[Právní rozhledy 1/2015, s. 29] Rozbor pravomoci prezidenta ke jmenování ostatních členů vlády metodou historického výkladu Vladislav Vnenk, Plzeň* I. Úvod Čl. 68 odst. 2 Ústavy ČR („Ústava“) je jedním z nejspornějších článků co do výkladu Ústavy, jakož i ústavního pořádku vůbec. Dle tohoto ustanovení prezident republiky jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Široké názorové spektrum výkladu tohoto článku právní vědou,1 nejasná úprava, absence judikatury či ústavních zvyklostí vede k potřebě použití další metody výkladu, a to výkladu historického. Historický výklad při interpretaci tohoto článku je v tomto případě velmi nápomocný a potřebný, neb jsem přesvědčen, že výkladem přihlížejícím ke „všem dobrým tradicím české státnosti“2 se můžeme dobrat mnohem přesnějšího a právně čistějšího výkladu tohoto sporného čl. 68 odst. 2 Ústavy. II. Období před Ústavou 1920 Prozatímní ústava, či tzv. druhé ústavní provizorium, jak se jinak Prozatímní ústava nazývá,3 koncipovala vládu výhradě jako vládu parlamentního typu,4 tedy vládu odpovědnou zásadně Národnímu shromáždění.5 Vliv prezidenta na sestavování vlády byl podle této úpravy minimální.6 Proč tomu takto bylo, je samozřejmě logické. Po staletích vlády silného monarchy zde nebyla potřeba a všeobecná vůle mít silného prezidenta, proto se tedy přikročilo k takové úpravě, kde byl prezident ve svých pravomocech velmi omezený,7 a z hlediska ústavněprávního téměř až k čisté formě parlamentní republiky. Prozatímní ústava prošla dvěma novelami, a to zákonem č. 138/1919 Sb. a zákonem č. 271/1919 Sb., kterými se mění zákon o prozatímní ústavě.8 K těmto novelizacím se přikročilo ze dvou důvodů. Prvním důvodem bylo odstranění neúměrně malého počtu poslanců ze Slovenska9 a důvodem druhým bylo přání T. G. Masaryka mít vliv na sestavování vlády,10 resp. na celkové posílení jeho pravomocí.11 Však právě vliv prezidenta na vládu jako takovou byl pro T. G. Masaryka klíčový.12 Došlo tak k výraznému posílení pravomocí a vlivu prezidenta nejen na sestavování vlády.13 Po této novele byl prezident považován za třetí státní orgán, tedy za třetí orgán k Národnímu shromáždění, moci výkonné a vládní.14 Právní nauka chápala, do doby první novelizace Prozatímní ústavy, postavení prezidenta jako „neústrojné“ a naprosto nevhodné.15 Nelze si to však vysvětlovat tak, že by T․ G. Masaryk určitým způsobem „toužil“ po moci ve svém úřadu, jen nepovažoval za správné, aby ve státě fungoval tzv. čistý parlamentarismus, a prezident by tudíž neměl na konstituování vlády žádný nebo téměř žádný vliv. Vyjádřil se o tom již ve svém cyklu přednášek na Pražské univerzitě v akademickém roce 1884/1885.16 Pokud jde tedy o samotný vztah prezidenta a vlády podle výše zmíněné novely Prozatímní ústavy, dle § 10 a) měl prezident právo být přítomen a předsedat schůzím vlády a dožadovat se od vlády či jejích jednotlivých členů písemné zprávy o každé věci, která náležela do působnosti dotčeného člena vlády. Dále § 14 ve spojení s § 18 Prozatímní ústavy dával prezidentu republiky pravomoc jmenovat17 a odvolávat členy vlády (včetně jejího předsedy), přičemž pověřování ministra řízením určitého rezortu bylo možno jen na návrh předsedy vlády. Ve vztahu k současné úpravě je úprava podle Prozatímní ústavy ve vztahu jmenování vlády a pověřování jejích členů z hlediska systémového téměř totožná. Prozatímní ústava byla následně nahrazena tzv. Ústavní listinou Československé republiky z r. 1920 („Ústava 1920“).18 III. Ústava 