x m ms EKOLOGICKÁ POLITIKA Ilona Jančářová Masarykova univerzita Brno, 2004 OBSAH ÚSTŘEDNÍ KNIHOVNA právnické fakulty MU © Ilona JanČáxová, 2004 ISBN 80-210-3599-4 Předmluva ...................................................................... 5 I. Základní postoje k životnímu prostředí .................................. 6 II. Výchozí stanoviska a pojmy ............................................. 11 III. Ekologická politika ....................................................... 17 1. Ekologická politika - pojem, vznik, obsah, druhy a cíle ................... 17 2. Nástroje ekologické politiky .............................................. 26 IV. Subjekty ekopolitiky ..................................................... 36 1. Účast subjektů při ochraně a tvorbě životního prostředí .................. 36 2. Aarhuská úmluva........................................................ 48 V. Problémy spojené s užíváním přírodních zdrojů ....................... 57 1. Problémy spojené se znečišťováním ovzduší .............................. 59 1.1 Kyselá depozice ..................................................... 60 1.2 Ozónová vrstva..................................................... 6'1 1.3 Globální oteplování................................................. 67 2. Snižování biologické rozmanitosti ........................................ 70 3. Problémy spojené se znečišťováním moří ................................. 75 4. Desertifikace............................................................. 78 VI. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí ............... ..... 81 1. Problematika společného vlastnictví...................................... 81 2. Teorie externalit......................................................... 84 VII. Zásady ochrany životního prostředí ................................... 92 VIII. Základní strategie k omesení znečišťování životního prostředí..... 99 1. Strategie k omezení znečišťování životního prostředí bez intervence státu . 99 2. Strategie k omezení znečišťování životního prostředí sc státní intervencí ... 101 IX. Prostředky ke kontrole a omezení znečišťování........................ 105 1. Nástroje přímé regulace ................................................. 100 1.1 Klady a nedostatky přímé regulace .................................. 117 I Ekologická politika 5 2. Ekonomické nástroje..................................................... 119 2.1 Klady a nedostatky nepřímé regulace................................ 131 3. Aktivity st.átu na ochranu životního prostředí ............................ 132 4. Dobrovolné nástroje ..................................................... 133 4.1 Systémy ekologického managementu ................................. 136 4.2 Označovaní ekologicky šetrných výrobku ............................. 142 X. Havárie, bezpečnost a prevence ......................................... 150 1. Pojem havárie ........................................................... 160 2. Klasifikace havárií ....................................................... 151 3. Riziko havárie a zdroj rizika havárie...................................... 152 i. Nástroje na ochranu životního prostredí a zdraví člověka před haváriemi . 156 XI. Státní politika životního prostředí České republiky ...................171 1. Základní problémy a stav životního prostředí v České republice........... 172 2. Analýza současného stavu a cíle SPŽP podle prioritních oblastí........... 173 3. Sektorové politiky ....................................................... 179 4. Nástroje realizace Stalin politiky životního prostředí ..................... 1.81 5. Ukazatele životního prostředí ....................,....................... igj XII. Životní prostředí v politice Evropské unie............................187 1. Evropská unie a její vztah k životnímu prostředí ......................... 187 2. Prameny práva životního prostředí Evropského společenství .............. 193 3. Sbližováni práva ČR s právem Evropského společenství .................. 199 Použitá a související literatiua................................................... 202 předmluva, Touto publikací se dostává čtenářům do rukou základní učební pomůcka pro studium předmětu ..Ekopolitika" na Právnické fakidtč Masarykovy uuiversitv v Brně. Nutno podotknout, že tento předmět, by měl studentům být jakousi vstupní branou pro pochopení problému, vztahujících se k životním prostředí a možnostem jeho ochrany. Po právní stránce věci je tato problematika cele uchopena právem životního prostředí, které jako studijní disciplína na předmět ekopolitiky navazuje, zatímco ..Ekopolitika;' poukazuje na problémy životního prostředí v širším kontextu, nejenom v právním. Vzhledem k tomu, že oba předměty mají mnoho společných oblastí, jsou některé části této učebnice zpracovány stručněji než ty ostatní ve snaze vyhnout se duplicitě s učebnicemi práva životního prostředí. Větší pozornost je naopak věnována těm problémům, které předmět „Právo životního prostředí" nepokrývá, nebo jej zkoumá z jiného úhlu pohledu. Na předloženou publikaci by v budoucnu měla navazovat zvláštní část, která by měla být věnována otázkám odpadového hospodářství, energetiky, dopraví' a cestovního ruchu, průmyslu, zemědělství a případné lesního hospodářství a myslivosti. Autorka 80 Ekologická pnliitka Opatrení k náprave a) akční programy v postižených oblastech, jejichž účelem je zjišťovat faktory, které přispívají k desertifikaci. a praktická opatření nezbytná pro boj proti desertifikaci a za zmírnění důsledku sucha b) mezinárodní spolupráce vedoucí k vybavení postižených rozvojových žerní účinnými prostředky • zejména finančními zdroji a příst upem k technologiím, vědecká a technická spolupráce c) činnosti zaměřené na prevenci a/nebo omezení degradace pudy, na opětovné zúrodnění zčásti degradovaní půdy a rekultivaci deflertifi-kované půdy aporl. 81 Kapitola VI Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí 1. Problematika společného vlastnictví Jednou ze základních ekonomických souvislostí, která se musí promítnout do ekologické politiky, je otázka vlastnictví přírodních zdroju. Především se jedná o ty přírodní zdroje, které jsou ve společném vlastnictví všech subjektů, resp. ke kterým vlastnická práva nejsou stanovena, jako je například vzduch a vodní zdroje. Pojem „společné vlastnictví či společné bohatství" představuje zdroje s volným přístupem - to znamená, že neexistují žádná specifická práva nebo povinnosti spojené s využíváním zdroje a nikdo nemůže být z jejich využívání vyloučen. Pro takovéto podmínky je typické, že zdroje json nadměrně Čerpány a degradovány. O různých typech vlastnictví a souvislostech s ekonomickými důsledky při jejich využívání psali a otázkou veřejných a soukromých statků se zabývali Dales a H ar din (1968). Namísto pojmu společné bohatství se v literatuře lze setkat i s pojmy veřejný a soukromý statek a vylučitelný (soukromý statek) a nevylučitehiý statek. Vylučitelnost znamená, že jednotlivec muže být efektivně vyloučen z užívání zdroje prostřednictvím cen (zboží nakupované v obchodě). Mnoho eiivirouinentálních statku je ucvylučitelných. což znamená, že jejich spotřebu nem možné vyloučit (ryby v oceánu, sluneční záíení). Dělem na soukromé a veřejné statky v sobě zahrnuje dvě hlediska: 1. Technicko-ekonomické. 2. Institucionální. ad 1/ Technicko-ekonomické hledisko vyjadřuje samotnou podstatu neboli charakteristiku statku. Z hlediska technicko-ekonomického (obecných charakteristik statku) je veřejný statek takový statek, kde: 82 Ekologická politika a) subjekty, které takový statek spotřebovávají, si vzájemně nekonku-rují a b) existuje nevylučitelnost ze spotřeby - tj. některým subjektům nelze v jeho spotřebě zabránit. Jeden statek může mnoho lidí spotřebovávat současně, aniž by si při spotřebě konkurovali (kochat se pohledem na přírodní krásy, sluneční záření apod.), nebo naopak si i při spotřebě veřejných statků mohou konkurovat (lov ryb v oceánech, vodní toky, ovzduší, půda). Proto lze rozlišit tzv. čisté veřejné statky, kde není žádná konkurence ve spotřebě ani vylučitelnost ze spotřeby, a veřejné statky tzv. nepravé, u nichž existuje jistá konkurence ve spotřebě. Soukromé statky jsou naopak takové statky, u nichž existuje a) plná konkurence ve spotřebě, b) plná vylučitelnost ze spotřeby. Řada přírodních statku představuje tzv. statky veřejné. Problém spočívá v tom, že u veřejných statků (na rozdíl od soukromých) je omezena možuost výmezem vlastnických práv tak, aby v rámci ochrany předmětu vlastnictví nedocházelo k jejich ohrožení nadměrným využíváním a tím k ohrožení dalších prvku životního prostředí včetně člověka. Tragika společného vlastnictví se vyvíjí následujícím způsobem. Představme si pastvinu, která je všem volně přístupná a nepatří přitom nikomu. Lze očekávat, že se každý pastevec pokusí držet zde tolik dobytka, kolik na této společné pastvině bude možné. Každý pastevec se bude snažit zvětšovat své stádo bez limitu - na pastvině, jejíž kapacita je limitována. Neomezené zvětšování stád bude mít za následek nadměrné spásám travního porostu a za určitých podmínek i jeho neschopnost se obnovit. V globálním měřítku proto na společnost, která věří ve svobodu využívání společného vlastnictví a kde všichni sledují svůj nejlepší zájem, čeká na konci této cesty kolaps. Svobodné, ničím neregulované a nekontrolované využívání společného vlastnictví by přineslo zkázu pro všechny. Staré pořekadlo říkalo - „majetek každého je majetkem nikoho", což znamená, že se o něj nikdo nestará, každý ho využívá nadměrně a je po čase zničen. Příkladem je smutný seznam živočišných druhů, které byly člověkem vyhlazeny proste proto, že k nim neexistovala vlastnická práva. VI, Ekonomické aspekty ochrany iivotntha prostředí Žádné domácí zvíře nikdy nebylo ohroženo vyhubením a to proto, že domácí zvířata jsou někým vlastněna. Nikdo ale nevlastnil bobra, buvola nebo divokého holuba. ad 2/ Institucionální aspekt děleni na soukromé a veřejné statky. V předchozí kapitole jsme naznačili určité kvalitativní etapy vývoje vztahu člověka (společnosti) a přírody. V počátečních etapách rozvoje společnosti existovala většina přírodních statků v dostatečném množství (s ohledem ua počet obyvatel, objem výroby a spotřeby a technologie těchto aktivit), a proto mohly být prakticky neomezeně využívány. Postupně však stále více těchto statků přestávalo být statky volnými a stávalo se statky omezenými - tzn. bylo potřeba s nimi určitým způsobem hospodařit. Nastává jak konkurence mezi jejich funkcemi, tak konkurence v rámci těchto funkcí. Příkladem prvního je alternativní využití půdy pro zemědělské účely, výstavbu, zalesnění apod. Jiným příkladem je, kdy zachovám čistého ovzduší pro dýchání si konkuruje s vypouštěním znečišťujících látek pocházejících z výroby* Jestliže je zdroj dostupný ve velkém množství, existuje pouze malý zájem o to, kdo má právo ho využívat a za jakých podmínek. Stane-li se zdroj omezenějším, potom je struktuře práv věnována větší pozornost, a stávají se častější pravidla omezující jeho využívání. Rozdělení na veřejné a soukromé statky může mít tedy i institucionální aspekt. To znamená, že na základě politického rozhodnutí mohou některé statky přejít z jedné kategorie do druhé, pokud to umožňuje jejich podstata. Institucionálně je možno zavést rovněž určitá omezující pravidla pro využívání veřejných statků, která by zamezila nadměrnému využívám přírodních zdrojů. Typickým příkladem jsou živočichové žijící v oceánech, kteří představují všeobecně závažný problém z hlediska jejich odchytu. Důvodem pro to je skutečnost, že mořská fauna je společným bohatstvím lidstva. To znamená, že majetková práva k tomuto zdroji nejsou přesně definována a nikdo si nemůže k němu nárokovat vlastnictví. Mořská loviště jsou proto otevřena všem národům a to vytváří situaci, že zde chybí jakákoliv motivace k řádnému managementu odchytu. Ba naopak - častá je tendence odlovit víc, než je skutečná potřeba. Následkem tohoto přístupu se vytváří nebezpečí nadměrného odběru až vyhubeni určitých druhů. Tento jev například dosáhl kritické hranice u velryb, a proto ochránci přírody na celém světě přivítali rozhodnutí Mezinárodní velrybářské komise v roce 1982 uložit globální zá- 84 Ekologická politika kaz na komerční lovení velryb, platný od roku 1986. Desetiletí nadměrného lovem snížila jejich populace a ohrozila muolio druhu velryb jejich vyhubením. Rok před tím. než zákaz vstoupil v platnost, bylo mimochodem loveno celosvětově cca 14 000 kusu velryb ročně, z toho 1 /3 Japonskem. Zpřístupňování společného majetku k ničím nekontrolovatelnému užívání kýmkoliv a kdykoliv a k jakémukoliv účelu, má jasný ekonomický dopad. Společný majetek bude, ve srovnání jak se soukromým majetkem, tak s veřejným majetkem, u kterého jsou zavedeny poplatky za jeho využívání nebo jsou pro jeho využívání stanovena nějaká pravidla, využíván nadměrně. A pokud je nekontrolován]'' společný majetek vyčerpatelný, jeho nadměrné využívání časem povadfl k jeho vyčerpám a tudíž ke zničení. Z toho plyne závěr, že rzv. politika ..vše je dovoleno" je neudržitelná a v uvedených otázkách je nutná ingerence státu. .Jestliže se vláda řídí politikou „vše je dovolenej-" a společná vlastnická práva nejsou ničím omezována, často tato situace vede ke třecím plochám ve společnosti. Takováto politika, zdánlivě neutrální mezi rozpornými zájmy, ve skutečnosti vždycky podporuje jednu stranu proti druhé - uapř. plavci nemohou škodit znečišťovatelům, ale znečišťovatelé mohou škodit plavcům. Jestliže nejsou vlastnická práva definována, pak ti, kteří chtějí užívat společné statky způsobem, který je poškozuje, budou mít nepochybně navrch nad těmi. kteří je chtějí používat bez zhoršení jejich kvality. Z ekonomického a sociálního hlediska otázka zní, které zájmy by měly převládat, nebo spíše o jaký druh přizpůsobení různých zájmů by se mělo jednat. Díky volnému využívání některých složek životního prostředí dochází mezi ekonomickými subjekty ke specifickému ekonomickému vztahu - exter-nalitáni. Oblast problematiky znečišťování životního prostředí potom slouží jako typický příklad tzv. záporných externalit. 