I.

zde dodat přednášku na prameny práva EU

Základem práva Evropské unie jsou smlouvy, kterými byla tato mezinárodní organizace založena. Z pohledu Unie samé byly tyto smlouvy emancipovány na mezinárodním právu veřejném cestou jejich kreativní interpretace Soudním dvorem ve známých rozhodnutích Van Gend en Loos a Costa vs. E.N.E.L. Výsledkem je všeobecně přijímaný, či alespoň znatelně nezpochybňovaný konsensus, že tyto smlouvy nejsou běžným pramenem mezinárodního práva veřejného, ale stávají se základem nového systému práva – práva Evropské unie. Nutno podotknout, že toto pojetí vycházející z judikatury Soudního dvora EU má ovšem slabiny tehdy, je-li podrobeno analýze vycházející z tradičních právněteoretických koncepcí. Empiristická teorie ani konstruktivismus nedokáží plně vysvětlit zvláštní podstatu práva Evropské unie. Scheu konstatuje, že judikatura Soudního dvora EU se opírá o Kelsenův model právního systému spíše než o empiristický přístup. Zároveň ale Soudní dvůr nijak nevysvětluje, co považuje za základní normu či sjednocující právní moment takového autonomního „ústavního“ systému. ESD sice zdůraznil pojem „ústavní listina“, za niž lze považovat zakládající smlouvy, otázka platnosti této „ústavy“ však není dostatečně vysvětlena.[1]

Důsledkem osamostatnění práva Evropské unie vyplývajícího z judikatury Soudního dvora EU je mimo jiné fakt, že pravidla výkladu a aplikace platná pro mezinárodní právo veřejné se ve vztahu k unijnímu právu nepoužijí.[2] Toto právo si je totiž definuje samo, vyplývají z jeho podstaty a formuluje je, resp. identifikuje je a nachází Soudní dvůr. Domníváme se nicméně, že tento pohled je především pohledem vnitřním, uplatňovaným v rámci Evropské unie, tj. jí samou a jejími členskými státy.

Z pohledu vnějšího může být situace odlišná. Pro třetí státy Evropská unie zůstává i nadále mezinárodní organizací vzniklou na základě mezinárodních smluv, tj. pramene mezinárodního práva veřejného. Vnitřní specifika Evropské unie mohou třetí státy či jiné subjekty mezinárodního práva veřejného akceptovat, ale nic je k tomu nenutí a nezavazuje.

--

Příkladem může být postoj východoevropských socialistických států, které odmítaly akceptovat specifickou povahu Evropského hospodářského společenství, jako nadstátní mezinárodní organizace. Viz BLOED, A. The External Relations of the Council for Mutual Economic Assistance. Martinus Nijhoff Publishers, 1988. ISBN 9789024737833. str. 194.

Máme za to, že z pohledu mezinárodního práva veřejného veřejného jsou tato specifika stanovená unijním právem mimoprávní skutečností. Vnější náhled na Evropskou unii proto může být potenciálně odlišný od přístupu, na který jsme zvyklí.

--

Kupř. v případě Evropského hospodářského společenství byla vnitřně akceptována jeho nadstátní povaha. Navenek tomu tak nebylo, přesněji řečeno ne vždy a ne automaticky. Kupř. Komise OSN pro mezinárodní právo v komentáři z roku 1974, tzn. z doby, kdy je již nadstátní charakter Evropského hospodářského společenství v judikatuře Soudního dvora EU ustálen, dochází k v návrhu článků úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám k závěru, že pokud jde o sukcesi do smluv, je komunitární úprava zcela poplatná mezivládním mezinárodním organizacím. Mimochodem, právní úprava ve Smlouvě o fungování EU nedoznala od té doby zásadních změn. Viz Draft articles on Succession of States in respect of Treaties with commentaries (1974) [cit. 17. 8. 2016]. Dostupné z: http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/3_2_1974.pdf str. 253.

Tuto skutečnost musí Evropská unie a členské státy reflektovat a jen těžko ji mohou jednostranně ovlivnit. Praktické důsledky této skutečnosti se projevují zejména tam, kde Unie a členské státy jednají či jednaly vůči třetím státům paralelně, a to ať už jde o konflikty mezi těmito závazky, jejich plnění a odpovědnost za jejich porušení. Výše uvedené má dopad též na postavení Evropské unie při sjednávání mezinárodních smluv, či na její členství v jiných mezinárodních organizacích. Je totiž zásadní rozdíl mezi tím, zda z pohledu třetího státu nahlížíme unijní právo jako obdobu práva státního, nebo jen jako partikulární mezinárodní právo veřejné.

