Pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy coby oběť inkoherentního ústavodárství Pravomoci prezidenta republiky představují skutečný neuralgický bod české ústavy. Při jejich výkonu se kříží protichůdné představy příslušných politických hráčů o úloze hlavy státu i o dělbě moci v podmínkách parlamentní demokracie. Ústava a její nap ...Právní rozhledy 4/2017, s. 115 Jiří Malenovský: Pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy coby oběť inkoherentního ústavodárství, [Právní rozhledy 4/2017, s. 115] Pravomoci prezidenta republiky představují skutečný neuralgický bod české ústavy. Při jejich výkonu se kříží protichůdné představy příslušných politických hráčů o úloze hlavy státu i o dělbě moci v podmínkách parlamentní demokracie. Ústava a její naplňování tím ztrácejí potřebnou koherenci. Platí to specificky i o pravomoci sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy. Pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy coby oběť inkoherentního ústavodárství   Prof. JUDr. Jiří Malenovský, CSc., Lucemburk*   I. Úvod   Již za tři roky oslaví Česká republika stoleté výročí vzniku Ústavní listiny Československé republiky („Ústava ČSR“),1 jejíž základní konstrukční a strukturální prvky byly v r. 1992 záměrně vloženy do Ústavy České republiky („Ústava ČR“)2 a jež z toho titulu nemálo determinuje i dnešní ústavní situaci u nás. Ani celé století bohužel nestačilo k tomu, aby se česká politická i právnická obec zcela shodla na identifikaci a interpretaci základních východisek Ústavy ČSR a na tom, jak jí jako celku rozumět. V důsledku toho pozdější ústavy nejen neuchovaly vnitřní soulad, jenž byl zásadně Ústavě ČSR vlastní, ale naopak rovnováhu, kterou tato ústava nalezla, spíše drolily. K tomuto zjištění se na jedné straně připojuje i to, že uvedená východiska byla v dalším vývoji nejednou ohnuta či pokřivena ve jménu konjunkturálních zájmů nejrůznějších vlivných dobových sil a aktérů. Na straně druhé, pozdější ústavodárci opakovaně nevyužili příležitosti adekvátně přizpůsobit filozofii i obsah letitého ústavního konceptu obrovským změnám, k nimž došlo od počátku 20. stol. jak v životě státu, tak i v Evropě a v planetárním měřítku. Důkazem výše načrtnuté diagnózy jsou i ústavní pravomoci v oblasti zahraničních vztahů státu. Neboť je chronicky charakterizuje absence společného „předporozumění“,3 jejich výkon v ústavní praxi opakovaně provázejí vzájemně inkonzistentní postoje relevantních ústavních činitelů a tenze mezi nimi. Nicméně, ústřední ustanovení v dané oblasti, podle nějž pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy přísluší prezidentu republiky, zůstává poněkud paradoxně i nyní, na sklonku stoletého období, v podstatě stejné jako v Ústavě ČSR. Přitom mnohá navazující ustanovení Ústavy ČR doznala postupně výrazných zásahů. Tato zvláštní situace bývá oprávněně popisována jako „nalévání nového vína do starých měchů“,4 tedy jako stav, který není pro „spotřebitele“ Ústavy ČR ideální ani bezrizikový. Ve svém článku poukážu na projevy inkoherence v historických rozhodnutích československého i českého ústavodárce, jež mohou být významnou příčinou současných nedorozumění. Na příkladu předmětného ustanovení doložím potřebu revizního hodnocení celé Ústavy ČR. Tuto komplexní operaci – na rozdíl od metody dílčích změn – ostatně doporučují nejen významné osobnosti ústavního života země ve svých nedávných mediálních vystoupeních,5 ale i závěry ze semináře v Poslanecké sněmovně, který se k tomuto tématu konal počátkem r. 2015.6   II. Ústava z r. 1920   První sporné rozhodnutí učinil ústavodárce při tvorbě Ústavy ČSR. Jak známo, příslušné ustanovení (§ 64 odst. 1) převzalo znění čl. 8 Ústavy francouzské Třetí republiky z r. 1875, podle nějž prezident republiky sjednává a ratifikuje [mezinárodní] smlouvy.7 Citovaný článek si zase osvojil způsob úpravy této pravomoci v dřívějších francouzských ústavních instrumentech z dob konstituční monarchie i z období tzv. Second Empire, avšak s tím, že „přepóloval“ monarchu v prezidenta republiky. Z důvodové zprávy k Ústavě Třetí republiky („rapport Laboulaye“) totiž jasně vyplývá, že její tvůrci nezamýšleli historický francouzský model inovovat, ale naopak si přáli potvrdit tradiční princip, podle nějž daná pravomoc přísluší výlučně hlavě státu.8 Jiná nosná varianta než varianta odvozená z ústav konstitučních monarchií zřejmě v republikánské Evropě 2․ poloviny 19. stol. neexistovala. Monarcha byl považován za skutečného „pána mezinárodních smluv“ v opozici k parlamentu, který vládl zákonům a disponoval toliko právem udělovat souhlas k ratifikaci v případě některých zvláště významných kategorií smluv. Nikoli náhodou používaly ústavy v souvislosti s příslušnou pravomocí panovníka obrat „činit mezinárodní smlouvy“ (srov. čl. 6 rakouského Základního zákona státního z r. 1867; „faire les traités“ v čl. 68 belgické ústavy z r. 1831 nebo v čl. 6 francouzské ústavy z r. 1852). Smlouva byla výlučným dílem monarchů, obdobně jako zákon představoval výlučné dílo parlamentu. V tomto smyslu se opodstatněně rozlišovalo mezi treaty-making a law-making. Prezident parlamentní Třetí republiky coby institucionální nástupce panovníka převzal sice pravomoc monarchy ve smluvní normotvorbě, avšak republikánský