Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
1
MV858K Evropské správní právo
1. přednáška
Mgr. Tomáš Svoboda, Ph.D.
8. 3. 2023

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
2
Program přednášky
̶Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
̶
̶Tzv. vevrchnostenská správa a europeizace
̶Základní charakteristika kohezní politiky
̶Stručný vývoj kohezní politiky
̶Obsah kohezní politiky
̶A některé další aspekty
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
3
Nevrchnostenská správa
̶Vrchnostenská X nevrchnostesnká správa
̶„Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni
(sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují správní spory, vydávají trestní
nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a
provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“
̶(HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 13).
̶
̶Možné pohledy (na tzv. nevrchnstenskou správu)
- fiskální (= hospodaření s veřejným majetkem)
- pečovatelská (= poskytování veřejných služeb)
̶
̶
̶

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
4
Nevrchnostenská správa
̶Europeizace (EU)
̶1/ Europeizace vnitrostátní nevrchnostenské správy
např. regulace tzv. veřejných podpor
̶2/ Evropská „strategická“ spolupráce
např. Trans-European Transport Network (TEN-T)
̶3/ Společná regionální (?) politika
= kohezní politika EU
jejím prostřednictvím ale také
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
5
Pojem kohezní politika
̶Kohezní politika EU = „politika soudržnosti EU“
̶č. 174 Smlouvy o fungování EU (bývalý článek 158 Smlouvy o ES)
̶
̶Unie za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování
hospodářské, sociální a územní soudržnosti.
̶
̶Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení
zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů.
̶
̶V rámci dotyčných regionů je zvláštní pozornost věnována venkovským oblastem, oblastem postiženým
průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo
demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou
obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony.
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
6
Základní charakteristika
̶Redistributivní povaha
̶nikoli regulativní politika (obdobně „CAP“)
̶finanční intervence (de facto investiční politika)
̶specifické nástroje
̶primární = tzv. strukturální fondy (EFRR, ESF a Fond soudržnosti)
̶sekundární = granty (nenávratné), finanční nástroje (návratné)
̶
̶rozpočet
̶7leté finanční rámce
̶EU rozpočet 2014–2020 = €1 082,5 mld. (1.02 % EU-28 HNP)
̶rozpočet kohezní politiky 2014–2020 = 34 % = €368 mld.
̶(zbytek „CAP“ a „provoz“ institucí EU)
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
7
Základní charakteristika
̶Rozdělení rolí
̶utvářejí – členské státy (Rada, Parlament)
̶unijní právní rámec kohezní politiky + rozpočet
̶
̶realizují – Komise a (především) členské státy
̶Komise zejména „schvaluje“ operační programy
̶členské státy realizují intervence dle schváleného rámce
̶
̶další aktéři (výbor regionů, místní aktéři…)
̶uplatnění tzv. principu partnerství
̶
̶obecně lze říci, že kohezní politika = výsledek politických kompromisů… napětí: plátci v. příjemci
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
8
Základní charakteristika
̶Vztah k regionální politice EU
̶regionální politika = institucionální reakce na nerovnoměrný vývoj na regionální úrovni (ať již
hospodářský, společenský či jiný)
̶
̶1/ kohezní politika EU vychází z regionální politiky EU
̶2/ kohezní politika plní (také) funkce regionální politiky EU                      (ovšem nikoli
výhradně)
̶
̶z tohoto důvodu také označení „Regionální politika EU“
̶případně „Strukturální politika EU“ – jako politika směřující k dosažení určité „strukturální
změny“
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
9
Stručný vývoj
̶Stěžejní otázka = regionální rozdíly uvnitř EU
̶Původně neřešeny, protože:
̶1/ nevýznamné (původní státy rozvinuté, až na Mezzogiorno)
̶2/ očekávání efektů ekonomické liberalizace (neoliberální přístup)
̶3/ zprvu jiné priority (budování „základů“ EU, resp. dříve ES)
̶
̶Později růst významu
̶Prohlubování ekonomické integrace (celní unie -> společný trh        -> měnová unie) a jejích
důsledků
̶Rozšiřování EU (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013)
̶Případně také rostoucí skepse k samovolnému vyrovnání regionálních rozdílů (resp. opouštění
neoliberálního přístupu, místo toho nové přístupy, např. zkoumání aglomeračních sil)
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
10
Stručný vývoj
̶Reakce na rostoucí disparity
̶Od 60. let zájem Komise
̶
̶1975 – počátek „regionální politiky EU“
̶Vytvoření Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF)
̶Důraz na konvergenci a „přechodové regiony“
̶
̶Průběžné reformy (navyšováním vlivu Komise, více prostředků, formováním určitého „strategického
rámce“)
̶
̶1988 = zásadní reforma (vytvoření „kohezní politiky EU“)
̶Smlouva o EHS – nově politika hospodářské a sociální soudržnosti (později také třetí územní rozměr
kohezní politiky)
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
11
Stručný vývoj
̶Nové principy kohezní politiky (1988)
̶Programování
= operační programy, programová období
̶Koncentrace
= 5 prioritních cílů (nikoli „všechno a nic“)
̶Adicionalita
= „přidaná hodnota“ intervencí + obligatorní spoluúčast příjemců
̶Partnerství
= spolupráce s různými aktéry kohezní politiky, víceúrovňová správa
̶
̶Nově definice územních „statistických jednotek“ - NUTS
= Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques
̶Rozpočet x2 (později opakovaně navyšován)
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
12
Obsah kohezní politiky
̶Nejobecnější účel
̶= „Soudržnost“ (3 dimenze)
̶Hospodářská (zejména hospodářská konvergence)
̶Sociální (zejména zaměstnanost)
̶Územní (nejméně jasná dimenze, různé významy…)
̶
̶Soustava cílů
̶Primární
̶Tematické cíle a priority
̶
̶Ale v zásadě vágní pojmy, nikoli exaktní cíle, svou podstatou  spíše pouze „záměry podpory“ (=
„kam mají jít peníze“)
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
13
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 1988
1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů;
2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu;
3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností;
4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí;
5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí.
̶
̶Ústřední motiv = přechod k jednotnému vnitřnímu (společnému) trhu
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
14
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 1993
1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů
2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu
3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností
4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí
5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí
6.Podpora neobydlených arktických regionů
̶
̶Ústřední motiv = přechod k měnové unii
̶Nový primární cíl pro zaostávající regiony nových (ale ekonomicky rozvinutých) členských států –
Finska a Švédska

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
15
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 2000
̶1. Podpora rozvoje a strukturálních změn regionů, jejichž rozvoj zaostává
̶2. Podpora hospodářské a sociální přeměny oblastí, jež čelí strukturálním obtížím
̶3. Podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a
zaměstnanosti
̶
̶Ústřední motiv = konsolidace před tzv. východním rozšířením
̶
̶

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
16
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 2007
̶1. Konvergence
̶2. Konkurenceschopnost a zaměstnanost
̶3. Evropská územní spolupráce (mezistátní projekty v pohraničních oblastech)
̶
̶Ústřední motiv = nově explicitně zaměření na tzv. nové výzvy (Lisabonská strategie 2010)
̶Těm vyhrazen cíl Konkurenceschopnost a zaměstnanost
̶
̶
̶

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
17
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 2013
̶1. Investice pro růst a zaměstnanost
̶2. Evropská územní spolupráce
̶Ústřední motiv = posilování významu „nových výzev“       (strategie Evropa 2020)
̶Cíl Investice pro růst a zaměstnanost kombinací soudržnosti + „nových výzev“
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
18
Obsah kohezní politiky
̶Různé interpretace kohezní politiky…
̶Soudržnost = ?
̶
̶Konvergence?
- Historicky základní rozměr, ale…
- Priority také mimo regionální kontext („lisabonizace“ kohezní politiky)
- Příjemci podpory také rozvinuté regiony (byť v menší míře)
̶Redistribuce?
- Solidarita, spravedlnost…
̶Kompenzace?
- „Vítězové“ integrace kompenzují „poražené“ (resp. bohaté státy ty chudé)
̶Integrace?
- Obecné zvyšování „integračního potenciálu“ EU
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
19
Obsah kohezní politiky
̶„Lisaboonizace“ kohezní politiky
̶Lisabonská strategie (2000 – 2010)
̶Tzv. nové výzvy pro EU a jejich prolínání do unijních politik, zejm.:
- Globalizace
- Probíhající demografická změna
- Ekonomický růst
- Konkurenceschopnost, inovace, vzdělanostní ekonomika
- Ochrana životního prostředí
- Energetická závislost
- Rovnost můžu a žen
- Finanční krize z roku 2008
- Migrační krize
- Aktuálně nepochybně také onemocnění Covid-19
̶Kohezní politika je nyní součástí „něčeho většího“
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
20
Obsah kohezní politiky
̶Nově „dvojí mise“ kohezní politiky
̶Stále soudržnost, nově také naplňování unijních strategií
- V období 2007 – 2013 Lisabonská strategie = strategie růstu a zaměstnanosti
- V období 2014 – 2020 strategie Evropa 2020 = Evropská strategie pro chytrý, udržitelný a
inkluzívní růst
̶Fakticky transformace kohezní politiky na unijní „investiční politiku“
̶
̶Tato transformace ovšem právem nepřiznaná (!)
(Pouze skrze sekundární právo, v primárním právu pořád tentýž cíl jako před více než 30 lety =
posilování soudržnosti)
̶
̶
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
21
Právní rámec kohezní politiky
̶Právní rámec obecně
̶Unijní
- Základní zásady (principy) kohezní politiky
- Jádro = příprava, schvalování a provádění operačních programů