2. Teorie externalit Externality představují takový vztah mezi dvěma a více ekonomickými subjekty, kdy jeden subjekt svou výrobní či spotřební činností ovlivňuje určitým způsobem výrobu či spotřebu jiného, resp. jiných subjektů. Typické je, že tato ovlivnění představují vedlejší, nezamýšlený efekt dané činnosti a jde o jednosmerný neekvivalentní vztah neprocházející trhem. Pigou řekl: „Podstatou problému je, že osoba A při poskytování služeb, VI. Ekonomické aspekty ochrany životního pmstiriti 85 za které dostává zaplaceno od druhé osoby B, současně poskytuje služby nebo působí poškození jiným osobám, od kterých nelze požadovat platby za získávaný prospěch nebo naopak osobu, která jim působí újmu. nelze přímit ke kompenzaci. (Pigou, 1928)-' Negativní externality se objevují tehdy, jestliže jedna strana působí náklady někomu jinému a nezahrnuje tyto vícenáklady do svého rozhodování. Podstatou externality tak je, že jestliže lidé opomíjí pravdivé náklady svých čiuností. budou v případě negativních externalit produkovat více a jejich činnosti povedou k ueracionáliúmu výsledku pro společnost. Externality proto ospravedlňuji určitý druh státní regulace, vedoucí k přinucení jednotliví u zohledňovat pravdivé náklady svých činností. To znamená, že k tomu. aby byl obnoven perfektní trh, je třeba zapojení státu. Ronald Coase (1960) dokázal, že toto by nastalo bez ohledu na to, zda znečišťovatelé mají výchozí právo znečišťovat (žádnou odpovědnost), či zda mají poškozovaní výchozí právo na čisté prostředí (odpovědnost znečišťovatelů). Při absenci jakékoliv odpovědnosti platí poškozovaný znečišťovateli za snížení emisí, ale za situace odpovědnosti platí znečišťovatel poškozenému za zvýšení emisí. Výrobní aktivita v tržním hospodářství produkuje většinou i vedlejší efekt v podobě uechtěných následků na životním prostředí (uapř. znečištění vod a ovzduší). Tento postranní či vedlejší efekt nazýváme externí disekonomií produkce nebo též negativní extemalitou. Externalita znamená externí výdaje (náklady) nebo externí zisk (prospěch ), které nejsou omezeny na subjekt realizující určitou aktivitu. Výrobci nakoupí vstupy do výroby (suroviny, zařízení, pracovní sílu) a to vše vloží do výrobního procesu. Výsledkem tohoto procesu je výstup v podobě výrobků nebo služeb, který se firma snaží prodat. Vstupy a výstupy jsou ve vzájemném vztahu, který lze vyjádřit jako funkci výroby, což lze vyjádřit jako matematickou rovnici nebo graf ukazující množství výstupů, které mohou být produkovány z určitého množství vstupu za existence určité technologie. Výrobní proces Vstupy-- Výstupy Ekologická politika Y = /(xi,x2,x3) Y = výstup X = vstupy ti práce Xt - zařízení x.... Předpokládejme, že farmář má 10 arů půdy, na kterých produkuje kukurici. Předpokládejme zjednodušeně, že farmář veškerou práci udělá sám a do výroby vkládá jediný vstup - fcrtilizátor (hnojivo), Možný průběh výroby vypadá pak následovně: Vstup - hnojivo (v kg/ha) Výstup kukuřice (v jednotkách/ha) Vstup -.. Výstup 0 10 200 24 400 39 600 52 aoo 7.5 1 000 82 Kromě výstupu v podobě kukuřice však vzniká v procesu její produkce ještě něco navíc, což jsou rezidua z použitého hnojiva. Y = f [x) + rezidua hnojiva Y = kukuřice X = hnojivo Rezidua hnojiva představují nechtěný negativní vedlejší efekt výroby neboť hnojivo je složeno z N-P-K (dusíku, fosforu a draslíku). Dusík může znečistit podzemní vody a vyloučit jejich použití jako vody pitné. Fosfor VI. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí 87 vyvolává hojné bujení plísní a řas v povrchových vodách, což může omezit vhodnost, vodního tělesa například ke koupání. Tyto nechtěné postranní efekty vedou ke zvýšeným nákladům, které musí vynaložit společnost -tj. subjekty odlišné od farmáře. Soukromé náklady výrobce tedy zahrnují výdaje, které farmář musí zaplatit za hnojivo a případně další výše neuvedené náklady, které imisí farmář do výroby vynaložit. Výroba kukuřice kromě toho zahrnuje další tzv. externí náklady, které se rovnají újmě, která byla napr. společnosti způsobena na životním prostředí. Celkové společenské náklady na výrobu kukuřice sc rovnají součtu soukromých nakladli a externích nákladu, konkrétně tedy se bude například jednat o náklady na hnojivo, náklady na alternativní zdroj vody, o újmu na rekreaci apod. Důvody pro existenci externí disekonomie produkce jsou následující: 1. Neexistence vlastnických práv pro určitý zdroj. Tato skutečnost je typická například pro ovzduší a globální přírodní statky. 2. Vlastnická práva nejsou jasné definována. Tento případ může nastat u společného vlastnictví zdrojů. 3. Existující vlastnická práva nejsou dodržována a chráněna. Jako příklad lze uvést znečištění vody ve studni v důsledku zemědělské činnosti, aniž by za to byl zemědělec potrestán či byl jinak donucen k odškodném. Převažující část ekonomických škod vyplývajících ze znečištění životního prostředí má charakter negativních externalit. Přitom důsledky znečištění vyvolávají náklady nikoliv jejich původcům, ale dopadají na jiné subjekty nebo na celou společnost. Ochrana životního prostředí v ekonomickém smyslu vyžaduje začlenit ekologicky negativní externality do výrobních nákladů podniku - mluvíme o tzv, internalizaci externalit. Internakzaee externalit je jejich začlenění do výrobních nákladů jednotlivých znečišťovatelů a do makroekonomických ukazatelů, charakterizujících výkonnost ekonomiky. Z těchto důvodů je zapotřebí intervence státu, která 88 Kkologic-ká poliiika by pomohla vyřešit tyto problémy. Prostředkem k iuternalizaci extcnialit jsou například ekonomické nástroje viz kap. 9.2.). Ncjzávažnějšíiu metodologickým problémem, který stojí v cestě plnému začlenění ekologicky negativních extcrnalit do ekonomického systému, jsou omezené možnosti penéžního oceňování ve sféře životního prostředí. Externí náklady jsou totiž velmi obtížně ocenitelné. Metod oceňování bylo vyvinuto několik. Jedna z metod, která byla vyvinuta především v souvislosti s efektivním vynakládáním investičních prostředků, se nazývá analýza nákladů a užitků. Neoklasičtí ekonomové usilují o co nejširsí vyjádření ekologických nákladů a užitkfi/přínosů ve stejných jednotkách, jako je tomu u nákladu a přínosů ekonomických. To je v jejich pojetí hlavním předpokladem ke zinímění chybné alokace zdrojů v neprospěch životního prostředí a ke zvýšení správnosti rozhodovaniu) procesu. Peněžní ocenění pokládají současné za významný faktor k dosažení ekonomické efektivnosti. Většina přístupu k ekonomickému ocenění životního prostředí se proto v minulosti vyvíjela jako součást analýzy náklad ů a. užitků. Toto analýzy se využívá především pro vyhodnocování investičních projektu, které významnou měrou ovlivňují životní prostředí, v menší míře pro hodnocení regulačních opatřeni v ochraně životního prostředí. Analýza nákladů a užitků vychází z jednoduché premisy, že k realizaci je možno doporučit pouze takové projekty či opatření, ve kterých souhru všech užitků převyšuje souhrn nákladu. Pokud se rozhoduje mezi konkurenčními projekty, měl by být vybrán ten, kde je rozdíl mezi užitky a náklady nej větší. Analýza nákladů a užitků je metoda, která by nejlépe měla odpovědět na otázky: — budou přínosy zamýšleného projektu převažovat nad výdaji, které bude muset společnost zaplatit včetně ztrát na životním prostředí? - jestliže ano. jak obstojí tento projekt ve srovnání s jinými, které rovněž jsou dle analýzy nákladů a užitků efektivní? Analýza nákladů a užitků má 2 druhy využití: a) J ako mech an i s mu s p ro roz dělo vání (při dělo vání) veŕej nýcli z dxo j ů p o-máhá stanovit, kriteria pro alokaci veřejných prostředků, b) Je nástrojem k ohodnocení politiky. VI- Ekonomické nspekty odirnny životního prostredí 89 ad ,-í) Účelem analýzy nákladu a užitků je ekonomické hodnocení rozsáhlých projektů, aby bylo zdůvodněno vynaložení velkých investic. Za tím ůčeiem tato analýza poskytuje; odhad přínosů těchto investic-, srovnává přínosy s výdaji a poskytuje tak rozhodovací kriteria pro to, zda projekt má být realizován či nikoliv. Jestliže předpokládané přínosy jsou větší než náklady, projekt, má potenciálně cenu realizovat. Jestliže přínosy jsou menší než náklady, projekt by se neměl realizovat. Pokud existuje více projektu, které toto kriterium naplňují, pak analýza nákladů a užitků poskytuje i kriterium pro výběr nej-vhodnějšíhn projektu na základě srovnání hodnocení projektu s ostatními projekty. ad b) Jako nástroj k ohodnocení politiky muže být analýza zpracovávána a priori nebo ex post. V případě jejího využití a priori se. může stát kriteriem pro volbu uejvhodnějšího řešení určité otázky, které by bylo pro společnost nejpřijafelnější. Například se má rozhodnout o tom, jak vyřešit problém obsahu olova, které je pro lidský organismus jedovaté, v pitné vodě. • Politika 1: úplné vyloučit olovo z pitné vody. • Politika 2; povolit určitou nízku úroveň koncentrace olova. • Politika 3: povolit vyšší míru koncentrace. • Politika 4: problém neřešit vůbec. Využití ex post přichází v úvahu, kdy určitá politika, resp. regulace je již po nějakou dobu uplatňována - např. byla zvolena politika 2 (nízká koncentrace olova je povolena). V tom případě se prostřednictvím analýzy nákladů a užitků zjišťuje, jaké byly přínosy a jaké náklady írolené" politiky (přístupu k řešení obsahu olova v pitné vodě). Všechny náklady a užitky přitom musí být měřeny v peněžních jednotkách. Typy užitků rozlišujeme primární a sekundární. a) primární užitky na příkladu projektu hydroelektrárny jsou například: - okamžitá hodnota výstupů projektu (služeb a výrobků) — hodnota elektrické energie 1 90 Ekologická politika - hodnota omezeného výskytu povodní - hodnota rekreačního využití - hodnoty estetické b) mezi sekundární užitky u téhož projektu může například patřit - hodnota dodatečných výrobku a služeb z aktivit, vyplývajících nebo odvozených z daného projektu - hodnota zboží a služeb vyrobeného z elektrické energie vodní elektrárny - hodnota zaměstnanosti přinesené projektem Náklady na projekt lze rovněž rozlišit podle různých typů do následujících kategorií: a) náklady na projekt - pozemek, materiál, práce aj. náklady spojené s výstavbou - provoz a údržba - externí (vliv na životní prostředí, ekologická újma. sociální náklady) b) přidružené náklady - hodnota dodatečných produktů a služeb nutných k tomu, aby produkty a služby z projektu bvlo možné prodávat a využívat: - náklady na dráty vysokého napětí - náklady na vybudování přístavního mola c) sekundární náklady - ostatní náklady spojené s projektem: - náklady na infrastrukturu - mosty, silnice - zdravotní zajištění, požární služba apod. Analýzu nákladů a užitku je možno zjednodušeně vyjádřit jako poměr mezi náklady a užitky: nynější (přítomná) hodnota nákladů --= poměr nákladu a užitků nynější (přítomná) hodnota užitků VI- Ekonomické nsptkty ochrany životního prostrtdi 91 Jestliže je poměr nákladů a užitků > 1 - projekt splňuje kriterium efektivnosti < 1 projekt není efektivní = 1 - náklady jsou rovny užitkům: musí být proto zvažovány jiné faktory (např. politické) pro a proti projektu Koncept přítomné hodnoty se vztahuje k toku nákladů a užitků v čase. Zprvu jsou užitky rovny 0, pak se zvyšují. Analýza přítomné hodnoty se používá k vyjádření budoucího nestejnoměrného toku nákladů a užitků v podmínkách jeho současné hodnoty. Analýza nákladu a užitků je tedy porovnání budoucích nákladů a užitků projektu, které jsou přeneseny do současnosti za využití diskontní sazby. Všechny náklady a užitky musí být vyjádřeny ve stejných jednotkách. 92 Kapitola VII Zásady ochrany životního prostředí Zásady ochrany životního prostředí jsou prvkem, který z hlediska legislativního sjednocuje systém předpisu o životním prostředí, poskytuje základní interpretační pravidla a z hlediska okopolitického reprezentuje převládající názory a postoje společnosti k využívání přírodních zdroju a životnímu prostředí všeobecně. K základním zásadám patří: 1. Zásada trvale udržitelného rozvoje. 2. Zásada předběžné opatrnosti. 3. Zásada prevence. 4. Zásada integrované ochrany. 5. Zásada odpovědnosti původce. G. Zásada spolupráce;; 7. Zásada včasné informovanosti. ad 1) Zásada trvale udržitelného rozvoje Pojem trvale udržitelný rozvoj byl poprvé uveden v roce 1987. kdy byl zahrnut do zprávy Světové komise pro životní prostředí a rozvoj nazvané „Naše společná budoucnost (Our Common Future)-'. Světová komise pro životní prostředí a rozvoj byla ustavena v roce 1983 jako nezávislé těleso OSN s cílem přezkoumat kritické problémy životního prostredí a formulovat realistické návrhy k jejich řešení. Komise za předsednictví tehdejší norské ministerské předsedkyně Gro Harlcm Brundtlandové definovala trvale udržitelný rozvoj jako „rozvoj, který uspokojuje potřeby současné, aniž by byla ohrožena možnost uspokojovat potřeby generací příštích". Uvedená zpráva, jejímž ústředním heslem je integrace řešení problémů životního prostředí a rozvoje, byla přijata v roce 1987 Valným shromážděním OSN. Obdobnou definici trvale udržitelného rozvoje, jaká je výsledkem práce Světové komise pro život ní prostředí, najdeme i v českém zákoně o životním |7/. Zásadu ochrany životního prostředí prostředí č. 17/1992 Sb., platném znění, v § 6. V souladu s mm je trvale udržitelný rozvoj společnosti takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní potřeby a přitom nesnižují! rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. Naplnění zásadv trvale udržitelného rozvoje všeobecně vyžaduje: - zabezpečováni uspokojení potřeb současných generací bez toho. aby byla ohrožena či omezena možnost generací budoucích uspokojovat své potřeby poznání, že dodržení požadavků na ochranu životního prostředí se musí stát neodmyslitelnou součástí jakéhokoliv rozvoje - ekonomický rozvoj a ochrana životního prostředí musí být chápány jako konvergentní (sbíhavé) neboli nekonfliktní cíle. Trvale udržitelný rozvoj představuje rozvoj na kvalitativně odlišné úrovni - rozvoj spočívající na. podstatném zvýšení efektivnosti využívání hmoty a energie, na důkladné ochraně životního prostředí a dalších principu environmentálni únosnosti. .Je v něm vyjádřena potřeba spojit v rozhodovacích procesech ekonomická a ekologická hlediska - například postupy přispívající k ochraně kvality půdy zlepšují zároveň i dlouhodobé vyhlídky zemědělského rozvoje. Podobně efektivnější využívám energie a surovin nevyhovuje pouze enviroumentálním cílům, ale snižuje i náklady na výrobu. Trvale udržitelný rozvoj nepožaduje zabrzdění či dokonce zastavení ekonomického rozvoje. Jde o proces změn, při kterém čerpání zdrojů, řízem výstavby, orientace rozvoje techniky a institucionální obměna probíhají ve vzájemném souladu. Kupříkladu projekt vodní elektrárny se nesmí posuzovat jen z hlediska výroby energie. Bilance a výkazy efektivnosti musí zahrnout i působení díla na své okolí - mnohdy bude třeba od něj upustit právě z ekologických důvodů. Zásada trvale udržitelného rozvoje v tomto pojetí příliš zdůrazňuje antropoceutricko-ekonomickou orientaci na uspokojování lidských potřeb. Je dobré ji srovnat s požadavky, které Mezinárodní svaz ochrany přírody (IUCN) zakotvil do Světové strategie ochrany přnody. Ta vidí cíl trvale udržitelného rozvoje v zachovám a zlepšení biosférických životodárných systémů, základních ekologických procesů a biologické diversity. 