1920 Ústava 1920 považovala prezidenta republiky za orgán vládní a výkonný,19 který byl volen nepřímo Národním shromážděním20 na dobu sedmi let.21 Vztah prezidenta a vlády byl poměrně specifický, prezident byl chápán jako součást moci výkonné, o kterou se s vládou dělil.22 Nasvědčuje tomu poslední věta § 64 Ústavy 1920, ve které se praví: „Veškerá moc vládní a výkonná, pokud ústavní listinou nebo zákony Československé republiky vydanými po 15. listopadu 1918 není a nebude výslovně vyhrazena prezidentovi republiky, přísluší vládě.“ Příslušná ustanovení upravující pravomoci prezidenta je nutno chápat jako nástroje vlivu prezidenta na výkonnou a vládní moc. J. Hoetzel k tomu uvádí, že ačkoliv jsou nástroje vlivu prezidenta poměrně široké, jsou zcela v pořádku a v souladu s teorií i právní praxí v demokratických republikách.23 Prezidentovi ve vztahu k vládě a k moci výkonné náleželo jmenování a propouštění ministrů (vč. stanovení jejich počtu24, ale také samozřejmě jmenování předsedy vlády.25 Tuto pravomoc prezidenta chápu jako volný prostor k rozhodování o počtech členů vlády při jmenování nové vlády či její částečné, případně úplné, demisi. Prezident ve své diskreci o počtech ministrů byl však omezen, a to § 85 Ústavy 1920, kde bylo stanoveno, že působnost ministerstev se upravuje zákonem. Při použití argumentu a minore ad maius je více než zřejmé, že pro zřízení ministerstva je třeba zákona, z čehož vyplývá, že pokud by prezident jmenoval více ministrů, než jich zákonná úprava předpokládá, stali by se tzv. ministry bezrezortními (či bezportfejními). Omezení počtu bezportfejních ministrů však také lze shledat, a to v omezení rozpočtových kapitol na takovéto jednotlivé ministry.26 Tehdejší právní nauka chápala možnost prezidenta republiky jmenovat ministra bez portfeje jako důkaz politického, nikoliv jen „správního“ či administrativního postavení ministerstva a jejího ministra.27 Vliv prezidenta, pokud jde o jmenování či odvolávání jednotlivých členů vlády, byl omezen, pokud již člena vlády jmenoval. Prezidentovi příslušelo na základě vlastního rozhodnutí odvolání jednotlivých členů vlády jen ve výjimečných případech – konkrétně, pokud by došlo k odsouzení ministra senátem28 a samozřejmě v případě demise.29 P. Holländer toto označuje jako projev parlamentarismu a projev oslabení monarchistické myšlenky v Ústavě 1920.30 Dalším projevem prezidentova zvláštního postavení ve vztahu k vládě byla úprava podle § 82–83 Ústavy 1920. Prezident získal právo být přítomen a také předsedat schůzím vlády, dále právo vyžádat si od jednotlivých ministrů podrobnou zprávu o věcech, do jejichž působnosti předmětná záležitost patří, a nakonec i právo zvát si vládu jako celek, či její jednotlivé členy, k poradě. Pravomoci prezidenta podle této úpravy jsou ve vztahu k vládě podle dnešních poměrů velice silné, tehdejší právní nauka však stále jeho pravomoci chápala jako neústrojné a značně limitované. Dnešní úpravu, kdy se při schůzích vlády prezident omezuje jen na „pasivního posluchače“ a vládě nepředsedá, by se v době První republiky, a minimálně také v době prezidenství T. G. Masaryka, jevilo jako naprosto nepředstavitelné.31 IV. Stručné zhodnocení ústavního vývoje 1948–1989 Komunistický převrat, který se odehrál v únoru 1948, způsobil přerušení demokratického vývoje československé společnosti. Charakteristickými rysy tohoto období jsou diktatura jedné strany a bezpluralitní politický systém.32 Vrcholem bylo přijetí tzv. Ústavy 9. května.33 Věřím, že v tomto případě je bezrozporné, že v období nesvobody nelze nalézt žádné dobré tradice české státnosti, na které by bylo možné navazovat. V. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Systematicky je úřad prezidenta republiky zařazen do hlavy třetí Ústavy, která nese název „Moc výkonná“. Toto systematické zařazení úřadu prezidenta svědčí o jeho nesporné úloze být partnerem a neoddělitelnou součástí34 moci výkonné. Prezident však disponuje, dalo by se říci, až „exkluzivním“ postavením, když část pravomocí činí na ní takřka nezávislé, zejména pokud jde o jeho pravomoci týkající se jiných ústavních orgánů (jako je např. Česká národní banka) či obdobných institutů (jmenování soudců Ústavního soudu ČR). V souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je prezident oprávněn činit pouze to, co mu ústavni pořádek či zákon taxativně svěří, na rozdíl od vlády, která činí vše ostatní z okruhu věcí, které náleží do moci výkonné (samozřejmě s předpokladem tzv. implicitní podmíněnosti zmocnění právním řádem ČR). Tato tzv. dualistická koncepce je konstituována se zřejmou návazností na úpravu podle Ústavy 1920, resp. poslední věty jejího § 64 (cit. výše). Prezidentovi ve vztahu ke konstituování vlády náleží pravomoc jmenování předsedy vlády a na jeho návrh jmenování ostatních členů vlády a pověřováním je řízením ministerstev či jiných úřadů. S tím souvisí pravomoc prezidenta odvolávat jednotlivé členy vlády na návrh jejího předsedy a v případě demise či vyslovení nedůvěry také odvolat jednotlivé členy vlády i vládu jako celek. Pro konstituování vlády ve vazbě na pravomoci prezidenta a jeho případnou diskreci v tomto procesu jsou tedy klíčové tyto články: 1. čl. 62 písm. a) Ústavy: „Prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi.“ ve spojení s čl. 62 písm. d) Ústavy: „Prezident republiky pověřuje vládu, jejíž demisi přijal nebo kterou odvolal, vykonáváním jejích funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády.“ 2. čl. 68 odst. 2 Ústavy: „Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.“ Nejspornějším článkem je z hlediska právní vědy i z hlediska politologického bezesporu čl. 68 odst. 2 Ústavy. Na rozdíl od možnosti poměrně velké diskrece při uvážení, koho prezident jmenuje předsedou vlády,35 při jmenování ostatních členů již takovou možnost diskrece nemá. Ve své úvaze je striktně vázán návrhem předsedy vlády v tom smyslu, že prezident může jmenovat pouze ty členy vlády, které mu předseda vlády navrhne. Otázkou však zůstává, zda prezident musí bezpodmínečně přijmout každý návrh předsedy vlády na jmenování člena vlády, či se může rozhodnout navrženého člena nejmenovat.36 Důvodová zpráva na vyslovenou otázku neodpoví, neboť se k tomuto nikterak nevyjadřuje. Právní věda v této otázce není jednotná, D. Hendrych, C. Svoboda a kol. uvádějí, že prezident může návrh předsedy vlády na jmenování konkrétního člena vlády téměř kdykoliv odmítnout,37 V. Pavlíček a J. Hřebejk naopak konstatují, že prezident je povinen jmenování provést, neboť mu člena vlády navrhl jím vybraný předseda.38 Tyto dva zmíněné názory na předmětnou pravomoc prezidenta se tak jeví jako zcela protichůdné. Mírnější představu kombinující prvky již zmíněných názorů má V. Sládeček, V. Mikule a J. Syllová,39 P. Molek,40 K. Klíma a kol.41 či J. Wintr,42 kteří tvrdí, že prezident má možnost odmítnout jmenování člena vlády z důvodů právních, jako je např. neslučitelnost funkcí či pokud by byl navrženým