Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
1
Formy realizace (činnosti) veřejné správy – úvod: Přehled forem, členění
MP615Z Správní právo I – 2. 5. 2024
Tomáš Svoboda

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
2
Zaměření prezentace
̶Zaměření tématu: Formy realizace (činnosti) veřejné správy – úvod: Přehled hlavních forem činnosti
veřejné správy. Členění forem realizace; včetně hlediska právní závaznosti, právních důsledků a
hlediska procesního
̶
̶Osnova prezentace:
̶1/ Realizace veřejné správy
̶2/ Formy realizace VS
̶3/ Členění forem činnosti VS
̶4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶5/ Požadavky a vady
̶
̶Cíl přednášky: Vymezit pojen realizace (činnosti) VS v jejích základních podobách, pojem forma
činnosti VS a osvojit si základní členění těchto forem – včetně jejich vzájemného odlišení
vysvětlení jejich základních rysů.

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
3
1/ Realizace VS
̶Organizace VS
̶Struktura (správních orgánů, ale i veřejných subjektů, vnitřních útvarů, personální apod.)
̶Tzv. statické pojetí VS
̶
̶Činnost VS
̶Působení VS na společnost
̶Ale i vnitřní činnosti
̶Tzv. dynamické pojetí VS
̶
̶Také označována jako realizace VS (obdobné vyjádření téhož)
̶Ale možná přesnější, protože činnost na první pohled vylučuje nečinnost (není přesné)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
4
1/ Realizace VS
̶Činnost VS – obsah
̶Cíle a úkoly VS à Funkce VS à Metody působení VS à Formy realizace (činnosti) VS
̶
̶Cíle a úkoly = dosahování předpokládaných výsledků (zpravidla stanovených zákony)
̶Funkce VS = regulativní a mocenské ochrany (obecné), konkrétněji řada dalších
̶Metody působení VS = administrativní, ekonomické, organizační
̶
̶Formy realizace = finální, vnější výraz činnosti správních orgánů, resp. konkretizují a projevují
činnost VS navenek
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
5
2/ Formy realizace VS
̶Více kategorií forem
̶Pozor – existuje jednak mnohost forem
̶Obecně – VS je příliš složitá, aby si vystačila s jednou formou
ØJedna forma pro vše by vedla k neefektivnosti (např. normativní regulace prostřednictvím
individualizovaného rozhodování = miliony nových rozhodnutí…)
̶Vedte toho také více různých pojetí „forem“
̶Formy jako teoretické kategorie (tomu se věnujeme nyní a následně v SP II)
̶Zákonné formy činnosti VS (tomu se budete věnovat zejména v SPP)
̶Jiné související formy (zejména v SP II)
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
6
2/ Formy realizace VS
̶Teoretické formy
̶= Teoretické konstrukty
̶Vědecký přístup (přehlednost, klasifikace atd.), racionální metody, abstrakce praxe
̶Spíše obsahové nahlížení (v hmotněprávním smyslu – způsoby regulace společenských vztahů)
̶
̶Zkoumá tzv. nauka o správních činnostech
̶Pozor ale na různá teoretická pojetí (tzv. brněnská škola x jiné fakulty) = v různých učebnicích
různé klasifikace a terminologie!
̶Rozdíl zejména v pojetí správního aktu
ØPro většinu domácí doktríny správní akt = pouze individuální správní akt (východiska v
prvorepublikové nauce)
ØV rámci „brněnské školy“ = zastřešující označení pro širší kategorii správních aktů (ISA, NSA,
SSA… viz dále)
Ø
̶Preferujte „naši“ učebnici, ze které prezentace vychází J – viz studijní prameny/závěr
Ø