94 Ekologická politika Realizace politiky, založené na zásadě trvale udržitelného rozvoje, vyžaduje: a) politický systém, který občanům umožní účastnit se na rozhodovacích procesech, b) ekonomický systém schopný efektivně produkovat a podporovat pokrok ve vědě, c) sociální systém, který zabezpečuje efektivní řešení problému a napětí z disharmonických důsledků rozvoje, d) výrobní systém, který respektuje povinnost uchovat základnu přírodních zdrojů pro další rozvoj, e) vědeckotechnický systém, který je schopný kontinuálně vyhledávat uej lepší možuá řešení. f) administrativní systém, který je pružný a zároveň schopný sám sebe korigovat, g) mezinárodní systém, který dbá o všestranné udržitelné způsoby obchodu a finanční politiky. ad 2) Zásada předběžné opatrnosti Tato zásada v sobě zahrnuje několik aspektů. Jejím vyjádřením je za prvé zásada „v pochybnostech pro životní prostředí". Ta znamená, že lze-li vzhledem ke všem okolnostem předpokládat, že hrozí nebezpečí nevratného ttebo závažného poškození životního prostředí, nesrní být pochybnosti o tom, že k takovému poškození skutečně dojde, důvodem pro odklad opatření, jež mají poškození zabránit. Další aspekt směřuje k požadavkům na technologie a technické postupy. Tam, kde vědecké znalosti nejsou úplné a kde existuje nebezpečí pro lidské zdraví nebo životní prostředí, by měla být. ustavena nejlepší dostupná technologie. Tento princip se uplatňuje pro zachování vnitřní rovnováhy a zdraví ekosystémů (lesních, vodních, mořských apod.). Proto dle tohoto principu by například persistentní a toxické polutanty měly být odstraněny a bezpečně zlikvidovány pod přísným dohledem, a nikoliv rozptýleny do prostředí v naději, že se vytratí. Nejlepší ekologická politika spočívá v předcházení existence znečištění u zdroje spíše než v následných pokusech o odstranění škodlivých vlivů. VIL Zásady ochrany životního prostředí 95 Proto technologický pokrok musí být chápán a nasměrován tak, aby bral v úvahu zájem o ochranu životního prostředí a o zlepšování kvality života (von Moltke). Tento princip zahrnuje ekologické plánování, hodnocení vlivů činností na životní prostředí, hodnocení rizik apod. ad 3) Zásada prevence Vychází z toho, že kde je předem obecně známo, jaké důsledky může mít konkrétní lidská činnost pro životní prostředí, je třeba je před zahájením takové činnosti hodnotit, aby se jim předešlo nebo aby se alespoň minimalizovaly na úroveň, která by zabránila poškozování životního prostředí. Tento princi]) je založen na předpokladu, že ochrana životního prostředí by měla být zaměřena na udržení vstřebávací kapacity ekosystémů a jejich schopností se obnovovat i přes jejich naritšování lidskými aktivitami. Za tím účelem by emisní limity měly být stanoveny tak přísně, aby nebylo prekračovanej tzv. únosné zatížení území. Co je únosné zatížení území definuje ustanovení § 5 zákona o životním prostredie. 17/1992 Sb.. v platném zněm. Je to takové zatížení území lidskou činností, při kterém nedochází k poškozování životního prostředí, zejména jeho složek, funkcí ekosystémů nebo ekologické stability. Tato zásada je vyjádřena v celé řadě právních nástrojů a institutů, zejména jako je plánování, posuzování vlivů činností na životní prostředí, stanovém maximami přípustné míry znečištění a znečišťování (systém limitů), vydávání povolení, souhlasů a stanovisek ze strany správních úřadů, havarijní plánování a systém povinností a zákazů, ukládaných jednotlivým subjektům, a další. Dle tohoto principu žádný nový zdroj znečištění nesmí být navrhován a konstruován bez předchozího povolení příslušného úřadu státu, v němž musí být respektovány výše uvedené požadavky. ad 4) Zásada integrované ochrany Tato zásada reaguje na skutečnost, že nástroje k omezování emisí znečišťujících látek do ovzduší, vody a půdy, aplikované odděleně a na sobě nezávisle, mohou mít za následek přesouvání znečištění mezi jednotlivými složkami životního prostředí a nechrání životní prostředí jako celek. Pro- Ekologická politika VII. Zásady ochrany životního prostředí 97 to ochrana životního prostředí se má provádět vždy s oidedem na všechny složky a součásti životního prostředí současně a propojené. Jak vyplývá ze směrnice o integrované prevenci a omezení znečištění č. 96/61/EC, cílem integrovaného přístupu je předcházet a zamezit tam. kde je to možné a praktické, vypouštění znečišťujících látek do jednotlivých složek životního prostředí; přitom je třeba vzít v úvahu i nakládání s odpady. Tam, kde to možné není, je nutné alespoň minimalizovat tyto emise s ohledem na vysoký stupeň ochrany životního prostředí jako celku. Integrovaný přístup k ochraně životního prostředí by mčl zároveň podporovat realizaci zásady trvale udržitelného rozvoje. K zabezpečení zásady integrované ochrany jc nezbytné, aby: - byla přijata veškerá vhodná preventivní opatření k omezení znečištění, především za využití nejlepších dostupných technik, - nedocházelo k žádnému významnému znečišťování, - produkce odpadu byla omezena na nejuienší možnou míru a tam, kde jc odpad produkován, zabezpečit jeho recyklaci, případně zneškodnění způsobem, který nebude mít negativní vliv na životní prostředí. - energie byla využívána efektivně, - byla přijata opatření k prevenci havárií a k maximálnímu omezení jejich případných následku. - po skončení provozu byla přijata opatření k zabránění rizika dalšího znečišťování a k uvedení objektu do stavu, který by neohrožoval životní prostředí. ad 5) Zásada odpovědnosti původce Zásada odpovědnosti původce bývá někdy označována též jako zásada „znečišťovatel platí". Podle ní každý kdo provádí činnosti, jež poškozují nebo znečišťují životní prostředí, je povinen toto znečištění nebo poškození zmírnit, napravit nebo mu předcházet. Musí tedy nést náklady veškerých těchto opatření. To znamená, že znečišťovatel například musí nést náklady na pořízení té nejlepší dostupné technologie, pokud je stanoven požadavek ji zavést, nese náklady na zpracování různých expertních posudků a analýz, na opatření pro předcházení havárií, na monitorování svého znečištění a v případě způsobení škody na životním prostředí je povinen tuto škodu napravit, kompenzovat či alespoň nahradit. Někdy bývá zásada odpovědnosti původce chápána velmi zúženě a bývá omezována pouze jako vyjádření internaliza.ee negativních externalit tedy jako povinnost znečišťovatelů platit, platby za využívání přírodních zdrojů. Konkrétné se jedná například o povinnost platit poplatky za vypouštěni emisí do ovzduší, za vypouštění odpadních vod. za odběry vod povrchových i podzemních, za využití půdy apod. Soustava ekonomických nástrojů nezbytně k vyjádření zásady odpovědnosti původce patří, ale nelze ji na ně omezovat. ad 6) Zásada spolupráce a účasti veřejnosti na ochraně životního prostředí Orgány veřejné správy, podnikající subjekty, občanská sdružení, odborné organizace a občané spolupracují při ochraně životního prostředí. Tato zásada se projevuje mimo jiné v účasti veřejnosti na rozhodovacích procesech, v možnosti uzavírat environmentálni dohody (viz níže) mezi soukromými subjekty a státními úřady, v povinnostech ukládaných jednotlivým subjektům, jejichž plnění je navzájem sledováno a kontrolováno. K zajištění dobré spolupráce mezi jednotlivými subjekty je nezbytné, aby se veřejnost podílela na rozhodovacích procesech, aby přijímaná rozhodnutí nebyla veřejností chápána jako direktivně nařizovaná, ale spíše aby se občané s jejich obsahem ztotožňovali a přijímali je jako výsledek určitého společenského konsensu. Taková rozhodnutí jsou pak lépe dodržována než ta direktivně přijatá a není třeba vynakládat vysoké prostředky na kontrolu a vynucení jejich dodržování. ad 7) Zásada včasné informovanosti Informovanost je základním předpokladem realizace kontrolní činnosti a zároveň předpokladem účasti veřejnosti na ochraně životního prostředí. Informace mají povinnost poskytovat orgány veřejné správy, ale i sami znečišťovatelé. K zajištění fungování této zásady je především důležité zabezpečit bezproblémový sběr a tok informací mezi jednotlivými subjekty. Povinností monitorovat vyprodukované znečištění jsou zatíženi především sami znečišťovatelé. Kvalitu jednotlivých složek z pohledu jejich celkového 98 Ekologická politika znečištění pak sledují orgány veřejné správy buď sami nebo prostřednictvím k tomu pověřených osob. Tok informací o znečišťujících látkádi je zajištěn stanovením oznamovací povinnosti, která ukládá znečišťovatelům v pravidelných intervalech ohlašovat množství znečišťujících látek, s nimiž daný subjekt nakládá, uvádí do oběhu, vypouští či jinak vnáší do životního prostředí. Další soubor informací představují informace obsažené v podkladových materiálech, opatřovaných v rámci rozhodovací a jiné činnosti veřejné správy včetně různých expertních posudků, stanovisek, vyjádření a souhlasu. Důležité je, aby k informacím o životním prostředí měla přístup i veřejnost, neboť informovanost je zásadním předpokladem pro realizaci zásady spolupráce. Zásada neveřejnosti správního řízem byla na úseku informací o životním prostředí prolomena zákonem č. 123/1998 Sb., v platném zněm, který zajistil každému právo získat nejrůznčjší informace o životním prost ředí za podmínek v tomto zákoně stanovených. Veřejnost má široký přístup k informacím, které nabízí otevřenost různých procedur a procesů, jako je například územní plánování, posuzování vlivů na životní prostředí, vydávám integrovaného povolení, schvalování vnějšího havarijního plánu apod. Výše uvedené informace jsou utřiďovány a uchovávány v různých typech databází. Spousta informací o životním prostředí by měla být obsažena na elektronicky přístupném portálu veřejné správy (http://www.gov.cz), jehož provoz se v době zpracování této publikace teprve rozbíhá, jakož i v Jednotném informačním systému životního prostředí na Portálu informací o životním prostředí (http://infozp.env.cz). ad 8) Zásada výchovy, osvěty a vzděláváni Vzhledem k tomu. že postoje k životnímu prostředí a způsobu využívání přírodních zdrojů se vyvíjí, současná společnost dochází k poznání, že je třeba utvářet postoj k životnímu prostředí jako hodnoty, která zaujímá místo nejvyššf na stupnici lidských hodnot. Výchova, osvěta a vzdělávání se provádějí tak, aby vedly k myšlení a jednám, které je v souladu s principem trvale udržitelného rozvoje, k vědomí odpovědnosti za udržení kvality životního prostředí a jeho jednotlivých složek a k úctě k životu ve všech jeho formách. Kapitola VIII Základní strategie k omezení znečišťování životního prostředí Už od doby průmyslové revoluce se v životním prostředí akumulují negativní vlivy, které s sebou přináší ekonomický rozvoj spojený s využíváním přírodních zdrojů. V nejrannějších fázích rozvíjející se průmyslové výroby si lidská společnost nevšímala jejího škodlivého působení na jednotlivé složky životního prostředí. Teprve až s postupným zhoršováním se stavu životního prostředí si většina vyspělých národů uvědomila, že na tyto změny je třeba reagovat v zájmu zachování vlastní existence lidstva. Proto se začaly přijímat regulace na ochranu životního prostředí, omezující dosud neomezené využívám přírodních zdroju. Jako první bylo nutné vyřešit otázku, zda je při ochraně životního prostředí nutná intervence státu a zda by se prohlémy spojené se znečišťováním nedaly řešit prostřednictvím práva soukromého, případně za pomoci tržního mechanismu. 1. Strategie k omezení znečišťování životního prostředí bez intervence státu Soukromoprávní rozhodování směřující k omezení znečišťování na základě sousedských práv bylo běžné v době, kdy neexistovaly speciální předpisy na ochranu životního prostředí Ani v současnosti nelze vyloučit použití ustanovení občanského zákoníku k dosažení cíle vyloučit, resp. omezit nadměrné, obtěžující znečišťování v rámci sousedských vztahů, a především použití ustanovení o náhradách vzniklých škod. Ve srovnání s aplikací předpisů na ochranu jednotlivých složek životního prostředí je však dnes využívání ustanovení o sousedských právech v této oblasti minimální. Důvodů k tomu je několik. Především znečištění se jen zřídka vyskytuje mezi dvěma proti sobě stojícími osobami. Zpravidla znečištění pochází z více zdrojů, stejně jako zasahuje svými účinky mnoho osob najednou. 100 Ekologická politika Další príčinou jsou těžkosti při prokazování a. stanovení výše škody. Jestliže v důsledku tmavého kouře, pocházejícího ze sousedova komínu, došlo k zašpinění vypraného prádla, nebude obtížné stanovit jak škodu, tak viníka. Horší to však bude s prokazováním například škody na zdraví ■ onemocnění rakovinou v důsledku zvýšených hodnot škodlivých látek v ovzduší, např. následkem havárie zdroje znečišťování. V takovém případě dlouhé latentní období mezi expozicí a manifestací choroby, násobené možností existence dalších příčin rozvinutí onemocnění, činí prakticky nemožným stanovit příčinnou souvislost mezi škodnou událostí a škodou, nemluvě o obtížnosti stanovit výši náhrady za tento druh škod. Dalším důvodem nedostatečnosti soukromoprávní ochrany je neexistence vlastnických vztahů či jejich nejasné vymezení k mnoha přírodním zdrojům, které jsou poškozovány (tzv. exteruality). Ani tržní hospodářství není schopné samo o sobě poskytnout ochranu životnímu prostředí. Bělohorský v roce 1990 zformuloval otázku takto: ..Muže tržní hospodářství vyřešit problémy planetární společnosti, to znamená společnosti, v níž lidské jednám je. zásluhou techniky tak mocné, že může zničit život na této planetě?" Lze docílit, toho, aby si podniky uepo-čínaly dravě a bezohledné vůči přírodě a životnímu prostředí? Co dělat, aby se chovaly ekologicky správně a zabývaly se kromě zisku i něčím takovým, jako je odíraná životního prostředí, neboť podniky budou především podnikat. Budou mít na mysli předěsím svůj zisk a tolioto zisku se budou snažit dosáhnout co nejrychleji, co nejefektivněji, bez ohledu na to, co se nebude bránit - to znamená bez ohledu na to, co nikomu nepatří, respektive co patří všem. A to je příroda, přírodní prostředí a zdroje. Nelze popřít, že v důsledku krácení zásob surovin poptávka po nich pravděpodobně zvýší jejich cenu tak. žc to bude stimulovat k automatickému snížení jejich spotřeby, a tedy i ke snížení vyprodukovaného znečištění. Rovněž nelze opomenout významnou úlohu technologické inovace a do jisté míry lze souhlasit i s teorií o naluaditelnosti přírodních zdrojů. Avšak přesto pro státní intervenci hovoří některé jevy, doprovázející tržní hospo-dářství, a to především existence monopolů, exteruality výroby a spotřeby, hranice vědeckého poznám', limity zásob surovin, nedokonalý přenos informací apod. Nejpádnější důkaz neschopnosti ochránit zdravý stav životního prostředí bez účinných státních regulací jak v tržních, tak centrálně plánovaných ekonomikách, poskytuje nakonec sama historie. Vždyť ani centrálnímu modelu, ve kterém byly podniky centrálně řízeny a stát si přisvojoval práva VIII- Základní strategie k omezení znečišťovaní životního prostředí 101 k přírodním zdojůni, se to nepodařilo. Tržní systém sám o sobě rovněž nem schopen přidělovat přírodní zdroje efektivně z důvodu prostoupení negativními postranními efekty výroby a spotřeb}'. Za tohoto předpokladu je intervence státu pochopitelná. Ta s sebou přináší omezující pravidla ekologického Charakteru, která podnikání staví určité mantinely, které nesmí být. překračovány. Tím se také „ekonomický prostor'' - to znamená oblast pod-lúkám, výroby, služeb, obchodování, konkurence - podařilo definovat také z hlediska ochrany životního prostředí a přírodních zdrojů. Kdyby tomu tak nebylo, splnily by se pravděpodobně katastrofální předpovědí kritiků kapitalistické tržní ekonomiky ze sedmdesátých let, kteří předpovídali rychlou ekologickou katastrofu v důsledku pokračujícího hospodářského růstu. Jedi ekonomický prostor ponechán bez uvedených mantinelů, má hospodářský růst devastující charakter. 