Jan Wintr
K ústavnosti a zákonnosti
protiepidemických opatření
na jaře 20201)
1. Úvod
Od března 2020 se i v ČR rozšířila nákaza novým koronavirem SARS-CoV-2,
která ve světě dosáhla rozměru pandemie. Vláda usnesením č. 69/2020 Sb.
vyhlásila na dobu 30 dnů od 12. března 2020 pro území ČR „z důvodu ohrožení
zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/
na území České republiky“ nouzový stav. Pokud jde o vymezení práv, která
se omezují, vláda odkázala na samostatné usnesení vlády („Vláda I. nařizuje
ve smyslu § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení…
pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření, jejichž konkrétní provedení stanoví
vláda samostatným usnesením vlády.“). Nouzový stav byl dvakrát se souhlasem
Poslanecké sněmovny prodloužen a trval až do 17. května 2020.2)
Během nouzového stavu stát používal především tři právní nástroje k čelení
riziku epidemie a k řešení jejích následků – a) zákony, b) krizová opatření vlády
a c) mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví. Zákony a krizová opatření
vlády publikoval ve Sbírce zákonů a s mimořádnými opatřeními Ministerstva
zdravotnictví se lze souhrnně seznámit na webu ministerstva.3)
Od začátku dubna se k těmto opatřením vyjadřovaly soudy, nejprve Nejvyšší
správní soud na okraj usnesení Pst 19/2019 z 1. dubna 2020, pak Městský soud
v Praze (nejvýznamnější dosud jsou rozsudek 14 A 41/2020 z 23. dubna 2020,
STRANA 282
1)
Text vznikl s podporou programu Univerzity Karlovy Progres Q 18. Za podnětné diskuse
a připomínky k tématu děkuji především Janu Kyselovi, Zuzaně Vikarské, Kateřině
Šimáčkové, Pavlu Ondřejkovi a Danielu Burdovi. Text zachycuje stav věcí k 29. květnu 2020.
2)
Nouzový stav je jeden ze tří mimořádných stavů, upravených v ústavním pořádku ČR,
dalšími dvěma jsou válečný stav a stav ohrožení státu. K mimořádným stavům
přehledně a komparativně srov. DIENSTBIER, J.: Mimořádné situace a stavy v ústavní
historii, in: WINTR, J., ANTOŠ, M. (ed.): Vybrané problémy ústavního práva v historické
perspektivě, Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2016, s. 19-31, dále týž: Role
ústavních orgánů při zajišťování bezpečnosti státu, diplomová práce obhájená na PF UK
v roce 2019, KUDRNA, J.: Ústavní rámec zajišťování bezpečnosti České republiky zhodnocení
současného stavu a úvahy de lege ferenda. Acta Universitatis Carolinae.
Iuridica. č. 4/2017, s. 159-174, a dále texty P. Ondřejka, J. Ondřejkové, J. Kysely a dalších
v BÍLKOVÁ, V., KYSELA, J., ŠTURMA, P. (eds.): Výjimečné stavy a lidská práva, Praha:
Auditorium, 2016.
3)
Ministerstvo zdravotnictví ČR, https://koronavirus.mzcr.cz/category/mimoradna-opatreni/.
kterým zrušil čtyři mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, a sice
zamítací, ale myšlenkově bohatý rozsudek 10 A 35/2020 ze 7. května 2020)
a Ústavní soud ve dvou sériích odmítacích usnesení (nejprve Pl. ÚS 7/20
a 8/20 a poté Pl. ÚS 10/20, 12/20, 13/20 a 15/20); 19. května přibylo usnesení
Pl. ÚS 11/20 a 21. května rozsudek NSS 5 As 138/2020. Patrně prvním odborným
článkem k tomuto tématu byl článek tří doktorandů z katedry ústavního práva
PF UK v Právníku č. 5/2020,4)
na vlivném blogu Verfassungsblog.de vyšel
shrnující text Z. Vikarské5)
a rozbor optikou mezinárodních standardů
lidských práv (zahrnujících povinnost státu chránit životy a zdraví obyvatel
i šetřit v maximální míře jejich práva a svobody) publikovala V. Bílková.6)
V. Bílková se podílela i na formulaci velmi propracovaného stanoviska
Benátské komise s názvem „Respect for Democracy, Human Rights and the Rule
of Law during States of Emergency – Reflections“.7)
Pro posouzení ústavnosti a zákonnosti jednotlivých opatření je podstatné,
že ani za nouzového stavu nejsou suspendována základní práva podle Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a pro jejich omezení tak platí
čl. 4 Listiny, zakotvující výhradu zákona (srov. „Povinnosti mohou být ukládány
toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“
v odst. 1 a „Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených
Listinou… upraveny pouze zákonem“ v odst. 2) a požadavek přiměřenosti
(srov. „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno
jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům,
než pro které byla stanovena.“). Pro právní postavení občana a státní moci platí
i výhrady zákona v čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny („(2) Státní moc lze uplatňovat jen
v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
(3) Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit,
co zákon neukládá.“).
Jednou z důležitých otázek je, v jakém poměru k těmto ustanovením Listiny
je čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR,8)
který zní: „Nouzový stav
se může vyhlásit jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. Současně
s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním
zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují
a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon.“
STRANA 283
4)
DIENSTBIER, J., DERKA, V., HORÁK, F.: Ústavnost mimořádných opatření podle zákona
o ochraně veřejného zdraví, in: Právník č. 5/2020, str. 417–432.
5)
VIKARSKÁ, Z.: ‚Czechs and Balances‘ – the Czech Response to COVID-19, Vefassungsblog.de,
20. 5. 2020, https://verfassungsblog.de/czechs-and-balances-if-the-epidemiological-situation-
allows.
6)
BÍLKOVÁ, V.: Koronavirová krize a lidská práva, Ústav mezinárodních vztahů, 19. 5. 2020,
https://www.dokumenty-iir.cz/PolicyPapers/2020/VBilkova_COVID19.pdf.
7)
Stanovisko Benátské komise CDL-PI(2020)005rev z 26. května 2020.
8)
K ústavnímu zákonu o bezpečnosti ČR srov. RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T.,
MLSNA, P. a kol.: Ústava České republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář.
Praha: Wolters Kluwer, 2015, a MAREŠ, M. a NOVÁK, D.: Ústavní zákon o bezpečnosti České
republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019.
V tomto textu se pokusím o rozbor ústavní konformity a případně též
zákonnosti užívaných právních nástrojů, tedy zákonů, krizových opatření
vlády a mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví.
2. Zákony
Standardním nástrojem ukládání povinností osobám je zákon, jak ostatně
vyplývá i z již citovaných ustanovení čl. 2 a 4 Listiny.
Činnost Parlamentu nebyla hrozbou epidemie nijak závažně narušena,
jak ukázaly schůze Poslanecké sněmovny 24. března, 7., 8., 21., 22.
a 28. dubna a 5., 6. a 13. května a schůze Senátu 18. a 25. března, 9., 16., 17.,
29. a 30. dubna a 13. května. Obě komory v rámci prevence epidemie jednaly na
základě dohody klubů po většinu času v polovičním počtu přítomných,
při zachování poměrného rozložení politických sil.