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
7
2/ Formy realizace VS
̶Zákonné formy
̶= (Procesním) právem upravené „vnější“ formy realizace
̶Právní realita (mnohdy nikoli ideální…)
̶Spíše procesní nahlížení (= zákonné procesní požadavky – na procesní postup a výslednou formu
předmětného aktu – zpravidla zásada písemnosti)
̶Účel zejména
ØPrávní jistota (předvídatelnost) – formou se navenek komunikuje, že jde o činnost VS
ØZákonný základ výkonu veřejné moci (viz ústavní výhrada zákona)
̶Jiné (navazující) kategorie
̶Např. správní soudnictví (základní druhy řízení pracují s kategoriemi rozhodnutí, zásahu,
nečinnosti či opatření obecné povahy) nebo odpovědnost za škodu (rozhodnutí či nesprávný úřední
postup)
̶Někdy složité, které kategorie si „odpovídají“… (také problém tzv. propůjčování formy)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
8
2/ Formy realizace VS
̶Příklad „propojení“ teorie a zákonné úpravy
̶Teoretické formy = individuální správní akt (ISA)
̶Zákonné formy = odpovídající formy upravené ve správním řádu
ØRozhodnutí (meritorní)
ØUsnesení (procesní)
ØPříkaz (meritorní, ale procesně zjednodušený)
̶Vše povaha ISA, ale jiné procesní podmínky (pro jiné situace a s jinými požadavky atd.)
̶
̶Návazně přezkum jako rozhodnutí ve správním soudnictví (ale výluky), případně odpovědnost za škodu
způsobenou rozhodnutím (někdy je to ale složitější…)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
9
3/ Členění forem činnosti VS
̶Veřejná správa – základní roviny
̶Tzv. vrchnostenská veřejná správa
̶= mocenské (výkon veřejné moci), autoritativní vystupování VS (správního orgánu nadaného pravomocí
a působností)
̶Typicky rozhodování o veřejných subjektivních právech (ale i různé jiné podoby)
̶
̶Tzv. nevrchnostenská veřejná správa
̶Stále sleduje cíle VS, ale jinými prostředky…
Ø„Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni
(sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují správní spory, vydávají trestní
nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a
provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“
Ø(HOETZEL, J., Československé správní právo, 1937)
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
10
3/ Členění forem činnosti VS
̶Nevrchnostenská veřejná správa
̶Pod tuto rovinu VS tradičně řazeny (odlišovány)
̶Fiskální VS
ØV základu hospodaření s veřejným majetkem (viz samostatné téma VM – SP II)
̶Pečovatelská VS
ØVS pečuje o adresáty, typicky v podobě zajišťování tzv. veřejných služeb (částečně v SP III)
̶
̶Podstatné: používání jiných (právních) prostředků – „forem“
̶Typicky horizontální (v principu rovné) právní vztahy mezi VS (veřejnými subjekty) a jinými
subjekty
̶
̶Odlišná metoda – namísto „rozhodování“ zpravidla dohoda (smluvní metoda = metoda soukromoprávní)
̶Veřejné subjekty v této oblasti běžně uzavírají smlouvy = méně specifická oblast

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
11
3/ Členění forem činnosti VS
̶Nevrchnostenská veřejná správa
̶Ale pozor: uvedené neznamená, že jde o oblast výlučně soukromého práva!
̶
̶Vždy je zde přítomen veřejný účel (veřejný zájem – veřejné subjekty nemají plnou, „soukromoprávní“
autonomii vůle)
̶Zpravidla jsou přítomna určitá zvláštní veřejnoprávní omezení (např. zvláštní pravidla pro
hospodaření s veřejným majetkem = vyšší přísnost)
̶Někdy i v této oblasti případy vrchnostenského vystupování (výkonu veřejné moci) – typicky některé
aspekty pečovatelské správy (např. školství – rozhodování o právu na vzdělání)
̶Ne všechny smlouvy uzavírané ve veřejné správě jsou soukromoprávní povahy (x veřejnoprávní
smlouvy)
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
12
3/ Členění forem činnosti VS
̶Vrchnostenská veřejná správa
̶„Tradiční“ oblast nauky o správních činnostech
̶Oblast spojená s výkonem veřejné moci (veřejněmocenské akty)
̶Do této oblasti směřují dále rozebírané formy realizace VS, i ty však lze dále členit…
̶
̶Podle právních účinků
ØPrávní formy právní
ØNeprávní formy
̶
̶Podle zaměření
ØVnější (externí) formy
ØVnitřní (interní) formy