Přístupy třetích států k Evropské unii mohou být různé. V úvahu přichází akceptace její specifické povahy kvazifederální mezinárodní organizace na straně jedné, či úplné odmítnutí jejích specifik na straně druhé. S čím se dosud v praxi mezinárodního práva ale nesetkáváme, je bezvýhradný náhled na Unii jako na stát. Její povaha mezinárodní organizace je tedy alespoň dosud v mezinárodním právu veřejném nezpochybnitelná.

Z pohledu teoretického Unie skutečně může být vnímána jako mezinárodní organizace, která se chová podobně jako stát a z hlediska funkčního státy ve vymezených oblastech nahradila, a to i ve sféře mezinárodního práva veřejného. Funkčně tedy z hlediska projevů své činnosti určitým (kvazi)státem často je. Funkční přístup lze opřít o materiální znaky Evropské unie, které jsou svými projevy v mnoha ohledech rovnocenné projevům států. Pak je ale nutné potlačit skutečnost, že její členské státy jsou i nadále pány smluv, že tyto státy samy neměly úmysl vytvořit z Unie stát, ani to, že Evropská unie nesplňuje základní definiční znaky státu dané mezinárodním právem a konečně, že byť se jako stát funkčně chová, na rozdíl od státu nedisponuje ani vlastní veřejnou mocí a ani silou. Tedy důvodů proti tomuto pojetí je více, než pro. Zatím, a to je podstatné, však nic empiricky nenasvědčuje tomu, že by se mezinárodní společenství k tomuto pojetí a k této teorii bezvýhradně přiklánělo.

--

Dokonce ani v rámci evropského prostoru, kde by snad bylo možné očekávat větší pochopení pro takové přístupy tomu tak není. Specifika Unie jsou uznávány, ale náhled na ni zůstává omezen na pojetí tradiční, tzn. je i nadále považována za mezinárodní organizaci. S ohledem na členskou základnu, která zahrnuje prakticky všechny evropské státy, může být dobrý příkladem Rada Evropy, či konkrétněji úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, která v článku 59 odst. 2 stanoví možnost přístupu Evropské unie. Z uvedeného ustanovení jasně vyplývá, že Unie není považována za stát, ale jen za mezinárodní organizaci s určitými specifiky či privilegovaným postavením ve srovnání s organizacemi jinými. Druhý náhled ale může vcházet z toho, že členy Rady Evropy jsou i členské státy Evropské unie, v jejichž zájmu, či přinejmenším většiny z nich, patrně není usilovat o koncepční změnu náhledu na Evropskou unii v mezinárodním společenství.

Domníváme se přitom v této souvislosti, že rozlišování mezi státem a mezinárodní organizací již dnes může být do určité míry umělé a přežité. Přístupy vycházející z dichotomie stát vs. mezinárodní organizace dávno neodpovídají současné společenské a právní realitě. Snažíme se totiž prostřednictvím tradičních koncepcí uchopit fenomén, který objektivně prošel značným vývojem, a to prostřednictvím dnes již archaického a statického pojetí mezinárodního práva veřejného první poloviny 20. století. Evropská unie totiž nejen svými vnitřními projevy, ale i jednáním navenek v rámci mezinárodního společenství z funkčního hlediska znaky státu skutečně vykazuje. Striktní pojetí základních definičních znaků státu pak je z povahy věci formalistické. Tak např. pokud jde o státní moc a území, ani jedno by již nemělo být rozhodující. Součástí mezinárodního společenství jsou i malé státy, jejichž velikost území je spíše symbolická. Existují státy nefunkční zcela postrádající skutečně fungující státní moc. Naproti tomu Evropská unie reálně vykonává svěřené pravomoci na polovině kontinentu efektivněji, než leckterý zhroucený stát a jedná přitom způsobem, který je plně charakteristický pro federace.

