Komenium, Praha 1991
Rouček, F., Sedláček, J.: Komentář k Československému obecnému zákoníku
občanskému a občanskému právu platnému na Slovensku
a v Podkarpatské Rusi, svazek I., V. Linhart, Praha 1935 (reprint ASPI
- Wolters Kluwer ČR)
Rychetský, P.: Teze k přezkumu Lisabonské smlouvy, in: Gerloch,
A., Wintr, J. (eds.): Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR, Aleš
Čeněk, Plzeň 2009
Schele, K. a kol.: Základy práva /1/ - Veřejné právo, 2. oprav. a doplň.
vyd., Masarykova univerzita, Brno 1994
543
Legislativní proces (teorie a praxe)
Schmitt, C.: The Crisis of Parliamentary Democracy, 4. vyd., MIT Press,
Cambridge, Massachusetts, and London 1994
Schmitt, C.: Verfassungslehre, 8. nezměněné vydání, Duncker & Humblot,
Berlin 2003
Schneider, H.: Gesetzgebung, 3. vyd., C. F. Müller, Heidelberg 2002
Schreckenberger, W.: Aspekte einer Gesetzgebungstheorie, in: Böhret,
C. (eds.): Gesetzgebungspraxis und Gesetzgebungslehre, Ein Erfahrungsaustausch
über die Verbesserung von Rechtsnormen, 2. vyd., vol. 13,
září 1983
Simon, D.: Komunitární právní řád. ASPI, Praha 2005
Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J.: Ústava České republiky – komentář,
C. H. Beck, Praha 2007
Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv – komentář, C. H. Beck,
Praha 2000
Starck, Ch.: Vorrang der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit, in:
Starck, Ch. (ed.): Der demokratische Verfassungsstaat, Mohr Siebeck,
Tübingen 1995
Staša, J.: Úvod do českého správního práva, 1. vyd., Policejní akademie
ČR, Praha 1994
Stern, K.: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I, C.
H. Beck, München 1984
Svák, J., Kukliš, P.: Teória a prax legislatívy, 2. vyd., Eurokodex, Žilina
2009
Svák, J., Kukliš, P.: Teória a prax legislatívy, Bratislavská vysoká škola
práva, 2007
Svoboda, P.: Odpovědnost členských států ES za porušení komunitárního
práva, Právník, roč. 1997, č. 12
Syllová, J., Kolář, P., Kysela, J., Georgiev, J., Pecháček, Š.: Parlament
České republiky, 2. vyd., Linde, Praha 2008
544
Legislativní proces (teorie a praxe)
Syllová, J., Pítrová, L., Paldusová, H. a kol.: Lisabonská smlouva –
Komentář, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2010
Syllová, J.: Parlamentní pravomoci v zákonodárném procesu a vstup do
EU, in: Jirásková, V., Suchánek, R. (eds.): Pocta prof. JUDr. Václavu
Pavlíčkovi, CSc., k 70. narozeninám, Linde, Praha 2004
Šele, M.: Otazníky nad aktuální judikaturou Ústavního soudu ve vztahu
k výkonu dozoru nad obecně závaznými vyhláškami obcí, in: Kadečka,
S., Havlan, P., Valachová.(eds.): Právní regulace místní (a regionální)
samosprávy, Masarykova univerzita, Brno 2008
Šimíček, V.: Ústavní stížnost, 3. aktualizované a přepracované vydání,
Linde, Praha 2005
Šín, Z., Knapp, V., Král, K., Běhan, P.: Tvorba práva a její pravidla,
Právní rádce, č. 3 a 4, příloha časopisu, 1996
Šín, Z.: Legislativní pravidla, svazek I., Univerzita Palackého, Olomouc
2006
Šín, Z.: Legislativní pravidla, svazek II., Univerzita Palackého, Olomouc
2006
Šín, Z.: Tvorba práva – pravidla, metodika, technika, 2. vyd., C. H. Beck,
Praha 2009
Šín, Z.: Tvorba práva a její pravidla, Právnická fakulta Univerzity Palackého,
Olomouc 2000
Šturma, P.: Mezinárodní trestní soud a stíhání zločinů podle mezinárodního
práva, Karolinum, Praha 2000
Šuchman, J.: Evropská agenda v Parlamentu ČR: demokratický deficit
nahrazován alternativním deficitem, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.):
Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie, ASPI,
Praha 2007
Tichý, L. a kol.: Dokumenty ke studiu evropského práva, Linde, Praha