2. Strategie k omezení znečišťování životního prostředí se státní intervencí Z uvedených důvodů je nevyhnutná intervence státu, která by pomohla vyřešit tyto problémy. Stát přitom může vstupovat do procesu ochrany životního prostředí různým způsobem. Bude se jednat především o použití a. právní zakotvení základních nástrojů regulace, jako je stanovení práv a povinností subjektů, resp. příkazů a zákazů, administrativních nástroju v podobě různých povolení a souhlasů, ekonomických nástrojů, motivujících znečišťovatele ve směru žádoucího jednání a nástrojů sankčních, nezbytných k vynucení stanovených povinností. Kromě toho stát může ovlivňovat stav životního prostředí vlastními činnostmi a smluvními transakcemi - jedná se o tzv. přímé aktivity státu na ochranu životního prostředí, (viz níže) Cíle, které mají být při ochraně životního prostředí, resp. zdraví člověka, dosaženy, mohou být stanoveny různě, stejně jako způsoby, jak těchto cílů má být dosaženo. Volba stratégu k omezení znečišťování, resp. ke zlepšení kvality životního prostředí (viz mže) bude záviset mimo jiné i na ekonomických možnostech daného státu. Vedle volby vyhovující strategie k dosažení vytyčeného cíle je rovněž třeba zvolit a prosadit odpovídající nástroje, pomocí kterých bude stát schopen regulovat chovám jednotlivých subjektů směrem k dosažení vytyčeného cíle - tj. k redukci znečišťování životního 102 Ekologická politika 17//. Základni strategie k omezení znečišťování Hvotního prostredí 103 prostredí, prípadné i k celkovému zlepšení kvality jeho složek a vazeb mezi nimi. (viz kap.9) K vlastnímu omezování znečišťování se státní intervencí lze přistupovat různým způsobem. Jedná se především o strategie: a) nulového rizika b) požadavku technologií c) minimálních výdajů či rovnováhy. ' ad a) Teorie nulového rizika vyjadřuje myšlenku, že znečišťování by melo být regulováno či omezeno do takové míry, která by nepředstavovala žádné riziko pro lidské zdraví a životní prostředí. V praxi by to znamenalo, že administrativa by na základě vědeckých poznatků stanovila speciální standardy a limity ua lakových úrovních, které by nepřipouštěly žádný nepříznivý efekt na lidské zdraví a životní prostředí. Existuje však celá řada polutantů, navíc prokázaných karcinogénu, jejichž sebemenší koncentrace v environmentálním médiu představuje pro člověka určité riziko. Jsou to festy, bezprahové škodliviny, pro něž neexistuje koncentrace, která by byla z pohledu Udskčho zdraví bezpečná. To znamená, že pro tyto škodliviny by musely být stanoveny limity rovnající sc nulovým koncentracím. Vyloučit jakékoliv znečištění by pak bylo prakticky nemožné bez současného zastavení veškeré ekonomické aktivity. Zároveň náklady na rentu maximální stupeň ochrany by byly příliš velké, oproti relativně malým přínosům pro zlepšení zdraví populace. ad b) Požadavek na zavedení stanovené technologie, resp. limitů stanovených na základě výkonu těchto technologií je používán mnohem častěji než předchozí varianta. Podle tohoto přístupu povolené znečišťování jr takové, které se dostane do prostředí po aplikaci určitých předepsaných technologií, zpravidla nejlepší dostupné. Teprve po instalaci požadovaných technologií jsou přijímána tzv. reziduálni rizika, která, je společnost ochotna nést. I tento, poměrně hojně používaný přístup, má své nedostatky. Předně neexistuje žádná jednoznačné nejlepší technologie. Emise mohou být většinou dále snižovány při vynaložení dalších nákladů na jejich redukci. Mnohé státy snižují rigoró/nuM tesáku > ■ | ■•■ >, ,n ľ ■. .i ;.v> :j ttejlepšfel] tešclfc nologh tím. že stanoví požadavek nejlepší dostupné technológie s přihléd- nutím k přiměřenosti výdajů (ríprava ČR), či nejlepší dostupné technologie nezahrnující nadměrné náklady, jak je tomu např. ve Velké Británii. Přiměřenost výdajů je neurčitý pojem a bude záležet ua příslušných orgánech Státní správy, jak jej vyloží. Stanovení požadovaných technologií je vlastní předpoklad, že výsledek, tj. redukce znečištění, by se měla vyplatit, neboli musí stát za to, aby na technologu byly vynakládány vysoké náklady. Například maximální pozadí v k v lna.jí nepopiratelně nasadni vvzľi.ui: í hjBSÍtě-obydleiivi.b obl,iMcHi, hW mnohem méně důležité jsou v rozsáhlých, neobydlených regionech. To úzce souvisí právě s otázkou přiměřenosti výdajů na pořízem stanovené úrovně technologie. Místo jednotného požadavku na, zavedení nejlepší dostupné technologie s přihlédnutím k přiměřeností výdaju, závisejícím na subjektivním posonzení oné ,.přiměřenosti1", lze stanovit různé stupně požadovaných technologií pro určité územiu regiony nebo pro určité kategorie znečišťujících látek. Tento postup byl využit například v zákoně na ochranu ovzduší v USA. Změna zákona o čistém ovzduší (Clean Air Act.) z r, 1977 zavedla například požadavek, aby nové stacionární zdroje znečišťování ovzduší, situované v oblastech, kde nem' dodržován některý z daných imisních limitů, aplikovaly technologu dosahující absolutně nejnižších emisiúch hodnot látek znečišťujících ovzduší (tzv. LAER Lowest Achievable Emission Rate). Starající zdroje znečištění v těchto oblastech musely splňovat požadavky přiměřeně dostupných technologií (tzv. R ACT - Reasouable Available Control Technology). Nové zdroje, které měly být umístěny v oblastech neznečištěných, ale požívající zvláštní ochrany proto, aby neznečištěnými zůstaly - např, národní parky ap., musely aplikovat nejlepší dostupnou technologii (tzv. B ACT - Best Available Control Technology). Je nutno říci, že mezi LAER. a B ACT nejsou v praxi velké rozdíly. Dle zákona však LAER poskytuje maximální redukci znečišťujících látek a představuje špičkovou technologii bez ohlodu ua náklady na její pořízem, zatímco B ACT přihlíží k nákladům na pořízení, technickou proveditelnost, skutečné redukci znečišťujících látek a účinkům na zdraví obyvatel. Proto by bylo vhodné při stanovení požadavku technologií pohlédnout i k faktorům jako je stávající zatížení území, hustota osídlení, jestli se požadovaná technologie stanoví pro stávající či nové zdroje znečišťování atp. Za důvod k výběru méuě účinné a zároveň i levnější technologie by rozhodné neměla být chápána neochota investora vynaložit potřebné finanční prostředky. 104 Ekologická politika Nh technologiích založený přístup by měl sledovat dynamiku vývoje. Tento požadavek lze udržet pro nové zdroje znečišťování, a to pri stanoveni přesných pravidel. Například investor muže použít urjlepší technologii, která už byla v praxi aplikována, ale až po té. co prokáže, že se na světovém trhu zatím neobjevila technologie účinnější z hlediska emitovaných znečišťujících látek. Požadavek přihlížet k technologickému vývoji nelze dost dobře uplatňovat u stávajících zdrojů znečišťování. Nem totiž možné rozumně požadovat, aby podnik jeden rok aplikoval nejlepší dostupnou technologii a za dva roky by ji měl měnit jen díky tomu, že byla vyvinuta účinnější. ad c) Teorie minimálních výdajů spojených se znečišťováním vyjadřuje? myšlenku, že znečištění by mělo být omezeno především z toho důvodu a do té núry, aby byly minimalizovány náklady, které je nutno vynaložit právě v důsledku znečištění napí. zvýšené zdravotní náklady. Zahrnuje v sobě princip rovnováhy, který vyžaduje, aby zákonodárci porovnali, resp. vybalancovali přínos regidace oproti výdajům, vyvolaným nepříznivými účinky znečišťování. Při tomto vyvažování nemusí být stanoven požadavek nejlepší dostupné technologie, neboť její pořízení by mohlo být příliš nákladné vzhledem k pozitivním přínosům regulace. Výhodou tohoto přístupu je. že při stanovém limitů a standardů bere v úvahu náklady a další nepříznivé následky regulací vzhledem k zachování jiných hodnot. Jestliže například firma utratí více prostředků na omezení znečišťování, tyto náklady mohou být přeneseny na jiné subjekty formou vyšších cen produkce. Alternativně, jestliže náklady nemohou být přeneseny na spotřebitele, pak se projeví na snížených příjmech podniku. Omezeni znečištění je nákladná záležitost, která může přispět ke zvýšené ochraně zdraví obyvatel, ale společnost by zároveň musela obětovat prostředky vyčleněné do jiných oblastí - například na vzdělám, sociální zabezpečení, zdra- ' votnictví a další. To je důvodem, proč je třeba řešit otázku zdraví občanů a životního prostředí na jedné straně a otázku ekonomického zdraví znečišťovatelů na straně druhé smysluplným, přijatelným kompromisem. Celý smysl popsaného přístupu je v dosažení situace, kdy hodnota výstupu bude větší než to, co musí být obětováno. 105 Kapitola IX Prostředky ke kontrole a omezení znečišťování Z objektivní existence negativních externalit vedoucích k výše uvedenému rozporu v zájmech subjektu znečišťovatele a společnosti, jakož i z dalších důvodů výše uvedených vyplývá nutnost státní intervence. V diísledku toho je třeba, aby stát omezil chování jednotlivých subjektů - především těch. které se na znečišťování životního prostředí podílejí. K této regulaci může stát použít různých nástrojů či prostředků, resp. může si zvolit takovou cestu k omezeni znečišťování, která bude založena na určitých nástrojích regulace či jejich kombinaci. Prostředky ke kontrole a omezení znečišťování a využívání přírodních zdroju jsou zpravidla zakotveny v právním řádu. Právo má v rámci nástrojů ekologické politiky specifické postavení. Jako soubor pravidel chování vynutitelných státní mocí zakotvuje uvedené nástroje či prostředky ve svých ustanoveních, ať se jedná o nástroje přímé regulace, nástroje plánovací či nástroje ekonomické. 0 právních nástrojů je důležitá možnost na jejich základě vynutit plném povinností z nich vyplývajících. Tento aspekt však není tak významný u zbývajících nástrojů. Hozlišujenic Čtyři základní typy regulatorních přístupů: a) Nástroje přímé regulace (direktivní - přímé). b) Ekonomické nástroje (nepřímé). c) Aktivity státu na ochranu životního prostředí. d) Dobrovolné nástroje a systémy k ochraně životního prostředí (etické nástroje). Při volbě postupu k omezení znečišťování bývá zásadní otázka, jaké nástroje by měly být použity, jakým způsobem by zdroje znečišťování měly být kontrolovány a jakým způsobem by žádoucí chování mělo být vynucováno. V tom případě se naskýtá základní volba mezi centralizovaným přístupem (direktivní forma) a decentrahzovanýini nástroji, založenými především na 106 Ekologická politika [X. Prostředky ke kontrole, a omezeni zneči.iťouáni 107 systému finančních pobídek, doplňovanými přímými aktivitami státu na ochranu životního prostředí a dobrovolně akceptovanými rozšiřujícími nástroji k ochraně životního prostředí. 1. Nástroje přímé regulace Hovoříme-li o regulaci, máme na mysli jakékoliv opatření nebo nařízení, které omezuje, případně řídí činnost právnických uebo fyzických osob v soukromém sektoru. V rámci přímého regulatorního přístupu se státní orgány se zabývají zejména následujícími činnostmi: • 1. regulováním sazeb účtovaných firmami (nájemné, ceny energie). Motivy této rcgtdace jsou však většinou jiné než ekologické; takové regulace působí na životní prostředí spíše opačně - například nízké ceny energie vedou k jejímu ueracionálnímu využívání. • 2. nesou odpovědnost za udržení kvantity a kvality životního prostředí, včetně bezpečnosti a ochrany zdraví veřejnosti. Stanoví meze znečištění životního prostředí a prostředky regulace znečišťující činnosti. • 3. kontrolní a donucovací činností. Jakmile jsou stanoveny regula-toruí ustanovení, orgány státu jsou povolány ke sledování činnosti subjektů regulace z hlediska dodržování jejich povinností a k určení, zda požadované technologické změny byly uskutečněny. Procedury k donucení a případnému ukládání sankcí musí být rovněž stanovenv. Nástroje přímé regulace nutí znečišťovatele (případné kategorie znečišťovatelů) k tomu, aby přijali stejná opatření a praktiky k omezení znečišťovaní. Mezi nástroje přímé regulace konkrétně patří: a) všeobecné nástroje prevence b) limity znečišťování c) požadované technologie d) souhlasy, povolení a stanoviska k činnostem, příp. další administrativní nástroje c) zákazy a příkazy (povinnosti, které musí jednotlivé subjekty regulace dodržovat) f) plošné mechanismy ochrany g) kontrola, donucení, sankce h) pravidla pro odstraňování protiprávních stavů a havarijních situací. ad a) Všeobecné nástroje prevence Nástroje prevence jsou nesmírně důležité, neboť usilují o předcházeni poškození životního prostředí, resp. o minimalizaci znečišťující činnosti většinou ještě před tím, než k ní dojde. Lze přistoupit i na tvrzení, že preventivně působí například i sankce v podobě pokuty, a to tak, že narušitel povinnosti si musí být vědom stanovené sankce a zároveň i toho, že v případě porušení povinnosti mu bude sankce uložena. Z toho důvodu by se měl preventivně chovat tak, aby uložené povinnosti neporušoval. Tento předpoklad však nepůsobí absolutně vzhledem k nemožnosti zaručit takovou úroveň kontroly, která by vedla ke stoprocentní jistotě postihu. Vždy bude existovat řada subjektů, kteří budou spoléhat na to, že se na porušování jejich povinností prostě nepřijde. Domnívám se tedy, že sankce patří mezi nástroje působící ex post, zatímco klasické nástroje prevence by měly působit ex ante. tedy ještě před započetím aktivity, která by mohla nepříznivé uásledky na životním prostředí způsobit. Mezi nejznámější nástroje prevence lze řadit například: - územní plánování - posuzování vlivů činností na životní prostředí - bezpečnostní programy a havarijní plánování - koncepční nástroje a programy a další. Územní plánování řeší komplexně funkční využití území, stanoví zásady a limity pro rozvoj daného území. V rámci tohoto plánovacího procesu se sleduje zabezpečení trvalého souladu jak civilizačních a kidturních hodnot, ale i hodnot přírodních. Tvorba plánovacích dokumentů probíhá se zřetelem na zajištění péče o životní prostředí a ochranu jeho složek. Uzemní plánování vychází z poznatků přírodních, technických a společenských 108 Ekologická politika IX- Prostředky ke kontrole a omezeni znečišťováni 109 věd a z rady pnVzkurnú. rozborů a dalších podkladů, které byly pro řešené území zpracovány. Celý proces územního plánování je konstruován tak, aby různorodé zájmy na rozvoji území, včetně zájmů na ochranu životního prostředí, mohly být účinué hájeny. Uzemní plánování je jedním z prostředku realizace zásady trvale udržitelného rozvoje. Procedura posuzování vlivů na životní prostředí (ĽIA) je institut, který umožňuje zhodnotit pravděpodobný vliv uavrhovaué aktivit v na životní prostředí. Tímto vlivem se rozumí jakékoliv působení na životní prostředí - tj. na ovzduší, vodu. půdu, flóru, faunu, historické památky: hodnotí se dokonce i vlivy na lidské zdraví a bezpečnost. Procedura EIA se aplikuje nejen na stavby, činnosti a technologie (například výstavba sídlišť, továren, komunikací, využívání přírodních zdrojů, zařízení ke zneškodňování odpadu, odlesňovaní velkých ploch atd.), ale i na rozvojové koncepce a programy, včetně některých dokumentů územního plánování (například územní plány velkých územních celků, koncepce dopravní, energetická, zemědělská apod.). Účinky se přitom zkoumají nejen s ohledem na projekt jako takový, ale i s ohledem na prostředí, v němž má být zamýšlená aktivita situována, tj. s ohledem na sensitivitu recipientu. Důležitým aspektem této procedury je její včasnost. neboť se jedná o způsob, jak lze poskytnout hodnocení možných vlivů na životní prostředí ještě před tím. než je o daném projektu rozhodnuto a započato s jeho realizací. Hlavním cílem procedury EIA je včlenit ochranu životního prostředí do rozvojových koncepcí a programu a toto hledisko inkorporovat i do rozhodovacích procesii a to tak, že výsledek hodnocení v podobě odborné expertízy je