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
13
3/ Členění forem činnosti VS
̶Právní formy činnosti VS
̶Mají bezprostřední právní účinky (např. přímo zakládají, mění či ruší práva a povinnosti)
̶Typicky jednostranné (autoritativní) uplatnění (tzv. subordinační povaha)
̶Výjimečně také dvou a vícestranné (veřejnoprávní smlouvy)
̶Obecně (v prostředí VS) výkonná, podzákonná a nařizovací povaha
̶Adresát/ka může být externí i interní (viz dále)
̶
̶Neprávní formy činnosti VS
̶Souvisejí s výkonem (vrchnostenské) VS, ale nemají odpovídající právní účinky
̶Doplňkový charakter – např. přípravné či podpůrné realizační činnosti
̶(Operativně organizační činnosti či materiálně technické operace)
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
14
3/ Členění forem činnosti VS
̶Vnější formy činnosti VS
̶Adresát/ka mimo struktury VS
̶Např. vydávání právních předpisů, povolovací činnost, administrativní dozor…
̶Sledují primární účel VS (chtěné působení ve společnosti)
̶
̶Vnitřní formy činnosti VS
̶Adresát/ka „uvnitř“ VS
̶Obecně označovány např. jako interní akty řízení (podstata = vnitřní řízení VS)
̶Základem jsou obecně hierarchické vztahy uvnitř struktury VS
̶Mohou mít povahu individuální (např. označení služební pokyn), tak normativní (např. označení
vnitřní předpis)
̶Nemají závaznost navenek (jejich účinky se však takto mohou zprostředkovaně projevovat)
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
15
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Právní formy činnosti VS
̶Normativní správní akty (NSA)
ØExterní NSA
ØInterní NSA
̶Individuální správní akty
ØExterní ISA
ØInterní ISA
̶Smíšené správní akty (SS)
̶Veřejnoprávní smlouvy
̶Faktické úkony s přímými právními důsledky
̶(Formalizované administrativní úkony)
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
16
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Správní akty obecně (ISA, NSA, SSA)
̶Společné:
̶Jednostranný, veřejně mocenský akt – administrativněprávní metoda regulace
̶Vydává příslušný správní orgán (zákonný základ)
̶Pravidla postup a náležitosti aktu (zákonné požadavky)
̶Obsahem typicky založení, změna nebo zrušení práv či povinností
̶
̶Rozdílné – zejména zaměření (obsah):
̶Konkrétní (ISA)
̶Abstraktní (NSA)
̶Konkrétně-abstraktní či naopak (SSA)
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
17
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Individuální správní akty – charakteristika
̶Konkrétní (individualizovaný) předmět
̶= Otázka, o které se rozhoduje – např. konkrétní právo či povinnost
̶
̶Konkrétní (individualizovaný) adresát
̶= Individuální určení adresáta práva či povinnosti
̶Použití obecných právních pravidel na jednotlivé případy = akty aplikace práva
̶(Založení, změna nebo zrušení práv či povinností v konkrétním případě)
̶Procesně typicky (ale ne výlučně) rozhodnutí podle správního řádu (viz SPP)
̶Význam existence zákonné procesní úpravy (výhrada zákona, zákaz libovůle…)
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
18
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Individuální správní akty – druhy
̶Konstitutivní (pro futuro)
̶Deklaratorní (pro praeterito)
̶
̶Oprávněnostní (přiznává právo) či obdobně pozitivní (vyhovující)
̶Povinnostní (ukládá povinnost) či obdobně negativní (zamítající)
̶
̶Meritorní (ve věci)
̶Procesní (pomocné)
̶
̶Regulativní (typické účinky ISA – založení, změna či zrušení práv či povinností)
̶Neregulativní (tzv. jiné úkony, viz dále)
̶
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
19
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Individuální správní akty – tzv. jiné úkony VS
̶Jednostranné úkony správního orgánu, které nejsou výsledkem správního řízení
̶= Nemají formu správního rozhodnutí (někdy jako tzv. nonrozhodnutí)
̶Zpravidla nemají ani obsah správního rozhodnutí (= nestanoví práva a povinnosti, ať již
konstitutivně či deklaratorně atd.)
̶= Neregulativní povaha či právní význam nižší intenzity (avšak také výjimky)
̶Stále však (autoritativní) aplikace práva správním orgánem (v nejširším smyslu lze podřazovat pod
ISA)
̶
̶Jsou méně formalizované (obecná úprava = SŘ)
ØVe SŘ výslovně: vyjádření, osvědčení, ověření, sdělení
ØSŘ se však aplikuje i na další případy obdobných úkonů
̶
̶Podrobněji přednášky SP II (pro ISA i jiné úkony)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
20
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Normativní správní akty – charakteristika
̶Abstraktní (obecný) předmět
̶Abstraktní (blíže neurčený) adresát
̶= Zaměřené na opakovatelné situace
̶
̶Výraz normotvorné činnosti (nikoli aplikace práva)
̶Vydávané orgány VS v rámci normotvorné pravomoci
̶
̶Mají formu a obsah podzákonných právních předpisů (= obecná závaznost)
̶Výjimka = vnitřní předpisy, které nemají povahu právních předpisů (stále ale jde o NSA)
̶
̶Procesně zřetelně méně formalizované (avšak některé výslovné formální požadavky – zejména
obligatorní publikace)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
21
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Normativní správní akty – druhy
̶Vnější (podzákonné právní předpisy)
̶Vnitřní (vnitřní předpisy)
̶
̶Sekundární (prováděcí povaha)
̶Prvotní (nová práva a povinnosti, nikoli provádění zákonného základu)
̶
̶NSA státní správy (prováděcí povaha)
̶NSA samosprávy (obecně závazné vyhlášky, specificky tzv. statutární předpisy)
̶
̶Podrobněji poslední dvě přednášky SP I
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
22
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Smíšené správní akty
̶Na pomezí ISA a NSA = hybridní povaha
̶Účel = konkretizovaná regulace pro neurčený okruh osob (např. územní plány)
̶
̶Konkrétní a současně abstraktní předmět a adresát/ka, resp. kombinace:
̶Akty konkrétně-abstraktní (relativně konkrétní předmět a individuálně neurčení adresáti)
ØV praxi téměř výhradně tato varianta (takto judikaturou chápána zákonná forma opatření obecné
povahy)
̶Akty abstraktně-konkrétní (naopak)
̶
̶Spíše aplikační akt (nemůže sám vytvářet nová práva a povinnosti), také procesně blíže ISA
(správnímu rozhodnutí) – regulace vydávání ve správním řádu (OOP)
̶
̶Podrobněji přednáška SP II