ústavodárce nebyl ochoten ve vztahu k němu použít termínu „faire les traités“, který užívaly monarchistické ústavy. Vskutku, hlavu státu volenou Národním shromáž­děním lze sotva považovat za logického pokračovatele panovníka. Nebyla ani nadána jeho božskou legitimitou, ani jí nepatřilo výsadní postavení uvnitř exekutivy, neboť každý její akt musel být kontrasignován ministrem. Zřejmě právě lexmuni neexistence skutečné analogie mezi prezidentem republiky a panovníkem vedly francouzského ústavodárce k tomu, vložit do čl. 8 Ústavy Třetí republiky výrazy „sjednává“ (tj. dojednává) a „ratifikuje“. Výběr těchto pojmů má na jedné straně zdůraznit výlučnou povahu úkolů prezidenta republiky coby hlavy státu v mezinárodních smluvních stycích Francie, na straně druhé nicméně implicitně signalizovat, že smlouvy, které sjednává, nejsou jeho osobním „dílem“. Prezident provádí jednotlivé formální smluvní úkony jménem státu navenek, avšak není tvůrcem „obsahu“, tedy smluvní (politické) vůle Francouzské republiky. Tím, že náš ústavodárce „opsal“ čl. 8 Ústavy Třetí republiky, vnesl do československých ústavních poměrů určité koncepční i interpretační pochybnosti. V prvním ohledu je významné, že byl převzat desítky let starý, cizí, francouzský ústavní vzorec, jenž navíc nepokrytě reprodukoval převážně monarchistickou minulost tohoto státu v nových republikánských poměrech. Českosloven­sko se ale konstituovalo mnohem později, ve 20. stol., a své sebeurčení založilo mimo jiné na aktivním odmítnutí rakouské monarchie. Monarchistický model tedy pro ČSR neměl žádnou politickou přitažlivost. Hledat inspiraci ve francouzském monarchistickém ústavním dědictví nebylo za těchto historických okolností určitě evidentní. Ve druhém ohledu se kladla otázka, jak § 64 odst. 1 Ústavy ČSR smysluplně vyložit. Výraz „ratifikovat“ v sobě nesl výběr, neboť ne všechny mezinárodní smlouvy předpokládají a vyžadují ratifikaci. Výraz „sjednávat“ se ale v citovaném ustanovení pojí s „mezinárodními smlouvami“ bez dalšího upřesnění, což možnost výběru naopak popírá. Nebylo tak patrné, proč prezidentu republiky má být svěřena pravomoc sjednávat všechny (i málo významné či „vládní“) mezinárodní smlouvy, kdežto formálně a definitivně stvrzovat (tedy ratifikovat) jen některé smlouvy. Požadavek vnitřně nerozporného výkladu orientoval následnou československou smluvní praxi k uznání toho, že prezident republiky nemá osobně sjednávat všechny mezinárodní smlouvy, jakkoli byl takový výklad v rozporu s jazykovým zněním. V souladu s panujícím výkladem nesjednával tzv. administrativní dohody.9 Ve 20. letech 20. stol. byl znám i jiný způsob, jak danou pravomoc výstižně vyjádřit. Německo zapsalo do své ústavy, že prezident republiky „uzavírá mezinárodní smlouvy“ (čl. 45 tzv. Výmarské ústavy z r. 1919). Stejný výraz následně převzala rakouská ústava z r. 1920 (čl. 65). Lépe vystihuje představu ústavodárce, že hlava státu provádí z titulu své funkce vrcholného představitele státu škálu úkonů, jež postupně stabilizují znění dojednávané smlouvy, včetně závěrečného aktu, jenž vyjadřuje projev vůle státu být dojednanou smlouvou vázán. Naopak „sjednávání“ (negociace) vzbuzuje spíše představu postupného faktického slaďování politických pozic, a tedy utváření obsahu budoucí smlouvy, které nutně výše uvedeným formálním úkonům předchází a které tak s „uzavíráním“ smluv prezidentem republiky nesplývá. Přiléhavost termínu „uzavírá“ potvrdila mnohem poz­ději (v r. 1969) Vídeňská úmluva o smluvním právu („Vídeňská úmluva“). Název jejího oddílu 1 části II zní „Uzavírání smluv“ (conclusion des traités, conclusion of treaties, v německém překladu Abschluss von Verträgen). Ustanovení tohoto oddílu upravují účinky několika posloupných aktů směřujících ke vzniku závazné smlouvy (přijetí smluvního textu, jeho ověření a souhlas s tím, být vázán smlouvou). Posledně uvedený projev vůle státu může být podle okolností proveden ratifikací nebo jiným předepsaným způsobem. Smluvní negociace (sjednávání smluv stricto sensu) předmětem úpravy Vídeňské úmluvy naproti tomu nejsou. Československému ústavodárci se tedy nabízelo dobré alternativní řešení, obsažené ve zcela nové ústavě sousedního státu. Nic ovšem nenasvědčuje tomu, že by o tom uvažoval. Nezávisle na tom je v každém případě zvláštní, že pojmosloví Vídeňské úmluvy nevzali v potaz tvůrci Ústavy ČR v r. 1992, jakkoli si zadali cíl, hledat vzory ve starší Ústavě ČSR. Žádalo se alespoň zachovat smysl prezidentské pravomoci zakotvené v § 64 odst. 1 Ústavy ČSR, avšak použít při jejím slovním vyjádření pojmů, na nichž se v mezidobí shodlo mezinárodní společenství, včetně Československa, v kodifikaci smluvního práva provedené Vídeňskou úmluvou.10   III. Ústava z r. 1948   S cílem upřesnit pravomoc upravenou v § 64 odst. 1 Ústavy ČSR a zvláště v zájmu jasnější organizace součinnosti hlavy státu s vládou při uzavírání mezinárodních smluv provedla následující Ústava z r. 194811 dílčí změnu znění příslušného ustanovení (§ 74 odst. 1). Pocit nedokonalosti formulace dané prezidentské pravomoci pociťoval ostatně i francouzský ústavodárce stran znění čl. 8 Ústavy Třetí republiky. Proto věcně mu odpo­vídající čl. 31 Ústavy parlamentní Čtvrté republiky z r. 1946 přepsal, a to způsobem, jenž odstranil