kandidát ohrožující svrchovanost republiky. Posledním, mému chápání úlohy prezidenta nejbližším, výkladem tohoto vztahu a diskrece prezidenta při sestavování vlády je výklad J. Bárty,43 který jednoznačně vylučuje mechanickou akceptaci každého návrhu předsedy vlády na jmenování člena vlády. Podle J. Bárty prezident nese politickou odpovědnost za toto své rozhodnutí, a má tedy možnost návrhy již jmenovaného předsedy náležitě zvážit a posoudit. Moje východisko spočívá v tom, že základním faktem v možné diskreci prezidenta v neprovedení jmenování člena vlády navrženého jejím předsedou je skutečnost, že předseda vlády ani vláda jako celek provést takovéto jmenování člena vlády nemohou. Dalším faktem je shoda právní vědy, pokud jde o kontinuitu demokratických principů a poměrů zejména dle Ústavy 1920 s parlamentním modelem (republikánským systémem) a se silným prezidentem,44jak jsem již ostatně podrobně popsal výše. Předchozí úprava (tj. Ústava platná ke dni 31. 12. 1992) umožňovala prezidentu jmenovat člena vlády bez návrhu předsedy vlády, který dnes prezidenta ve svém výběru limituje. Zřetelné oslabování role prezidenta je tedy více než patrné. V úpravě účinné od 1. 1. 1993 je prezident ve své diskreci limitován právě návrhem předsedy vlády. Pomocným výkladem by mohla být i historická zkušenost se jmenováním vlády v únoru 1948, kdy je dnes prezidentu Dr. Benešovi vyčítáno, že vyhověl návrhům K. Gottwalda na jmenování členů vlády a jím navržené členy vlády nakonec skutečně jmenoval. To, že takto jeho požadavkům vyhověl, nebylo Benešovou povinností, nýbrž pouze jeho politickým rozhodnutím. Názor, že Beneš musel vyhovět, jsem dosud v literatuře nezaznamenal.45 Je tedy snad navrhovací pravomoc silnější než pravomoc jmenovací? Uvažuji-li čistě proporcionálně, tak rozhodně pravomoc navrhovací není silnější než pravomoc jmenovací. Jak jsem již výše uvedl, mému názoru na tuto problematiku je nejbližší stanovisko J. Bárty, tedy situace, kdy jmenovací proces není pouze mechanickou akceptací návrhů předsedy vlády na jmenování jejích členů. Prezident je negativně (tj. v možnosti nejmenování navrhovaného člena vlády na ministerský post) i pozitivně (tedy ve smyslu akceptace a následného jmenování daného kandidáta) v přijímání těchto návrhů vázán zejména svým slibem, kdy se zavazuje, že bude ve svém rozhodování postupovat „v zájmu všeho lidu“. Prezident Miloš Zeman uvažoval o požadavku určité míry odbornosti. Snažil jsem se objektivně najít důvody, pro něž by toto mohl prezident od kandidáta na ministra požadovat. Vyjma slibu prezidenta by se dalo diskutovat, při velmi extrémním použití argumentu a minori ad maius,46 o § 159 ObčZ, který stanovuje požadavek pro míru odbornosti pro každého člena orgánu obchodní korporace. Proč by mělo být členství v orgánech obchodní korporace, i té nejmenší, podmíněno určitou schopností, a členství ve vládě ne? Pravdou však zůstává, že např. na rozdíl od členů bankovní rady České národní banky, kde je požadavek odbornosti zákonem vymezen,47 u ministra žádné zákonem stanovené požadavky nenalezneme. Z tohoto důvodu si myslím, že požadavek odbornosti člena vlády neobstojí. Uvážím-li však dále, že prezident není jediným „garantem“ vlády, že tedy jím jmenovaná vláda musí následně získat důvěru, měl by se spíše držet své role garanta ústavní stability a využívat pravomoci nejmenovat jen v případech, kdy by jmenování vedlo k protiústavní situaci. VI. Závěr Dle mého názoru je rozhodně v pravomoci