Přečtěte si následující studijní text:

Prosazování ekonomických, politických a bezpečnostních zájmů státu na mezinárodní scéně vůči ostatním státům je uskutečňováno prostřednictvím jeho zahraniční (mezinárodní) politiky. Státy zahraniční politiku zajišťují svým jednostranným jednáním, ale též prostřednictvím aktivit dvoustranných či mnohostranných. Ne vždy přitom tyto aktivity mají povahu jednání právního, mnohdy totiž mezinárodním právem nejsou nijak upravovány a realizují se mimo jeho rámec. Zahraniční politika se uplatňuje prostřednictvím celé řady právních i neprávních nástrojů zahrnujících zejména prostředky mírové spolupráce různé intenzity, úrovně a formy.[1] V úvahu samozřejmě přichází také využití silových, resp. mocenských prostředků prosazování státních zájmů, jsou však spíše výjimečné a podléhají přísné regulaci mezinárodním právem veřejným.

Pro vymezení zahraniční politiky není rozhodný její obsah, ten ji totiž nedefinuje, jelikož věcný záběr této politiky je vskutku široký. Podstatná je proto spíše skutečnost, že jde o veškeré činnosti, rozhodování a tvorbu vůle státu, které jsou zaměřené navenek vůči ostatním členům mezinárodního společenství. Zahraniční politika je především faktickým a tedy neprávním fenoménem. Právo nicméně vytváří rámec, v němž je tato politika v praxi státem utvářena a prosazována. Situaci přitom komplikuje fakt, že úprava zahraniční politiky podléhá regulaci mezinárodním právem veřejným i právem státním a v prostoru Evropské unie též právem unijním. V rámci této publikace přirozeně nebude zkoumána zahraniční politika v celé její šíři, pozornost bude zaměřena výhradně na její právní úpravu v kontextu Evropské unie.

Na státní úrovni je vymezování a provádění zahraniční politiky zpravidla svěřeno do pravomocí exekutivy s tím, že role moci zákonodárné je značně limitována, a to i pokud jde o normotvorbu, tedy vytváření právního rámce, v němž se exekutiva ve své činnosti pohybuje. Z pohledu právního je zahraniční politika uskutečňována na základě vnitrostátního práva, pokud jde o její aspekt vnitřní, a na základě mezinárodního práva veřejného, pokud jde o její realizaci v mezinárodním společenství. Tento duální charakter zahraniční politiky bude do značné míry sledován i v této monografii.

Okolnosti často vedou státy k vytváření trvalejších forem realizace zahraniční politiky vůči jiným státům. Významným prostředkem dlouhodobé institucionalizované a formalizované mezinárodní spolupráce jsou mezinárodní organizace. Ty fungují tradičně na mezivládní úrovni. Mezinárodní (mezivládní) organizace pak slouží jako institucionalizovaný a formalizovaný nástroj provádění zahraniční politiky svých členských států. Vlastní na svých členských státech nezávislou zahraniční politiku v tom pravém smyslu však tyto mezinárodní organizace nemají, což samozřejmě nijak nesnižuje jejich význam, který v rámci mezinárodního společenství mohou mít.[2] Výhodou institucionalizovaných a formalizovaných forem realizace vnějších vztahů je potenciálně vyšší stabilita, dynamika a efektivita vzájemné spolupráce zúčastněných států, jakož i synergický efekt společného jednání ve vztahu ke třetím státům.

Zahraniční politiku České republiky podstatnou měrou ovlivňuje její členství v Evropské unii. Evropská unie totiž rovněž působí na mezinárodní scéně v rámci mezinárodního společenství. Způsob, kterým tak činí, se přitom podstatným způsobem liší od jiných mezinárodních organizací. Je to zapřičiněno tím, že Evropská unie vystupuje a jedná obdobně jako státy, v některých případech dokonce své členské státy v roli aktéra zahraniční politiky zcela nahrazuje.

Zahraniční politika Evropské unie má nicméně specifickou povahu, a to z důvodu různé míry svěření pravomocí Evropské unii v jednotlivých oblastech vnějších vztahů. V některých oblastech Unie jedná namísto svých členských států, jinde se k činnosti členských států v omezené míře přidává či ji jen doplňuje. Její zahraniční politika tedy ve srovnání se zahraniční politikou státu postrádá komplexnost a homogenní charakter. Unii také chybí mocenské  nástroje prosazování této politiky vůči třetím státům. Autonomní charakter jí ale v řadě oblastí nelze upřít.