podkladem pro vydání rozhodnutí o navrhovaném záměru. V současné době je právní úprava procedury posuzování vlivů činností na životní prostředí obsažena v zákoně č. 100/2001 Sb.. v platném zněm. Bezpečnostní programy a havarijní plánování jsou dalším z nastrojil prevence. Zatímco cílem bezpečnostních programů je především předcházet vzniku havárií vůbec a aplikovat předem taková opatření, aby se vzniku havárie zabránilo, havarijní plánování je nástroj prevence působící ex post, když k využití připravených pravidel dochází ze značné části až po té. co dojde k havárii. Preventivní charakter tohoto nástroje však spatřujeme v tom, že v případě, že přece jen k havárii dojde, havarijní plánování poskytuje pravidla, jak nejlépe postupovat, aby její následky byly minimalizovány a způsobené škody byly co nejmenší. Havarijní plánování se většinou vztahuje k aktivitám, u kterých hrozí zvýšené riziko pro životní prostředí, jako je například jaderná energetika, nakládání s chemickými látkami apod. Zpravidla bývá zpracováván vnější a vnitřní havarijní plán. Vnitřní upravuje chování uvnitř rizikového objektu, zatímco vnější havarijní plán se zabývá důsledky havarijní situace v okolí rizikového objektu či objektů. Příkladem havarijního plánování v českém právním řádu je zákon č. 353/1999 Sb.. v platném znění a dále předpisy upravující využívání jaderné energie (atomový zákon a předpisy k jeho provedení). Koncepční nástroje a programy rovněž ovlivňují do budoucnosti chování subjektu, ať už v podobě idožeuí povinnosti takovéto nástroje zpracovat a přijmout, nebo jako výchozí bod. od kterého se odvíjí ukládání konkrétních povinností. Někdy může být namísto uložení povinnosti (například dodržovat emisní limit) odkázáno na přijatý koncepciu dokument. K ncjznáinějším koncepčním nástrojům patří plány odpadového hospodářství, zpracovávané na základě příslušných ustanovení zákona o odpadech č. 185/2001 Sb. V souladu s nimi zpracovávají plány odpadového hospodářství původci, kraje a Ministerstvo životního prostředí. Těmito plány se stanoví zejména: - opatření k předcházení vzniku odpadů, omezování jejich množství a nebezpečných vlastností, - zásady pro nakládám s nebezpečnými, komunálními a vybranými odpady - zásady pro vytváření jednotné a přiměřené sítě zařízení k nakládám s odpady. - podíl recyklovaných odpadli. - podíl odpadu ukládaných na skládku apod. V oblasti ochrany ovzduší (zákon č. 86/2002 Sb., v platném zněm) patří mezi nástroje koncepčního charakteru například plány snížení emisí a plány zavedení zásad správné zemědělské praxe. Na národní, krajské a místní úrovni se zpracovávají programy snižování emisí a pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší to jsou programy ke zlepšení kvality ovzduší. V režimu vodního zákona č. 254/2001 Sb., v platném znění je plánování v oblasti vod představováno Plánem hlavních povodí České republiky, plány oblastí povodí a programy opatření. Plány oblastí povodí stanoví zejména omezení pro nakládání s vodami a limity pro využití lizemí. která 110 Ekologická politika IX- Prostředky ke kontrole a omezeni znečišťování 111 jsou závazná pro rozhodování vodoprávních úřadů. Obdobně podle schválených programů opatření jsou ukládány správcům povodí, správcům vodních toků. vlastníkům vodních dél a jiným osobám povinnosti provést opatření v uich obsažená. Koncepční nástroje v podobě lesních hospodářských plánu, lesních hospodářských osnov a oblastních plánů rozvoje lesů obsahuje též zákon o lesích č. 289/1995 Sb. v platném znění, na úseku zvláště chráněných území obdobné i zákon 0 ochraně přírody a krajiny č. 114/1992 Sb.. v platném znění a další. ad b) Limity znečišťování Hovoříme-li o limitech znečišťování, máme na mysli určitou maximální přípustnou hranici, která při znečišťující činnosti nesmí být překročena. K tomu. abychom mohli zajistit požadovanou kvalitu životního prostředí, je třeba stanovit přinejmenším dvě kategorie limitů, a to limity emisní a imisní, mohou však být stanoveny i limity depoziční či zvláštní, vztahující se k určitým speciálním požadavkům na ochranu vymezených objektů, resp. oblastí. Správně bychom ve spojení s limity měh tedy uvažovat o limitech znečišťování a zároveň i o limitech znečištění. Emisní limit je zjednodušeně řečeno nejvýše přípustné množství znečišťující látky, vypouštěné do životního prostředí ze zdroje znečišťování. Jedná se tedy o určitou přípustnou úroveň znečišťování, do jaké muže znečišťovatel vypouštět znečišťující látky ze zdroje do jednotlivých složek životního prostředí. Tato úroveň může být přímo stanovena právními předpisy nebo uvedena v povolení určité činnosti, vydaném na základě právního předpisu. Linuty znečišťování jsou zpravidla založené na výkonu určité technologie. Na jedné straně stanoví jednotný cíl pro znečišťovatele a na druhé zároveň určitou volnost, jak tento cíl má být dosažen. Takový emisní limit např. stanoví maximální množství znečišťující látky, které může být vypuštěno za určitou časovou jednotku, ale neupravuje, jakými prostředky toho má být dosaženo z hlediska individuálních znečišťovatelů. Stanovení stejného cíle pro všechny znečišťovatele může být příliš drahé a nevýhodné. Částečně lze tento problém řešit roztříděním zdrojů znečišťování do kategorií podle kritérií, jakým mohou být velikost podniku, druh odvětví apod. I když jednotné limity stanovené pro jednotlivé kategorie zdrojů znečišťování mohou být efektivní při omezování množství emisí znečišťujících látek, obvykle je tento výsledek dosažen při relativně vysokých nákladech pro společnost. Jednotné limity obvykle nutí určité podniky k vynaložení nesmyslné vysokých nákladů k omezení znečištění, Náklady ua omezení znečištění se totiž mohou podstatně lišit mezi jednotlivými odvětvími a podniky uvnitř odvětví a správná technologie v jednom případě uiúže být nevhodná v druhém. Imisní limit vyjadřuje nejvýše přípustnou úroveň znečišťující látky obsažené v jejím recipientu (např. v ovzduší, vodním toku apod.) Tento limit de facto vyjadřuje kvalitu složek životního prostředí, která má být dosažena, resp. zachována. Jejich dodržení musí být zajišťováno systémem povolování a dozoru daných činností v určitém území ze strany státních orgánů. Depoziční limit je nejvýše přípustné množství znečišťující látky usazené po dopadu na jednotku plochy zemského povrchu za jednotku času. Při centralizovaném přístupu jsou individuálním znečišťovatelům přede-psány určité limity či redukce rozsahu znečišťování. Sám regulující státní orgán může uvážit, jaké bude rozdělení redukcí mezi znečišťovatele S cílem, aby bylo dosaženo stanovených imisních hodnot. Toto rozdělení povinnosti redukovat znečištění mezi více zdrojů může být provedeno různými způsoby: Jedním z nich je tzv. ekviproporcionální pravidlo, kdy například každému zdroji je stanovena povinnost zredukovat své emise o 30%. V důsledku rozdílných charakteristik výroby a technologických procesů by však požadavek rovného percentuálního snížení mohl znamenat velmi nerovné finanční zatížení pro některé znečišťovatele, zatímco pro druhé nikoliv. Toto pravidlo tudíž v sobě může skrývat ekonomickou nespravedlnost. Dalším způsobem rozdělení redukcí je princip nejsnadnější dostupnosti. Ten znamená, že největší redukce jsou požadovány na tom. kdo si je může nejsnáze dovolit - tj. podniky v nejlepší finanční situaci. Toto pravidlo je jednoznačně uespravedlivé, neboť penalizuje právě ty nejúspěšnější podniky. Třetím možným způsobem je pravidlo minimalizace výdajů. Podle něj redukce jsou rozděleny takovým způsobem, aby celkové snížení znečištění bylo dosaženo s vynaložením co nejmenších celkových nákladů pro společnost. To znamená, že redukční opatření se uskuteční přednostně tam, kde to bude uejlevnější. Ani toto pravidlo není ideální, vezmeme-li v úvahu, že by v dané oblasti jeden ze zdrojů byl vždy tím, kdo by opakovaně redukoval znečištění, byť při vynaložení nejmenších nákladů. 112 Ekologická politika IX- Prostředky ke kontrole a omezení znečišťováni 113 c J Požadované technologie Požadavek technologie obvykle specifikuje metodu a někdy i vybavení, které si musí znečišťovatelé zavést, aby provoz zdroje znečišťování byl v souladu s regulacemi. Požadavky na výkon technologií jsou často používaným regulatoi ním nástrojem v různých oblastech ochrany životního prostředí -např. silniční motorová vozidla mají stanoveny emisní limity a další technické parametry, které vozidla musí dosáhnout, průmyslové podniky jsou povinny použít ., nej lepší dosažitelnou technologii" k omezení znečištění vod nebo elektrárny mohou mít povinnost instalovat elektrostatické filtry k odstraňování tuhých částic. Většinou však regulace nespecifikují technologii, ale stanoví určité limity na základě výkonu určité technologie. V situacích, kdy existují problémy s monitorováním, je vhodnější dané technologie specifikovat. ad d) Souhlasy, povolení a stanoviska k činnostem, příp. další administrativní nástroje Dodržování imisních limitu a určitého požadovaného stupně kvality životního prostředí musí být zajišťováno systémem povolení dané činnosti v určitém území ze strany státních orgánů, .ledna se o celou řadu povoleni, které musí zdroj znečišťování získat nejen k vlastnímu provozu, ale i k tomu, aby v určité lokalitě vůbec mohl být zřízen. V povoleních mohou příslušné úřady stanovit podmínky, které musí být při realizaci povolené činnosti dodrženy. V českém právním řádu jsou například základním administrativním nástrojem v této oblasti rozhodnuti, vydávaná v režimu stavebního zákona. Jedná se především o územní rozhodnutí, stavební povolení, povolení terénních úprav, prací a zařízení, povolení k užívání stavby a povolení k odstranění stavby. V jednotlivých řízeních, směřujících k vydám výše uvedených rozhodnutí, hrají důležitou roh tzv. dotčené orgány státní správy, které jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu vydávají svoje povolení, souhlasy nebo stanoviska k navrhované aktivitě, a to podle zvláštních předpisů, kterými jsou zejména složkové předpisy na ochranu životního prostředí (zákon o ochraně přírody a krajiny, vodní zákon, zákon o ovzduší, lesní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu a další). Tyto souhlasy se vydávají k aktivitám, jež by se mohly dotýkat zájmů chráněných jednotlivými předpisy na ochranu životního prostředí a stavební úřad by měl rozhodovat v dohodě s těmito úřad}', které zvláštní zájmy chrání. Povolení, souhlasy a stanoviska však mohou být vydávány i nezávisle na řízeních podle stavebního zákona (například souhlas k nakládání s nebezpečným odpadem). Zvláštním druhem souhlasů jsou souhlasy k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu nebo t pozemků sloužících k plnění funkce lesa, na základě kterých jsou zemědělské nebo lesuí pozemky uvolňovány pro jiné využití, například k zástavem. Zvláštním, v české legislativě nově zavedeným typem povolení, je integrované povolení. Integrovaný přístup, jehož je toto povolení projevem, představuje nový trend v oblasti řízení ochrany životního prostředí. Vychází ze svstémového. komplexního charakteru životního prostředí, jehož jednotlivé části jsou vzájemně úzce propojeny. Změny v některých částech nebo složkách životního prostředí se dříve nebo později projevují ve změnách celého Systému, vratných i nevratných. Znečištění jedné složky se většinou přenáší na složky ostatní - z ovzduší do půdy nebo do vody, z půdy do vody apod. Integrovaná ochrana je systémem praktických přístupů založených na principu prevence. Prostředky a nástroje integrované ochrany mají zajistit, aby ke znečišťování pokud možno nedocházelo anebo aby bylo minimalizováno již v samotných výrobních procesech volbou vhodných technologií zaměřených na ochranu životního prostředí jako celku a nikoli jen na jeho jednotlivé složky. Před zavedením integrovaného povolování právní normy požadovaly, aby zařízení znečišťující životní prostředí získala před svým uvedením do provozu povolení příslušného orgánu - především pro vody i ovzduší. Neexistovala však právní úprava, která by se týkala prevence nebo minimalizace emisí škodlivin do půdy. Složkové právní předpisy upravují problematiku ovzduší a vod odděleně, a to muže vést k přenosu znečištění mezi nimi nebo ke zvýšené produkci odpadu a tak k absenci ochrany životního prostředí jako celku. Integrovaný přístup by měl změnit způsob řízení ochrany životního prostředí jak v průmyslových podnicích, tak i v rozhodování orgánů státní správy - to vše ve směru komplexního řešení problému znečišťování životního prostředí. Příslušné orgány státní správy budou muset při vydávání povolení pečlivěji zvažovat všechny aspekty znečišťování a budou muset zajistit plnou koordinaci povolovacích řízení mezi různými kompetentními orgány. Povo- 114 Ekologická politika JX- Prostředky ke kontrole a omrzení znečišťování 11S lení potom postihne působení na životní prostredí v celém jeho rozsahu. Emisní limity a požadovaná opatrení stanovená integrovaným povolením by měly vycházet ze zásady použití uejlepší dostupné technologie. ad e) Zákazy a príkazy (povinnosti, které musí jednotlivé subjekty regulace dodržovat) V rámci přímé regulace jsou provozovatelům zdrojů znečišťování ukládány přímo zákonem nebo na jeho základě povinnosti, které musí plnit (např. dodržOVftt stanovené emisní limity, odděleně shromažďovat a třídit odpad apod.) Určitým typem tohoto nástroje jsou zákazy (prohibicc). Prohibice jsou přímé legislativní zákazy různých činností, spočívající v povinnosti něčeho se zdržet, resp. něco nekonat. Mohou být trvalého nebo dočasného charakteru - např. zákaz používat DDT, uzavření provozu zdroje znečišťování ovzduší v průběhu havarijního znečištění ovzduší, zákaz používat cklo-rofluorokarbony (freony) jako hnací plyny do sprejů, apod. Je však otázka, kdy a jak metodu zákazů je vhodné použít. Pokud bychom chtěli za pomoci aplikace přímých zákazů dosáhnout úplné čistoty životního prostředí, museli bychom se vzdát industriálni civilizace. Proto alternativním řešením je omezit používám zákazů pouze na případy vážného či bezprostředního ohrožení zdraví člověka a životního prostředí. Zároveň je nutné podporovat výzkum týkající se dlouhodobých efektů různých znečišťujících látek a výzkum technologů, které napomohou řešit environmentálni problémy. Všeobecné uplatňování politiky zákazů vztahující se ke všem kategoriím znečišťujících látek by bylo neefektivní, sociálně nežádoucí a politicky a fakticky nemožné. Základním problémem při aplikaci metody zákazů jsou společenské náklady, které je nutno vynaložit, a dostupnost substituentů. Jestliže náhradní, méně škodlivé řešení je dostupné bez vynaložení dodatečných nákladů v soukromém sektoru a přitom podstatně snižuje externality. pak zákaz má své opodstatnění. Představme si, že společenské náklady spojené s používáním určité znečišťující látky jsou obrovské, (např. DDT, azbest) Jednoduchým řešením v takové situaci je zakázat jakékoliv vnášení uvedených škodlivých látek do životního prostředí. V případě DDT bylo možné jej nahradit jinými přípravky na ochranu rostlin, jejichž použití nemělo tak škodlivé následky na životním prostředí. Naopak u azbestu, používaného pro výrobu brzdových destiček, se vhodné náhradní řešení nalézt nedaří. Rozhodujícím kriteriem pro vhodnost použití zákazu je: 1. nebezpečnost látky pro zdraví člověka a životní prostředí 2. dostupnost substitucí 3. míra soukromých (individuálních) a společenských nákladu, které by při realizaci zákazu musely být vynaloženy. To znamená, že politika zákazů je vhodná vzhledem k těm látkám, které ohrožují život a zdraví člověka a životní prostředí. Jestliže existuje náhrada a jestliže je dostupná bez jakýchkoliv dodatečných individuálních nakladú a jestliže tato substituce významně snižuje externí výdaje, pak prohibice může mít svůj ekonomický smysl. Jestliže však žádná substituce neexistuje, pak zákazy jsou neefektivní. Situace vyskytující se mezi těnůto mezními extrémy si vyžadují využití jiných forem regulace a/nebo ekonomických nástrojů. ad f) Kontrola, donucení, sankce Jakmile jsou stanoveny přímé direktivní nástroje, pojí se k uku dále nutnost kontroly a účinných donucovacích opatření, jež s sebou nesou zpravidla zvýšené náklady vynaložené ze strany státu. Dodržovaní idožených povinností a zákazu musí být zajištěno možností použít donucovacích prostředků. Za tím účelem je třeba vybudovat odpovědnostní systém, který bude specifikovat sankce za porušení stanovených povinností. Tento systém zahrnuje zpravidla: - odpovědnost správněprávní - odpovědnost občanskoprávní - povinnost nahradit škodu - odpovědnost trestněprávní Správněprávm odpovědnost vzniká v důsledku porušení povinnosti, stanovené jednotlivými zákony na ochranu životního prostředí nebo uložené příslušnými úřady na základě zákonných ustanovení. Tento vztah odpovědnosti vzniká mezi státem, reprezentovaným příslušným správním úřadem. 