Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1 NVV06K Diskreční pravomoc veřejné správy povinně volitelný předmět 17.2.2023 1.téma doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. •I. téma: • • Úvod do problematiky. Pojmy správní uvážení, diskreční pravomoc. • • Otázka vázanosti a volnosti v rozhodování veřejné správy. • • Správní uvážení vs. neurčité pojmy. Tzv. volné hodnocení důkazů. • • • • • Obsah ( a zároveň i možné otázky): 1) 1)Problém vázanosti vs. „volnosti“ v činnosti veřejné správy 2)Pojmy „správní uvážení“, „diskreční pravomoc“. Varianty správního uvážení. 3)Správní uvážení jako projev pravomoci správního orgánu. 4)problém tzv. „absolutního volného uvážení" 5)Identifikace správního uvážení • Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •v I. přednášce v předmětu Správní právo pro veřejnou správu II – • rozlišili jsme složky pravomoci správních orgánů dle obsahu a zaměření. Dotkli jsme se – otázky vázanosti a volnosti výkonu pravomoci. •Rovněž otázka (veřejných) subjektivních práv a jejich struktura („pětice“: právo na vydání povolení nebo souhlasu, právo na určitá plnění od VS, právo aby se VS zdržela zásahů či zákroků, právo uplatňovat procesní práva, právo na participaci na výkonu VS) - již jsme nanesli otázku jejich ne/nárokovosti (resp. ne/vymahatelnosti). •Otázka : Je vždy odpověď ANO – NE ? •Otázka: Co rozhoduje ? Jaké faktory zde působí ? •Dále byly prezentovány základní zásady činnosti – a jejich specifická úloha ve vztahu ke správnímu uvážení – diskreční pravomoci. •- mezi nimi primus inter pares – zásada legality. Sama o sobě, úzce chápaná (výslovná ustanovení) – odpovědi vždy nedává. Naopak – nastoluje problém povahy pravomoci správního orgánu ( viz níže příklad). •, • • Co víme dál ? •Problém současného působení, resp. požadavků: •veřejných zájmů vs. (veřejných) subjektivních práv ( a někdy mezi nimi v rámci obou kategorií). •Zmínili jsme, jakou úlohu mají cíle a úkoly veřejné správy při rozhodování dle konkrétních zákonných ustanovení. • OT.: Je zde souvislost s účelem pravomoci SO ? •U jednotlivých forem veřejné správy – jsme se dotkli otázky zákonnosti a (věcné) správnosti výsledku (rozhodnutí), tedy obsahové stránky rozhodnutí, a také postupu. • •Otázka: Předepisuje právo vždy varianty konkrétního výsledku, tedy věcného řešení ? Otázka vztahu vázanosti vs. volnosti při výkonu pravomoci správních orgánů: Základní problém: •Připadá v úvahu - s ohledem na povahu a rozmanitost úkolů a forem veřejné správy: •a) plná právní regulace činnosti veřejné správy, resp. správních orgánů („SO“), tedy pro všechny případy a situace, resp. - lze požadovat plnou právní vázanost veřejné správy? •A na druhé straně •b) pro situace, kde nejsou dána konkrétní a přesná pravidla, resp. hlediska pro rozhodování, plná rozhodovací volnost, tedy ničím neomezený výkon činnosti správních orgánů ? • • Nastavení vztahu vázanosti a volnosti v činnosti veřejné správy – výsledek vývoje v podmínkách moderního právního státu: •Řešením: kompromis mezi vázaností a volností • – nikoliv však jakýkoliv. •= výzva pro legislativu: Míra určitosti a přesnosti právních úprav měla by být adekvátní významu upravované věci. • •Následně - náročný úkol interpretační, a také aplikační. •Přičemž – otázka kvalifikovanosti osob vykonávajících VS („úřední osoby“). •Pro ilustraci – příklad z právní úpravy přestupků: • Příklad: § 125c z.