prezidenta neprovést jmenování navrhovaného kandidáta na post ministra vlády. Základním a dle mého nesporným důvodem je zákonná překážka, jakou je např. inkompatibilita funkcí člena vlády, možné bezpečnostní riziko takovéhoto člena či možnost, že kdyby došlo ke jmenování, nastala by jiná protiústavní situace. Je samozřejmostí, že záleží na konkrétní situaci, a celému procesu konstituování vlády by měla předcházet diskuse a “souhra“ prezidenta a předsedy vlády. Ústavnímu systému jako takovému rozhodně neprospívají konflikty uvnitř výkonné moci či konflikty prezidenta s parlamentem. Při sestavování vlády by vždy měla být základem prostá diskuse všech účastníků, což je ostatně základním kamenem vyspělé politické kultury jako takové. Pokud však, ať jde o jakýkoliv důvod, prezident přikročí k nejmenování kandidáta na ministra, musí to náležitě odůvodnit. Jednak z hledisek politických, ale také ústavních, aby odůvodnil, že jeho rozhodnutí bylo správné a v zájmu všeho lidu. Náležité a věcné odůvodnění je důležité i kvůli možnosti kompetenční žaloby ze strany premiéra nebo žaloby za hrubé porušení ústavního pořádku. Prezident tedy rozhodně není povinen přijmout formou mechanické akceptace každý návrh předsedy vlády na kandidáta na ministra, a to nejen proto, že pravomoc jmenovací je silnější než pravomoc navrhovací, ale i proto, že prezident má politickou a právní odpovědnost, a tedy i svá rozhodnutí musí náležitě zdůvodnit, je garantem ústavní stability a je povinen postupovat, jak jsem již několikrát zmínil, v zájmu všeho lidu. Z hlediska historického pohledu při zhodnocení tradice i vývoje českých ústavních poměrů a principů se mi zdá nesporné, že českou ústavní tradicí je mít silného prezidenta. Slabého prezidenta konstituovaly jen první návrhy Ústavy z let 1917 a 1918 a první znění Prozatímní ústavy, což pramenilo dle mého názoru z nechuti mít po silném a neoblíbeném monarchovi i silného prezidenta. Od novelizace Prozatímní ústavy až do Ústavy současné však platí, že prezident je v zásadě silný, ačkoliv je citelné jeho postupné oslabování s každou novou ústavní úpravou. Poznámky pod čarou: * Autor je studentem Fakulty právnické ZČU v Plzni, působí v advokátní kanceláři Mgr. Marie Klinerové a je šéfredaktorem právního portálu Vzory.cz. 1 Tedy nepoužitelnost poměrně silného argumentu communis opinio doctorum. 2 Srov. Preambuli Ústavy. 3 Prvním ústavním provizoriem se rozumí tzv. recepční zákon (tj. zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého). 4 Gronský, J. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa I. 1914– 1945. Praha: Nakladatelství Karolinum, 2005, s. 53. 5 § 16 Prozatímní Ústavy. 6 Kupř. předsedu a členy vlády volilo podle této Prozatímní ústavy Národní shromáždění, vláda ze sebe volila pouze náměstka předsedy vlády. 7 Až snad s výjimkou omezeného práva veta podle § 11 Prozatímní ústavy. 8 Ze dne 23. 5. 1919. 9 Gronský, J. op. cit. sub 4, s. 53. 10 Koudelka, Z. Prezident a jmenování vlády, in Blog Zdeňka Koudelky. http://blog.aktualne.centrum.cz/. 11 Pavlíček, V. Ústavní listina a československá státní idea, in Loužek, M. (ed.) Československá ústava 1920. Devadesát let poté. Příbram: CEP, 2010, s. 39. 12 Bárta, J. Pravomoci prezidenta v československé ústavě, in Loužek, M. (ed.), op. cit. sub 11, s. 89. 13 Prezident republiky začal např. pověřovat velvyslance, požíval silnějšího práva veta či byl nadán určitou kvazilegislativní pravomocí ve formě tzv. opatření podle § 10 b) Prozatímní ústavy ve znění novely ze dne 23. 