- Řada dalších aspektů, zejm. požadavek udržitelnost, podíl na financování apod.
̶Vnitrostátní (viz dále)
̶Právo EU
̶Základní smlouvy – Smlouva o fungování EU (viz dříve)
̶Sekundární právo
- „Obecné nařízení“ = obecná úprava základních otázek
- „Zvláštní nařízení“ = úprava specifik, několik předpisů
- Jiné předpisy – zejm. „finanční nařízení“ upravující některé finanční aspekty
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
22
Efektivnost kohezní politiky
̶Je pochopitelně stěžejní otázkou, jelikož podpora poskytována       z finančního majetku EU =
fakticky majetku členských států
̶
̶Základní roviny
̶1) Efektivnost kohezní politiky jako celku
- Nepanuje shoda…
- Irsko (považováno za úspěch konvergence)
- x Řecko, Itálie, Španělsko („nekonečná“ konvergence?)
- Hodnocení komplikují obsahové nejasnosti = co má být vlastně dosaženo?
̶2) Efektivnost využívání jejích nástrojů
- Význam zejména vnitrostátního práva, resp. právní úpravy jednotlivých aspektů (např. poskytování
podpor, mechanismů ochrany před zneužíváním podpory apod.)
- V domácím kontextu existence jistých „systémových rizik“ (viz dále)
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
23
„Systémová rizika“
̶Unijní právní rámec
̶Vyžaduje principy 3E (economy, efficiency, effectiveness)
̶Avšak klade velmi mírné požadavky na
- Udržitelnost (obecně pouze 5 let)
- Míru spolufinancování příjemcem podpory (obecně až pouze 30 %, v období 2014 – 2020 dokonce až
pouze 15 %)
̶= Nízká zainteresovanost příjemce podpory (právní i ekonomická)
̶
̶V důsledku tak přenášení odpovědnosti za efektivnost využívání nástrojů kohezní politiky z
příjemce na poskytovatele
- Což klade vysoké požadavky na kvalitu veřejné správy, resp. institucí…
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
24
„Systémová rizika“
̶Vnitrostátní (česká) úroveň
̶Obecné riziko = preference absorpce před efektivností
- Obzvlášť v kombinaci s relativně vysokým objemem alokované podpory
̶
̶Nevyhovující právní úprava poskytování dotací, zejm.:
- Nejednotnost, nepřehlednost, neúplnost (srov. zákon č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, a zákon
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů)
- Absence kvalitativních požadavků na poskytování dotací (viz principy 3E)
̶Selhání při implementaci
= Zejm. zneužívání podpory (ROP Severozápad apod.)
[USEMAP]

Adobe Systems
Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
25
Literatura (vybraná)
̶SVOBODA, Tomáš. Efektivnost využívání strukturálních fondů EU - vybrané právní aspekty. 1. vyd.
Brno: Masarykova univerzita, 2016, 149 s. ISBN 978-80-210-8427-8.
̶BAUN, Michael J., MAREK, Dan. Cohesion Policy in the European Union. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2014, 295 s. ISBN 978-0-230-52472-9.
̶JONES, J. Barry, KEATING, Michael (eds.). The European Union and the Regions. Oxford: Clarendon
Press, 1995, 306 s. ISBN 0-19-827999-X.
̶TARSCHYS, Daniel. Reinventing Cohesion: The Future of European Structural Policy. Swedish
Institute for European Policy Studies, Report No. 17, 2003, 104 s. ISBN 91-85129-16-X.
̶
̶Děkuji za pozornost
̶