Parlament počínaje 25. březnem 2020 přijal řadu zákonů, využívaje přitom
zkráceného jednání ve stavu legislativní nouze podle § 99 zákona o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny a § 118 zákona o jednacím řádu Senátu.9)
Tyto
zákony se ale týkaly spíše reakcí na ekonomické a sociální následky epidemie
(srov. příklady níže).
Předseda Poslanecké sněmovny R. Vondráček vyhlásil stav legislativní nouze
od 19. března do konce nouzového stavu;10)
17. května tedy také skončil. Vláda
ovšem může navrhnout jeho vyhlášení znovu, na existenci nouzového stavu
není zákonem vázán.
Stav legislativní nouze umožňuje přijmout zákon v obou komorách
Parlamentu během několika dnů od jejich předložení, čímž může trpět kvalita
jejich obsahu i veřejné (parlamentní i mimoparlamentní) diskuse. Na okraj
nálezu Pl. ÚS 55/10, týkajícího se zneužití stavu legislativní nouze Nečasovou
vládou v roce 2010, Ústavní soud konstatoval, že „vážení míry omezení a zkrácení
práv momentální parlamentní opozice, a především zásah do demokratických principů
ovládajících legislativní proces vedou Ústavní soud k vážným pochybnostem
STRANA 284
9)
Jsou-li zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost
státu nebo hrozí-li státu značné hospodářské škody, může vyhlásit předseda Sněmovny
na návrh vlády stav legislativní nouze, v němž se vládní návrh zákona může projednat
ve zkráceném jednání. Odpadá první čtení, předseda Sněmovny sám přikáže návrh zákona
výboru a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu. Sněmovna nejprve posoudí, zda jsou naplněny
podmínky stavu legislativní nouze, a je-li tomu tak, projedná návrh zákona s tím, že může
vypustit obecnou rozpravu druhého čtení a omezit řečnickou dobu na pět minut. Třetí čtení
může bezprostředně navazovat na čtení druhé. Tyto návrhy může ve zkráceném jednání
projednat i Senát; projedná je na začátku schůze, která začne nejpozději do 10 dnů
od postoupení takového návrhu zákona Senátu.
10)
Srov. „Dne 19. března tohoto roku jsem svým rozhodnutím číslo 41 vyhlásil stav legislativní nouze
od 19. března 2020 do doby skončení nouzového stavu vyhlášeného vládou dne 12. března 2020.“
Stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 24. 3. 2020, https://www.psp.cz/eknih/2017ps/
stenprot/042schuz/s042001.htm#r1.
o ústavnosti aktuální úpravy institutu stavu legislativní nouze“, přičemž „aprobovat
by bylo možno dosavadní zákonnou úpravu jen za předpokladu, že bude vykládána
maximálně restriktivně, ústavně vstřícně a odpovědně“.
Reálná praxe na jaře 2020 s tím ale byla v rozporu, když poslanci měli
na seznámení se s návrhem zákona nebo rozsáhlými pozměňovacími
návrhy často spíše hodiny než dny.11)
8. dubna 2020 zase jednání Poslanecké
sněmovny trvalo od 9.00 hod. ráno do 2.45 hod. v noci následujícího dne
a bylo na něm projednáváno čtrnáct návrhů zákonů ve stavu legislativní
nouze; některé z takto schválených návrhů zákonů byly vráceny Senátem
a napadeny skupinou senátorů před Ústavním soudem, ovšem z obsahových,
nikoli procedurálních důvodů.12)
Rozbor ústavnosti tohoto i dalších přijatých
zákonů, zejména z hlediska ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity,
by byl na samostatný článek.
Bude-li stav legislativní nouze nadále využíván, bylo by i ve světle citovaného
nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 55/10 dobré, pokud je to možné (což ovšem
v naprosté většině případů je), aby poslanci i veřejnost měli na seznámení se
s návrhy zákonů alespoň několik dní. Bylo by to ku prospěchu jak kvalitě
takto přijímaných zákonů (zvláště nebyly-li jejich vládní návrhy posuzovány
Legislativní radou vlády ani jejími komisemi), tak jejich legitimitě
(srov. známou pasáž z „přílepkového“ nálezu Pl. ÚS 77/06.13)
)
STRANA 285
11)
Příkladem je zákon č. 136/2020 Sb., o některých úpravách v oblasti pojistného na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a důchodového pojištění
v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii v roce 2020, který byl jako
sněmovní tisk 787 předložen vládou Poslanecké sněmovně 23. března ve 20.41 hod.,
24. března cca ve 20.15 hod. byl schválen Poslaneckou sněmovnou, 25. března Senátem,
26. března podepsán prezidentem a 27. března vyhlášen ve Sbírce zákonů s účinností
ode dne vyhlášení. Srov. údaj ve sněmovním tisku 787/0, https://www.psp.cz/sqw/text/
orig2.sqw?idd=170387 a stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 24. 3. 2020,
https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/042schuz/s042049.htm. Jen o něco málo
pomaleji byly přijímány i kontroverznější a složitější návrhy zákonů.
12)
Jde o zákon č. 209/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie
koronaviru SARS-CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby,
na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení a v souvislosti
s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty,
a zákon č. 210/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru
SARS-Co V-2 na nájemce prostor sloužících podnikání; oba byly skupinou 23 senátorů
navrženy ke zrušení Ústavním soudem (řízení Pl. ÚS 21/20). Návrh senátorů je dostupný
na https://www.usoud.cz/projednavane-plenarni-veci/pl-us-2120/.
13)
„Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich
základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem,
a to diskurzu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně
seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. (…) Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř, tak i vně
parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné tvorbě názorů členů parlamentní
komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti. A jakkoli bývá literaturou
upozorňováno na neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto, že skrze
ně se dosahuje informovanosti veřejnosti.“ O potřebě dostatku času pro diskusi v parlamentu
i v občanské společnosti při příjímání nouzových opatření hovoří i stanovisko Benátské
komise CDL-PI(2020)005rev z 26. května 2020 v bodě 77.
Zákony přijaté za stavu legislativní nouze i mimo něj může zrušit Ústavní
soud, shledá-li, že nebyly přijaty ústavně předepsaným postupem nebo že jsou
v obsahovém rozporu s ústavním pořádkem.
3. Krizová opatření vlády
Nouzový stav umožňuje vládě „v souladu s Listinou základních práv a svobod“
omezit „práva stanovená ve zvláštním zákoně“ (čl. 6 odst. 1 ústavního zákona
o bezpečnosti ČR). Tímto zvláštním zákonem je krizový zákon (zákon
č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení), který v § 5 vyjmenovává, která základní
práva a svobody může vláda „na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném
rozsahu omezit“ opatřeními vyjmenovanými v § 6 krizového zákona. Většina
krizových opatření vlády se odvolávala na § 6 odst. 1 písm. b) („zákaz vstupu,
pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území“).
Ústavní soud se v usnesení Pl. ÚS 8/20 zevrubně zabýval právní povahou
jak vládního aktu vyhlašujícího nouzový stav (usnesení vlády č. 69/2020 Sb.;
tomu se zde detailněji věnovat nebudeme14)
), tak jednotlivých krizových
opatření vlády.
I kdybychom dospěli k závěru, že samotné vyhlášení nouzového stavu
je soudně nepřezkoumatelné, pro jednotlivá krizová opatření vlády by takový
závěr byl neudržitelný. Nelze připustit, aby se opatření, která evidentně zasahují
do základních práv a svobod, vymykala soudní kontrole.15)
Podle čl. 36 odst. 2
Listiny „z pravomoci soudu… nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny“. A i kdybychom měli za to,
že toto ustanovení Listiny na právní předpisy nedopadá, nutnost soudního
přezkumu i právních předpisů potenciálně zasahujících do základních práv
a svobod dovodíme z čl. 4, čl. 83, čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) a čl. 95 odst. 1
a 2 Ústavy.
STRANA 286
14)
Ústavní soud dospěl k ambivalentnímu závěru, že nemá pravomoc vyhlášení nouzového
stavu přezkoumat, ale „akt vyhlášení nouzového stavu by Ústavní soud mohl zrušit, byl-li by
v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenal-li by změnu
podstatných náležitostí demokratického právního státu“ (bod 27). Tento závěr kritizovali
disentující soudkyně a soudci Suchánek, Šimáčková, Šimíček, Uhlíř a Tomková; kriticky
se k němu staví i Z. Vikarská, poukazujíc na to, že k vyhlášení nouzového stavu zaujal
Ústavní soud pozici podobnou jako u amnestie v usnesení Pl. ÚS 4/13. Srov. VIKARSKÁ, Z.:
cit. dílo. Za soudně nepřezkoumatelné považují vyhlášení nouzového stavu
DIENSTBIER, J.; DERKA, V.; HORÁK, F.: cit. dílo, str. 426–427. Souhlasím, že vyhlášení
nouzového stavu je soudně nepřezkoumatelné pro nedostatek takové pravomoci
Ústavního soudu, souhlasím ale i s tím, že při rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy Ústavní
soud zasáhnout musí. De lege ferenda by ale bylo vhodné takovou pravomoc Ústavnímu
soudu svěřit. Ve prospěch soudního přezkumu vyhlášení mimořádných stavů se vyslovuje
stanovisko Benátské komise CDL-PI(2020)005rev z 26. května 2020 v bodě 85 a slovenský
Ústavný súd tuto pravomoc má (srov. čl. 129 odst. 6 slovenské ústavy a článek
VIKARSKÁ, Z.: cit. dílo).
15)
K nutnosti soudního přezkumu zásahů do základních práv srov. stanovisko Benátské
komise CDL-PI(2020)005rev z 26. května 2020, body 86–89.
Pro soudní kontrolu ústavnosti krizových opatření vlády je klíčová jejich
právní povaha a právní síla. Během justičních a akademických diskusí
posledních dvou měsíců vykrystalizovaly čtyři možné varianty: a) právní
předpisy se silou zákona, b) podzákonné právní předpisy, c) opatření obecné
povahy a d) jak kdy.
a) Právní sílu (přinejmenším) zákona připisuje krizovým opatřením vlády
ústavní soudce V. Sládeček. V disentu k usnesení Pl. ÚS 8/20 tak činí
s argumentem, že podzákonným předpisem nelze omezit základní práva,
což se ale krizovými opatřeními vlády zjevně děje. Čl. 6 odst. 1 ústavního
zákona o bezpečnosti ČR považuje za ústavní zmocnění vlády k zákonodárné
činnosti. V disentu k usnesení Pl. ÚS 10/20 pak z věty v bodě 22 („…Ústavní soud
je příslušný k projednání návrhu na jejich zrušení, avšak pouze v řízení o zrušení
zákonů nebo jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu“)
dovozuje, že Ústavní soud „zřejmě uvažuje o právním předpisu adekvátnímu
(z hlediska právní síly) běžnému zákonu“. Tomuto čtení ovšem brání další věta
v bodu 22 usnesení Ústavního soudu Pl. ÚS 10/20: „Stěžovatel by mohl podle
§ 64 odst. 2 písm. d) a § 74 zákona o Ústavním soudu podat návrh na zrušení
napadených rozhodnutí vlády.“ Celý § 64 odst. 2 se totiž týká podzákonných
předpisů, zatímco § 64 odst. 1, upravující návrhy na zrušení zákona,
Ústavní soud nezmiňuje (§ 74 pak dopadá na návrhy podle § 64 odst. 1 i 2,
čili ten už na věci nic nemění).
Ve svém disentu k usnesení Pl. ÚS 11/20 se k V. Sládečkovi přidal J. Filip.
Podle J. Filipa „vzhledem k jejich závažnosti (obvykle jsou spojena se zásahem
do základních práv a svobod), je nutno ke krizovým opatřením přistupovat, jako by
šlo o zákon (ve spojení s čl. 4 odst. 2 Listiny), byť zákonem nejsou“. Chápání
krizových opatření jako podzákonných předpisů by podle J. Filipa vedlo
k nepřijatelnému závěru, že „že rozhodování obecných soudů na základě krizového
zákona by mohlo mít jiný dopad v každém okrese, neboť jako jiný právní předpis
by si každý okresní soud nebo krajský soud v správním soudnictví mohl ‚zákonnost‘
krizového opatření vlády podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit sám, aniž by se musel
obracet na Ústavní soud…“ Podobnou myšlenku, tedy vyloučení difúzního
přezkumu obecnými soudy, obsahoval už slavný nález Pl. ÚS 36/01, jímž
Ústavní soud proti textu čl. 112 Ústavy prohlásil mezinárodní smlouvy
o lidských právech součástí ústavního pořádku, aby jejich soulad zákona
s nimi nemohly obecné soudy posuzovat podle čl. 10 Ústavy. Tehdy i nyní je
ale na zvážení, zda vyšší standard ochranu ústavnosti a základních práv skýtá
koncentrace přezkumu u Ústavního soudu, nebo jeho difúze u obecných
soudů. J. Kysela a Z. Kühn tehdy zpochybňovali názor Ústavního soudu,
že koncentrace představuje vyšší standard ochrany základních práv.16)
V aktuálním případě, kdy rychle vydávanými, rušenými a znovu vydávanými
krizovými opatřeními vlády dochází k masivním zásahům do základních práv,
STRANA 287
16)
KÜHN, Z., KYSELA, J.: Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústava je? Časopis
pro právní vědu a praxi, 2002, č. 3, s. 199–215.
by koncentrovaný přezkum u Ústavního soudu byl nepřijatelně zdlouhavý
a komplikovaný; okruh oprávněných navrhovatelů podle § 64 odst. 1 zákona
o Ústavním soudu je dosti úzký a cesty přes podání ústavní stížnosti
po vyčerpání opravných prostředků nebo přes incidenční návrh soudu podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy velmi časově náročné.