Realistický přístup pak velí akcentovat skutečnost, že primárním subjektem mezinárodního práva veřejného jsou výhradně státy. Přitom platí, že nejen členské státy, ale i státy třetí zatím nijak nenaznačily, že by se v tomto ohledu základy mezinárodního práva, jakož i pojetí mezinárodního společenství jakkoliv měly měnit. Je proto empiricky podložený. Je-li specifická povaha Evropské unie reflektována, děje se tak ad hoc bez náznaku obecnější změny přístupu k mezinárodním organizacím nadstátní povahy. Realistický přístup také lépe odpovídá současné praxi, která se v plné míře odhaluje vždy v časech krizí. Současný model fungování mezinárodního společenství a mezinárodního práva veřejného totiž vychází z předpokladu fungujícího státu. Teprve krizové situace nicméně odhalují, že skutečným základem státu je efektivně uplatňovaná veřejná moc respektovaná ze strany příslušného obyvatelstva s tím, že tento respekt může být získán legitimně demokraticky a tedy dobrovolně na straně jedné, nebo mocensky vnucen na straně druhé. Ani jedním Evropská unie nedisponuje. Rovněž pravidla mezinárodního práva veřejného jsou často uchopována tak, že reflektují mocenské postavení státu. Státy v mezinárodním společenství si mohou být právně rovny, pravidla jsou ale vůči nim uplatňována rozdílně. Nadto selhává legitimizace moci Evropské unie od jejího lidu. Základní rozdíl mezi Evropskou unií a kterýmkoliv státem je ten, že striktně realisticky vzato evropský lid neexistuje. Občané členských států se stále primárně identifikují se svým národním státem. Veřejná moc Evropské unie je zase příliš slabá na to, aby se prosadila mocensky silou, chybí jí k tomu nezbytné prostředky. Těmito přitom nemusí být nutně jen silové nástroje v podobě např. ozbrojených složek. Stejně dobře lze totiž zájmy veřejné moci prosazovat v moderní společnosti prostřednictvím finančních prostředků a poskytování, resp. odpírání. V konečném důsledku proto i nadále v Evropské unii zůstávají klíčovým činitelem státy a Unie je a bude jen prostým příslušenstvím státu, možná rozvinutým, přesto neschopným zcela samostatné existence.

Proč si vlastně klademe otázku, jaká je povaha Evropské unie? Důvod je na rozdíl od řady renomovaných autorů, kteří se snaží teoreticko-právně i filozoficky uchopit evropskou integraci, ryze pragmatický, možná až přízemní. Zdá se totiž, že pravidla mezinárodního práva veřejného totiž počítají buď s úpravou států, nebo mezinárodních organizací. Hybridy, jako je Evropská unie nepředvídají. Mezinárodní organizace jsou nadto každá jiná, dovodit jednotná pravidla jejich chování z ustálené praxe je proto obtížné, když taková praxe mnohdy dosud chybí. Společné mezinárodním organizacím je snad jen to, že se na rozdíl od Evropské unie ve své činnosti jako ekvivalent států spíše neprojevují. Pokud bychom tedy mohli konstatovat, že Unie je jakýmsi kvazistátem a pravidla mezinárodního práva veřejného, které upravují státy a jejich postavení, na ni z tohoto titulu dopadají, pak by situace byla z pohledu právního mnohem jednodušší. Nebylo by totiž nutné vymýšlet nové přístupy, testovat možnosti uplatnění stávajících pravidel, zjišťovat odlišnosti a praxi. Vše, co bylo vytvořeno pro po potřeby úpravy států, by se použilo též ve vztahu k Evropské unii.

Skutečná právní realita se nicméně pohybuje někde mezi výše naznačenými přístupy a liší se případ od případu. Převažující tendence tedy upřednostňují považovat Unii za mezinárodní organizaci, ale specifickou, jedinečnou, od ostatních odlišnou. Demonstrovat to lze na vztahu Evropské unie k vybraným mezinárodním organizacím. Ty, pokud umožňují členství pouze státům, členství Evropské unie zpravidla neumožňují. Na straně druhé již bylo Evropské unii např. v rámci původní GATT umožněno vykonávat členská práva namísto svých členských států, což lze interpretovat jako vnější uznání její specifické povahy. Výše uvedené se musí nutně projevovat nejen v tom, jak ostatní subjekty mezinárodního práva Evropskou unii pojímají, ale i v přístupu k unijnímu právu samotnému. Z pohledu třetích států totiž může být vnímáno jako součást mezinárodního práva veřejného, a to včetně aktů, které Unie přijímá. Ostatně, Evropská unie není jedinou mezinárodní organizací, která si vytváří vlastní (partikulární mezinárodní) právo. Stejně tak lze hovořit např. o právu Světové obchodní organizace či Rady Evropy.

 --

V ještě obecnějším pojetí lze hovořit též o „vnitřním právu“ mezinárodních organizací, které již ale nezahrnuje normy upravující práva či povinnosti jednotlivců v členských státech takové mezinárodní organizace, ale otázky rozpočtové, způsob přijímaní nových členů, jednácí řády, pravidla obsazování orgánů apod. Viz. POTOČNÝ, M., ONDŘEJ, J. Mezinárodní právo veřejné – Zvláštní část. 4., doplněné a rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, ISBN 80-7179-801-0, str. 240.