116 ekologická politika ]X- Prostředky ke kontrole n omezení znečišťování 117 a narušitelem povinnosti. Subjekt, který porušil primární povinnost, je povinen strpět nepříznivý následek v podobě určité sankce. Existují různé způsoby, jak postihnout narušitele povinnosti, například: - uložeuí pokuty - uložení opatření k nápravě - omezení nebo zastavení provozu - odejmutí vydaného povolení apod. Tyto sankční nástroje lze různým způsobem kombinovat - například při zjištění nedostatku je možné v první fázi uložit provozovateli opatření k nápravě a stanovit lhůtu, v jaké toto opatření musí být uskutečněno. Pokud v dané lhůtě nebude nápravné opatření provedeno, je jeho realizaci možné vynucovat uložením pokuty, a pokud ani ukládání pokut nevede k ukončení protiprávního chování, lze uplatnit i zákaz činnosti či provozu. K regulaci znečišťování se pojí všeobecně problém státní kontroly, která nastoluje další důležitou otázku. Touto otázkou je. do jaké výše by měly sahat zdroje, které by společnost, měla věnovat na kontrolu a vynucování dodržování předpisů na ochranu životního prostředí. Je totiž vysoce nepravděpodobné, aby výsledky regulací na ochranu životního prostředí byly pozitivní, jestliže společnost ncvyualoží dostatečné zdroje na sledování a vyhodnocováni znečišťování a na vynucování povinností. V současné době je často běžné, že zdroje znečišťování monitorují své emise samy a kontroly či inspekce musí být předem ohlášeny. Pak se zde naskýtá otázka, do jaké míry jsou poskytované údaje pravdivé a jak je zabezpečena jejich kontrola. Je však zřejmé, že čím větší prostředky a úsilí bude vynaloženo v této oblasti, tím lepší bude kvalita životního prostředí. g) Plošné mechanismy ochrany Plošné mechanismy ochrany jsou využívány k vyhrazení prostoru a) k ochraně nerušené existence objektu, který má být chráněn b) k ochraně okolí před ohrožením vyplývajícím z určitého ohrožujícího jevu c) k ochraně obousměrné tj. k ochraně objektu a zároveň i okolí před vlivy pocházejícími z tohoto objektu. Konkrétně se jedná o stanovém ochranných pásem a chráněných území, jako jsou například chráněné oblasti přirozené akumulace vod. ochranná pásma vodních zdrojů či nemovitých kulturních památek, velkoplošná a maloplošná zvláště chráněná úzoiní v oblasti ochrany přírody spolu s jejich ochrannými pásy (například národní parky, chráněné krajinné oblasti, přírodní rezervace, přírodní památky atd.) Příkladem plošné ochrany okolí před ohrožujícím jevem je například ochranné pástuo kolem energovodu a ochrana oba směry je prakticlíá například pro vymezení dobývacího prostoru nebo pro letiště. Plošná ochrana pak představuje vymezení určitého zpřísněného režimu, který omezuje subjekty při využívání dotčených nemovitostí a který je ve vytyčeném prostoru stanoven buď přínio zákonem nebo na jeho základě. Může se jednat například o omezení stavební činnosti, omezení intenzivního obhospodařování pudy. zákaz měnit kultury pozemku atp.) h) Pravidla pro odstraňování protiprávních stavů a havarijních situací V případě, kdy je životní prostředí znečištěno, ale nelze postihnout původce tohoto znečištění bud proto, že není znám, nebo je znám, ale již neexistuje či od něj ncuí možné očekávat urychlenou adekvátní reakci k zamezení ohrožení životního prostředí a zdraví člověka, může být odpovědnost za odstranění takového stavu přenášena na jiné subjekty, které znečištění nezavinily. Může se jednat většinou o vlastníka pozemku (ekologické zátěže, nedovolené skládky odpadu), případně stát. 1.1. Klady a nedostatky přímé regulace Nevýhodou regulátorního mechanismu je, že neposkytuje žádnou pobídku regulovaným subjektům k minimalizování celkových společenských nákladů na jednotku produkce. Navíc přímý regulatorní přístup má Tendenci zmrazit rozvoj technologií, které by mohly poskytnout vyšší stupeň omezení. Tento přístup neposkytuje žádné finanční odměny za to, když podniky překročí stanovené cíle - tj. když zavedou opatření, která ještě více omezují zucčištění, než jak stanoví daný limit. Odměnou za zavedení nové technologie případně může být jen 118 Ekologická politika /X Prostředky ke kontrole o omezeni znečišťování ll'J to, že následne bude požadováno od všech podniku, aby zavedly účinnejší technologii k omezení znečištění, aniž by z toho měly jakýkoliv finanční prospěch. Státní orgány jsou obvykle vstřícné zájmům firem, jejichž činnost mají regulovat. Je jim totiž jasné, že jestliže orgán státu omezí nebo zakáže regulovanému subjektu určitou aktivitu, která prokazatelně poškozuje životní prostředí, výsledkem budou zvýšené náklady na poskytování oněch regulovaných služeb. Klady přímé regulace: 1. díky přímému prosazování mohou působit relativně rychle 2. v situacích mezního rizika (hrozí-li např. poškození lidského zdraví) jsou jinými nástroji těžko nahraditelné, neboť nespoléhají na dobrovolné rozhodování subjektů 3. jsou poměrně jednoduše aplikovatelné a kontrolovatelné 4. dopady normativních ustanovení jsou snadno čitelné a pochopitelné i pro veřejnost. Nedostatky přímé regulace: 1. makroekonomicky jsou velmi nákladné a relativně málo efektivní, neboť žádoucích ekologických cflú není dosahováno nej menším možným vynakládáním prostředků, resp. s minimálními společenskými náklady 2. tůn. že jsou znečišťovatelé donucováni k plnění předepsaných povinností, resp. předpisů bez stimulace k jejich dalšímu pozithmímu překračování, chovají se vysoce defenzivně; donucovací systém vytváří a priori odmítavé postoje 3. plošná aplikace normativních požadavku má často za následek tvrdé ekonomické dopady na mnoho subjektů: ty pak často na základě sociální argumentace (například hrozby ztráty pracovních míst) vytvářejí silný tlak na politiky ve smyslu změkčem normativních požadavku či udělování výjimek, čímž původní záměr ztrácí význam 4. účinná realizace systému přímé regulace vyžaduje rozsáhlý administrativní aparát a s tím související nákladnost, nebezpečí korupce, neúměrnou byrokracii apod. Platná právní úprava v České republice využívá kombinaci všech nástrojů přímé regtdace. Všeobecným problémem současné právní úpravy je používám pojmů, vyžadujících správní uvážení ke svému naplnění a vyložení obsahu (např. nejlepší dostupné technologie s přihlédnutím k přiměřenosti výdajů). Dalším problémem souvisejícím s tzv. přechodovým obdobím je nutnost umožnit podnikům přizpůsobit se stávajícím právním předpisům a z nich vyplývajícím požadavkům. Nepříliš silnou stránkou je i oblast kontroly, do níž není vkládáno dostatečné množství prostředků, aby mohla efektivně fungovat. 2. Ekonomické nástroje Stanovení emisních limitů určuje hranici, kterou zdroje znečišťování nesmí překročit, aniž by se toto porušení povinnosti pojilo se zákonem předvídanými následky. Avšak tyto mezní hodnoty povolených emisi nemotivují provozovatele zdrojů znečišťování k tomu, aby dále své emise snižovali na ještě nižší dosažitelnou úroveň. Přímý regulatorní přístup neposkytuje ani žádnou motivaci k minimalizování celkových společenských nákladu produkce a ani netlačí na Vývoj nových technologu. Proto je vhodné kombinovat přímý regulatorní přístup se systémem ekonomických nástrojů. Jejich cílem je podporovat ekonomické chování subjektu za účelem zlepšení kvality životního prostředí. Ekonomické nástroje plní tyto základní funkce: a) ekonomicky motivovat provozovatele zařízení znečišťujících životní prostředí k redukci emisí 1>) získám' finančních prostředků na investiční akce k ochraně či zlepšení stavu životního prostředí c) internahzace externalit. Ekonomické nástroje můžeme rozdělit na nástroje pozitivní a negativní stimulace. Označení pozitivní, respektive negativní, se vztahuje ke způsobu ekonomického působení nástroje, mkoliv ke sledovanému cíli, který jc vždy pozitivní. Nástroje pozitivní stimulace ekonomicky zvýhodňují ekologie- 120 Ekologická politika IX. Prostředky ke kontrole a omezení zneřišťnrání 121 ky vhodnou variantu. Příkladem může být daňové zvýhodnení ekologicky šetrné výroby elektrické energie nebo poskytovaní dotací či zvýhodněných půjček. Nástroje negativní stimulace naopak znevýhodňují provozování ekologicky inéué vhodné činnosti, zařízení či technologie, zatímco s používáním ekologicky šetrnější varianty žádné dodatečné náklady spojeny nejsou. Typickým příkladem jsou poplatky za vuášení znečistit jících látek do ovzduší. Rozlišujeme následující hlavní druhy ekonomických nástrojů: 1. daně 2. poplatky 3. dota.ee. subvence a státní příspěvky 4. obchodovatelná oprávnění ó. úvěrová a úroková politika 6. ekologické pojištění 7. cla Ekonomické nástroje nepřímo řídí. resp. omezují činnosti soukromých subjektů. Jejich hlavní funkcí je iutcrnalizace externaht tj. internalizují externí náklady výroby. V závislosti na druhu mohou zahrnovat přičtení nebo naopak odečtení nákladů od zisku pocházejícího z ekonomických aktivit. Volba konkrétního druhu ekonomického nástroje záleží na mnoha faktorech, které je třeba posuzovat komplexně. Jedná se zejména o jejich poměrnou rozvrhován efektivnost, měřenou jako poměr celkových společenských přínosů k celkovým společenským výdajům, jejich vliv na rozdělení příjmů, n rozdíly v problémech s jejich vymáháním a o jejich relativní politickou akceptovatolnost či naopak neprůchodnost. Ekonomické nástroje jsou zpravidla zakotveny v zákonech. Neregulují však chování subjektů přímo a ani jim nezakazují soukromé aktivity. Představují bud aktiva, které je třeba přičíst, nebo naopak pasiva, která je nutno odečíst od zisku, resp. nákladů na výrobu. Základní ekonomické nástroje tak ovlivňují chování prostřednictvím redukce zisku tržních těles. ad 1) Daně Zároveň jsou dané nástrojem, který muže podporovat či potlačovat urči-rý typ chování. Například u výroby, která má za následek nadměrné znečištění, lze pomocí daně vyvolat určitý způsob chování, vedoucí k jeho redukci nebo k redukci používání takových prostředků, jehož je znečištění životního prostředí důsledkem (například omezení používání hnojiv apod.) Daně můžeme třídit podle různých hledisek do různých kategorií. Rozlišujeme například daně: a) vstupní b) výstupní Vstupní daň jc vztažena na jednotku vstupních nákladů (například spotřební daň na pohonné hmoty). Daň na jednotku znečišťujících vstupu bude mít za následek pokles používání těchto vstupů. Výstupní daň je vztažena na jednotku produkce například na automobily, cigarety a. má-li působit jako nástroj na ochranu zdraví, i jiné výrobky, kterými si lidé svévolně poškozují zdraví. Výrobce přenese břemeno daně na spotřebitele, což bude mít pravděpodobně za následek snížení používání aut, omezení spotřeby pohonných hmot. omezení kouření atd. Obdobné se můžeme setkat, s členěním dani na - nepřímé - přímé, které dále můžeme dělit na daně důchodového a majetkového typu. Potenciální cíle daní jako všeobecné fiskální zbraně sc mohou lišit a mohou směřovat například vůči: - specifickému produktu - faktorům (Činitelům) výroby - příjmům - znečišťujícím látkám v podobě odpadních látek - určitému majetku apod. Základní a rozhodující funkcí daní je zabezpečit prostředky pro financování státu, respektive jeho aktivit, a programů, které realizuje. 122 Ekologická politika IX. Pivslfedky ke kontrole a omezení znečišťováni 123 Podle toho daňová soustava je tvořena celým systémem daní, představujícím: 1. Dan z přidané hodnoty 2. Dané spotřební (z uhlovodíkových paliv a maziv, z lihu a destilátu, z piva, vína, z tabáku a tabákových výrobku) 3. Daně z příjmu 4. Daň z nemovitostí 5. Daň silniem 6. Daň dědická, darovací a z převodu nemovitostí 7. Daně k ochraně životního prostredí. Každý z uvedených daňových titulu skýtá ruzué možnosti pro uplatnění ochrany životního prostředí. U daně z pridané hodnoty je to napríklad možuost stanovit dvě rozdílné daňové sazby. To umožňuje využít daň z přidané hodnoty k podpoře vybraných „environmentálne přátelských výrobku" jejich zařazením do snížené sazby. Spotřební daně ekonomicky postihují spotřebu vybraného okruhu výrobků spotřebního charakteru. Z hlediska ochrany životního prostředí lze jako příklad uvést daň z uhlovodíkových paliv a maziv. Vysoké daňové zatížení automobilových benzínů a motorové nafty nepochybně limituje rozsah jejich celkové spotřeby. Zároveň lze u této daně využít daňové zvýhodnění či úplné vyjmutí z předmětu daně u stanovených produktů (bioplyn, daňové zvýhodnění stlačených, resp, zkapalněných plynů používaných jako pohonná hmota). Daně z příjmů jako daně přímé lze využít bezprostředně ke stimulaci poplatníků daně. Zvýhodnění za účelem ochrany životního prostředí lze q této daně využít v podobě osvobození od daně na určité časové období či zavedení snížené sazby daně (například příjmy větrných elektráren, solárních zařízení, zařízení na výrobu bioplynu apod.). Daň z nemovitostí se vztahuje na pozemky a nemovité stavby. I zde lze uplatnit prvky ochrany živtního prostředí například v podobě osvobození od předmětné daně těch pozemků, které se nacházejí ve zvláště chráněných územích, pozemky remízků, vetrolamu, ochranných pásem apod. Aspekty ochrany životního prostředí lze v rámci této dané uplatnit i u staveb. Stavby sloužící ke zlepšení stavu životního prostředí lze osvobodit či po- skytnout, úlevu na dani (uapř. po změně systému vytápění pevnými palivy na vytápění plynem a elektřinou). Daň silniční zdaňuje užívání pozemních komunikací silničními motorovými vozidly a jejich přípojnými vozidly. Protože se daň vztahuje pouze na vozidla, která jsou používána k podnikání anebo v přímé souvislosti s podnikáním, možnosti jejího využití k účelům ochrany životního prostředí jsou značně omezeny. Přesto i tuto daň lze využít k daňovému zvýhodnění těch vozidel, která splňují například přísnější emisní limity než ostatní, nebo vozidel používaných v hromadné dopravě apod. V rámci daně dědické, darovací a dané z převodu nemovitostí lze zvýhodňovat například bezúplatná nabytí majetku, určeného na rozvoj nadací a ekologie, určitými osobami. Daň k ochraně životního prostředí, s níž počítá česká daňová soustava, není realizována z důvodu absence prováděcího předpisu. Podstatou myšlenky ekologické daňové reformy je úvalem daní na fosilní paliva, spotřebu vody a výrobky, které neúměrně zatěžují životní prostředí. Daň, je-li správně stanovena, intemalizuje externí náklady výroby a přenáší je na firmu. To je stimulem pro podnik ke snížení té výroby, která výrazně znečišťuje životní prostředí, což vede k čistějšímu životnímu prostředí a nutně to bude mít za následek i zvýšenou produkci jiných výrobků, jejichž výroba nezatěžuje životní prostředí v takové míře. Daň nevyžaduje ani rozsáhlou kontrolu a dohlížení ze strany státních orgánů ani donucení jako u nástrojů příiné regiúace. Vzhledem k tomu, že se daň používá k uápravě eiivironmentálních externalit, uložení daně nutí firmu zvažovat plné mezní náklady produkce, a pokud vztaženo na úroveň průmyslu, daň uložená všem podnikům redukuje celkové množství dodávaných výrobků a zvyšuje ceny. Přizpůsobení kvantity vede k realokaci zdroj ů z produkce výrobků s extcrnalitami k produkci jiného zboží. Výsledkem je nastolení maximálního prospěchu pro společnost, což vyplývá ze samotného tržního systému. Daně působí jako ekonomický postih a odstrašení, ale lze je využít i v obráceném smyslu jako pozitivní motivační činitel - a to v rámci poskytování úlev na dani. Jedná se například o již výše zmíněné snížení daně z nemovitostí u staveb po změně systému vytápění z pevných paliv na vytápění plynem, elektřinou nebo na systém využívající obnovitelné energie solární, větrné, biomasy či po snížení tepelné náročnosti budovy nebo nižší daň z příjmů u malých vodních elektráren a další. 124 Ekologická politika fit Prostředky ke kontrole n omezení znečišíování 125 ad 2) Poplatky Poplatky jsou základním ekonomickým nástrojem používaným v České republice. Dá se říct, že jsou zvláštní formou zdanění a stejně jako daně odstraňují mdovou cenu spojenou s využíváním životního prostředí za účelem vypouštění znečišťujících látek a čerpání přírodních zdrojů. Poplatky mohou být stanoveny a) za znečišťování životního prostředí b) za jiné využívání přírodních zdrojů c) uživatelské poplatky. ad a) Poplatky za znečišťování životního prostředí jsou stanoveny na jednotku znečištění a jsou ukládány zpravidla tomu, kdo odpadní látky produkuje, to jest výrobci. Mezi poplatky ukládané za znečišťování jednotlivých složek životního prostředí patří: - poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních, - poplatky za vypouštění znečišťujících látek do ovzduší, - poplatky za ukládání odpadů na skládku. Koncept poplatků za znečišťovaní představuje pro všechny znečišťovatele povinnost, platit určitou částku za každou jednotku vypouštěných znečišťujících látek do životního prostředí. Poplatky jsou vyměřovány bez ohledu na to, je-li životní prostředí znečišťováno v rámci stanovených přípustných hodnot a tedy v souladu s právními předpisy, či zda znečišťovatel tuto povinnost porušuje. Poplatek stanovený na jednotku za vypouštění znečišťujících látek tak odstraňuje visačku s nulovou cenou za využití ovzduší a vodních zdrojů ke vstřebávání znečišťujících látek. Konkrétní výše uložených poplatku bude vždy záviset na: - druhu vypouštěných znečišťujících látek (pro látky s větším potenciálem škodlivosti pro životní prostředí může být stanovena vyšší sazba oproti sazbě, kterou jsou zpoplatněny méně nebezpečné škodliviny) - množství vypouštěných znečišťujících látek - případně i dalších faktorech, jakým může být velikost, resp. kategorie zdroje znečišťování apod. ad b) Mezi poplatky za jiné využívání přírodních zdrojů než coby prostoru pro vstřebávání odpadních látek patří: - poplatky za odebírání povrchových a podzemních vod. - odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, - poplatky za odnětí pozemku sloužících k plnění funkcí lesa - úhrady z dobývacího prostoru a z vydobytých vyhrazených nerostů ■ poplatky za kácení dřevin. ad c) Za tzv. uživatelské poplatky bývají označovány poplatky za spotřebu látek životnímu prostředí škodlivých. Například se jedná o látky, poškozující ozonovou vrstvu Země. S politikou poplatků stát. formálně ustanoví svá vlastnická práva k přírodním zdrojům a určí ct:mi, která musí být zaplacena za jejich využití. Právnické a fyzické osoby jsou pak nuceny brát poplatky jako další náklady spojené s podnikáním. Ideálně jsou poplatky ukládány v takové výši, která sama o sobě poskytne dostatečnou ekonomickou pobídku pro znečišťovatele, aby snížili či udržovali emise na optimální úrovni, tj. aby sami zaváděli zařízení k redukci emisí. Optimální úroveň je z ekonomického pohledu takové množství emisí, které představuje minimální sumu nákladu na redukci emisí a nákladů vyjadřujících Škody na životním prostředí. Poplatky proto nutí podniky zvažovat alternativní náklady spojené s výrobou se situací, která by umožnila se vyhnout placem poplatku. Zisk motivuje znečišťovatele přijmout nejméně nákladné opatření. Takové řešení může představovat i kombinaci způsobů, jak toho lze dosáhnout, v podobě omezení znečištění, snížení výroby a placení poplatků. V tomto ohledu plní poplatky funkci motivační, projevující se v tom. že podnik reaguje na potenciami ekonomický postih za jednotku vypouštěného znečištění do životního prostředí. Podnik pak přijme opatření k minimalizaci výše poplatku snížením vypouštěného znečištění. Hlavním efektem poplatků je zvýšit celkové náklady činnosti a tudíž redukovat množství konečného produktu nabízeného za tutéž cenu. Jestliže jsou poplatky aplikovány v rámci celého průmyslu, konečným výsledkem je zvýšení tržní ceny výrobku a redukce 126 Ekologická politika IX. Prostředky ke kontrole a omezení znečisťování 127 množství prodaných výrobku. Tím způsobem za zlepšení kvality životního prostředí zaplatí spotřebitel výrobku prostřednictvím vyšších cen produktu a také to bude mít dopad na celou společnost v důsledku snížení výroby. Vedle funkce motivační plni poplatky i funkci zdrojovou, která spočívá v možnosti využití vybraných finančních prostředků ke zpětným investicím do životního prostředí. Klady a nedostatky poplatků 1) V rámci politiky poplatků náklady podniků vzrostou jako důsledek bud placení poplatku nebo aktivit a opatření, uskutečněných za účelem vyhnutí se platbě poplatků nebo jako určitá kombinace obou. Zvýšení nákladů podniku ve svém důsledku pak ohrožuje dosažení zisku, vytváří tlak ua růst cen, redukuje konečný produkt a rovněž také zvyšuje nebezpečí přímého bankrotu podniku. Odpovědí je silná opozice ze strany podniků a průmyslu a snahy po údělem subveucí (příspěvků). 2) Zavedením systému poplatků se formálně stanoví právo státu k životnímu prostředí a jeho složkám. Z tohoto pohledu je nutný určitý historický vývoj; poplatky nelze zavádět najednou, jestliže politika před tím uznávala práva znečišťovatelů k příroduím zdrojům. Největšírn problémem je úvodní zavedení, a proto v mnoha vyspělých demokratických státech, které vycházejí z konceptu společného vlastníctvu přírodních zdrojů, by politika založená na systému poplatků byla naprosto nepřijatelná. 3) Politika poplatků jo flexibilní, efektivní metodou k řešení různých en-vironinciitálních problému. Předpokládejme však, že společenské náklady spojené s určitou znečišťující látkou jsou extrémně vysoké a její vnášení do životního prostředí je nežádoucí a pro společnost nepřijatelné. V takové situaci by jakýkoliv poplatek měl být stanoven v takové výši, aby nedocházelo k žádnému dalšímu vypouštění této látky do životního prostředí. Pro takové případy je však jednodušším řešením využít spíše nástroj přímé regulace a zakázat jakékoliv vypouštění tohoto typu odpadu. Ekonomové všeobecně považují poplatky jako optimální environmentálni politiku. Poplatky nejsou zbytečným nástrojem arů za přítomnosti limitů znečišťování a dalších nástrojů přímé regulace, neboť podporují jejich dosažení a další redukce. V České republice existuje kombinace poplatků s politikou zákazů s využitím přímého regulatonůho přístupu. Právo stanoví emisní limity, standardy environmentálni kvality a povinnosti, jejichž dodržování je vynutitelné za pomocí sankcí. Pokuty samy o sobě představují rovněž ekonomickou pobídku k přijetí opatření k redukci znečišťujících látek, systém pokut však nem totožný se systémem poplatků, i když se často spolu jejich existence pojí. Nicméně pokuty jsou koncepčně rozdílné od poplatků v tom, že v nich nem obsaženo formalin' rozšířeni veřejných majetkových práv na užívání přírodních zdrojů a také určení ceny, kterou musí znečišťovatelé zaplatit, aby získali tato práva. ad 3) Subvence, dotace, příspěvky Dotace představuje pravidelný příděl peněz v důsledku poskytování finančních nebo jiných prostředků na určitou věc. Subvence je podpora poskytovaná z veřejných prostředků. Podpory zvyšují zisk. vyplývající z výrobních aktivit. Mohou být poskytovány na zařízení k omezení znečištění, na rozvoj nové technologie apod. Dotace a subvence jsou udělovány z různých zdrojů (státní rozpočet, státní účelové fondy, pomoc ze zahraničí, prostředky nadací, obcí apod.) na finanční krytí konkrétních ekologických řešení. Je možné je získat v různých formách výběrového řízení nebo přímo z rozhodnutí organu, který s prostředky hospodaří. Mezi poplatky a subvencemi je podstatný rozdíl. Subvence, coby příspěvky státu, fungují jako úplata za to, že znečišťující látky nebudou vypouštěny clo životního prostředí. S politikou poskytování subvencí vlastnická práva a práva na vypouštění znečišťujících látek do životního prostředí jsou implicitně přiznávána znečišťovatelům. Stát pak nabídne platbu znečišťovateli za to, že nebude vykonávat toto své oprávnění (znečišťovat). Z toho důvodu znečišťovatel se dívá na redukci znečišťování jako na potenciálně ob-chodovateluou věc a pokouší se maximalizovat zisky, když dostane nabídku na státní dotaci. Jednou z námitek proti politice státních subvencí a podpor je to, že vytváří pobídky k produkování odpadli, jestliže náklady na reduk- via Ekologická politika IX- Prostředky ke kontrole a omezení znečišťování 129 ci znečišťujících látek jsou menší než subvence či příspěvek na jednotku odpadu. Poplatky jsou ve srovnání se subvencemi založeny na chování maximalizujícím zisk firem a přitom směřujícím k dosažení vytyčené úrovně zlepšení životního prostředí. Jsou flexibilním nástrojem, který miižc být měněn v závislosti na změnách environmeiUálních cílů. Poplatky internalizují externí náklady produkce přímo u výrobců a spotřebitelů zboží, které je příčiuou zhoršování stavu životního prostředí. Alternativní program subvencí od-měúujc zdroje znečištění tím, že od nich vykupuje jim vlastní práva na znečišťování životního prostředí formou vypouštění znečišťujících látek do prostředí. Obě metody jak poplatky, tak subvence, mají potenciál poskytnout stejnou úroveň péče o odpadní, resp. znečišťující látky. Metoda poplatků přímo zvyšuje náklady znečišťovatelů a toto zvýšení nákladů je rozšířeno v celém průmyslu ve formě vyšší ceny a menšího množství prodaného a spotřebovaného zboží. S politikou poplatků stát formálně ustanovuje své vlastnictví k životnímu prostředí a jeho jednotlivým složkám. Metoda dotací naopak uznává vlastnická práva výrobců k využívám' životního prostředí a jeho složek k vypouštění odpadu. ad 4) Obchodovatelná oprávnění ke znečišťování Systém obchodovatelných opravném' ke znečišťování byl zaveden v USA a svého času se uvažovalo o jeho zavedení i v našich podmínkách. V současné době se k myšlence obchodovatelných oprávnění vracíme v souvislosti s regulací skleníkových plynu jako jednoho z prostředků boje s globálním oteplováním. Historicky prvním krokem na cestě k systému obchodovatelných opravném byl tzv. koncept bublin, vyjadřující myšlenku, že nad určitým průmyslovým podnikem leží jakási imaginární bublina a tento podnik si pak sám muže vybrat, jakým způsobem bude redukovat své celkové emise za účelem splnění stanovených cílů k redukci emisí. Koncept bublin tak předepisuje podniku pouze, celkový emisní limit a umožňuje podniku, aby se sám rozhodl, jakým způsobem bude emise redukovat za účelem dosažení celkového limitu. Ekonomickou pobídkou pro podniky v tomto případě je možnost provést redukce znečištění s minimálními náklady - provozovatel si vybere realizaci redukcí tam. kde jich lze nejsnadněji dosáhnout. Koncept bublin byl následně rozšířen z vnitropodnikové úrovně na mezipodnikovou úroveň. Jestliže jeden podnik je schopen zvláště efektivně dosáhnout snížení určitých emisí, může tyto emise redukovat, dokouce i nad požadovanou úroveň a jako výsledek získat kredity za tyto excesivuí redukce znečištění. Tyto kredity mohou být uloženy firmou v emisní bance a bud ponechány do budoucnosti pro budoucí potřebu za účelem dodržování vlastních emisních liruitů, nebo mohou být prodány dříve či později jiným podnikům, pro které je snižování určitých emisí méně efektivní a potřebují vypouštět více znečišťujících látek, než pokryjí jeho vlastní oprávnění ke znečišťování. V roce 1968 kanadský ekonom J. H. Dales navrhnul využití obchodovatelných oprávnění ke znečišťování, založené na následujících krocích: 1. stát stanoví úroveň povoleného znečištění (Xtun znečišťujících látek vypuštěných do složky životního prostředí za rok celkem ze všech zdrojů, podléhajících předmětné regulaci): (X se rovná x oprávnění ke znečištění) 2. x obchodovatelných opravném je rozděleno mezi hlavní průmyslové znečišťovatele - každý podnik obdrží například x/10 oprávnění jako prvotní rozdělení 3. každé oprávnění umožůuje vypouštět určité množství odpadních látek za rok 4. podniky potom mohou kupovat a prodávat oprávnění mezi sebou navzájem na otevřeném trhu, přičemž cena oprávnění je stanovena poptávkou a nabídkou. Jakákoliv osoba nebo skupina osob si může zakoupit opravném ke znečišťování a případné je ani nemusí využívat. Toho využívají například i nevládní organizace, aby tak snížili povolenou úroveň znečišťování ovzduší. Podnik, který vypouští nad úroveň oprávnění, které má k dispozici, musí zaplatit pokutu. 