NV305K Evropské správní právo 4. přednáška Mgr. Tomáš Svoboda, Ph.D. 20. 4. 2022 Program přednášky ̶ Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy. ̶ Tzv. vevrchnostenská správa a europeizace ̶ Základní charakteristika kohezní politiky ̶ Stručný vývoj kohezní politiky ̶ Obsah kohezní politiky ̶ A některé další aspekty Nevrchnostenská správa ̶ Vrchnostenská X nevrchnostesnká správa ̶ „Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni (sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují správní spory, vydávají trestní nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“ ̶ (HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 13). ̶ Možné pohledy (na tzv. nevrchnstenskou správu) - fiskální (= hospodaření s veřejným majetkem) - pečovatelská (= poskytování veřejných služeb) Nevrchnostenská správa ̶ Europeizace (EU) ̶ 1/ Europeizace vnitrostátní nevrchnostenské správy např. regulace tzv. veřejných podpor ̶ 2/ Evropská „strategická“ spolupráce např. Trans-European Transport Network (TEN-T) ̶ 3/ Společná regionální (?) politika = kohezní politika EU jejím prostřednictvím ale také Pojem kohezní politika ̶ Kohezní politika EU = „politika soudržnosti EU“ ̶ č. 174 Smlouvy o fungování EU (bývalý článek 158 Smlouvy o ES) ̶ Unie za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti. ̶ Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů. ̶ V rámci dotyčných regionů je zvláštní pozornost věnována venkovským oblastem, oblastem postiženým průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony. Základní charakteristika ̶ Redistributivní povaha ̶ nikoli regulativní politika (obdobně „CAP“) ̶ finanční intervence (de facto investiční politika) ̶ specifické nástroje ̶ primární = tzv. strukturální fondy (EFRR, ESF a Fond soudržnosti) ̶ sekundární = granty (nenávratné), finanční nástroje (návratné) ̶ rozpočet ̶ 7leté finanční rámce ̶ EU rozpočet 2014–2020 = €1 082,5 mld. (1.02 % EU-28 HNP) ̶ rozpočet kohezní politiky 2014–2020 = 34 % = €368 mld. ̶ (zbytek „CAP“ a „provoz“ institucí EU) Základní charakteristika ̶ Rozdělení rolí ̶ utvářejí – členské státy (Rada, Parlament) ̶ unijní právní rámec kohezní politiky + rozpočet ̶ realizují – Komise a (především) členské státy ̶ Komise zejména „schvaluje“ operační programy ̶ členské státy realizují intervence dle schváleného rámce ̶ další aktéři (výbor regionů, místní aktéři…) ̶ uplatnění tzv. principu partnerství ̶ obecně lze říci, že kohezní politika = výsledek politických kompromisů… napětí: plátci v. příjemci Základní charakteristika ̶ Vztah k regionální politice EU ̶ regionální politika = institucionální reakce na nerovnoměrný vývoj na regionální úrovni (ať již hospodářský, společenský či jiný) ̶ 1/ kohezní politika EU vychází z regionální politiky EU ̶ 2/ kohezní politika plní (také) funkce regionální politiky EU (ovšem nikoli výhradně) ̶ z tohoto důvodu také označení „Regionální politika EU“ ̶ případně „Strukturální politika EU“ – jako politika směřující k dosažení určité „strukturální změny“ Stručný vývoj ̶ Stěžejní otázka = regionální rozdíly uvnitř EU ̶ Původně neřešeny, protože: ̶ 1/ nevýznamné (původní státy rozvinuté, až na Mezzogiorno) ̶ 2/ očekávání efektů ekonomické liberalizace (neoliberální přístup) ̶ 3/ zprvu jiné priority (budování „základů“ EU, resp. dříve ES) ̶ Později růst významu ̶ Prohlubování ekonomické integrace (celní unie -> společný trh -> měnová unie) a jejích důsledků ̶ Rozšiřování EU (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013) ̶ Případně také rostoucí skepse k samovolnému vyrovnání regionálních rozdílů (resp. opouštění neoliberálního přístupu, místo toho nové přístupy, např. zkoumání aglomeračních sil) Stručný vývoj ̶ Reakce na rostoucí disparity ̶ Od 60. let zájem Komise ̶ 1975 – počátek „regionální