většinu nejasností. Prezident republiky napříště mezinárodní smlouvy jen „podepisoval“ a ratifikoval. O jejich sjednává­ní měl být toliko informován.12 Takto modifikované znění na jedné straně ukázalo na formální povahu úkonů prezidenta republiky při uzavírání smluv a na straně druhé posílilo pozici vlády coby orgánu, jenž v průběhu smluvních negociací vyjadřuje politickou vůli státu a ve výsledku determinuje obsah smlouvy podepsané a ratifikované prezidentem. Ústava Páté republiky prezidentského typu z r. 1958 provedla ovšem další změnu. Za prvé, vrátila se ke znění čl. 8 Ústavy Třetí republiky a tím nepřímo i k monarchistickému chápání pravomoci hlavy státu „sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy“ (čl. 52 věta první). Za druhé, zavedla vedle „mezinárodních smluv“ pojem méně významných „mezinárodních dohod“, které prezident republiky nesjednává ani neratifikuje. O jejich sjednávání má být toliko informován (čl. 52 věta druhá).13 S přihlédnutím k ústavní praxi v ČSR a patrně i se znalostí vývoje, který vedl k reformulaci odpovídající pra­vo­moci hlavy státu ve francouzské ústavě z r. 1946, za­mýš­lel v r. 1948 obdobnou změnu prosadit v československých podmínkách prof. Hobza, člen expertní skupiny jmenované k přípravě nové ústavy. Navrhl v podstatě, aby prezident republiky napříště nesjednával mezinárodní smlouvy, které patří do působnosti vlády (smlouvy správní).14 Citovaný návrh se přesto nakonec neprosadil. I Ústava z r. 1948 totiž svěřila sjednávání a ratifikaci mezinárod­ních smluv výlučně prezidentu republiky, přičemž nově upřesnila, že „sjednávání mezinárodních smluv a dohod, které nepotřebují souhlasu Národního shromáždění a v nichž se nevymiňuje ratifikace, může president přenésti na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy“. lexmuni Dodatek znamenal, že vláda nemůže bez delegace prezidentem republiky sjednat ani dohody, jež přísluší povahou své úpravy do její působnosti. Citovanou změnu sotva lze označit za racionální. Působí nesrozumitelně obzvlášť na pozadí vývoje, jímž prošla daná prezidentská pravomoc po 2. světové válce ve Francii. Dokonce ani v Ústavě Páté republiky, která vytvořila úřad silného prezidenta, jenž jmenuje vládu a také ji strategicky řídí, nenáleží pravomoc sjednávat a uzavírat smluvní instrumenty výlučně hlavě státu. Vláda disponuje na základě francouzské ústavy z r. 1958 originární pravomocí, která jí dovoluje uzavírat „mezinárodní dohody“. Naopak v československé ústavě z r. 1948, jež potvrdila existenci republiky parlamentního, tedy neprezidentského typu, požívá hlava státu v oblasti mezinárodní smluvní normotvorby státu kuriózně výsadního postavení a vláda se musí domáhat jejího zmocnění. Toto „absolutistické“ a nepraktické řešení sotva obstojí také ve světle ústavního vývoje v Evropě po 2. světové válce. V některých jejích státech byly totiž schváleny ústavy, které vládě pravomoc sjednávat a uzavírat některé kategorie mezinárodních smluv výslovně a originárně svěřují.15   IV. Ústava ČR z r. 1992   Ústava českého státu z r. 1992 se cíleně inspirovala Ústavou ČSR z r. 1920, což sice na jedné straně vyjadřovalo úsilí o nalezení kontinuity státu, avšak, na straně druhé, neumožňovalo nalézt solidní koncepci pro budoucnost.16 V souladu se svou retrospektivní orientací Ústava ČR až na výjimky převzala schéma vztahů mezi prezidentem republiky a vládou, definované Ústavou ČSR, a tedy ve skutečnosti model, který načrtla již Ústava francouzské Třetí republiky. Akty zásadně neodpovědné hlavy státu, coby součásti výkonné moci, musely být kontrasignovány předsedou vlády nebo jím pověřeným členem vlády. Za kontrasignované rozhodnutí hlavy státu odpovídala vláda (čl. 63 odst. 4). Způsob výkonu kontrasignovaných pravomocí byl a je v ČSR i ČR předmětem poměrně širokého odborného konsenzu. Ma se za to, že v situaci neshody mezi pre­zi­dentem republiky a jiným, politicky odpovědným činitelem nemůže hlava státu v zásadě vzdorovat návrhu kontrasignujícího ministra (předsedy vlády),17 a musí tedy ustoupit.18 Jinými slovy, případný politický spor me­zi vládou a prezidentem republiky má předem jasného vítěze, kterým je vláda jako silnější orgán.19 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „z principu odpovědnosti vlády za... akty prezidenta republiky (čl. 63 odst. 4 Ústavy) vyplývá, že určující slovo při realizaci těchto pravomocí má vláda, nikoli prezident republiky“.20 Vysoká míra akademického konsenzu panuje konkrétně i stran vztahů prezidenta republiky a vlády při výkonu pravomoci sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy.21 Autoři se obvykle shodují v tom, že při utváření zahraniční politiky nemá hlava státu určující slovo. Může sice ovlivňovat vládu přesvědčivostí svých argumentů, na druhé straně ale musí strpět její rozhodnutí. Vláda tedy, nikoli prezident republiky, rozhodne v posledku o tom, která smlouva bude uzavřena. Prezidentu se na tomto politickém půdorysu ukládá povinnost takovou smlouvu sjednat se zástupci jiných států a posléze ji i ratifikovat.22 Uvedené závěry je nicméně třeba korigovat s ohledem na inovativní a poněkud improvizované politické rozhodnutí českého ústavodárce, jenž do Ústavy ČR vložil též rozvětvené ustanovení čl. 62. To upřesňuje tzv. osobní