1999
545
Legislativní proces (teorie a praxe)
Tomsa, B.: Nauka o právních vědách – Základy právní methodologie,
Všehrd, Praha 1946
Tryzna, J.: Několik poznámek ke vztahu Ústavního soudu k legislativě
a k ovlivňování právního řádu České republiky Ústavním soudem, in:
Zákon v kontinentálním právu (eds. Gerloch, A., Maršálek, P.), Eurolex
Bohemia, Praha 2005
Týč, V.: Implementace mezinárodních závazků České republiky ve vnitrostátním
právu, in: O vztahu ústavního a mezinárodního práva, Acta
Universitatis Carolinae – Iuridica, roč. 1997, č. 1
Valešová, T.: Vztah mezinárodního práva a vnitrostátního práva, vztah
práva Evropských společenství, Evropské unie a vnitrostátního práva,
Justiční akademie ČR 2003
Vavera, F., Kaima, M., Novák, P.: Interní předpisy v krizovém řízení,
112, roč. 2006, č. 3
Vavera, F.: Vnitřní předpisy ve zkratce, Veřejná správa, č. 10, 2008
Vedral, J.: K příčinám nynějšího stavu právního řádu a k možnostem
vlády při jeho (re)formování, in: Gerloch, A., Kysela, J. (eds.): Tvorba
práva v České republice po vstupu do Evropské unie, ASPI, Praha 2007
Veverka, V., Čapek, J., Boguszak, J.: Základy teorie práva, 1. vyd.,
Aleko, Praha 1991
Wagner, A.: První Ústava České republiky z hlediska mezinárodního
práva, Právník, roč. 1994, č. 3
Wahl, R.: Die Entwicklung des deutschen Verfassungsstaates bis 1866,
in: Isensee, J., Kirchhof, P. (eds.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland. Vol. I., C. F. Müller, Heidelberg 1995
Weinberger, O.: Časová určení v normách, Stát a právo, roč. 1967, č. 12
Weyr, F.: O veřejnoprávní subjektivitě, in: Pocta k šedesátým narozeninám
Dr. Emila Háchy, Právnická fakulta University Komenského,
Bratislava 1932
546
Legislativní proces (teorie a praxe)
Weyr, F.: Soustava československého práva státního, 2. vyd., F. Borový,
Praha 1924
Whelanová, M.: Implementace práva EU do českého právního řádu,
Právník, roč. 2009, č. 3
Whittington, K. E., Kelemen, R. D., Caldeira, G. A. (eds.): The Oxford
Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford 2010
Winkler, G.: Gesetzgebung und Verwaltungsrecht, in: Winkler, G.,
Schilcher, B. (eds.): Gesetzgebung, Springer-Verlag, Wien - New York
1981
Winkler, G.: Vom Rechtsstaat in unserer Zeit, in: Rechtswissenschaft
und Politik, Springer-Verlag, Wien - New York 1998
Winter, G. (ed.): Sources and Categories of European Union Law, Nomos
Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1996
Wintgens, L. J., Thion, P. (eds.): Legislation in Context: Essays, in:
Legisprudence, Ashgate, Aldershot 2007
Wintgens, L. J., Thion, P., Carly, M. (eds.): The Theory and Practice of
Legislation: Esays, in: Legisprudence, Ashgate, Aldershot 2005
Wintgens, L. J.: Legisprudence as a New Theory of Legislation, Ratio
Juris, roč. 2006, č. 1
Wintr, J.: Česká parlamentní kultura, Auditorium, Praha 2010
Wintr, J.: Obsahové atributy práva, in: Gerloch, A., Kysela, J., Kühn,
Z., Wintr, J., Tryzna, J., Maršálek, P., Beran, K.: Teorie a praxe tvorby
práva, ASPI, Praha 2008
Zoubek, V. a kol.: Úvod do právní teorie a státovědy, dotisk k prvnímu
vyd., Policejní akademie ČR, Praha 2000
Zoubek, V., Fendrych, M.: Ke koncepci bezpečnostní doktríny České
republiky (s konkretizací vybraných směrů bezpečnostní politiky vlády
České republiky na rok 1993), Kriminalistika, roč. 26, č. 1, 1993
547
Legislativní proces (teorie a praxe)
POZNÁMKY
Legislativní proces (teorie a praxe)
POZNÁMKY
Legislativní proces (teorie a praxe)
POZNÁMKY
Legislativní proces (teorie a praxe)
POZNÁMKY
Legislativní proces (teorie a praxe)
POZNÁMKY
Legislativní proces (teorie a praxe)