politiky EU“ ̶ Vytvoření Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) ̶ Důraz na konvergenci a „přechodové regiony“ ̶ Průběžné reformy (navyšováním vlivu Komise, více prostředků, formováním určitého „strategického rámce“) ̶ 1988 = zásadní reforma (vytvoření „kohezní politiky EU“) ̶ Smlouva o EHS – nově politika hospodářské a sociální soudržnosti (později také třetí územní rozměr kohezní politiky) Stručný vývoj ̶ Nové principy kohezní politiky (1988) ̶ Programování = operační programy, programová období ̶ Koncentrace = 5 prioritních cílů (nikoli „všechno a nic“) ̶ Adicionalita = „přidaná hodnota“ intervencí + obligatorní spoluúčast příjemců ̶ Partnerství = spolupráce s různými aktéry kohezní politiky, víceúrovňová správa ̶ Nově definice územních „statistických jednotek“ - NUTS = Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques ̶ Rozpočet x2 (později opakovaně navyšován) Obsah kohezní politiky ̶ Nejobecnější účel ̶ = „Soudržnost“ (3 dimenze) ̶ Hospodářská (zejména hospodářská konvergence) ̶ Sociální (zejména zaměstnanost) ̶ Územní (nejméně jasná dimenze, různé významy…) ̶ Soustava cílů ̶ Primární ̶ Tematické cíle a priority ̶ Ale v zásadě vágní pojmy, nikoli exaktní cíle, svou podstatou spíše pouze „záměry podpory“ (= „kam mají jít peníze“) Obsah kohezní politiky ̶ Primární cíle 1988 • Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů; • Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu; • Boj s dlouhodobou nezaměstnaností; • Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí; • (a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí. ̶ Ústřední motiv = přechod k jednotnému vnitřnímu (společnému) trhu Obsah kohezní politiky ̶ Primární cíle 1993 • Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů • Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu • Boj s dlouhodobou nezaměstnaností • Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí • (a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí • Podpora neobydlených arktických regionů ̶ Ústřední motiv = přechod k měnové unii ̶ Nový primární cíl pro zaostávající regiony nových (ale ekonomicky rozvinutých) členských států – Finska a Švédska Obsah kohezní politiky ̶ Primární cíle 2000 ̶ 1. Podpora rozvoje a strukturálních změn regionů, jejichž rozvoj zaostává ̶ 2. Podpora hospodářské a sociální přeměny oblastí, jež čelí strukturálním obtížím ̶ 3. Podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti ̶ Ústřední motiv = konsolidace před tzv. východním rozšířením Obsah kohezní politiky ̶ Primární cíle 2007 ̶ 1. Konvergence ̶ 2. Konkurenceschopnost a zaměstnanost ̶ 3. Evropská územní spolupráce (mezistátní projekty v pohraničních oblastech) ̶ Ústřední motiv = nově explicitně zaměření na tzv. nové výzvy (Lisabonská strategie 2010) ̶ Těm vyhrazen cíl Konkurenceschopnost a zaměstnanost Obsah kohezní politiky ̶ Primární cíle 2013 ̶ 1. Investice pro růst a zaměstnanost ̶ 2. Evropská územní spolupráce ̶ Ústřední motiv = posilování významu „nových výzev“ (strategie Evropa 2020) ̶ Cíl Investice pro růst a zaměstnanost kombinací soudržnosti + „nových výzev“ Obsah kohezní politiky ̶ Různé interpretace kohezní politiky… ̶ Soudržnost = ? ̶ Konvergence? - Historicky základní rozměr, ale… - Priority také mimo regionální kontext („lisabonizace“ kohezní politiky) - Příjemci podpory také rozvinuté regiony (byť v menší míře) ̶ Redistribuce? - Solidarita, spravedlnost… ̶ Kompenzace? - „Vítězové“ integrace kompenzují „poražené“ (resp. bohaté státy ty chudé) ̶ Integrace? - Obecné zvyšování „integračního potenciálu“ EU Obsah kohezní politiky ̶ „Lisaboonizace“ kohezní politiky ̶ Lisabonská strategie (2000 – 2010) ̶ Tzv. nové výzvy pro EU a jejich prolínání do unijních politik, zejm.: - Globalizace - Probíhající demografická změna - Ekonomický růst - Konkurenceschopnost, inovace, vzdělanostní ekonomika - Ochrana životního prostředí - Energetická závislost - Rovnost můžu a žen - Finanční krize z roku 2008 - Migrační krize - Aktuálně nepochybně také onemocnění Covid-19 ̶ Kohezní politika je nyní součástí „něčeho většího“ Obsah kohezní politiky ̶ Nově „dvojí mise“ kohezní politiky ̶ Stále soudržnost, nově také naplňování unijních strategií - V období 2007 – 2013 Lisabonská strategie = strategie růstu a zaměstnanosti - V období 2014 – 2020 strategie Evropa 2020 = Evropská strategie pro chytrý, udržitelný a inkluzívní růst ̶ Fakticky transformace kohezní politiky na unijní „investiční politiku“ ̶ Tato transformace ovšem právem nepřiznaná (!) (Pouze skrze sekundární právo, v primárním právu pořád tentýž cíl jako před více než 30 lety = posilování soudržnosti) Právní rámec kohezní politiky ̶ Právní rámec obecně ̶ Unijní - Základní zásady (principy) kohezní politiky - Jádro = příprava, schvalování a provádění operačních programů - Řada dalších aspektů, zejm. požadavek udržitelnost, podíl na financování apod. ̶ Vnitrostátní (viz dále) ̶ Právo EU ̶ Základní smlouvy – Smlouva o fungování EU (viz dříve) ̶ Sekundární právo - „Obecné nařízení“ = obecná úprava základních otázek - „Zvláštní nařízení“ = úprava specifik, několik předpisů - Jiné předpisy – zejm. „finanční nařízení“ upravující některé finanční aspekty Efektivnost kohezní politiky ̶ Je pochopitelně stěžejní otázkou, jelikož podpora poskytována z finančního majetku EU = fakticky majetku členských států ̶ Základní roviny ̶ 1) Efektivnost kohezní politiky jako celku - Nepanuje shoda… - Irsko (považováno za úspěch konvergence) - x Řecko, Itálie, Španělsko („nekonečná“ konvergence?) - Hodnocení komplikují obsahové nejasnosti = co má být vlastně dosaženo? ̶ 2) Efektivnost využívání jejích nástrojů - Význam zejména vnitrostátního práva, resp. právní úpravy jednotlivých aspektů (např. poskytování podpor, mechanismů ochrany před zneužíváním podpory apod.) - V domácím kontextu existence jistých „systémových rizik“ (viz dále) „Systémová rizika“ ̶ Unijní právní rámec ̶ Vyžaduje principy 3E (economy, efficiency, effectiveness) ̶ Avšak klade velmi mírné požadavky na - Udržitelnost (obecně pouze 5 let) - Míru spolufinancování příjemcem podpory (obecně až pouze 30 %, v období 2014 – 2020 dokonce až pouze 15 %) ̶ = Nízká zainteresovanost příjemce podpory (právní i ekonomická) ̶ V důsledku tak přenášení odpovědnosti za efektivnost využívání nástrojů kohezní politiky z příjemce na poskytovatele - Což klade vysoké požadavky na kvalitu veřejné správy, resp. institucí… „Systémová rizika“ ̶ Vnitrostátní (česká) úroveň ̶ Obecné riziko = preference absorpce před efektivností - Obzvlášť v kombinaci s relativně vysokým objemem alokované podpory ̶ Nevyhovující právní úprava poskytování dotací, zejm.: - Nejednotnost, nepřehlednost, neúplnost (srov. zákon č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) - Absence kvalitativních požadavků na poskytování dotací (viz principy 3E) ̶ Selhání při implementaci = Zejm. zneužívání podpory (ROP Severozápad apod.) Literatura (vybraná) ̶ SVOBODA, Tomáš. Efektivnost využívání strukturálních fondů EU - vybrané právní aspekty. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2016, 149 s. ISBN 978-80-210-8427-8. ̶ BAUN, Michael J., MAREK, Dan. Cohesion Policy in the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2014, 295 s. ISBN 978-0-230-52472-9. ̶ JONES, J. Barry, KEATING, Michael (eds.). The European Union and the Regions. Oxford: Clarendon Press, 1995, 306 s. ISBN 0-19-827999-X. ̶ TARSCHYS, Daniel. Reinventing Cohesion: The Future of European Structural Policy. Swedish Institute for European Policy Studies, Report No. 17, 2003, 104 s. ISBN 91-85129-16-X. ̶ Děkuji za pozornost