5. 1919. 14 Weyr, F. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich a. s., 1937, s. 189. 15 Tamtéž, s. 205. 16 Srov. Masaryk, T. Univerzitní přednášky I. Praktická filozofie na základě sociologie. Etika. Praha: Ústav T. G. Masaryka, o. p. s., 2012, s. 188–193. 17 Důvodová zpráva k novele Prozatímní ústavy toto vysvětluje jako logickou úpravu po vzoru Francie, kdy by se více uplatnila dělba moci mezi mocí zákonodárnou a nařizovací a výkonnou, neboť při jmenování vlády (předsedy a jejích členů) prezidentem zamezuje minstrovi „být pouhý zmocněnec parlamentu“. 18 Tedy zákon č. 121/1920 Sb. z. a n. ze dne 29. 2. 1920. 19 Srov. Weyr, F., op. cit. sub 14, s. 189. 20 § 38 Ústavy 1920. 21 § 58 Ústavy 1920. 22 Weyr, F., op. cit. sub 14, s. 190. 23 Hoetzel, J. Ústava republiky Československé. Zákony a nařízení z oboru práva ústavního. Praha: Vyšehrad, 1920, s. 9. 24 § 64 odst. 7 Ústavy 1920. 25 § 70 Ústavy 1920. 26 Srov. Peška, Z. Československá ústava a zákony s ní souvislé. Praha: Československý Kompas, 1935. 27 Srov. Weyr, F., op. cit. sub 14, s. 201. 28 § 79 Ústavy 1920. 29 § 78 Ústavy 1920. 30 Holländer, P. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 384–385. 31 Tamtéž, s. 205. 32 Srov. Vojáček, L., Schelle, K., Knoll, V. České právní dějiny. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, s. 525. 33 Resp. ústavní zákon č. 150/1948 Sb. ze dne 9. 5. 1948. 34 To konstatoval i Ústavní soud ve svém nálezu z 11. 7. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 18/06. 35 Je určitou tradicí jmenovat předsedou vlády představitele vítězné politické strany ve volbách do Poslanecké sněmovny, ale natolik prozatím krátkou, a ne zcela bezvýjimečnou (situace po volbách v r. 2010, kdy prezident Václav Klaus jmenoval předsedou vlády představitele strany s druhým největším počtem mandátů), aby se mohla stát ústavním obyčejem. Jsem přesvědčen, že v případě určitého testu proporcionality mezi jmenováním představitele vítězné politické strany předsedou vlády a jmenováním té osoby, která má reálnou možnost k sestavení vlády, jež následně získá důvěru Poslanecké sněmovny, by měl být premiérem jmenován ten, kdo má reálně šanci na sestavení takové vlády, která důvěru Poslanecké sněmovny získá. 36 Resp. jmenování neprovést. 37 Hendrych, D., Svoboda, C. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 115. 38 Pavlíček, V., Hřebejk, J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém. Praha: Linde, 1998, s. 249. 39 Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 507. 40 Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnálek, L. Ústava České republiky. Praha: Linde, 2010, s. 713–842. 41 Klíma, K. Ústavní právo 4. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 339. Srov. Forejtová, M. in Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005. 42 Wintr, J. Principy českého ústavního práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 88. 43 Srov. Posudek JUDr. Jana Bárty, CSc., ředitele Ústavu státu a práva Akademie věd ČR, z 12. 12. 2013, č. j. USP/74/2013. http://media.novinky.cz/. 44 Např. Gerloch, A., Hřebejk, J., Zoubek, V. Ústavní systém České republiky. Základy českého ústavního práva. Praha: Prospektrum, 2002, s. 191; Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 1. Praha: Linde, 2001, s. 304. 45 K tomu srov. Koudelka, Z., op. cit. sub 10. 46 A nejspíš nepřípustnému. 47 § 6 odst. 6 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance.