Právo Evropské unie I. - obecná osnova

02. Svěřené pravomoci EU - jejich nejednoznačné vymezení

A. Před přednáškou prosím nastudujte

Cíl této přednášky

Tato přednáška je zaměřena na pravomoci Evropské unie, jejím cílem je:

  • představit a vysvětlit historický vývoj svěření pravomocí: Od vzniku EHS, přes změny provedené Maastrichtskou smlouvou, až po komplexní systém dělby pravomocí v Lisabonské smlouvě. Zohledněna bude též judikatura SD EU.
  • provést rozčlenění pravomocí EU podle jejich druhu: pravomoci rozlišíme podle dvou kritérií, 1. zda jsou přímo upraveny ve smlouvách a 2. podle míry svěření příslušné pravomoci EU 
  • vysvětlit význam a dopad zásady subsidiarity a proporcionality: Vysvětlení a analýza jejich role v omezení výkonu pravomocí EU a mechanismy kontroly jejich dodržování, včetně role vnitrostátních parlamentů

Klíčová slova a jejich definice
  • Zásada svěření pravomocí: Základní princip fungování EU, podle kterého Unie jedná pouze v mezích pravomocí, které jí členské státy svěřily ve Smlouvách.
  • Princip speciality: Princip mezinárodního práva, který omezuje pravomoci mezinárodních organizací na ty, které jsou nezbytné k plnění funkcí stanovených zakládajícími státy.
  • Implicitní pravomoci: Pravomoci, které nejsou výslovně uvedeny ve Smlouvách, ale jsou nezbytné k plnění cílů Unie.
  • Paralelismus vnitřních a vnějších pravomocí: Koncepce, podle níž má Unie pravomoc uzavírat mezinárodní dohody v oblastech, v nichž má i vnitřní pravomoci.
  • Klauzule flexibility (čl. 352 SFEU): Umožňuje Unii přijmout opatření nezbytná k dosažení cílů Smlouvy, i když Smlouvy nestanoví pravomoci k jejich přijetí.
  • Princip subsidiarity: Zásada, podle níž Unie jedná pouze tehdy, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států.
  • Princip proporcionality: Zásada, podle níž obsah a forma činnosti Unie nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.
  • Výlučné pravomoci: Pravomoci, které může vykonávat pouze Unie.
  • Sdílené pravomoci: Pravomoci, které mohou vykonávat jak Unie, tak členské státy.
  • Koordinační pravomoc: Pravomoc Unie koordinovat politiky členských států.
  • Podpůrná pravomoc: Pravomoc Unie podporovat, koordinovat nebo doplňovat činnost členských států.
  • Mechanismus „žluté karty": Umožňuje vnitrostátním parlamentům vyjádřit nesouhlas s návrhem legislativního aktu Komise, pokud je v rozporu s principem subsidiarity.

V rámci předchozích hodin jsme probrali  mimo jiné problematiku historie Evropské unie pohledem práva. Proč je to důležité? Důvody jsou dva - vymezila se tím základní úprava fungování Evropské unie a zároveň jste si mohli uvědomit, že evropská integrace je postupným, dosud neuzavřeným procesem, který je závislý na vůli a ochotě členských států EU spolupracovat a Evropskou unii rozvíjet. 

Kam směřujeme?

Hovořím-li o postupném a dosud neuzavřeném procesu, pak stojí za povšimnutí, že nikde není definován jeho cíl. Není tedy stanoven konec, ke kterému směřujeme. Upraven je jen proces a jeho směr ("stále užší unie evropských národů"). Kdy ale bude tento proces završen?

Připomenutí historie Evropské unie je důležité ještě z jednoho důvodu. Ten je významný pro tuto přednášku. Smlouvy, kterými byla Evropská unie založena, totiž vymezují rozsah jejích činností. Předurčují, co Evropská unie může, podle představ členských států zajišťovat.  Každá "novelizace" zakládacích smluv znamenala rozšíření tohoto záběru, jinými slovy - rozšiřovala její pravomoci.

Problematika pravomocí bude hlavním tématem této přednášky. Klíčové otázky, které si budeme klást, jsou:

Položili jste si někdy otázku, co vlastně může Evropská všechno regulovat? Je nějak omezená? A kdo rozhoduje o tom, jestli bude určitá otázka upravena právem Evropské unie, nebo právem členských států? Postačuje, pokud je společenská potřeba přijetí určitého předpisu k tomu, aby jej mohla přijmout EU, nebo je potřeba něco víc? To jsou otázky, nad kterými se před přednáškou zamyslete. Odpovědi ale hledat nemusíte. Jak to je si řekneme na přednášce.

Pro odpověd bude klíčové spojení "pravomoc o pravomoci", nebo též "kompetenz-kompetenz". Pro návod k řešení se podívejte třeba zde: https://www.rechteasy.at/wiki/kompetenz-kompetenz/

Vybraná ustanovení právní úpravy


Smlouva o EU a pravomoci

Článek 4  

1.   V souladu s článkem 5 náležejí pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, členským státům

...

Článek 5  

1.   Vymezení pravomocí Unie se řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se řídí zásadami subsidiarity a proporcionality. 

2.   Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům. 

3.   Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Orgány Unie uplatňují zásadu subsidiarity v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Vnitrostátní parlamenty dbají na dodržování zásady subsidiarity v souladu s postupem uvedeným v tomto protokolu. 

4.   Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Orgány Unie uplatňují zásadu proporcionality v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality.

Smlouva o fungování EU a pravomoci

Článek 2

1.   Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.

2.   Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat.

3.   Členské státy koordinují své hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti v souladu s úpravou uvedenou v této smlouvě, k jejímuž stanovení má pravomoc Unie.

4.   Unie má v souladu s ustanoveními Smlouvy o Evropské unii pravomoc vymezovat a provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku včetně postupného vymezení společné obranné politiky.

5.   V některých oblastech a za podmínek stanovených Smlouvami má Unie pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států, aniž by přitom v těchto oblastech nahrazovala jejich pravomoc.

Právně závazné akty Unie přijaté na základě ustanovení Smluv, která se týkají těchto oblastí, nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států.

6.   Rozsah a způsob výkonu pravomocí Unie určují ustanovení Smluv týkající se jednotlivých oblastí.

Článek 3

1.   Unie má výlučnou pravomoc v těchto oblastech:

  • a) celní unie; 
  • b) stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu; 
  • c) měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro; 
  • d) zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky; 
  • e) společná obchodní politika.

2.   Ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.

Článek 4

1.   Unie sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jí Smlouvy svěřují pravomoc, která se netýká oblastí uvedených v článcích 3 a 6.

2.   Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech:

  •  a) vnitřní trh; 
  • b) sociální politika, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě; 
  • c) hospodářská, sociální a územní soudržnost; 
  • d) zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů; 
  • e) životní prostředí; 
  • f) ochrana spotřebitele; 
  • g) doprava; 
  • h) transevropské sítě; 
  • i) energetika; 
  • j) prostor svobody, bezpečnosti a práva; 
  • k) společné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě.

3.   Unie má pravomoc vyvíjet činnost v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru, zejména vymezovat a provádět programy, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.

4.   Unie má pravomoc vyvíjet činnost a provádět společnou politiku v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.

Článek 5

1.   Členské státy koordinují své hospodářské politiky v rámci Unie. Za tímto účelem přijme Rada opatření, zejména hlavní směry těchto politik.

Zvláštní ustanovení se vztahují na ty členské státy, jejichž měnou je euro.

2.   Unie přijímá opatření ke koordinaci politik zaměstnanosti členských států, zejména vymezováním směrů těchto politik.

3.   Unie může dávat podněty pro zajištění koordinace sociálních politik členských států.

Článek 6

Unie má pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států. Oblasti těchto činností na evropské úrovni jsou:

  • a) ochrana a zlepšování lidského zdraví; 
  • b) průmysl; 
  • c) kultura; 
  • d) cestovní ruch; 
  • e) všeobecné vzdělávání, odborné vzdělávání, mládež a sport; 
  • f) civilní ochrana; 
  • g) správní spolupráce.


B. Na přednášce budete potřebovat:

Prezentaci nahrajeme, až to bude aktuální


C. Po přednášce:

C.1. Pro připomenutí obsahu se můžete podívat na záznam přednášky

Bude nahráno po přednášce


C.2 Otázky k samostudiu

Otázky s klíčem:

  1. Popište koncept implicitních pravomocí a jeho význam pro rozvoj pravomocí EU.

Implicitní pravomoci nebyly sou ve Smlouvách výslovně uvedeny, obecně je zakotvila až Lisabonská smlouva, ale jsou nezbytné k plnění cílů Unie. Umožňují EU uzavřít  mezinárodní smlouvu i bez toho, že by proto bylo v primárním právu výslovné zmocnění. Soudní dvůr je dovodil extenzivním (ale logickým) výkladem v případu ERTA, čímž dále přispěl k rozvoji unijní integrace.

Jak se promítla Maastrichtská smlouva do vymezení a výkonu pravomocí Unie?

Maastrichtská smlouva zavedla princip subsidiarity a proporcionality, které omezují výkon pravomocí Unie, a zdůraznila princip svěření pravomocí.

Tato smlouva též rozšířila stávající pravomoci ES o nové (nehospodářské - odtud též důvod pro přejmenování EHS na ES).

A konečně, tato smlouva zavedla nové oblasti spolupráce v rámci EU, kde ale k žádnému přenosu pravomocí na členské státy nedošlo (proto tzv. pilířová struktura předlisabonské EU).

Vysvětlete fungování sdílených pravomocí mezi Unií a členskými státy. Jak je tato dělba pravomocí v praxi uplatňována?

Sdílené pravomoci mohou vykonávat jak Unie, tak členské státy. Členské státy vykonávají své pravomoci v rozsahu, v jakém je Unie dosud nevykonala. V praxi to znamená, že přijetí unijního předpisu omezuje pravomoci členských států v dané oblasti.

Uveďte alespoň tři oblasti, v nichž má Unie výlučné pravomoci.

Unie má výlučné pravomoci v oblastech: celní unie, pravidla hospodářské soutěže, měnová politika pro eurozónu, ochrana mořských biologických zdrojů, společná obchodní politika a uzavírání mezinárodních smluv v určitých případech.

Jaký je účel koordinačních pravomocí a v jakých oblastech se uplatňují?

Koordinační pravomoci umožňují Unii koordinovat politiky členských států, aniž by nahrazovala jejich pravomoci. Členské státy jsou tedy i nadále tím, kdo určuje, jak bude daná oblast upravena, jak bude fungovat. Uplatňují se kupř. v oblasti hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti.

Popište principy subsidiarity a proporcionality a jejich význam pro výkon pravomocí Unie.

Princip subsidiarity omezuje činnost Unie na případy, kdy cílů nelze dosáhnout uspokojivě na úrovni členských států. Princip proporcionality omezuje obsah a formu činnosti Unie na to, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.

Otázky bez klíče:

  1. Diskutujte o významu a dopadu principu subsidiarity a proporcionality na fungování EU. Jak tyto principy ovlivňují dělbu pravomocí mezi Unií a členskými státy?
  2. Porovnejte výlučné, sdílené a podpůrné pravomoci Unie. Jaký je rozdíl mezi těmito kategoriemi pravomocí a jak se v praxi uplatňují?
  3. Diskutujte o výhodách a nevýhodách katalogizace pravomocí Unie v Lisabonské smlouvě. Přispěla tato katalogizace k větší jasnosti a právní jistotě v oblasti dělby pravomocí?


C.6 Doporučená literatura k samostudiu

Chcete vědět víc? Pak si přečtěte třeba tento učební text
TÝČ, V. (2017). Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 7. přepracované a aktualiz. Praha: Leges.

  • kapitola I.2 (Nová metoda integrace: nadstátnost – str. 18 a 19
  • kapitola II. (Pravomoci Evropské unie) – str. 48-59

Pozn. kniha je dostupná přes e-prezenčku