Současná situace je tedy taková, že Evropská unie, která měla sloužit jako prostředek spolupráce a integrace svých členských států získala nezávislé postavení na svých členských státech v míře přesahující autonomii jiných mezinárodních organizací. Na její činnost v oblasti vnějších vztahů tak lze nahlížet v rovině horizontální a vertikální. Horizontální rovina je charakteristická i pro jiné mezinárodní organizace a spočívá v paralelním jednání mezinárodní organizace a jejího členského státu v mezinárodním společenství. Je charakteristická tím, že suverénní postavení daného státu není činností dotčené mezinárodní organizace nijak omezováno.

Rovina vertikální je charakteristická pouze pro Evropskou unii. U jiných mezinárodních organizací totiž nepřichází v úvahu možnost byť jen částečné "eliminace" činnosti členského státu na mezinárodní scéně v důsledku přenosu příslušné pravomoci v dané oblasti na mezinárodní organizaci. Takovým přenosem samozřejmě nemusí být dotčeno vlastní postavení členského státu v rámci mezinárodního společenství, jelikož tento stát i nadále zůstává jeho plnohodnotným subjektem a členem. Toto zdánlivě nelogické tvrzení je vysvětlitelné specifickou povahou Evropské unie. Důvody jsou následující:

• veškeré pravomoci, které Evropské unie má, tedy i pravomoci v oblasti mezinárodních politiky jí byly státy svěřeny. Státy zůstávají i nadále „pány smluv“. Změnou smluv, případně vystoupením z Unie proto stát získá svěřenou pravomoc zcela zpět;
•  členské státy i nadále zůstávají paralelními a především primárními a zcela plnohodnotnými členy mezinárodního společenství.[3] Neexistuje žádná norma mezinárodního práva veřejného, která by stanovila vyloučení pravomoci státu jednat ve vnějších vztazích v důsledku jeho členství v mezinárodní organizaci. V úvahu tak přichází možnost vlastního výkonu mezinárodní politiky i tam, kde příslušná pravomoc byla svěřena Evropské unii. Tím samozřejmě nejsou dotčeny ani vyloučeny možné vnitřní důsledky v dosahu unijního práva.[4]

Výsledek je situace, kdy členské státy Evropské unie sice mají zachovánu plnou mezinárodněprávní subjektivitu, její aktivní i pasivní stránku[5] ale dobrovolně a více či méně, to v závislosti na dotčené oblasti, omezily. Tento akt byl sice aktem jednostranným, nikoliv ale protiprávním. Mezinárodní právo veřejné mu nebrání a je jen na ostatních subjektech mezinárodního společenství, jak se k němu postaví. Stávající praxe dokazuje, že s takovým krokem ostatní státy problém nemají. Princip svěřeným pravomocí, který se na první pohled jeví být záležitostí vnitřní, mající proto dopady pouze v právu unijním a vnitrostátním, má svými účinkypřesah též do práva mezinárodního.

Věcné vymezení role Evropské unie v mezinárodním společenství je poměrně komplikované. Podrobně bude provedeno v rámci samostatných podkapitol. Do jisté míry je matoucí i terminologie používaná unijním právem. Zakládací smlouvy zavedly a používají pojem „vnější činnost“, hovoří ale též o „zahraniční (a bezpečnostní) politice“.  Dle článku 21 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii se vnější činností rozumí činnost Unie na mezinárodní scéně. Termín použitý českou jazykovou verzí v zásadě odpovídá ostatním jazykovým verzím. Vnější činnost tedy zahrnuje oblast všech akcí a vztahů s jinými subjekty mezinárodního společenství, v rámci nichž jsou uskutečňovány společné politiky Evropské unie včetně  její zahraniční politiky. Je protipólem a doplňkem činnosti vnitřní, uskutečňované mezi členskými státy Evropské unie bez přímé vazby na subjekty třetí. Skutečnost, že v případě vnější činnosti je dotčen subjekt třetí, podstatným způsobem ovlivňuje její charakter, právní úpravu i fungování. Použitá terminologie dále naznačuje, že právní úprava vnější činnosti Evropské unie přesahuje rozměr ryze právní a umožňuje Evropské unii být činnou též v rovině faktické.

Zároveň se unijním právem používaná terminologie odlišuje od terminologie běžné, protože unijní právo termín zahraniční politika chápe v užším pojetí, nežli je tomu obvyklé v běžném jazyce a nežli byl pojem zahraniční politika používán výše v textu.

Vnější činnost podle článku 21 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii může být prováděna ve všech oblastech mezinárodních vztahů.

Má-li ale vnější činnost mít důsledky ve sféře právní a má-li vůbec být Evropskou unií uskutečňována, je nezbytné, aby primární právo poskytovalo pro takovou činnost potřebný právní základ. Zakládací smlouvy proto úpravu vnější činnosti dále rozdělují do jednotlivých politik a v rámci nich předpoklady této činnosti definují. 

Důvodem tohoto členění je odlišná míra svěření pravomoci Evropské unii v rámci dílčích oblastí spolupráce. Vnější činnost zahrnuje:

1. společnou zahraniční a bezpečnostní politiku vymezenou ve Smlouvě o Evropské unii s tím, že její specifickou součástí je též společná bezpečnostní a obranná politika; Problém Unie pokud jde o tuto politiku, spočívá v tom, že ji nemůže regulovat legislativními akty a zároveň nedisponuje jakýmikoliv vlastními mocenskými nástroji. Její faktická realizace je tak v současné době omezena na diplomacii a dále na ochodu členských států tuto politiku provádět. Funguje navíc na mezivládním principu.
2. další politiky vymezené částí pátou Smlouvy o fungování Evropské unie, mezi něž patří
   1. společná obchodní politika;
   2. spolupráce se třetími zeměmi a humanitární pomoc
   3.  rozvojová spolupráce;
   4. humanitární pomoc; a
   5. hospodářská, finanční a technickou spolupráce se třetími zeměmi;
   Tyto "další politiky" jsou upraveny na rozdíl od společné zahraniční a bezpečnostní politiky ne ve Smlouvě o Evropské unii, ale ve Smlouvě o fungování Evropské unie. Fungují na nadstátním principu. Společná zahraniční a bezpečnostní politika funguje mezivládně.
   

3. Krom výše uvedených politik řazených zakládacími smlouvami souhrnně a explicitně do oblasti „vnější činnosti“ Evropské unie, je nutné zahrnout do našeho výčtu též ty oblasti, kde Unie může uzavřít mezinárodní smlouvy, neboť i to je z povahy věci vnější činností. Jednotlivé politiky nespadající systematicky pod vnější činnost zpravidla obsahují ustanovení, které Unii uzavření takové smlouvy umožňuje (výčet je obsažen níže).
4. Pokud takové ustanovení chybí, je mezinárodní smlouvu možné přijmout s ohledem na článek 3 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.[6] Podle tohoto ustanovení může být Unie činná vůči ostatním členům mezinárodního společenství i v dalších oblastech nad rámec páté části Smlouvy o fungování Evropské unie pokud je to pokud je nezbytné uzavření mezinárodní smlouvy v důsledku toho, že je tak stanoveno legislativním aktem Unie nebo je-li to nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.[7] Potenciálně tedy v nejrůznějších oblastech souvisejících s fungováním vnitřního trhu, zemědělství, dopravy a dílčích unijních politik;
5. Do oblasti vnější činnosti v širším pojetí je nutné zařadit též činnost Evropského společenství pro atomovou energii. Její pojetí však věcně přesahuje rámec vnější činnosti Evropské unie tím, že mimo vlastní úpravu činnosti v mezinárodní politice obsahuje také úpravu jednání Evropského společenství pro atomovou energii vůči jednotlivcům.
6. Součástí úpravy vnější činnosti Evropské unie naopak a možná poněkud překvapivě formálně není regulace přidružení zámořských zemí a území. Právní úprava je totiž obsažena v samostatné části Smlouvy o fungování Evropské unie. Fakticky ale tato problematika do vnější činnosti patří, a to věcně (součástí úpravy je např. oblast cel), tak i personálně (jde o vztahy s nečlenskými státy, které mnohdy jsou samostatnými subjekty mezinárodního společenství).