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
23
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Veřejnoprávní smlouvy – charakteristika
̶Zakládá mění nebo ruší práva a povinnosti (jako zpravidla správní akt)
̶Ale na modifikovaném smluvním základě = atypičnost pro formy VS (smluvní konsensus)
̶
̶Dvoustranný nebo vícestranný úkon
Ø(Přičemž typicky jednou ze stran správní orgán, resp. subjekt VS – ale ne vždy…)
̶Vícestrannost a smluvní základ indikují soukromoprávní povahu
Ø(Horizontální – smluvní v. administrativněprávní metoda regulace)
̶
̶ALE současně zřetelný veřejnoprávní rozměr, zejm.:
̶1/ jednak musí jít o práva a povinnosti v oblasti správního práva (= veřejná pr. a po.)
̶2/ rovné postavení jen při uzavírání (později či také při neuzavření již nikoli)
̶3/ spojené s veřejným zájmem
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
24
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Veřejnoprávní smlouvy – druhy
̶Procesně – jejich vymezení a úpravu uzavírání obsahuje SŘ
̶
̶Zde také rozlišované druhy:
̶Koordinační (spolupráce)
̶Subordinační (typicky nahrazují rozhodnutí)
̶Mezi účastníky (převod práv a povinností mezi účastníky správního řízení)
̶(Možné jsou však také jiné veřejnoprávní smlouvy dle zvláštních předpisů)
̶
̶Pozor na odlišení veřejnoprávních smluv od jiných smluv
̶
̶Podrobněji viz přednáška SP II
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
25
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Veřejnoprávní smlouvy – a jiné smlouvy…
̶Ne všechny smlouvy ve VS = veřejnoprávní, rozlišení podle povahy právních vztahů:
̶
̶1/ Veřejnoprávní smlouvy = veřejnoprávní vztahy
̶
̶2/ Smlouvy „k uspokojování potřeb subjektu VS“
(Oblast nevrchnostenské veřejné správy)
ØStále v základu soukromoprávní vztahy
ØTypicky majetkoprávní jednání subjektů VS (nabývání či nakládání s tzv. veřejným majetkem)
ØAle i zde určitá veřejnoprávní omezení
Ø
̶Poznámka: Obecnější problematika odlišení soukromého a veřejného práva – většinou poznáme, ale
někdy obtížné (absence ostré hranice…)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
26
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Faktické úkony s přímými právními důsledky – charakteristika
̶Specifická forma činnosti VS
̶Bez procesní stránky (dané povahou věci – pro některé situace)
ØNapř. bezodkladná ochrana života, zdraví, majetku či jiné významné právem chráněné hodnoty
̶
̶Ale současně vyžadují právní základ a podmínky provedení (stále výkon veřejné moci obecně
podléhající výhradě zákona) – zejména požadavek přiměřenosti
̶
̶Procesně není upraveno ve SŘ, ale úprava ve zvláštních zákonech (např. zákon č. 273/2008 Sb., o
Policii České republiky)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
27
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Faktické úkony s přímými právními důsledky – druhy
̶Závazné příkazy (pokyny) – např. řízení dopravy na pozemních komunikacích
̶Bezprostřední zákroky (zásahy) – např. zákroky podle zákona o polici ČR
̶(Jiné) donucovací úkony – např. předvolání či exekuční úkony
̶
̶Podrobněji přednáška SP II
̶
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
28
4/ Přehled hlavních forem činnosti VS
̶Formalizované administrativní úkony
̶Spadají sem zejména úkony registrační a evidenční (vedení různých registrů, rejstříků, seznamů aj.
evidencí)
̶Právní úprava předepisuje obsah, formu, podmínky a způsob vedení (včetně práv a povinností)
̶
̶Souvisí s prací VS s informacemi (s tzv. agendovými informačními systémy a základními registry)

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
29
5/ Požadavky a vady
̶Požadavky na činnost VS
̶Zejména zákonnost (zásada legality), ale i jiná hlediska (účelnost, hospodárnost atd.)
̶V případě vady ovšem nepostrádají právní účinky – obecně presumpce bezvadnosti (někdy také
presumpce správnosti či platnosti)
̶Vada pouze základ pro přezkoumatelnost právními prostředky (změna, zrušení, sistace – specifické
pro různé formy)
̶Ochrana právní jistoty – obecně důvěry v akty veřejné moci
̶
̶Podrobněji následující přednáška SP I

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
30
5/ Požadavky a vady
̶Možné vady
̶Specifické pro různé kategorie forem činnosti (nejvíce strukturované v případě ISA), obecně např.:
̶
̶Vady obsahu (zvoleného řešení) či formy (ve formálních náležitostech)
̶Vady právní (aplikaci právních norem) či skutkové (zjištění skutkového stavu, probíhá-li)
̶Nicotnost (závažné vady, pro které neuplatněna presumpce bezvadnosti – na akt od počátku pohlíženo
jako na neexistující – někdy však nutno autoritativně určit)
̶Procesní vady (vady procesního postupu – např. vady správního řízení)
̶
̶Podrobněji následující zejména SPP
̶

Adobe Systems
MP615Z Správní právo I (T. Svoboda)
31
Formy realizace (činnosti) veřejné správy – úvod: Přehled forem, členění
̶
̶Děkuji za pozornost
̶Dotazy?
̶
̶Literatura:
̶PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 9., doplněné a aktualizované vydání. Učebnice Právnické
fakulty MU. Brno: Masarykova univerzita, 2024. ISBN 978-80-280-0503-0.
̶
̶