pravomoci, které hlava státu – jakkoli politicky neodpovědná – vykonává bez kontrasignace. Obdobné ustanovení součástí Ústavy ČSR nebylo. Do dnešní Ústavy se dostalo jako doklad tradiční poplatnosti české společnosti úřadu prezidenta republiky, na něhož se nahlíží jako na „otce národa“ či „pastýře“. Zidealizovaná představa hlavy státu byla vlastní už poměrům v době vzniku Československa, avšak do Ústavy ČSR se výrazněji nepromítla. T. G. Masaryk zřejmě od­mítal vybavit prezidentskou funkci jakýmikoli osobními pravomocemi, a to z obavy, že by jich v budoucnu mohl některý z jeho následovníků nedemokraticky zneužít.23 V. Havel při utváření Ústavy ČR stejnou opatrnost neprojevil. Je sice třeba dodat, že v té době již nebyl v prezidentské funkci a jeho vliv na podobu připravovaného textu byl jen zprostředkovaný, ale o jeho pozitivním vztahu k myšlence osobních prezidentských pravomocí není důvod pochybovat. Osobní, nekontrasignované pravomoci prezidenta republiky vychylují Ústavu z „režimu parlamentní republiky“.24 Je to řešení, jež snad snese přechodná ústava pro období budování základů demokracie, nikoli ale ústava určená k dlouhodobé úpravě poměrů v konsolidovaném demokratickém státě.25 Jakkoli jsou osobní pravomoci prezidenta republiky upraveny v jediném zvláštním článku Ústavy ČR, záměr ústavodárce, vytvořit tím hlavě státu prostor pro její vlast­ní politická či personální rozhodnutí, nevyhnutelně „kontaminoval“ i výklad ostatních prezidentských pravomocí. Realizace uvedeného ústavodárného záměru totiž z prezidenta republiky učinila ve svých důsledcích samostatného politického hráče a v tomto smyslu prozařuje celým jeho ústavním postavením. Svým způsobem tedy prozařuje i jeho pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy. Proto příliš nepřekvapuje, že držitelé českého prezidentského úřadu sdílejí v té či oné míře představu, že jim přísluší právo svébytně zasahovat do smluvní aktivity státu. I když V. Havel, dle mých znalostí, nevyvolal při sjednávání či ratifikaci konkrétních mezinárodních smluv střet s vládou či Parlamentem, byl pravděpodobně přesvědčen o tom, že disponuje určitou autonomií.26 V období výkonu úřadu V. Klausem ke konkrétním sporům došlo. Postoje tohoto prezidenta republiky kriticky posou­dily mj. Senát a Ústavní soud. Nauka dotyčné případy podrobně rozebrala.27 Zatímco třenice V. Klause s jinými ústavními orgány se v podstatě týkaly jen výkonu pravomoci ratifikovat mezinárodní smlouvy, v době prezidentství M. Zemana se tenze patrně rozšířily i na oblast sjednávání mezinárodních smluv. Svědčí o tom nepřímo jeden z bodů návrhu ústavního zákona, který předložil ministr pro lexmuni lidská práva, rovné příležitosti a legislativu dne 4. 3. 2015 a který měl mj. pozměnit čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR v části týkající se právě sjednávání mezinárodních smluv. V důvodové zprávě k citovanému bodu se argumentuje „případnými aplikačními nejasnostmi“ i potřebou toho, jednoznačně stanovit, že „prezident republiky postupuje při sjednávání mezinárodních smluv v úzké součinnosti s vládou a s využitím jejího odborného aparátu“.   V. Ústavní zákon č. 71/2012 Sb.   Uvedený ústavní zákon, účinný od 1. 10. 2012, zavedl přímou volbu prezidenta republiky. Byl obhajován směsicí heterogenních politických důvodů, jež na jedné straně čerpaly oporu v prosté oportunitě (přála si to nemalá část veřejnosti), na straně druhé reagovaly na případy otřesného ovlivňování v průběhu předchozích nepřímých voleb hlavy státu.28 Uváděl se i demagogický argument, že tento způsob volby vyjadřuje „historický demokratizační proces“, neboť okruh republik, v nichž se volí prezident přímo, se plynule rozšiřuje a dosahuje již 75 % z jejich celkového počtu.29 Udávané důvody neměly ovšem přesvědčivý ústavněprávní základ ani potřebnou odbornou podporu. Změna způsobu volby nebyla, za prvé, pro náležité fungování ústavního systému nezbytná,30 za druhé, příslušná komi­se Senátu oslovila v době přípravy dotyčného ústavního zákona celkem šestnáct ústavních právníků, z nichž zavedení přímé volby doporučila s výhradami pouhá čtvrtina,31 a, za třetí, bylo podceněno nebezpečí možných negativních důsledků změny na působení Ústavy ČR jako koherentního celku. Jeden z komentářů k Ústavě ČR v předstihu jasně varoval: „Ústavní systém v tradici československé... vychází z obvyklé koncepce parlamentních republik, spojujících reprezentační úlohu hlavy státu a její nikoliv primárně exekutivní pozici s legitimitou odvozenou od zákonodárného sboru... Tento systém koncepčně vylučuje přímou volbu prezidenta s tím, že její případné zavedení mění zcela jeho legitimitu (posiluje ji), dává mu přímý mandát od občanů a vybavuje jej určitou oponentní a nezávislou pozicí ve vztahu k Parlamentu.“32 I když někteří toto varování odmítli s tím, že „nenajdeme přímý vztah mezi formou vlády a způsobem ustavení hlavy státu“,33 jiní naopak připouštěli, že volba „je jedním ze zdrojů legitimity“ orgánu,34 i to, že „zvolení v přímé volbě se může promítnout do jednání konkrétního prezidenta republiky v tom smyslu, že bude s odkazem na tuto skutečnost prosazovat širší výklad svých pravomocí“.35 Citovaná kakofonická výměna názorů přesto představovala pouhé „chození kolem horké kaše“. S přímočarostí vlastní studentům pojmenoval pravou hrozbu pro ústavní poměry v ČR V. Vnenk. Podle jeho názoru přímá volba prezidenta republiky poskytuje jeho úřadu „vyšší stupeň demokratické legitimity“ a dává mu právo „mít určitý politický program, bez kterého lze v přímé volbě velmi těžko uspět a u něhož se dá rozumně předpokládat, že se přímo volený prezident republiky bude snažit jej dodržovat“.36 Jazykové znění různých pravidel v Ústavě ČR, jež zakotvila prezidentské pravomoci, takovou hypotézu ostatně podporuje. Navozuje totiž dojem politické svébytnosti či dokonce určité dominance hlavy státu v ústavním systému státu (viz níže). Reálnost možného výkladového zvratu potvrzuje i příběh nedávných prezidentských voleb v Rakousku, a to již proto, že jak rakouská ústavní konstrukce, tak i přímá volba rakouského prezidenta navozují určitou analogii s českými ústavními poměry. Kandidát FPÖ N. Hofer se ve své kampani dovolával doslovného znění prezidentských pravomocí, přestože v minulosti byla příslušná ústavní pravidla uplatňována hlavami státu tradičně velmi zdrženlivě. Hoferův výklad tak ve svých důsledcích směřoval k transformaci rakouského ústavního řádu v kvaziprezidentský systém. Zejména opakované prezidentské volby v prosinci 2016 v podstatě měly povahu referenda právě o takové transformaci.37 I když Hofer nakonec neuspěl, zahájila již politická parlamentní většina jednání o změnách ústavy, jež mají uvést její znění do souladu s ustálenými zvyklostmi. Obdobný vývoj je zajisté možný i v České republice. Nelze vyloučit, že budoucí uchazeč o prezidentský úřad založí svou kampaň na programu, jenž se bude míjet s vůlí parlamentní většiny (ať už proto, že půjde o „nesystémového“ či dokonce „protisystémového“ kandidáta nebo o kandidáta parlamentní opozice). Pokud k tomu dojde, lze očekávat, že bude prosazovat své cíle různými nástroji, mezi něž bude patřit doslovný výklad Ústavy ČR, příčící se zavedeným zvyklostem. Ano, Ústavní soud ČR sdělil národu, že parlamentní forma vlády je Ústavou ČR „navzdory zavedení přímé volby prezidenta zachována“.38 Je však třeba připomenout, že tento soudní orgán není oprávněn vykládat ustanove­ní Ústavy ČR abstraktně, mimo souvislosti konkrétních projednávaných věcí. Přitom vláda i další zainteresované ústavní orgány mívají v situacích vzájemného kompetenčního sporu o výklad a uplatňování určitého ústavního pravidla pramalou chuť k tomu, obrátit se formálně na Ústavní soud.39 Jak ukázala praxe, platí to specificky i o pravomoci prezidenta republiky sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy.40 Ústavní soud tak v případě konkrétního sporu nemusí dostat příležitost autoritativně vyložit, jak se promítá jeho výše citovaný závěr o zacho­vání parlamentní formy vlády do obsahu dané prezidentské pravomoci.   VI. Možné dopady ústavního zákona č. 71/2012 Sb. na výklad čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR   Skutečnost, že Parlament změnil, byť z politicky legitimních důvodů, způsob volby prezidenta republiky, aniž by si k takovému rozhodnutí obstaral ucelenou odbornou analýzu možných dopadů změny v rovině formy vlády v ČR či jednotlivých prezidentských pravomocí, tento zákrok ústavodárce zpochybnila. Změna způsobu volby závažně oslabila soudržnost Ústavy ČR.41 A jak víme, inkoherentní ústava je ústavou špatnou.42 lexmuni Potvrzuje to ostatně i postup vlády po schválení ústavního zákona č. 71/2012 Sb. Vláda se ve svém programovém prohlášení ze dne 12. 2. 2014 mj. zavázala prosadit novelu Ústavy ČR, která v zájmu zachování parlamentního charakteru české demokracie v návaznosti na zavedení přímé volby prezidenta zpřesní práva a povinnosti jednotlivých ústavních aktérů. Tím implicitně přiznala, že změna způsobu volby hlavy státu nebyla ve vztahu k parlamentní formě vlády neutrální a že ovlivnila pravomoci a povinnosti příslušných ústavních orgánů. Rizika spojená se změnou měla být kvalifikovaně identifikována, posouzena a vzata v úvahu před schválením uvedeného ústavního zákona, nikoli až po něm. Vliv změny způsobu volby specificky na pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy podle čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR je nepochybný. Tato pravomoc je v Ústavě ČR slovně vyjádřena jako aktivní oprávnění prezidenta republiky. V její formulaci se zrcadlí monarchistický původ obsahu ustanovení. Osobě panovníka příslušela v otázkách mezinárodněprávních styků státu moc, nijak neodvozená od moci parlamentu a, potažmo, od moci lidu.43 V republikánských ústavách parlamentního typu je ovšem odpovídající pravomoc prezidenta republiky koncipována, a proto ustáleně vykládána, jako reaktivní. Tato koncepce vychází z toho, že v parlamentní republice je nositelem politického programu vláda, odpovědná zákonodárnému sboru, nikoli hlava státu, jež naopak parlamentu odpovědná není. Vůle vlády je proto determinující a vytváří pro prezidenta republiky nepominutelný rámec, v němž je oprávněn v oblasti mezinárodněprávních styků státu jednat. Prezident ČR, jenž byl zvolen přímo lidem, může ovšem podlehnout pokušení chápat svou pravomoc jinak než jeho nepřímo zvolení předchůdci, a to jako pravomoc aktivní. Může argumentovat doslovným zněním čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR i tím, že jeho úřad má vyšší demokratickou legitimitu než mandát vlády odvozený jen od zákonodárného sboru. Konkrétně jej může takový výklad povzbudit konfrontačně k tomu, aby odmítl pověřit vládu sjednáním určitých smluv, které jsou s jeho programem neslučitelné, nebo vládě takové pověření odejmout, pokud je určitá taková smlouva již sjednávána. Může jej případně podnítit k podmínění ratifikace smlouvy, vyžadující souhlas Parlamentu, tím, že tento souhlas vysloví nikoli Parlament, nýbrž lid formou referenda. Nabízí se to např. u tzv. integračních smluv ve smyslu čl. 10a Ústavy ČR. V souvislosti s nimi již míru rizi­ka naznačila mnohaměsíční nečinnost V. Klause po uděle­ní parlamentního souhlasu k ratifikaci Lisabon­ské smlouvy. Pokud by k celé situaci bývalo došlo již v podmínkách přímé volby a držitel prezidentského úřadu by odůvodňoval nečinnost vysokou demokratickou legitimitou své funkce, je otázkou, zda by průtahy s ratifikací netrvaly déle a nepřerostly v otevřenou politickou krizi. Mnohé z těchto obav potvrdily i prezidentské volby v Rakousku. N. Hofer ve své předvolební kampani vyjadřoval odpor k tomu, aby se Rakousko zapojilo do připravovaných smluv s Kanadou a zejména s USA o komplexní hospodářské a obchodní spolupráci (tzv. libre-échange transatlantique), dožadoval se organizace referenda o otázce vystoupení Rakouska z EU či obnovení svrchovanosti nad Jižním Tyrolskem cestou změny státní hranice s Itálií.44 Je přitom zřejmé, že přímá volba prezidenta republiky lidem není způsobilá jeho postavení při výkonu pravomoci sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy nikterak posílit. Spíše naopak. Na jedné straně – jak již zde bylo argumentováno – je předmětná pravomoc historicky vzato jakousi metamorfózou výsady panovníka, která se uplatňovala nezávisle na lidu a jeho svrchovanosti. Prezident republiky tedy svou pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy z vůle lidu nečerpá. Na straně druhé, v současném evropském i globálním srovnání přísluší při uzavírání důležitých smluv uvnitř státu dohled nad exekutivou z nejrůznějších důvodů zásadně parlamentu, nikoli lidu.45 Legitimita hlavy státu založená přímou volbou proto není schopna pro účely výkonu pravomoci ratifikovat důležité mezinárodní smlouvy konkurovat legitimitě, které požívá hlava státu z titulu případné volby zákonodárným sborem.   VII. Vládní návrh ústavního zákona z června 2015   Vláda se rozhodla naplnit své programové prohlášení předložením návrhu ústavního zákona, jenž mění Ústa­vu ČR a který byl doručen poslancům dne 3. 6. 2015 („vládní návrh“).46 V důvodové zprávě se k němu uvádí: „Aby nedocházelo k pochybnostem o postavení prezidenta republiky a o charakteru státního zřízení České republiky, navrhuje se... zpřesnit kompetence prezidenta republiky s respektem k jeho postavení jako ústavního činitele, který není z výkonu své funkce odpovědný.“ V souvislosti s čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR původní vládní návrh jednak nad rámec svého současného textu upřesňoval, že prezident republiky provádí sjednávání mezinárodních smluv „na návrh vlády a jejím prostřednictvím“, jednak oproti stávajícímu znění tohoto ustanovení zužoval prostor prezidenta republiky pro delegaci jeho pravomoci sjednávat smlouvy na vládu tak, že napříště by taková delegace byla možná jen v případě smluv nepodléhajících ratifikaci. Konečná redakce vládního návrhu ovšem zcela nahrazovala současné znění čl. 63 odst. 1 písm. b) novým textem, doporučovaným Ministerstvem zahraničních věcí, podle nějž prezident republiky „ratifikuje mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci je vyžadován souhlas Parlamentu nebo v nichž se vymiňuje ratifikace“. Tyto návrhy na změnu čl. 63 odst. 1 písm. b) se – vůbec poprvé v historii česko­slovenské i české státnosti – pokoušejí usměrnit v něm upravenou pravomoc hlavy státu správným způsobem, tedy uvést do souladu její slovní vyjádření s parlamentní formou vlády. Původní verze vládního návrhu má zásluhu v tom, že stávající formulaci prezidentské pravomoci sjednávat mezinárodní smlouvy doplňuje tak, že váže její výkon výslov­ně na „návrh vlády“. Tím ji v rovině jazykového vyjádření přetváří v pravomoc reaktivní. Navrhovaná změna tak nově zohlednila skutečnost, že v podmínkách parlamentní formy vlády zásadně neodpovědná hlava státu není v oblasti uzavírání smluv nositelem vlastního politického programu. Nicméně, pokud jde o sjednávání smluv, které podléhají ratifikaci, vykazuje původní verze lexmuni vládního návrhu sotva pochopitelnou inkoherenci. Tím, že nepřipouští, aby jejich sjednávání mohlo být delegováno, oslabuje ve svých důsledcích vládu nad rámec současného stavu. Konečný text vládního návrhu, do nějž se promítlo stanovisko Ministerstva zahraničních věcí, je nejen konzistentní, ale i mnohem důslednější. Prezidentu republiky pravomoc sjednávat mezinárodní smlouvy zcela odnímá a ponechává mu pouze pravomoc ratifikovat některé z nich. Důvodová zpráva dokládá, že prezident republiky smlouvy v praxi nesjednává, nýbrž zpravidla jejich sjednání deleguje. Připomíná, že jeho Kancelář nedisponuje ke sjednávání dostatečně početným odborným aparátem. Vyjadřuje přesvědčení, že by navržená změna znamenala výrazné zefektivnění proce­su sjednávání mezinárodních smluv. Jako vzoru se dovolává Ústavy Slovinské republiky, podle níž prezident republiky toliko vydává ratifikační listiny a smlouvy nesjednává. Nezávisle na těchto přesvědčivých argumentech třeba konstatovat, že důsledná změna je systémově žádoucí. Dosavadní ústavní úprava, jež prezidentu republiky poskytuje bezvýhradnou pravomoc sjednávat mezinárodní smlouvy, působí v souvislostech parlamentní republiky a 21. stol. bizarně, ba nemístně. Změna způsobu volby hlavy státu tuto skutečnost ještě umocnila. Chybí srozumitelný důvod pro to, aby zásadně neodpovědný prezident republiky, volený lidem, determinoval smluvně negociační činnost vlády, jež odpovídá Parlamentu, také zvolenému lidem, za prosazování svého politického programu v oblasti zahraničních styků státu. Domnívám se nicméně, za prvé, že namísto obratu „ratifikuje“ lze použít přiléhavější formulace, podobné té, již obsahuje čl. 107 ústavy Slovinské republiky, a která omezuje předmět pravomoci hlavy státu na pouhé formální vystavení ratifikační listiny. Slovo „ratifikuje“ by totiž mohlo být i v budoucnu držitelem prezidentské pravomoci instrumentalizováno a vykládáno jako plod jeho politického rozhodnutí uzavřít smlouvu, nezávislého na vůli vlády a většiny v Parlamentu, dosažené při hlasování o udělení souhlasu s ratifikací. Dosavadní zkušenosti nabádají k opatrnosti. Za druhé, do Ústavy ČR mělo být zakomponováno ustanovení, které vládě (a z jejího pověření členu vlády) výslovně udělí pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy. Vládní návrh sice zamýšlí doplnit čl. 67 Ústavy ČR větou, podle níž vláda „určuje vnitř­ní a zahraniční politiku státu“, avšak takový doplněk zřejmě není postačující. Nelze z něj totiž pravomoc vlády zavazovat mezinárodněprávně stát jasně a nezpochybněně vyvodit.   VIII. Závěr   Vládní návrh nebyl dosud Poslaneckou sněmovnou projednán. Její organizační výbor jej dne 4. 6. 2015 přikázal k projednání garančnímu ústavněprávnímu výboru,47 avšak k dalšímu postupu zjevně chybí potřebná politická vůle. Vláda jej nepředjednala s politickou opozicí a ta jej již z toho důvodu odmítá. Návrh není jako celek dostatečně promyšlen,48 o čemž svědčí i výše specifikovaná geneze uvažovaných změn čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR. Je tomu tak i proto, že do jeho přípravy nebyli dostatečně vtaženi příslušníci právnické obce,49 jejíž převažující odborné názory byly ostatně oslyšeny již v době vzniku ústavního zákona o přímé volbě prezidenta republiky. Do Ústavy ČR by proto mohl vnést dílčí inkoherence, jakkoli jiné by zřejmě odstranil. Tristní osud vládního návrhu nabádá k jinému řešení. Během příštích měsíců, ještě před volbami do Poslanecké sněmovny, by všechny významné politické strany měly zahájit debatu o dalším, společném a koordinovaném postupu a zejména o jeho formách. Poté, po nadcházejících volbách, se nabízí, aby nový Parlament (včetně Senátu) jmenoval expertní skupinu složenou z ústavních odborníků a pověřil ji zpracováním celkové kritické analýzy stávající Ústavy ČR, a to s ohledem na její text, uplatňování v praxi i výklad v nálezech Ústavního soudu. Tato skupi­na by měla připravit stanovisko, jež by následně sloužilo jako podklad pro politickou diskusi v Parlamentu coby ústavodárném sboru ad hoc, případně i mimo něj. Ta by měla vyústit v komplexní návrh změn Ústavy ČR, jenž by měl širokou politickou podporu a mohl by být schválen symbolicky v r. 2020, tedy v roce 100. výročí vzniku první ústavy československého státu.50 Současné politice v ČR chybí, jak známo, vize. Diskuse nad Ústavou ČR u příležitosti výjimečného svátku českého národa by k nim mohly otevřít cestu. * Autor je soudcem Soudního dvora Evropské unie. 1 Srov. č. 121/1920 Sb. z. a n. 2 Srov. č. 1/1993 Sb. 3 K tomuto nezvyklému pojmu srov. Kysela, J. Shrnutí: Vývoj Ústavy ČR jako předmět reflexe, in Gerloch, A., Kysela, J. a kol. (eds.) 20 let Ústavy České republiky. Ohlédnutí zpět a pohled vpřed. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 359; Malenovský, J. O legitimitě a výkladu české ústa-vy na konci století existence moderního českého státu. Právník, 2013, č. 8, s. 758. 4 Kysela, J., Ondřejek, P., Ondřejková, J. Proces vnitrostátního projednávání mezinárodních smluv v ČR. 1. část. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, č. 2, s. 100–110. 5 Srov. např. P. Rychetský jednak v rozhovoru pro Hospodářské noviny, 3. 4. 2015, jednak v Otázkách Václava Moravce, 21. 2. 2016, http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/1701976-rychetsky-nedostatekpoliticke-kulturyzadna-ustava-nespravi; nebo E. Wagnerová v rozho­voru s E. Pasekovou pro Českou justici, 5. 11. 2016, http://www.ceskajustice.cz/2016/11/eliska-wagnerova-o-imunite-soudcu-kvuli-prestup-kum-trpi-prestiz-celeho- lexmuni ustavniho-soudu/. 6 Srov. Poslanecká sněmovna Úvahy a náměty ke změnám Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2015, č. 6, s. I. 7 „Le Président de la République négocie et ratifie les traités.“ 8 Rousseau, Ch. Principes généraux du droit international public. Tome I. Introduction. Sources. Paris: Éditions A. Pedone, 1944, s. 219. 9 Kysela, J., Ondřejek, P., Ondřejková, J. Proces vnitrostátního projednávání mezinárodních smluv v ČR. Problémy stávající úpravy a praxe. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, č. 3, s. 224–238 a zvl. dílo citované tam v pozn. 26. 10 Srov. č. 15/1988 Sb. Pro Československo (a potažmo pro Českou republiku) se Vídeňská úmluva stala závaznou 28. 8. 1987. 11 Ústavní zákon č. 150/1948 Sb. 12 „Le président de la République est tenu informé des négociations internationales. Il signe et ratifie les traités.“ 13 [Le Président de la République] „est informé de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international non soumis à ratification“. 14 „Mezinárodní smlouvy správní uzavírá vláda nebo člen vlády v oboru své působnosti.“ Návrh tohoto ustanovení nebyl nikým z expertní skupiny výslovně zpochybněn. Srov. Kubeš, V. Dějiny myšlení o státu a právu ve 20. století se zřetelem k Moravě a zvláště Brnu. Díl druhý. 1995, No 164, Brno: Masarykova univerzita, s. 29–30. Tento návrh si v zásadě osvojil prof. V. Procházka, zpravo­daj ústavní subkomise. Srov. Hůlka, Š., Kysela, J. Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky. Právní rozhledy, 2005, č. 6, s. 193. 15 Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné, jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 5., podstatně upravené a doplněné vyd. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2008, s. 475. 16 Jirásková, V. Listina základních práv a svobod v kontextu katalogů práv ústav zemí střední a východní Evropy, in Dančák, B., Šimíček, V. (eds.) Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2001, s. 44. 17 Krejčí, J. Problém právního postavení hlavy státu v demokracii. Praha: Moderní stát, 1935, s. 68. 18 Weyr, F. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937, s. 185. 19 Mlsna, P. Ústavní aspekty zastupování ČR navenek prezidentem republiky, in Šimíček, V. (ed.) Postavení prezidenta v ústavním systému České republiky. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2008, s. 195. 20 Srov. rozsudek NSS z 21. 5. 2008, sp. zn. 4 Ans 9/2007. 21 Srov. Ondřejek, P. Role prezidenta republiky při sjednávání a ratifikaci mezinárodních smluv. Jurisprudence, 2009, č. 1, s. 441–453 a literatura jím citovaná; Malenovský, R. Může prezident republiky odmítnout (odložit) ratifikaci mezinárodní smlouvy? Právní rozhledy, 2009, č. 22, s. 812 a literatura jím citovaná v pozn. 60. 22 Malenovský, J. Doslov k jednomu dramatickému příběhu (ne)aplikace Ústavy ČR. nebo předmluva k příštímu příběhu? Právní rozhledy, 2012, č. 17, s. 585. 23 Křovák, R. President republiky a mezinárodní smlouvy. Praha: Moderní stát, ročník III, 1930, s. 144. 24 Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázský, M., Suchánek, R., Šimí­ček, V., Vyhnálek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 752. 25 Malenovský, J., op. cit. sub 3, s. 756. 26 Chrastilová, B., Mikeš, P. Prezident republiky Václav Havel a český právní řád. Praha: ASPI, 2003, s. 228. 27 Srov. Malenovský, R., op. cit. sub 21 a literatura jím citovaná. 28 Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 534–535. 29 Koudelka, Z. Volba prezidenta republiky. ASPI, 2012, LIT43065CZ. 30 Srov. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol., op. cit. sub 28, s. 535. 31 Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 559–560. 32 Srov. Klíma, K. et al. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 439. 33 Srov. Koudelka, Z., op. cit. sub 29. 34 Srov. Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázský, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnálek, L., op. cit. sub 24, s. 665. 35 Srov. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol., op. cit. sub 28, s. 535. Příslušný člen autorského kolektivu, T. Herc, ovšem vzápětí svou úvahu poněkud snadno uzavírá slovy, že ústavní zákon č. 71/2012 Sb. neměl vliv na rozsah pravomocí prezidenta republiky. lexmuni 36 Vnenk, V. Systematika odpovědnosti prezidenta republiky v českém ústavním systému. ASPI, 2015, LIT213023CZ. 37 Moreau, P. En Autriche, l’échec de Norbert Hofer ne met pas un terme au populisme. Le Monde, 7. 12. 2016. 38 Nález ÚS ze 7. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 27/12, bod 53. 39 Srov. i Kysela, J. Ústavní inženýrství na český způsob aneb ke změnám pravomocí prezidenta republiky. Právník, 2015, č. 12, s. 1031. 40 Malenovský, J., op. cit. sub 3, s. 759–760. 41 Srov. i Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J., op. cit. sub 31, s. 560. 42 Kysela, J., op. cit. sub 39, s. 1038. 43 V podmínkách Spojeného království jej vyjadřuje princip, po­dle nějž „... normally the conduct of international relations and the making and unmaking of treaties are taken to be matters falling within the scope of the Crown’s prerogative powers“. Srov. R (Miller) v. Secre­tary of State for Exiting the European Union: Summary of the judge­ment of the Divisional Court, 3rd November 2016. (kurzíva JM) 44 Srov. Le Monde, 22. 5. 2016. 45 Malenovský, J. K řízení o ratifikaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Právník, 2005, č. 4, s. 342–343. 46 Vládní návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. Parlament ČR. Poslanecká sněmovna, VII. volební období. Tisk č. 506. 47 Usnesení č. 172, bod 15. 48 Kysela, J., op. cit. sub 39, s. 1037. 49 Tamtéž, s. 1051. 50 V tomto smyslu srov. Malenovský, J., op. cit. sub 3, s. 768.