Již bylo zmíněno, že ustanovení zakládacích smluv na řadě míst výslovně předpokládají možnost sjednání mezinárodní smlouvy mezi Evropskou unií a třetím státem. I tato ustanovení tak věcně vymezují rozsah možné vnější činnosti Evropské unie. Část z nich je přitom součástí části páté Smlouvy o fungování Evropské unii, tedy politiky vnější činnosti, zbytek nikoliv. Konkrétně mohou být mezinárodní smlouvy uzavřeny:

1. na základě článku 79 odst. 3 SFEU v rámci politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví. Předmětem těchto dohod může být úprava zpětného přebírání státních příslušníků třetích zemí, kteří nesplňují nebo již nesplňují podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území některého členského státu, do země původu nebo do země, odkud přicházejí;
2. na základě článku 191 odst. 4 SFEU v rámci politiky životního prostředí. Předmětem těchto dohod může být úprava podrobností spolupráce Unie a třetích států v oblasti této politiky;
3. na základě článku 207 odst. 3 SFEU v rámci společné obchodní politiky. Vyloučeny jsou přitom smlouvy z oblasti dopravy, které se řídí částí třetí hlavou VI a článkem 218 SFEU;
4. na základě článku 209 odst. 2 SFEU v rámci politiky rozvojové spolupráce;
5. na základě článku 212 odst. 3 SFEU v rámci politiky hospodářské, finanční a technické spolupráce se třetími zeměmi. Předmětem těchto dohod může být úprava podrobností spolupráce Unie a třetích států v oblasti této politiky;
6. na základě článku 214 odst. 4 SFEU v rámci politiky humanitární pomoci;
7. na základě článku 216 odst. 1 SFEU je-li to nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je takové uzavřené stanoveno právně závazným aktem Unie,[8] nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti;[9]
8. na základě článku 217 SFEU za účelem úpravy přidružení třetího státu či jiné mezinárodní organizace;
9. na základě článku 219 SFEU v záležitostech měnového a kurzového režimu eura ve vztahu k jiným měnám;
10. na základě článku 8 SEU v rámci politiky sousedství;
11. na základě článku 37 SEU v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky ve věcech spadajících do kapitoly 2 Smlouvy o Evropské unii;
12. na základě článku 6 odst. 2 SEU Unie. Podle tohoto ustanovení Evropská unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Poslední případ týkající se přistoupení k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod je již na první pohled specifický. Od jiných výše uvedených ustanovení zakládajících pravomoc Evropské unie uzavřít mezinárodní smlouvu se totiž toto ustanovení liší formulací a také věcným záběrem. Z jeho textu totiž vyplývá povinnost přistoupit k uvedené úmluvě a nikoliv pouhá možnost, jako je tomu v případě jiných ustanovení.

Norma je to ovšem imperfektní, jelikož sankce za porušení této povinnosti chybí. Druhá odlišnost spočívá v tom, že uvedené ustanovení je pouze „na jedno použití“, jakkoliv povinnost přistoupit v sobě patrně zahrnuje též následnou povinnost setrvat smluvní stranou. Není tak obecným právním základem pro vnější činnost Evropské unie. Přistoupením k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod význam tohoto ustanovení de facto zanikne.

Jak již bylo uvedeno, pravomoc uzavřít mezinárodní smlouvu je založena i v případech, kdy explicitní ustanovení v zakládacích smlouvách obdobné výše uvedeným chybí. Příkladem oblasti, kdy jsou takto mezinárodní smlouvy Unií běžně uzavírány, je politika justiční spolupráce v občanských věcech. Článek 81 odst. 2 SFEU zakládá pravomoc Evropské unie přijímat rozhodováním Evropského parlamentu a Rady opatření regulující problematiku mezinárodního práva soukromého. Pro přijetí je požadován řádný legislativní postup, z čehož lze dovozovat možnost přijímání směrnic, nařízení či rozhodnutí.Nikoliv ale mezinárodních smluv. Ty totiž nejsou legislativními akty, které by mohly být přijímány zmíněným řádným legislativním postupem. Přijetí mezinárodní smlouvy v oblasti justiční spolupráce v občanských věcech je ale umožněno na základě článku 218 odst. 6 SFEU, který v pododstavci druhém, písmenu a) de facto provádí konverzi postupu přijímání opatření tak, aby bylo možné též sjednání mezinárodní smlouvy. V důsledku toho se řádný legislativní postup mění na proceduru souhlasu, která již přijetí mezinárodní smlouvy z povahy věci umožňuje. Uvedené ustanovení tak technicky řeší problém spojený s existencí vnější pravomoci konkrétně nepředpokládané Smlouvou o fungování Evropské unie.

Konečně, mezinárodní smlouvu může Evropská unie uzavřít i bez výslovného zmocnění[10] při výkonu subsidiárních pravomocí, a to na základě článku 352 Smlouvy o fungování EU. Uvedený článek byl využíván více v minulosti[11] k přijímání smluv z oblasti životního prostředí[12] a posloužil též jako jeden z právních základů pro přijetí smlouvy upravující hospodářskou spolupráci s Kanadou.[13]