Výše uvedené závěry se budou promítat též do následujícího textu. Činnost Evropské unie na vnější scéně bude zkoumána především z pohledu mezinárodního práva veřejného s akcentem na úpravu postavení a jednání mezinárodních organizací. Budou-li přitom zjištěna specifika platné jen ve vztahu k Unii, budou také zdůrazněna. Vnější činnost Evropské unie přitom může být uskutečňována jednak prostřednictvím právních aktů přijímaných jednostranně Evropskou unií, ale též mezinárodními smlouvami. Z pohledu věcného přitom nemusí byt mezi obsahem unijních předpisů a mezinárodními smlouvami rozdíl. Mohou tedy upravovat stejné otázky stejným způsobem. Odlišnost nicméně spočívá v tom, že zatímco akty přijaté jednostranně Unií jsou součástí jejího práva, mezinárodní smlouvy jsou především pramenem mezinárodního práva veřejného, které tak musí být při jejich provádění bráno v potaz. Unijními předpisy, jejichž charakteristiky jsou definovány v článku 288 SFEU se zde nebudeme podrobněji zabývat, jejich povaha a účinky jsou dobře zmapovány, a to i na úrovni učebnic. 

Neznáte-li je, podívejte se na přednášku

Přínosné je naproti tomu zkoumání aktů přijímaných v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dále mezinárodních smluv, které takto doprobna zpravidla není věnována náležitá pozornost. Oběma proto bude věnován následující text.

Akty přijaté autonomně Evropskou unií

Evropská unie může autonomně přijímat akty na základě zmocňovacích ustanovení obsažených ve Smlouvě o Evropské unii, jakož i ve Smlouvě o fungování Evropské unie. Rozlišování mezi nimi přitom má svůj význam, neboť se z hlediska své povahy a účinku, který mají v členských státech a vůči jednotlivcům liší. Akty přijímané Evropskou unií v oblasti hlavy V. Smlouvy o EU jsou na rozdíl od předlisabonské úpravy jednotně označovány jako rozhodnutí. Tato rozhodnutí jsou závazná pro Evropskou unii a členské státy, jednotlivec jejich adresátem není. Nemají ani povahu legislativních aktů, což je ve Smlouvě o Evropské unii zdůrazněno hned dvakrát.

-- V článku 24 odst. 1 SEU je stanoveno, že společná zahraniční a bezpečnostní politika je prováděna Radou a Evropskou radou s tím, že přijímání legislativní aktů je zapovězeno. Uvedené ustanovení má obecný charakter a týká se proto všech aktů, které by v rámci této politiky mohly být přijaty. Článek 31 odst. 1 téže smlouvy pak upravuje procesní postup přijímání rozhodnutí s tím, že toto ustanovení ještě jednou opakuje nemožnost přijímání legislativních aktů. Buď se v tomto případě jedná o jednu z mnoha duplicit, kterými jsou zakládací smlouvy postiženy, nebo byla úmyslem snaha zdůraznit, že byť je daný akt označen jako rozhodnutí, nejde o rozhodnutí ve smyslu právních aktů bývalého prvního pilíře, ale jen o shodu označení.

Je proto nutné je odlišovat od rozhodnutí definovaných v článku 288 SFEU, které normativní povahu mít mohou. Nejsou-li rozhodnutí přijímané v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky legislativními akty, pak ani jejich přijímání nepodléhá řádnému legislativnímu procesu. Z hlediska jejich účinků to pak znamená, že nejsou právním předpisem, který by mohl upravovat práva a povinnosti jednotlivců,  mají totiž mít typicky mít kontraktuální charakter a jsou proto aktem, který vyvolává účinky obdobné běžným mezinárodním smlouvám, případně představují akt aplikace práva obsaženého ve Smlouvě o Evropské unii.

Situace je komplikovanější, pokud jde o postavení a účinky rozhodnutí podle hlavy V. Smlouvy o EU ve vnitrostátní sféře členských států. Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie je totiž společné to, že s výjimkou nařízení tyto smlouvy explicitně nevymezují zásady aplikace na jejich základě přijatých aktů v členských státech Evropské unie. Aby bylo možné určit, jakými pravidly se řídí aplikace rozhodnutí v členských státech, je nejprve nutné určit, zda vůbec jsou pramenem práva, pak kterého konkrétně. Pokud si vypůjčíme předlisabonskou terminologii, můžeme konstatovat, že tato rozhodnutí nemají „komunitární charakter.“ Tudíž je lze považovat buď za pramen mezinárodního práva veřejného, nebo práva Evropské unie.