č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích: (1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích: •f) při řízení vozidla:….. •7. předjíždí vozidlo v případech, kdy je to obecnou, místní nebo přechodnou úpravou provozu na pozemních komunikacích zakázáno,… • •(5) Za přestupek se uloží pokuta:... •d) od 5000 Kč do 10000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 …. písm. f) bodu …7… •(9) Za přestupek podle odstavců 1 až 4 nelze uložit napomenutí. •Od uložení správního trestu podle odstavců 5 a 6 nelze v rozhodnutí o přestupku upustit. •-------------------------------------------------------------------------------------- •Otázka obecná: Jak pro neukázněného řidiče může případ dopadnout? K tomu otázky dílčí: I.otázka: Kdy jde v právní úpravě přestupků o rozhodnutí vázané, kdy jde o správní uvážení ? A kdy o neurčitý pojem ? •Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v platném znění (výňatky): • •§ 78 Zahájení řízení z moci úřední •1) Správní orgán zahájí řízení o každém přestupku, který zjistí, a postupuje v řízení z moci úřední. • II. otázka: Může SO postupovat odlišně? • • § 35 Druhy správních trestů 1)Za přestupek lze uložit správní trest a) napomenutí, b) pokutu, c) zákaz činnosti, d) propadnutí věci nebo náhradní hodnoty, e) zveřejnění rozhodnutí o přestupku. • Otázka III: Musí být trest uložen vždy, pokud je přestupek spolehlivě zjištěn a obviněnému prokázán ? • Otázka IV. Dle čeho se bude druh, resp. výměra trestu určovat ? • • § 37 Určení druhu a výměry správního trestu •Při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne zejména •a) k povaze a závažnosti přestupku, ……. •c) k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, …. •f) u fyzické osoby k jejím osobním poměrům a k tomu, zda a jakým způsobem byla pro totéž protiprávní jednání potrestána v jiném řízení před správním orgánem než v řízení o přestupku, •g) u právnické nebo podnikající fyzické osoby k povaze její činnosti, .…. • •Otázka V: Jsou hlediska pro uložení trestu a jeho výměry zcela konkrétní ? •VI. Lze přihlédnout k jiným hlediskům, než výslovně uvedeným ? •VII. Jakýmkoliv hlediskům ? •VIII. Jaký je celkový právní rámec pro rozhodování SO o uložení trestu, resp. ukládání trestů v rámci celkového výkonu jeho pravomoci ? Vývoj řešení otázky vázanosti vs. volnost v rozhodování veřejné správy vůči adresátům: • • • – od plné (absolutní) vůle panovníka (státu) • • - k vázanosti veřejné správy ústavou a zákony • (koncept právního státu, konstituování správního práva), • • - až po současnou vázanost celým právním řádem, resp. principem legality • (srov. § 2 odst. 1 s.ř.), a to v podmínkách moderního právního státu (tj. s příslušným hodnotovým rámcem, a působením principů – obecných, právního odvětví). • •„Státní moc slouží všem občanům, a lze ji uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.2 odst. 2 LZPS). • • + respekt k ZPS, a ochrana (veřejných) subjektivních práv osob, včetně práva na soudní ochranu. • • • Princip legality – univerzální a obecný, avšak: •Složitost řešených věcí a problémů: •- struktura veřejných úkolů a cílů veřejné správy („veřejný zájem“ – spojen s účelem pravomoci SO), • •- spektrum práv a legitimních zájmů adresátů („dotčených osob“). • • + nutnost vyvažovat (poměřovat) zájmy veřejné s právy a zájmy jednotlivců (adresátů), či zájmy dotčených osob navzájem, vždy v konkrétním případě •(nejen při vydávání ISA, ale také SSA, i NSA, jakož i při zásazích, zákrocích a donucení). • • Princip legality – univerzální a obecný, avšak II: • •Obtížná katalogizace a zakotvení všech hledisek pro rozhodování SO. • •Příklad: Jakými hledisky se řídit při ukládání správní sankce ? - viz shora - zákon o odpovědnosti za přestupky (§ 37). • •Požadavky (kritéria) na kvalitu činnosti a přijatých řešení : • q ne vždy úplným a přesným výčtem ( a ne vždy přesnými pojmy) q ne vždy (zcela) právní povahy, •(např. efektivnost, účelnost, vhodnost, přijatelnost, adekvátnost, správnost, spravedlnost,etičnost – dobré mravy ( viz např. § 27 „Přípustné riziko“ - odst. 2/ písm. c/). • q ne vždy konkrétní a jednoznačná: • nacházíme neurčité pojmy, obecné formulace. • • Resumé: •Plná vázanost veřejné správy zákonem není prakticky zajistitelná, a bránila by v hodným, účinným a pružným řešením • („řešení odpovídající okolnostem daného případu“ - § 2 odst. 4 s.ř.) • •a zároveň: • •není přípustná plná rozhodovací volnost těch, kteří vykonávají veřejnou správu. • • Řešením je tedy – kompromis mezi vázaností a volností – nikoliv však jakýkoliv. • • Legislativní řešení problému nastavení „volnosti vs. vázanosti“ veřejné správy: • Nástroje použité v pozitivním právu • (= na mnoha místech v předpisech správního práva): • • I. Správní uvážení, resp. diskreční pravomoc. • II. Neurčité pojmy • Mohou býti v právní úpravě kombinovány, tedy SU stanoveno s použitím neurčitého pojmu, jak bylo patrno i ve shora uvedeném příkladu. • • (Nejde přitom o mezery v právu.) • ------------ • •POZN.: Odlišným pojmem je „volné hodnocení důkazů“. Procesní zásada - slouží ke správnému posouzení skutkové stránky věci (srov. zejm. § 50 odst. 4). Volnost i zde jen relativní – existují také závazné podklady, jimiž je SO vázán. Pojem „diskrece“: •Obecně - slovníkový význam: • •„Uvážlivost, rozvážnost, volnost jednání a rozhodování, vlastní úsudek, volné uvážení, úvaha.“ • •(ale také taktnost, zdrženlivost, rezervovanost). • • • Definice správního uvážení („SU“): •situace, kdy s naplněním hypotézy právní normy není spojena jediná právně přípustná dispozice. • •= Aplikujícímu správnímu orgánu je ponechána možnost výběru z nejméně dvou variant dalšího postupu (dispozic). • •Fakticky = ponechání zákonem předvídaného prostoru k vlastní úvaze správního orgánu. • •Pozn.: ve správním řádu se pojem SU nevyskytuje. •Použit pro soudní přezkum – srov. § 78 odst. 1 s.ř.s. (nezákonnost spočívající v překročení zákonných mezí správního uvážení, nebo jeho zneužití). • Správní uvážení jako projev pravomoci správního orgánu: • • Specifický projev či součást pravomoci správního orgánu. • •Avšak: •Legislativně-politickým důvodem zařazení správního uvážení do předpisů není, aby byla umožněna subjektivní zvůle správních orgánů, nýbrž, • •„aby mohli vyhověti speciálním požadavkům jednotlivých konkrétních případů. Uvažování představuje, obrazně řečeno, bránu, kterou vcházejí do budovy právního řádu mimoprávní motivace." •(A.Merkl) • Účel diskreční pravomoci (SU) = pružnost, vhodnost, proporcionalita zvolených řešení, resp. rozhodnutí: • • •Avšak při zachování dostatečné míry stability (včetně předvídatelnosti). • •Správní orgán může využívat svou …“odbornost, zkušenost, přizpůsobivost nastalým a těžko předvídatelným situacím, a to i z hlediska důsledků zásahu. (V.Vopálka) • Pojmy: správní uvážení - diskreční pravomoc: • •Správní uvážení /“SU“/ (tradičně tzv. volná úvaha správního orgánu) - zpravidla zařazena v dispozici (resp. sankci) právní normy (v řešení konkrétní věci). • = uvážení v klasickém smyslu (stricto sensu), resp. v (legislativně) technickém pojetí. • •Pojem „diskreční pravomoc“ - obsahově širší: •Zahrnuje: - shora uvedené správní uvážení /klasické/ • + zmocnění SO k normotvorné činnosti. • •Nicméně - pro SU se používá také označení „diskrece“, „diskreční pravomoc“ – jako vyjádření opaku rozhodování tzv. vázaného. SU jako projev pravomoci správního orgánu: •Zda a jaký prostor pro volnou úvahu bude správě ponechán - svěřeno především do pravomoci zákonodárce. • •Zákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahy veřejné správy, vlastní volnou úvahu (…zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné.“ ( Pl. ÚS 19/93). • • POZN. : Teorie „diferencovaného principu legality“: • •= vyšší intenzita pro výkon mocenské, vrchnostenské funkce VS, •a méně intenzivní u tzv. vlastní hospodářské správy (např. rozhodování o využití prostředků z rozpočtu ÚSC). • •Stupeň zákonné determinace má odpovídat předmětu úpravy. • •(= ideální stav) • • • Varianty správního uvážení: • • - dle toho, zda právní norma zakládá pravomoc: • •A. - danou normu aplikovat či neaplikovat • (= „uvážení jednání“) • (Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu - § 62 s.ř.), • • B. volby některého z více nabízených konkrétních řešení dané věci • (= „uvážení volby“). q •(Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu do výše 50 tis Kč – ibid, a může ji také snížit či prominout – odst. 6). • • Varianty mohou být kombinovány, resp. na sebe navazovat, jak je tomu v uvedeném příkladu z oblasti přestupkové. • • Pokračování – 2. téma