130 Ekologická politika IX. Prostředky ke kontrole a omezeni znečišťováni 131 ad 5) Úvěrová a úroková politika Prostřednictvím vhodné úverové a úrokové politiky lze podporovat realizaci investic, které jsou z hlediska jejich vlivu na životní prostředí nejméně nepříznivé. Zvýhodněné úvěry (nižší úroková sazba, delší lhůta splatnosti, nižší nároky na ručení za úvěr apod.) muže stát ovlivnit zejména tam, kde jsou na úvěry poskyto\-ány prostředky státu - tj. např. ze Státního fondu životního prostředí. ad 6) Ekologické po jištění a jiné nástroje k zajištění závazků Povinné pojištění pro ručení za škody na životním prostředí znamená přenesení rizika za environmentálni škody z jednotlivých subjektů na pojišťovací ústavy. Uplatňuje se zejména v těch oblastech, kde vyvíjená aktivita je vzhledem k možným následkům na životní prostředí vysoce riziková - například jaderná energetika, dovoz a vývoz odpadů apod. Do této kategorie nástrojů můžeme zařadit i zajišťován fondy, jako je například povinné vytvoření finanční rezervy při provozování skládky odpadu, sloužící k zajištění skládky po ukončení jejího provozu. ad 7) Cla U cel můžeme rozlišit cla dovozní a cla uvalená na vývoz. Dovozní cla na dovoz ekologicky škodlivých výrobků fungují na podobných principech jako spotřební daň u tuzemských výrobků. Možnost jejich uvalení na ekologicky škodlivé výrobky je však omezena vázaností celní politiky na mezinárodní dohody. Vývozní cla by měla působit jako nástroj ochrany především nerostného bohatství, kde při současném kurzu koruny vůči zahraničním měnám dochází ke zvýšené míře vývozu těchto surovin. Totéž se týká i surovin rostlinného původu (dřevo) a výrobků, jejichž výroba silně poškozuje životní prostředí (cement) a které jsou přesto díky dosavadním nízkým cenám na zahraničních trzích velmi žádané s důsledkem zvýšeného poškozování životního prostředí státu původu. I zde se můžeme setkat s omezením celní politiky závazky vyplývajícími z mezinárodních dohod. Cla však mohou fungovat i v opačném směru v podobě poskytování celních úlev na výrobky s vynikajícími ekologickými parametry a na výrobky určené pro ekologicky šetrné technologie. 2.1. Klady a nedostatky nepřímé regulace Na základě ekonomického přístupu je zajišťováno omezení znečištění obdobně jako přímým regulatorním přístupem, ale tento přístup dovoluje, aby břímě omezení znečištění bylo rozděleno efektivněji mezi podniky. Politika založená na tržních mechanismech poskytuje finanční pobídku pro největ-ší redukce znečištění u těch podniků, které to mohou dosáhnout nejlevněji. Teoreticky lze tento výsledek dosáhnout tím, že stát stanoví různé limity pro různé podniky (znečišťovatele) a vyrovná tak jejich náklady na dosažení jednotky redukce znečištění. To však vyžaduje detailní informace o tom, jak vysoké náklady by redukce představovaly pro každý podnik. Tyto informace by veřejná správa mohla obdržet jen za cenu obrovských nákladů . Politika založená na ekonomických nástrojích však poskytuje cestu tím, že vede k efektivnímu rozdělení nákladů na omezení znečištění mezi podniky. Nutí podniky zakalkulovat výdaje na životní prostředí do jejich rozhodování a tím vytváří pobídku k nacházení čistších technologií. Pro decentralizovaný přístup je charakteristické využívání různých druhů pobídek. Jejich cílem jc jednak ekonomicky motivovat znečišťovatele, a jednak rovněž získání finančních prostředků na investiční akce k ochraně či zlepšení stavu životního prostředí. Ekonomické nástroje by měly vyjadřovat škodu na životním prostředí, způsobenou každou jednotkou emitované znečišťující látky. Ekonomické nástroje proto, jsou-li správně stanoveny, in-ternalizují externí náklady výroby. To znamená, že do nákladů firmy se započítává i hodnota poškození životního prostředí následkem její činnosti. V konečném důsledku však může dojít k přenosu takto zvýšených nákladů výroby ua zákazníka prostřednictvím ceny výrobku nebo služby. Výhodou ekonomických nástrojů je rovněž, že nevyžadují rozsáhlou kontrolu a vynucování ze strany státních orgánů. Ekonomické nástroje mají všeobecně za následek snížení výroby, vyšší ceny a potenciální snižování zisku 132 Ekologická politika IX. Prostředky ke kontrole a omeze.ni znečišťováni 133 Přednosti ekonomických nástrojů: 1. zvýšení efektivnosti nákladu vynakladaných na ochranu životního prostredí. 2. vyvolání stimulace ke snižování rozsahu poškozování životního prostředí, a to na základě ekonomického chování subjektu, 3. odstranění, resp. potlačení nedostatků doprovázejících působení nástrojů přímé regidace včetně snadnější kontroly. 4. zvýšení pružnosti chovám subjektů, které se mohou volněji rozhodovat a přizpůsobovat měnící se situaci; na základě ekonomické racionality si mohou zvolit, zda raději budou platit za znečišťování, či zda zavedou novou technologii nebo dokonce skončí s činností v dané oblasti. Nedostatky: 1. Ekonomické nástroje nem vhodné aplikovat pro případy rizikových situací, kdy hrozí poškození životního prostředí a lidského zdraví -přímá regulace je rychlejší a účinnější, nelze se spoléhat na dobrovolné rozhodování subjektů. 3. Aktivity státu na ochranu životního prostředí Nedle toho, že stát z mocenské pozice reguluje chování subjektů prostřednictvím výše uvedených nástroju, může se přímo účastnit na ochraně životního prostředí tím, že vyvíjí určité faktické činnosti, které k ochraně životního prostředí napomáhají. Formy činnosti státu, jakými tento způsob ochrany realizuje, mohou být různé. Může se jednat například o: a) přímé aktivity státu, b) činnosti na základě dohod mezi orgány státní správy a soukromými osobami. ad a) Mezi přímé aktivity státu patří například provozovaní národ meh parků, hospodářem s lesy ve státním vlastnictví, vlastnictví kulturních pa- mátek apod. Tímto způsobeni svou faktickou péčí o určité environmentálne citlivé objekty stát přímo ovlivňuje jejich stav. ad b) K činnostem, kterými stát může přispět k ochraně životního prostředí na základě uzavírání různých dohod, patří například skutečnost, že stát vykupuje půdu (například na území národních parků) za tím účelem, aby mohl dotčené pozemky vyhradit pro účely ochrany přírody. Stát potom vvužívá tyto zdroje k produkci rozličných environmentálních služeb. Dalším projevem může být i to, že stát platí soukromým fyzickým a právnickým osobám vlastnícím určitý zdroj za jeho využívání na základě vzájemně dohodnutých podmínek, příp. za jeho omezené využívám či nevyužívám, nebo kontraktuje firmu na likvidaci odpadu z nezabezpečené skládky, jestliže osobu odpovědnou za uložení odpadu se nepodařilo zjistit nebo tato osoba už neexistuje. Stát využívá i možnosti předkupního práva zejména v zájmu ochrany kulturních památek a zvláště chráněných Částí přírody. Předpokladem je však zakotvení povinnosti pro vlastníky těchto objektů nabídnout je při prodeji přednostně státu; převod by přitom měl být realizován za cenu, která musí být stanovena spravedlivě s ohledem na trh. 4. Dobrovolné nástroje Dobrovolné neboli etické nástroje jsou orientovány na etiku, uvědomění a hodnotové systémy subjektů. Tyto nástroje apelují na jejich odpovědnost vůči životnímu prostředí. Jsou však účinné teprve v podinmkách. kdy daná společnost dosáhla značně vysokého stupně životní úrovně a enviroumentál-uího uvědomění, Z pohledu státních orgánů hovoříme o tzv. „interaktivních formách vládnutí". Jako společný jmenovatel těchto forem je uváděna širší spolupráce mezi veřejnou a soukromou sférou při řešení konkrétních problémů životního prostředí a přírodních zdrojů. Výsledkem je určitá forma vzájemné dohody různého stupně závaznosti a obsahu. Obě strany se obvykle rozhodnou k uzavření závazku společně pracovat na řešení konkrétních problémů, přičemž uzavření a plnění dohody může být podpořeno využitím tradičních administrativních či ekonomických nástrojů ekologické politiky. Dobrovolné environmentálni dohody představují takovou stratégu 11 134 Ekologická politika politiky životního prostredí, která mobilizuje všechny zájmové strany k řešení konkrétních problému životního prostředí, a to na základě jejich vzájemné spolupráce. Předmětem environmcntálm'ch dohod může být například: - snížení emisí (C02, S02y NOx) - kvalita jednotlivých složek životního prostředí - snížení množství odpadů, jejich recyklace nebo regenerace - snížení množství nebo elimininace užívání určitých látek - snížení spotřeby energie apod. Existují různé typy těchto dohod - může se jednat o programy na povzbuzení výzkumu nebo právně závazné smlouvy s konkrétně stanovenými úkoly. Rozlišujeme 3 hlavní kategorie dobrovolných nástrojů: a) jednostranné závazky znečišťovatelů, b) sjednané dohody mezi veřejným orgánem a soukromou osobou, c) dobrovolné programy iniciované veřejnou institucí. ad a) Jednostranné závazky znečišťovatelů Jde o programy zaměřené na zlepšení životního prostředí připravené a přijaté samotnými firmami. S těmito programy jsou pak seznámeny všechny zúčastněné strany - státní úřady, zaměstnanci, akcionáři, klienti apod. Firmy definují environmentálni cíle a uvádějí opatření, která provedou k jejich dosažení. Mohou rovněž delegovat sledování plném těchto cílů na třetí subjekt, aby zvýšily důvěryhodnost plnění tohoto závazku. ad b) Sjednané dohody mezi veřejným orgánem a soukromou osobou Tyto dohody zpravidla obsahují cíl a časový plán jeho plnění. Správní orgán se obvykle zaváže, že nepřijme žádnou novou právní normu, pokud dobrovolný přístup povede ke splnění dohodnutého cíle. IX. Prostředky ke kontrole a omezení znečišťováni 135 V České republice došlo k uzavření například těchto dohod: Ekologická iniciativa členských firem České asociace petrolejářského promyslu a obchodu Řešeným problémem bylo přispět ke snížení negativního vlivu provozu motorových vozidel na životní prostředí, především snížením vybraných emisí do ovzduší. Jako cíl si účastníci této dohody vytknuli dodržovat přísnější parametry, než stanoví právní normy pro výrobu pohonných hmot a obsah sledovaných látek v nich (síra, aromáty), a přitom dodržovat jakostní znaky paliv. Zainteresovanými stranami byly vedle Ministerstva životního prostředí i Česká rafinérská, a.s., PARAMO, a.s. a distributorské firmy. Dohoda o postupném snižování dopadu pracích prostředků na životní prostředí Tato dohoda se týkala otázky omezování nežádoucích vlivů pracích prostředků, které jsou dodávány Českým sdružením výrobců mýdla, čistících a pracích prostředků do maloobchodní sítě. na životní prostředí, především na kvalitu povrchových vod. Cílem bylo dodržet závazek nepřekračovat maximální hodnoty předmětných Škodlivin, a jak vyplynulo z druhého dodatku k dohodě, s účinností od roku 2005 nepoužívat fosfáty pro domácí trh. Této dohody se zúčastnilo Ministerstvo životního prostředí, České sdružení výrobců mýdla, čistících a pracích prostředku (SETUZA, PROCTER and GAMBLE, HENKEL aj.) Uvedená dohoda by měla přispět ke zvýšení ochrany povrchových vod, neboť fosfáty z pracích prostředků se podílejí na jejich znečištění cca 19%. ad c) Dobrovolné programy iniciované veřejnou institucí Přistoupením k dobrovolným programům zúčastněné firmy souhlasí s pravidly kladenými na jejich činnost, technologie nebo jejich management. Tato pravidla jsou připravena veřejnou institucí - např. Ministerstvem nebo agenturami na ochranu životního prostředí a zpravidla zahrnují; - podmínky individuálního přistoupení k dohodě, - opatření, která musí firmy provést, - způsob, jak bude plnění sledováno, 136 Ekologická politika - hodnocení výsledku. Veřejné instituce mohou firmám zajistit různé ekonomické přínosy, jako např. poskytnutí dotací na vědu a výzkum, technickou pomoc, oprávnění používat ekologické logo apod. K nejznámějším dobrovolným programům v současné době patří: a) Systémy ekologického managementu, b) Označování ekologicky šetrných výrobků. 4.1. Systémy ekologického managementu Systémy ekologického managementu (EMS, EM AS) představují souhrn standardizovaných kroků a činností, které musí podnik přihlášený k tomuto standardu dodržovat a které mají zajistit minimalizaci vlivu podniku na životní prostředí. Zavedení euvironmentálnílio systému řízem podniku znamená začlenění hledisek trvale udržitelného rozvoje do řízení podniku. Cílem tedy je: a) zařadit požadavky na ochranu životního prostředí do systému řízení podniku. b) současné zajištění trvalého ekonomického růstu a prosperity podniku. Podniky se. k tomuto standardu přihlašují na základě dobrovolnosti, ale přijmou-li ho, jsou povinny ho dodržovat. Z přijetí standardu plynou podniku povinnosti, ale může těžit i z jeho výhod, jakými jsou například lepší přístup k veřejným zakázkám, lepší výběr partnerů, preference ze strany ekologicky uvědomělých spotřebitelů a především větší šance v bitvě o trh. Pokouší-li se podnik dostat na trh vyspělých zemí a nemůže se prokázat certifikátem ekologického systému řízem, může být obviněn z tzv. ekodum-pingu. Podle těchto obvinění výrobci dosahují nízkých cen výrobků tím, že neinvestují dostatečné prostředky do ochrany životního prostředí a jejich výrobní náklady jsou proto nižší ve srovnání s jinými. V současné době každý podnik, který přijde do styku se zahraničím, musí očekávat, že jeho partneři budou zavedení tohoto systému požadovat. IX- Prostředky ke kontrole a omezeni znečišťování 137 Můžc-li podnik prokázat zavedení ekologického systému řízení, dává jasně najevo, že svou aktivitou snižuje negativní dopad na životní prostředí, což je v souladu se stále sílícím trendem v zemích Evropské unie. Chránit Životní prostředí a být, v dobrém vztahu se svým okolím je pro prosperující podnik s dobrou pověstí nutnost. Zavedení tohoto systému lze doložit získáním certifikátu. Pro zavádění euvironmeutálního systému řízení se dnes v ČR. využívají 2 způsoby: 1. podle nařízení Rady ES č. 761/2001 (EMAS II), které nahradilo dříve vydané nařízení Rady ES č. 1836/93 (EMAS I), 2. podle řady norem ISO 14 000 (EMS). ad 1) EMAS Základem pro dobrovolnou účast, průmyslových podniků v programu environmentálne orientovaného řízení (EMAS - Eco-managemeut and Audit Seheme) se stalo nařízení Rady Evropského hospodářského společenství z roku 1993 č. 1836/93 o dobrovolné účasti podniků z průmyslového sektoru v projektu ekologického řízení a ekologického auditu Společenství. Dne 27.4.2001 vstoupilo v platnost Nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 761/2001 o dobrovolné účasti organizací v systému řízem podniku a auditu z hlediska ochrany životního prostředí, které dále prohlubuje aktivity při ochraně životního prostředí a rozšiřuje dobrovolnou účast v systému EMAS na všechny organizace s vlivem na životní prostředí - nejen na výrobní sféru, a zavádí do systému další hlediska, jejichž cílem je dále rozvíjet environmentálni management. Institucionální fungování tohoto nařízení zabezpečilo v České republice usnesení vlády č. 651/2002. Za tím účelem byly zřízeny tyto instituce: - Rada Programu EMAS jako stálý koncepční, řídící a kontrolní orgán - Agentura EMAS při Českém ekologickém ústavu plní funkci sekretariátu Rady - Akreditační orgán ProgTarnu EMAS. kterým je Český institut pro akreditaci, poskytuje na základě pověření Ministerstva průmyslu a obchodu akreditaci a dozory mimo jiné také pro oblast akreditace Ekologická politika ověřovatelů stavu životního prostředí, působících v rámci Programu EMAS. Myšlenka ekologického řízem podniků je založena na těchto základních zásadách: - průmysl nese odpovědnost za regulování ekologických dopadů svého působení, a proto by měl v této oblasti zvolit konstruktivní přístup, - podniky by proto měly přijmout ekologickou koncepci a vytvářet a uplatňovat ekologické cíle, programy a opatření, - informování veřejnosti podniky o ekologických aspektech jejich působení; podniky je proto třeba podněcovat k sestavování a rozšiřování pravidelných zpráv o životním prostředí, obsahujících informace pro veřejnost o skutečné ekologické situaci v jejich průmyslových lokalitách a o jejich ekologických koncepcích, programech a cílech a systému ekologického řízem, - ekologické programy a zprávy budou podrobovány kontrole k ověření toho. zda splňují požadavky uvedeného nařízení, a správnost zpráv o stavu životního prostředí bude potvrzena akreditovanými auditory, - j