Odpovědět na tuto otázku přitom nebude možné bez zohlednění historických souvislostí. Vrátíme-li se k počátkům evropské integrace v rámci Evropských společenství, bylo to rozhodnutí Van Gend en Loos, které právo vytvářené těmito organizacemi emancipovalo na právu mezinárodním veřejném. Byl to tedy Soudní dvůr, kdo kreativní interpretaci Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství potvrdil ustavení nového systému práva. V rozhodnutí Costa vs. E.N.E.L. pak proces emancipace završil. Vývoj Evropských společenství v následujících dekádách se nesl v duchu rozšiřování oblastí činností svěřených Společenstvím, jejich fungování ale vždy podléhalo regulaci komunitárním právem se všemi jeho specifiky. Když byla v roce 1992 přijata Smlouva o Evropské unii, bylo jasné, že do té doby homogenní právní celek doznává změny. Vedle komunitárního práva se totiž zformovalo unijní právo v užším slova smyslu, zahrnující úpravu tzv. II. a III. pilíře Evropské unie. Rozšíření společných činností tedy v tomto případě neznamenalo další rozšíření nadstátního způsobu integrace. Právní povaha práva II. a III. pilíře byla nicméně nejasná, shoda ale panovala alespoň v tom, že judikatura Van Gen en Loos a Costa vs. E.N.E.L.  se této oblasti netýká.[3]

S ohledem na značné podobnosti i systematicky stejně řazenou úpravu dřívějšího druhého a třetího pilíře ve Smlouvě o Evropské unii lze mít za to, že právní závěry o podstatě spolupráce v rámci jednoho pilíře lze vztáhnout též na pilíř druhý. Otázka povahy práva třetího pilíře byla nastolena v rozhodnutí Pupino.[4] Švédsko v tomto řízení argumentovalo, že příslušná část Smlouvy o Evropské unii zakládá jen mezistátní spolupráci. Právní akty na jejím základě přijaté proto mají čistě mezinárodněprávní povahu,[5] důsledkem tedy je, že zásady aplikace unijního práva dovozené na základě zásady effet utile mimo jiné též z jeho nadstátní povahy se ve třetím pilíři neuplatní. Soudní dvůr se nicméně k tomuto argumentu přímo nevyjádřil, jelikož jej obešel konstatováním, že „tato smlouva [Smlouvy o Evropské unii] představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy a že posláním Unie, která je založena na Evropských společenstvích doplněných politikami a formami spolupráce stanovenými uvedenou smlouvou, je utvářet vztahy mezi členskými státy a mezi jejich národy na základě soudržnosti a solidarity. Bylo by pro Unii obtížné plnit efektivně své poslání, pokud by zásada loajální spolupráce, která zejména znamená, že členské státy přijímají veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z práva Evropské unie, neplatila rovněž v rámci policejní a soudní spolupráce v trestních věcech.“[6] Z citace vyplývá, že Soudní dvůr EU v tomto případě nevyšel z mezinárodního práva veřejného a jeho zásady pacta sunt servanda, ale řešení nalezl přímo ve Smlouvě. Zároveň ale na rozdíl od případů dřívějších vztahujících se k I. pilíři necítil potřebu zdůraznit autonomní povahu III. pilíře. A contrario proto dovozujeme, že ten tuto povahu neměl a skutečně byl součástí mezinárodního práva veřejného a ne samostatného systému unijního práva. Rozhodnutí přijatá podle Hlavy V. Smlouvy o EU potom musela mít povahu mezinárodněprávních rozhodnutí.[7]

V rozhodnutí ale není přímo zmíněn původ zásady loajální spolupráce, z níž Soudní dvůr při svém rozhodování vycházel. Použití slova rovněž lze totiž vyložit i tak, že tato zásada vlastní právu prvního pilíře byla vztáhnuta i na pilíř třetí, který tak musí být součástí celku práva nezávislého na právu mezinárodním. To by naznačovalo existenci dvou okruhů unijního práva. Jednoho, tvořeného právem komunitárním a druhého, složenému z práva druhého a třetího pilíře.  Uvedený závěr nicméně z rozhodnutí Pupino explicitně nevyplývá. Jelikož v dřívější klíčové judikatuře byla samostatná povaha komunitárního práva výslovně zdůrazněna, považujeme v tomto případě mlčení Soudního dvora EU za potvrzení skutečnosti, že právo druhého a třetího pilíře autonomní postavení na mezinárodním právu veřejném nemělo.

Problematická je však situace po přijetí Lisabonské smlouvy. Bývalý druhý pilíř zůstal co do podstaty zachován, jelikož je i nadále upravován odděleně od ostatních politik Evropské unie, a to ve Smlouvě o Evropské unii. Změnila se ale povaha samotné Unie, když dle článku 1 SEU nahradila Evropské společenství a je jeho nástupkyní. Otázkou tedy je, zda tato změna znamená též vymizení bývalého II. pilíře v tom smyslu, že se stal součástí jednoho systému práva – práva Evropské unie. Formulace článku 1 SEU by tomu nasvědčovala. Proti ale hovoří již zmíněný fakt, že úprava společné zahraniční a bezpečnostní politiky je i nadále vyčleněna. To totiž naopak signalizuje možné zachování její specifické a tedy potenciálně i mezinárodněprávní povahy.[8] Pokud by se Soudní dvůr mohl být k tomuto problému vyjádřit, jakože příliš příležitostí mu k tomu smlouvy neposkytují, pak by patrně čistě mezinárodněprávní povahu této politiky odmítl. Oporu by pro to i v odborné literatuře ostatně měl. Kupř. Salminen dochází k závěru, že Lisabonská smlouva ve skutečnosti jen završila proces konstitucionalizace II. a III. pilíře s tím, že už před jejím přijetím tyto oblasti ve skutečnosti byly součástí unijního práva. Podle něj pak prohlášení č. 17. o přednosti práva tím, že se vtahuje k oběma zakládacím smlouvám a tedy i ke Smlouvě o Evropské unii, dopad dřívější komunitární judikatury vztahující na účinek komunitárního práva v členských též na právo přijímané na základě hlavy V. SEU potvrzuje.[9] 

Dodat text prohlášení 

S výše uvedenými závěry se ztotožňujeme. Vycházíme přitom z textu zakládacích smluv, který byl vždy poměrně jasný, pokud šlo o vymezení domény členských států. Pokud by druhému pilíři měla zůstat jeho mezinárodněprávní povaha a neměl by být dotčen spojením Evropské unie a Evropského společenství v jeden funkční celek, pak by to bylo ve smlouvách nebo alespoň v prohlášeních k nim výslovně uvedeno. Samotné vyčlenění této politiky do Smlouvy o Evropské unii, když ostatní politiky jsou upraveny ve Smlouvě o fungování Evropské unie, pak za dostatečné ve světle jiných změn zavedených Lisabonskou smlouvou, nepovažujeme. Přiznáváme však, že stejnou argumentaci, jen obráceně, by bylo možné použít i proti opačnému závěru.

-- Nemožnost přijímat legislativní akty pak lze chápat jen jako vyloučení účinků těchto aktů na třetího, zejména pak na jednotlivce, nic to ale nevypovídá o jejich unijním či naopak mezinárodněprávních charakteru.

Podíváme-li se na problém z jiného úhlu pohledu, pak lze prohlášení č. 17, jež je hlavním argumentem pro takový přístup k dřívějšímu právu druhého pilíře, interpretovat i tak, že Lisabonská smlouva nic nemění na stávajícím způsobu aplikace unijního práva a to v té její části, která měla před jejím přijetím komunitární povahu. Rozšiřovat na jeho základě stávající judikaturu do nových oblastí by bylo něčím, co z textu prohlášení přímo nevyplývá. Pokud by změna měla být provedena, pak by z tohoto úhlu pohledu měla být sledována změna obdobně, jako tomu bylo i v jiných případech. Muselo by tedy dojít k přesunu úpravy do Smlouvy o fungování Evropské unie stejně, jako tomu bylo v případě komunitarizace části třetího pilíře provedené Amsterodamskou smlouvou, či přesunem spolupráce trestní provedené smlouvou Lisabonskou. To se nestalo, a jelikož z žádného ustanovení zakládacích smluv nevyplývá přímo opak, nemohlo dojít ani ke změně v mezinárodněprávním charakteru společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

Otázka povahy bývalého druhého pilíře je rozhodná pro určení účinků aktů přijatých v jeho rámci. Je-li problematika upravená po Lisabonské smlouvě v hlavě V. Smlouvy o Evropské unii i nadále součástí mezinárodního práva veřejného, pak se též otázka účinků aktů přijatých na jejím základě musí řídit pravidly, jež jsou uplatňovány ve vztahu k tomuto systému práva. V takovém případě by bylo v konečném důsledku nutné hledat řešení na národní ústavní úrovni. Česká Ústava v tomto ohledu mnoho vodítek nedává, jelikož článek 10 Ústavy předkládá pouze existenci mezinárodních smluv. Toto ustanovení je ovšem zastaralé, protože současná právní realita je rozmanitější. Pro současnou dobu jsou charakteristické aktivní mezinárodní organizace, které vlastními akty spravují své záležitosti s tím, že tyto akty mohou častěji než dříve zasahovat do vnitřních záležitostí států a tak mít dopad i do sféry jednotlivce.

Rozhodnutí přijímaná na základě hlavy V. SEU by značně extenzivním a doktrinálně problematickým výkladem patrně bylo možné za mezinárodní smlouvu sui generis považovat. Členské státy jsou ostatně na mezivládní úrovni do procesu přijímání rozhodnutí zapojeny, předpokládán je jejich souhlas a nejde tak o akt přijatý nezávisle na nich či proti jejich vůli. Pak by ale k nastoupení jejích vnitrostátních účinků bylo nutné dodržet nejen podmínky dané mezinárodním právem veřejným, ale i další v tomto článku Ústavy stanovené podmínky, z nichž nejvýznamnější a patrně nepřekročitelnou by bylo vyslovení souhlasu českého parlamentu. Důsledkem by v rovině aplikační byla jen omezená přednost těchto rozhodnutí před českou vnitrostátní legislativou, široké pojetí zásady přednosti typické pro nadstátní právo Evropské unie by se neuplatnilo.

Vyjdeme-li naopak z jednoty unijního práva nastolené Lisabonskou smlouvou a předpokladu, že článek 24 odst. 1 SEU zakotvuje nejenom pravomoc Evropské unie regulovat společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, ale určovat i účinky aktů k této regulaci přijatých, což je řešení, které preferujeme, pak bude hodnocení odlišné. Vnitrostátní účinky rozhodnutí v České republice budou v takovém případě zprostředkovány článkem 10a Ústavy a vycházet budou přímo z práva Evropské unie. V důsledku toho se ve vztahu k rozhodnutím obdobně uplatní již existující zásady aplikace unijního práva, tedy ty, které byly do Lisabonské smlouvy uplatňované pouze v I. pilíři. Uplatnění těchto zásad samozřejmě bude možné jen v míře odpovídající zvláštnímu charakteru rozhodnutí. S ohledem na to, co rozhodnutí upravují, je krajně nepravděpodobný jejich přímý účinek vůči jednotlivcům, jakož i účinek nepřímý. V některých případech sankcí vůči jednotlivcům ale bude přicházet v úvahu možnost založení odpovědnosti Evropské unie. Zcela bez účinku vůči jednotlivcům tedy nebudou. Zásada přednosti pak aplikačně upřednostní tato rozhodnutí oproti veškerému vnitrostátnímu právu, včetně práva ústavního. Dopad zásady přednosti lze ale opět předpokládat spíše v případě orgánů státu, zejména pak jeho exekutivy, než ve vztahu k jednotlivci.

Pokud jde o akty přijímané na základě Smlouvy o fungování Evropské unie, pak v oblasti vnějších vztahů nelze identifikovat žádná specifika, která by tuto akty odlišovala od aktů přijímaných Evropskou unií v jiných politikách upravených Smlouvou o fungování Evropské unie. Jejich charakteristika je proto dána článkem 288 SFEU, který stanoví též pravidla jejich aplikace, jež jsou dále rozvedena judikaturou Soudního dvora EU. Z pohledu vnějšího by mohlo být problematické pouze jejich extrateritoriální uplatňování, k němuž ale nedochází. Vnitřní účinky jsou záležitostí Unie a členských států, mezinárodní právo veřejné, jakož i jiné subjekty mezinárodního společenství tak nejsou dotčeny.[10] K problémům přesto dochází, a to tehdy, když Unie reguluje oblast dosud upravenou mezinárodními smlouvami uzavřenými členskými státy. V takovém případě se totiž vztah dosud vnitřní, mezi Unií a členským státem, začíná promítat též do vztahu vůči třetímu subjektu.

Mezinárodní smlouvy uzavírané Evropskou unií

Již v úvodu této části je nutné zdůraznit, že z pohledu mezinárodního práva Evropské unii nic nebrání mezinárodní smlouvy uzavírat. Sjednávání mezinárodních smluv mezinárodními organizace lze v současné době považovat za běžnou praxi.[11] Pokud jde o unijní perspektivu, pak nutným předpokladem bylo svěření příslušné pravomoci, východisko pro další úvahy proto budou představovat zakládací smlouvy. Evropská unie v současné době může uzavírat mezinárodní smlouvy jak na základě Smlouvy o fungování Evropské unie, tak i podle Smlouvy o Evropské unii. První uvedená možnost není ničím nová, jde jen o pokračování toho, co bylo v pravomoci dřívějšího Evropského (hospodářského) společenství. Uzavírání smluv na základě Smlouvy o Evropské unii již ve srovnání s dřívějším stavem relativní novinkou je.