Souhlasím však s V. Sládečkem a J. Filipem v tom, že pokud by vláda mohla
v nouzovém stavu vydávat opatření s mocí zákona, skutečně by to řešilo řadu
teoretických problémů s výhradou zákona, na které jsme narazili v úvodu. Jenže
pravomoc vlády vydávat opatření s mocí zákona je mimořádně závažná
a nebezpečná, jak ukazuje mj. aktuální dění v Maďarsku.17)
Jsem přesvědčen,
že taková pravomoc vlády by musela být v ústavním pořádku zakotvena
výslovně. Text čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR ovšem o vůli
zákonodárce svěřit vládě takovou pravomoc nesvědčí (a důvodová zpráva18)
mlčí), o žádných opatřeních s mocí zákona nemluví a navíc zavazuje vládu
řídit se při omezování základních práv a ukládání povinností zvláštním
zákonem (tím je krizový zákon). Zásadním argumentem proti pravomoci
vlády vydávat opatření s mocí zákona je i požadavek demokratické legitimity
zákona; zákon je výrazem obecné vůle (čl. 6 francouzské Deklarace práv člověka
a občana) a je tak zásadní politické rozhodnutí, že musí být přijato přímo
voleným zákonodárným sborem, jednajícím veřejně, a tudíž pod veřejnou
kontrolou, nikoli kabinetním rozhodnutím, nadto neodůvodňovaným.
b) Okolnost, že krizová opatření vlády jsou vydávána na základě krizového
zákona, upravujícího podrobnosti k čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR,
a v mezích krizového zákona, nasvědčují tomu, že by krizová opatření vlády
mohla být podzákonnými předpisy.19)
To je i názor Ústavního soudu; v usnesení
Pl. ÚS 8/20 (bod 45) uvedl, že „napadené krizové opatření vlády má materiálně
povahu jiného právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy“, totéž uvedl
i v usneseních Pl. ÚS 7/20 (bod 23), Pl. ÚS 15/20 (bod 12) a jinou formulací
i v již citovaném usnesení Pl. ÚS 10/20 (bod 22), s nímž se shoduje usnesení
Pl. ÚS 11/20 (bod 29). Důsledkem chápání krizových opatření vlády jako
podzákonných předpisů je možnost obecných soudů neaplikovat je v případě
jejich nezákonnosti (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a širší okruh subjektů, oprávněných
podat návrh na jejich zrušení Ústavním soudem (srov. § 64 odst. 1 a 2 zákona
o Ústavním soudu). Rozpor s výhradou zákona v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny
(viz výše) lze řešit vnímáním čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR
STRANA 288
17)
Srov. aktuálně HALMAI, G., SCHEPPELE, K. L.: Don’t Be Fooled by Autocrats!,
Verfassungsblog.de, 22. 4. 2020, https://verfassungsblog.de/dont-be-fooled-by-autocrats/.
V českém překladu titíž: Nenechte se (o)šálit autokraty!, Respekt.cz, 13. 5. 2020,
https://www.respekt.cz/respekt-pravo/nenechte-se-osalit-autokraty.
18)
Poslanecká sněmovna, II. volební období, tisk 282/0, https://www.psp.cz/eknih/1996ps/
tisky/t028200.htm.
19)
Takto i VANÍČEK, J., VODEHNAL, O.: Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer,
2017, podle nichž ale mají být krizová opatření vydávána jako nařízení vlády. K chápání
krizových opatření jako nařízení vlády nesouhlasně usnesení Ústavního soudu Pl. ÚS 8/20,
bod 43.
jako legem specialem vůči čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, jak to činí i Ústavní soud
v bodu 24 usnesení Pl. ÚS 11/20: „Již zmíněný čl. 6 odst. 1 ústavního zákona
o bezpečnosti České republiky nicméně umožňuje, aby zákon vymezil pouze základní
práva a svobody, do nichž může být zasaženo povinnostmi stanovenými rozhodnutím
vlády, a vládě tak ponechal uvážení, jaké konkrétní povinnosti a v jakém rozsahu
stanoví. V tomto případě tedy ústavní zákon připouští, aby byl základ určité
povinnosti vymezen nikoliv v zákoně, ale teprve v rozhodnutí vlády, aniž by tím
omezoval možnost stanovit zákonem meze tohoto oprávnění vlády (jak činí § 6
krizového zákona v jednotlivých pododstavcích, kde specifikuje možné typy krizových
opatření). Obdobně lze nahlížet i na vztah uvedeného oprávnění k čl. 4 odst. 2 Listiny,
podle něhož meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených
Listinou upraveny pouze zákonem.“ Pokud tedy základní práva lze omezovat
1. zákonem, je-li to 2. v demokratické společnosti nezbytné 3. pro sledování
určitých, v Listině vyjmenovaných legitimních cílů (srov. např. čl. 12 odst. 3,
14 odst. 3, 16 odst. 4, 17 odst. 4, 19 odst. 2 nebo 20 odst. 3), čl. 6 odst. 1
ústavního zákona o bezpečnosti ČR lze chápat jako lex specialis vůči prvnímu
požadavku (na místo zákona vstupují na dobu nouzového stavu a pod soudní
kontrolou krizová opatření vlády, vydaná na základě krizového zákona
a v jeho mezích), druhý a třetí požadavek však dodrženy být musí.
Výhodou tohoto řešení z hlediska obrany před excesy výkonné moci je rovněž
okolnost zdůrazněná zde Ústavním soudem, že taková krizová opatření může
vláda vydávat jen na základě krizového zákona a v jeho v mezích. Oproti tomu
stanovování zákonných mezí opatřením s mocí zákona by bylo teoreticky
spornější. Na nevýhodu tohoto řešení upozorňuje soudce J. Filip v odlišném
stanovisku k usnesení Pl. ÚS 8/20; označení krizových opatření vlády
za podzákonné právní předpisy může narážet na zásadu, že znakem právního
předpisu je obecnost. Nejkurióznější je v tomto ohledu krizové opatření vlády
č. 221/2020 Sb., podle kterého „vláda stanoví výjimku z usnesení vlády…
č. 194/2020 Sb., a to z omezení počtu osob pro účast na bohoslužbě, pro konání
bohoslužby v katedrále sv. Víta, Václava a Vojtěcha v Praze dne 5. května 2020
k 75. výročí Pražského povstání tak, že nařizuje, že se této bohoslužby zúčastní
nejvýše 60 osob“. Tento problém ale není nepřeklenutelný. Ústavní soud
nevylučuje neobecné právní předpisy jako takové; spíše zkoumá, zda nejsou
takovým právním předpisem dotčeny principy dělby moci, rovnosti, práva
na soudní ochranu a vyloučení svévole při uskutečňování veřejné moci
(srov. nálezy Pl. ÚS 24/04, Pl. ÚS 24/08 a Pl. ÚS 27/09). Ve světle těchto
principů ale konkrétní krizové opatření vlády může obstát, nevlamuje-li
se do pravomoci jiného orgánu, nerozlišuje-li bez legitimního důvodu,
nebere-li dotčeným osobám soudní ochranu a není-li svévolné.
STRANA 289
c) Vyloučeno ani není, že krizová opatření vlády jsou opatření obecné
povahy.20)
Argumentem může být § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví,
podle kterého obsahově dosti podobná mimořádná opatření ministra
zdravotnictví jsou výslovně označena jako opatření obecné povahy, s určitými
výjimkami pro jejich vydávání. Ústavní soud sice v bodech 39 a 40 usnesení
Pl. ÚS 8/20 uvedl, že krizovým opatřením vlády chybí potřebný znak
konkrétnosti, rozsudek Městského soudu v Praze 10 A 35/2020 ze 7. května
2020 ale s odkazy na judikaturu i literaturu v bodě 24 uvedl, že znak
konkrétnosti opatření obecné povahy může být dán jejich vztahem
ke „konkrétní události, jíž je pandemie nemoci covid-19“, přičemž (s odkazem
na nález Pl. ÚS 14/17) „při posouzení materiálních znaků aktu veřejné správy
je namístě se v pochybnostech přiklonit k opatření obecné povahy, nikoliv k právnímu
předpisu“. Shodně říkají J. Dienstbier, V. Derka a F. Horák, že krizová opatření
vlády splňují podmínku konkrétnosti v předmětu regulace a abstraktnosti
v okruhu kandidátů, a upozorňují, že ústavní zákon o bezpečnosti ČR ani
krizový zákon vládu k vydávání normativních právních aktů výslovně
nezmocňuje.21)
Krizový zákon sice krizová opatření vlády neoznačuje ani jako
opatření obecné povahy, ale Ústavní soud dlouhodobě vychází z materiálního
pojetí opatření obecné povahy (srov. nález Pl. ÚS 14/07 a navazující judikaturu).
Podle § 171 správního řádu vydávají opatření obecné povahy správní orgány,
a tím podle vymezení v § 1 odst. 1 správního řádu může být i vláda jako orgán
moci výkonné.
Soudní ochrana vůči opatření obecné povahy je nejsnazší, neboť podle § 101a
soudního řádu správního může návrh na zrušení opatření obecné povahy podat
každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen.
d) Podle odlišného stanoviska soudce J. Filipa k usnesení Pl. ÚS 8/20 je třeba
„brát jednotlivá opatření podle jejich obsahu a podle toho je hodnotit“. Tuto výhradu
začal zmiňovat i Ústavní soud. V bodě 24 usnesení Pl. ÚS 13/20 uvedl,
že „je vyloučeno, aby ústavně zaručená základní práva a svobody, do nichž by bylo
zasaženo krizovým opatřením, byla vyňata z ochrany soudní moci ve smyslu čl. 4
Ústavy. Takovýto zásah musí vždy podléhat soudnímu přezkumu, a to přinejmenším
ze strany Ústavního soudu. Krizová opatření vlády, kterými je zasahováno do základních
práv a svobod přímo nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního
právního aktu vytvářejí právní základ, sice mohou mít různou podobu a obsah, pročež
je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů, z hlediska řízení před
Ústavním soudem však musí být vždy v závislosti na svém obsahu přezkoumatelná buď
jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci“; v bodě 26
a 27 usnesení Pl. ÚS 11/20 na to navázal. Slabinou tohoto řešení je riziko
odepření spravedlnosti v důsledku možných vnitrojustičních sporů o právní
povahu napadeného krizového opatření vlády. Jinak by se soudní kontrola
řídila povahou konkrétního krizového opatření vlády, jde-li tedy o právní
STRANA 290
20)
K opatření obecné povahy srov. HEJČ, D., BAHÝĽOVÁ, L.: Opatření obecné povahy v teorii
a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017.
21)
DIENSTBIER, J., DERKA, V., HORÁK, F.: cit. dílo, str. 427.
předpis, opatření obecné povahy, nebo individuálních právní akt. Ale vydala-li
by vláda jako krizové opatření individuální právní akt, bylo by třeba ve světle
výše uvedeného u bodu b) zkoumat, zda vláda nediskriminuje, neodnímá
adresátovi opatření soudní ochranu (například chabým odůvodněním
zakládajícím nepřezkoumatelnost) nebo zda si nepočíná svévolně.
Ať diskuse o právní povaze krizových opatření vlády skončí jakkoli, je třeba
trvat na tom, že musí být soudně přezkoumatelná, neboť představují (leckdy
i razantní) zásahy do základních práv a svobod. Dále musí být jasné, že krizová
opatření vlády mohou být jen mimořádnou a krátkodobou reakcí na krizovou
situaci a nesmějí se stát trvalou součástí právního řádu ani na to aspirovat.
Dlouhodobější opatření obecného charakteru, zvláště zasahují-li do základních
práv a svobod, lze v demokratickém právním státě zakotvit pouze zákonem.
Přejdeme-li k obsahu krizových opatření, která vláda od března do května
2020 skutečně vydala, u řady z nich nebylo jisté, zda měly dostatečný zákonný
základ a zda omezovaly základní práva a svobody jen v nezbytně nutném
rozsahu. Nejvyšší správní soud se v usnesení Pst 19/2019 z 1. dubna 2020
vyjádřil ke krizovému opatření vlády č. 88/2020 Sb., že „vláda přijetím usnesení
o odložení hlasování v doplňovacích volbách do Senátu jednala mimo svou pravomoc
i působnost, a že tento akt je nutno proto považovat za natolik vadný, až je nicotný“
a že „chránit je třeba nejen zdraví, životy a hospodářství, ale i demokratický ústavní
a právní stát“. Čl. 10 ústavního zákona o bezpečnosti ČR umožňuje prodlužovat
lhůty na konání voleb jedině zákonem; ten byl později přijat. Podobně
problematické bylo opatření vlády č. 122/2020 Sb., kterým vláda omezila
možnost zasedání obecních a krajských zastupitelstev; takový zásah do práva
na samosprávu podle čl. 8 Ústavy byl pravděpodobně protiústavní, byť Ústavní
soud v usnesení Pl. ÚS 7/20 se k věci meritorně nevyjádřil.22)
Pochybnosti o zákonném základu a o omezení základních práv
jen v nezbytném rozsahu jsou u řady dalších opatření, především u zákazu
vycestovat z ČR. Podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona lze nařídit
„zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo
území…“, ale může být vymezeným územím celý svět? Nouzový stav byl
vyhlášen „pro území ČR“, je tedy sporné, zda může regulovat chování
na území jiných států. Pochybná je i proporcionalita zákazu vycestovat,
protože není nezbytný pro ochranu zdraví na území ČR.23)
I povinnost zavřít
obchody a provozovny služeb mohla být v řadě případů (zvláště malých
prodejen) neproporcionální a časté zavádění a rušení výjimek jednak
narušovalo právní jistotu, jednak mohlo být diskriminační a svévolné. Sporný
zákonný základ i rozpor s principem proporcionality byl i u povinnosti mít
všude mimo bydliště zakrytý obličej. Tuto povinnost už pod „zákaz vstupu,
STRANA 291
22)
Srov. ale odlišné stanovisko P. Šámala a K. Šimáčkové.
23)
Pro další argumenty srov. odlišné stanovisko K. Šimáčkové k usnesení Ústavního soudu
Pl. ÚS 10/20.
pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území…“ podle § 6 odst. 1
písm. b) krizového zákona lze podřadit těžko. Naprostá plošnost opatření,
zahrnujícího i liduprázdnou přírodu, pobyt v prázdné místnosti či v autě,
atd., dále jen těžko projde testem proporcionality.
Pozoruhodné rovněž bylo, že obsahově shodná pravidla byla přijímána
tu jako krizová opatření vlády, tu jako mimořádná opatření Ministerstva
zdravotnictví, ke kterým hned přejdeme. Z hlediska dělby moci je nespornou
výhodou krizových opatření vlády jejich parlamentní kontrola alespoň v tom
smyslu, že Poslanecká sněmovna v případě vážné nespokojenosti s počínáním
vlády může neprodloužit nebo dokonce kdykoli zrušit nouzový stav, a tím
i ukončit platnost a účinnost všech krizových opatření vlády.
4. Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví
Patrně nejvíc aktů čelících epidemii bylo vydáno jako mimořádná opatření
Ministerstva zdravotnictví při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle § 69
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle tohoto ustanovení
mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou
například „b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy
s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení
dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových
představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení
jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení,
zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo
omezení jejich provozu“, dále „d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických
zařízeních“, „e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace
na celém zasaženém území…“ a konečně „i) zákaz nebo nařízení další určité
činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“.
Podle § 94a odst. 2 téhož zákona se jedná o opatření obecné povahy.
Problémem je především nadužívání mimořádně vágního § 69 odst. 1 písm. i)
(„zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího
vzniku…“), které ale Ministerstvo zdravotnictví používá nejčastěji. Městský soud
v Praze rozsudkem 14 A 41/2020 z 23. dubna 2020 čtyři mimořádná opatření
Ministerstva zdravotnictví zrušil. V odůvodnění trval na tom, že závažnější
omezení základních práv mohou být vydána jen jako krizová opatření vlády:
„154. ...omezení zákona o ochraně veřejného zdraví nemohl odpůrce obejít ani tím,
že svobodu pohybu a podnikání omezil na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví. Podle tohoto ustanovení může ministerstvo zakázat nebo nařídit
‚další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku‘. Toto
obecně formulované ustanovení nemůže být podkladem pro takto závažné zásahy
do základních práv.
STRANA 292
155. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod meze základních práv
a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod
upraveny pouze zákonem. Jak vyplývá z judikatury Ústavního soudu i Evropského
soudu pro lidská práva, zákon umožňující omezit základní práva musí být dostatečně
konkrétní, aby jeho aplikace byla předvídatelná. Podle Ústavního soudu‚ zákon, který
stanoví meze základních práv a svobod natolik obecně či vágně, že určení jejich obsahu
fakticky přenechá praxi státních orgánů či jiných subjektů, je v rozporu s výhradou
zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny ze stejných důvodů, pro které nelze stanovení mezí
základních práv přenechat podzákonnému právnímu předpisu‘ (nález … Pl. ÚS 3/15,
bod 105). Velmi obecně formulovaný § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví nemůže sloužit jako bianko šek vystavený zákonodárcem k jakkoliv závažnému
a rozsáhlému zásahu do základních práv. Takový výklad by byl v rozporu s právě
citovaným čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soud tudíž nemůže
akceptovat, aby odpůrce svou pravomoc vydat napadená opatření omezující svobodu
pohybu a podnikání mohl bez bližšího vysvětlení založit na tomto ‚zbytkovém
ustanovení‘. Obzvláště za situace, kdy jiný zákon, jež má být s ohledem na specifika
nastalé situace aplikován, umožňuje omezení právě těchto základních práv a svobod.“24)
Rozpor § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví s výhradou
zákona zakotvenou v čl. 2 a 4 Listiny je totiž, zvláště při jeho aktuální
interpretaci Ministerstvem zdravotnictví, očividný. Ústavní soud v některých
známých nálezech velmi úzkostlivě dbal na dodržování výhrady zákona
i v dosti extrémní formě, srov. zejména nález k zdravotnickým
nadstandardům (Pl. ÚS 36/11), kde Ústavnímu soudu nestačilo abstraktní
vymezení „základní“ a „ekonomicky náročnější“ varianty zdravotní péče
v zákoně a řekl, že úprava v zákoně musí být dostatečně srozumitelná
adresátům a aplikovatelná a prováděcí předpis má stanovit již jen detaily.
Ústavnímu soudu ani nestačilo vymezení zákazu držet množství omamné
látky větší než malé v trestním zákoníku, s konkretizací v nařízení vlády,
a nálezem Pl. ÚS 13/12 zrušil v trestním zákoníku zmocnění pro vládu
stanovit nařízením, „jaké je množství větší než malé u omamných látek,
psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů“. V tomto kontextu
je zarážející bod 33 usnesení Pl. ÚS 11/20, kde Ústavní soud tváří v tvář praxi
Ministerstva zdravotnictví jen podotkl k § 69 odst. 1 písm. i), že „jde o určitou
‚zbytkovou‘ kategorii, která není blíže vymezena, resp. omezena. V zásadě proto může jít
o jakoukoliv epidemiologicky rizikovou činnost, bude-li její zákaz či nařízení respektovat
kautely plynoucí z ústavního pořádku“. Možná je pojetí výhrady zákona v nálezech
Pl. ÚS 36/11 a Pl. ÚS 13/12 až přehnané (v nálezech Pl. ÚS 19/14 a Pl. ÚS 21/14
byl Ústavní soud méně přísný) a bude namístě po odeznění koronavirové krize
STRANA 293
24)
Městský soud v Praze sice v bodech 147–152 rozsudku 14 A 41/2020 rozvíjí poněkud
pochybnou úvahu, že pravomoc Ministerstva zdravotnictví se zvětšuje a zmenšuje
v závislosti na tom, zda zrovna je vyhlášen nouzový stav, nicméně argumentace
v bodech 154 a 155 je tak zásadní a přesvědčivá, že jistě dopadá na postup Ministerstva
zdravotnictví vždy, ať je nouzový stav, či není.
hledat nějaké rozumně středové pojetí výhrady zákona,25)
nicméně kontrast
mezi zmiňovanými nálezy a blahovolnou tolerancí „normotvorby“
Ministerstva zdravotnictví na základě § 69 odst. 1 písm. i) v bodě 33 usnesení
Pl. ÚS 11/20 bije do očí.26)
Není nepodstatné, že porušení těchto mimořádných
opatření je přestupkem podle § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví s pokutou do 3 miliónů Kč.
Podle J. Dienstbiera, V. Derky a F. Horáka pravomoc Ministerstva
zdravotnictví vydávat mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví nesplňuje požadavek striktní zákonnosti, je snadno
zneužitelná a efektivně nekontrolovatelná a problém vidí i v časové
neohraničenosti takových opatření27)
a v pravomoci Ministerstva zdravotnictví
vyvolat takto de facto mimořádný stav, aniž by ovšem pro takový mimořádný
stav existovalo zmocnění v ústavním pořádku.28)
Tyto výhrady justice i právní vědy proti § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví a jeho nadužívání Ministerstvem zdravotnictví nabyly
na aktuálnosti po ukončení nouzového stavu. Ministerstvo zdravotnictví
vydalo 15. května 2020 sérii ochranných opatření a mimořádných opatření
na dobu od 18. do 25. května 2020, která nadále závažně omezují četná
základní práva včetně svobody pohybu a pobytu, práva podnikat a práva
na vzdělání. Další série mimořádných opatření z 19. května 2020 omezuje
některá základní práva od 25. května 2020 „do odvolání“. Přinejmenším
některá z těchto opatření se jeví být ve světle výše citovaného názoru
Městského soudu v Praze nezákonná.
Jako příklady takových protiprávních omezení základních práv (buď
nemajících patřičný zákonný základ nebo zjevně nepřiměřených) lze uvést
plošný zákaz vstupu cizinců (s výjimkami) ochranným opatřením MZDR
20599/2020-1/MIN/KAN z 15. května 2020 (podle § 68 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví), zákaz pobývat na veřejně dostupných místech
v počtu více než deseti osob mimořádným opatřením MZDR 20588/2020-1/
MIN/KAN z téhož dne [podle § 69 odst. 1 písm. b) téhož zákona], povinnost
mít zakrytý nos a ústa i na liduprázdných místech mimo bydliště uloženou
mimořádným opatřením MZDR 15757/2020-16/MIN/KAN z 18. května 2020
[podle § 69 odst. 1 písm. i)], atd. Jde přinejmenším o zásahy do svobody
pohybu a pobytu, shromažďovacího práva a práva na respektování
STRANA 294
25)
Naše aktuální pojetí výhrady zákona je jedno z nejpřísnějších v Evropě, srov. KYSELA, J.:
Zákonodárství bez parlamentů. Praha, 2006.
26)
Srov. ale obezřetnější přístup v bodech 20, 21 a 26 odlišného stanoviska K. Šimáčkové,
V. Šimíčka a D. Uhlíře k usnesení Pl. ÚS 8/20, varující před vyprázdněním ústavně
garantované výhrady zákona a končící varováním: „Aprobovat bez dalšího nynější praxi
by znamenalo, že ministr zdravotnictví může dle vlastního uvážení suspendovat jedno
ze základních lidských práv například při řešení příští chřipkové epidemie.“
27)
DIENSTBIER, J.; DERKA, V.; HORÁK, F.: cit. dílo, str. 430–431.
28)
DIENSTBIER, J.; DERKA, V.; HORÁK, F.: cit. dílo, str. 420.
soukromého a rodinného života, další opatření zasahují do práva podnikat,
práva na vzdělání a dalších základních práv.
Vláda si byla vědoma nedostatečnosti zákonného základu a schválila
7. května 2020 vládní návrh zákona o mimořádných opatřeních při epidemii
onemocnění COVID-19 v roce 2020, s účinností přechodně do konce roku
2020, v jehož důvodové zprávě čteme: „Za současné epidemie … se nicméně
ukazuje, že zákon o ochraně veřejného zdraví nenabízí v rámci tam vymezených
mimořádných opatření dostatečnou škálu nástrojů pro její zvládání. Zároveň je velmi
kusou i úprava procesu vydávání těchto opatření, přičemž vzhledem k tomu, že tato
opatření mohou mít i celostátní působnost, a tedy celoplošné dopady, mohla by být
zpochybňována jejich legitimita vzhledem ke způsobu jejich přijetí a namítána
možnost svévole.“29)
Není jasné, proč vláda nenavrhla projednání tohoto návrhu
ve stavu legislativní nouze, který v té době ještě trval. Pak by mohlo Ministerstvo
zdravotnictví využívat nové, tímto zákonem stanovené pravomoci a alespoň
některým výše uvedeným nezákonnostem se vyhnout.
Jak už bylo řečeno, soudní kontrolu opatření obecné povahy provádějí
správní soudy, přičemž podle § 101a soudního řádu správního může návrh
na zrušení opatření obecné povahy podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých
právech opatřením obecné povahy zkrácen. Městský soud v Praze v rozsudku
10 A 35/2020 v bodě 62 správně upozorňuje, že „by ministerstvo vždy mělo svá
opatření odůvodnit v co nejkonkrétnější možné míře, tak aby veřejnosti bylo zřejmé,
z jakých důvodů dochází k omezování práv. Obecně přitom platí, že s postupujícím
časem od začátku epidemie lze předpokládat vyšší informovanost ministerstva
o hrozících rizicích i o něco nižší potřebu rychlých reakcí, a proto by měla být
mimořádná opatření odůvodňována podrobněji“. Těmto požadavkům jen stěží
dostojí lakonické30)
odůvodnění „rouškového“ mimořádného opatření MZDR
15757/2020-13/MIN/KAN z 5. května 2020, nepřinášející nic nového oproti
odůvodněním předchozích opatření z 9. dubna a 30. března. Mimořádné
opatření 15757/2020-16/MIN/KAN z 18. května 2020 už má odůvodnění delší,
ovšem nikterak nevysvětluje řadu výjimek z „rouškové“ povinnosti; nadto věta
začínající „Pro srovnání odpůrce uvádí…“ svědčí o překopírování z nějakého
soudního rozhodnutí nebo vyjádření vůči soudu.
Nejen odůvodnění, ale i samotný normativní text těchto opatření obecné
povahy je leckdy formulován mimořádně nedbale, což je u aktů zavazujících
miliony adresátů a vydávaných dva měsíce po vyhlášení nouzového
stavu smutné. Citované mimořádné opatření 15757/2020-16/MIN/KAN
z 18. května 2020 a všechna předchozí „roušková“ opatření například
obsahovala text „Všem osobám se… zakazuje pohyb a pobyt na všech místech mimo
bydliště, bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa) jako je respirátor,
STRANA 295
29)
Poslanecká sněmovna, VIII. volební období, tisk 859/0, https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.
sqw?O=8&CT=859&CT1=0.
30)
Odůvodnění neobsahují o moc víc než poznatek, že koronavirus se šíří kapénkami a rouška
brání šíření kapének.
rouška…“, který vinou chybně umístěné čárky za slovem „bydliště“ vlastně
plošně zakazoval opustit bydliště; z výjimky pro „studenty, účastníky
přijímacího řízení, akademické pracovníky, členy zkušebních komisí pro státní zkoušky
a přijímací zkoušky na vysokých školách podle zákona č. 111/1998 Sb., pokud je
zachován rozestup nejméně 1,5 m a pokud je v místnosti maximálně 15 osob“
z téhož opatření není patrné, zda se vztahuje jen na státní a přijímací zkoušky,
nebo na studenty a akademické pracovníky obecně, a nepomůže tu ani četba
odůvodnění. Do učebnic legislativní techniky patrně pronikne věta
z mimořádného opatření MZDR 20581/2020-2/MIN/KAN z 19. května 2020,
podle níž se „zakazuje konzumovat potraviny včetně nápojů na veřejnosti v místě
jejich prodeje nikoli v nezbytně nutných případech pro potřeby nezbytného
občerstvení, jedná-li se o potraviny určené k bezprostřední konzumaci, a v takovém
případě pobývat za účelem jejich konzumace od prodejny, výdejového okénka apod.
méně než 10 metrů“, na niž upozornil V. Kilian.31)
Rozbor konkrétních příkazů
a zákazů, kvality legislativní práce, jež se v čase vůbec nezvyšovala, a sdělnosti
odůvodnění, jež jsou povinnou náležitostí opatření obecné povahy, by vydal na
samostatný článek.32)
Ministerstvo zdravotnictví se dále systematicky vyhýbá soudnímu přezkumu
svých opatření jejich neustálým rušením a vydáváním v podobném znění, na což
správní soudy leckdy reagují nepřipuštěním změny návrhu a odmítnutím
návrhu s tím, že napadené opatření obecné povahy bylo mezitím
ministerstvem zrušeno novým (velmi podobným) opatřením obecné povahy.33)
Takovým postupem se správní soudy vyhýbají své ústavní povinnosti
poskytovat ochranu právům podle čl. 90 a 4 Ústavy.34)
Stojí za zmínku,
že na pokus desátého senátu Městského soudu v Praze v řízení 10 A 35/2020
umožnit navrhovateli na zrušení a nové vydání aktu reagovat odpovědělo
Ministerstvo zdravotnictví nedůstojnou námitkou podjatosti vůči všem členům
senátu, které však NSS usnesením Nao 48/2020 nevyhověl.
Bylo by velmi neblahé a s ideou demokratického právního státu rozporné,
kdyby § 68 a 69 zákona o ochraně veřejného zdraví sloužily nadále jako svého
druhu zmocňovací zákon pro dalekosáhlé zásahy do základních práv plošnými
mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví, jejichž účinné soudní
kontrole se navíc Ministerstvo zdravotnictví systematicky vyhýbá.
STRANA 296
31)
KILIAN, V.: Mimořádná opatření, Právní prostor, 26. 5. 2020, https://www.pravniprostor.cz/
aktuality/mimoradna-opatreni.
32)
Psaní takového článku ovšem zkomplikovalo Ministerstvo zdravotnictví tím, že začalo
starší mimořádná opatření, např. mimořádné opatření MZDR 20581/2020-2/MIN/KAN
z 19. května 2020, z výše citované webové stránky mazat (navštíveno 29. května 2020).
33)
Srov. např. usnesení Městského soudu v Praze 9 A 52/2020 ze 14. května 2020, kterým byl
odmítnut návrh na zrušení „rouškového“ mimořádného opatření MZDR 15757/2010-10/
MIN/KAN z 30. dubna 2020 proto, že bylo zrušeno dalším „rouškovým“ mimořádným
opatřením MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN ze 4. května 2020.
34)
Nadto Ústavní soud v usnesení Pl. ÚS 11/20 dospěl k závěru, že on opatření obecné povahy
zrušit nemůže, čemuž ovšem oponovala řada disentujících soudců.
5. Závěr
Čelení epidemii a jejím následkům je závažný úkol státu, který vyžadoval
i rychlé a účinné využití dostupných právních nástrojů. V. Bílková správně
upozorňuje, že státu z ústavního pořádku a mezinárodních smluv o lidských
právech vyplývá i povinnost chránit životy a zdraví obyvatel.35)
Je dobře,
že patrně i díky některým krokům vlády a Ministerstva zdravotnictví
pandemie postihla obyvatele České republiky v porovnání s jinými zeměmi
velmi málo.
Praktické využívání těchto právních nástrojů, zvláště krizových opatření
vlády a mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, ale odhalilo řadu
problémů z hlediska jejich ústavnosti a zákonnosti. Lze pochopit, že v prvních
dnech nouzového stavu vláda poněkud improvizovala v zájmu rychlé a účinné
reakce na nebezpečí. Úcta k lidským právům a k principům právního státu se ale
bohužel postupem času nijak výrazně nezvyšovala. Obyvatelé ČR čelili a čelí
často nejasným, nepřiměřeným a chabě odůvodněným zákazům s pochybným
právním základem. V situaci, kdy činnost Parlamentu není a nebyla ochromena
a kdy od rozšíření nákazy novým koronavirem SARS-CoV-2 do ČR uplynuly
již více než dva měsíce, by vláda měla důsledně respektovat výhradu zákona
zakotvenou v čl. 2 a 4 Listiny a opírat ukládání povinností obyvatelům
o dostatečně určitý zákonný základ. Chce-li být Česká republika
demokratickým právním státem založeným na úctě k právům člověka
a občana, měla by lidem a občanům ukládat povinnosti prostřednictvím
zákonných, srozumitelných, veřejně diskutovaných, řádně odůvodněných36)
a soudně kontrolovatelných aktů, které jsou v souladu s Listinou základních
práv a svobod.
STRANA 297
35)
BÍLKOVÁ, V.: cit. dílo, str. 2.
36)
V demokratickém státě by měly být akty veřejné moci odůvodněné, což platí jak
pro individuální právní akty, tak pro právní předpisy. Soudní a správní rozhodnutí mají
odůvodnění jako povinnou náležitost, i opatření obecné povahy musí být odůvodněná.
Návrhy zákonů mají důvodovou zprávu a zákonům poskytuje odůvodnění i veřejná
kontradiktorní debata v parlamentu. I návrhy podzákonných právních předpisů musí být
odůvodněné (srov. čl. 14 a čl. 16 odst. 4 Legislativních pravidel vlády). O nedostatečnosti
odůvodnění opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví už byla řeč. Ke krizovým
opatřením vlády nebyla publikována žádná odůvodnění. Občané by ale měli znát řádné
a přesvědčivé odůvodnění aktů, které jim ukládají povinnosti. Těžko by se přitom dalo
argumentovat tím, že v krizové situaci se nesmějí nepříteli prozrazovat naše taktické
úvahy; virus si patrně taková odůvodnění stejně nepřečte.