Předlisabonská Evropská unie neměla výslovně přiznanou právní subjektivitu, nemohla tedy formálně uzavírat mezinárodní smlouvy, a to přesto, že předlisabonské znění článku 24 Smlouvy o Evropské unii naznačovalo opak. Praxe nicméně nebrala na absenci výslovné úpravy zakládající právní subjektivitu Evropské unie příliš ohled[12] a smlouvy Evropskou unií de facto uzavřeny byly.[13] Možným právním řešením této situace bylo faktické uznání „zárodečné“ právní subjektivity Evropské unie, nebo dokonce uznat její subjektivitu jako takovu, tedy bez přívlastku. Jinou možností bylo nahlížet na tuto situaci tak, že jednaly samy členské státy s tím, že Unie je pouze zastupovala.

-- V již zmíněné dohodě o o vydávání mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými je jako smlouvní strana výslovně uvedena Evropská unie. Odborné názory k tomuto problému, jakož i vývoj přístupů je rozebrán např. in WESSEL, R., A. The EU as a party to international agreements: shared competences, mixed responsibilities [cit. 17. 8. 2016]. Dostupné z: https://www.utwente.nl/bms/pa/research/wessel/wessel14.pdf str. 155 a 156

Mezinárodní závazky z dané smlouvy tak vznikly přímo členským státům obdobně, jako kdyby příslušnou smlouvu uzavřely ony samy. Tomuto řešení nasvědčovalo znění článku 24 odst. 5 Smlouvy o Evropské unii, které počítalo s eventualitou v podobě vnitrostátních schvalovacích procedur. Článek 24 odst. 5 stanovil: „Členský stát, jehož zástupce v Radě prohlásí, že tento stát musí splnit své ústavní předpisy, není touto dohodou vázán; ostatní členové Rady se mohou dohodnout na předběžném provádění dohody.“ Z tohoto ustanovení vyplývalo, že případné neschválení smlouvy vyjednané Unií, bylo-li vyžadováno ústavními předpisy takového státu, bylo překážkou jejího vstupu v platnost. Důvod, proč se ovšem s tímto přístupem neztotožňujeme, spočívá v tom, že článek 24 odst. 5 Smlouvy o Evropské unii nebránil tomu, aby příslušná smlouva zavazovala Unii samou. Nadto by uvedené ustanovení postrádalo jakýkoliv smysl, pokud by členské státy smluvní stranou přímo byly a význam mělo naopak v případě, kdy předpokládalo vázanost členského státu mezinárodní smlouvou nikoliv prostřednictvím mezinárodního práva, ale práva unijního.[14] Rovněž obsah takto uzavřených smluv hovoří o opaku, když z řady z nich vyplývá vůle zacházet s Evropskou unií jako se samostatnou právní entitou nadanou právy a povinnostmi podle mezinárodního práva veřejného.[15] A konečně, tyto smlouvy uzavírala Rada, vyjednávalo je předsednictví. Obě jsou přitom orgány resp. představiteli Unie a členských států, a jako takové v procesu sjednávání smlouvy sledovaly zájmy a cíle Evropské unie, jejich pojetí jako představitelů členských států tak nedává smysl.[16]

Lisabonská smlouva přiznala Evropské unii právní subjektivitu, čímž podstatu v předchozím odstavci nastíněného problému odstranila. Po Lisabonské smlouvě tedy platí, že smlouvy uzavírané na základě obou zakládacích smluv uzavírá Evropská unie vlastním jménem, se závazky, které vznikají přímo jí samé. Uvedená změna je potvrzena též tím, že ustanovení článku 24 odst. 5 Smlouvy o Evropské unii bylo z textu této smlouvy vypuštěno. Uzavírá-li smlouvy přímo Evropská unie, je další schvalování takové smlouvy členskými státy nadbytečné a nesystémové, ledaže by i ony měly být smluvní stranou, či v případě, pokud by jim na základě takové smlouvy měly přímo vzniknout mezinárodněprávní závazky. Smlouvy, které Evropská unie v současné době uzavírá, tedy mají jednotný právní režim bez ohledu na to, na základě které zakládací smlouvy byly uzavřeny.

Tím se ovšem dostáváme k dalšímu problému. Smlouvy sice uzavírá Evropská unie, a to bez přímé účasti členských států. S ohledem na její vnitřní fungování a pravomoci, jakož i prostředky, kterými (ne)disponuje, ale v praxi bude mnohdy nezbytné zajistit provádění takové smlouvy prostřednictvím členských států a jejich orgánů. Ty přirozeně mohou selhat, což nás přivádí k postavení mezinárodních smluv v unijním právu, dále též k otázce jejich závaznosti pro členské státy a konečně také k otázce odpovědnosti za jejich porušení.