Právo EU

Volný pohyb osob

Volný pohyb osob

Další z celkem 4 základních svobod, která je nezbytná pro řádné fungování vnitřního trhu a propojení ekonomik členských států ES. Její vývoj přesně kopíroval vývoj ES směrem od organizace čistě ekonomického charakteru k jednotnému evropskému celku, který zahrnuje nejrůznější oblasti společenských vztahů. Do 90. let se svoboda volného pohybu osob vztahovala jen na osoby ekonomicky činné – tedy pracovníky, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky. Teprve na počátku 90. let došlo k podstatnému rozšíření i na další skupiny osob (studenty, důchodce a rentiéry), které vyvrcholilo Maastrichtskou smlouvou, jež garantuje každému občanovi EU právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států EU. Tato kapitola by měla čtenáři vývoj této svobody přiblížit, a to i v kontextu posledních změn přijatých na základě Amsterodamské smlouvy. Mějte prosím na paměti, že jakkoliv se zdá dělení této svobody na kategorie v současné době, kdy již existuje obecné právo pohybu občanů EU, nesmyslné, není tomu tak. Obsah svobody pohybu pracovníků i usazovaní, jakož i jejich vymezení se stále odlišují.

Hovoříme-li o volném pohybu osob – migraci, můžeme, resp. musíme rozlišovat migraci:

  1. krátkodobou a
  2. dlouhodobou.

Za krátkodobou migraci považujeme pobyt v jiném státě v délce trvání do 90 dnů. Režim pohybu mezi členskými státy je zásadně bezvízový. Příslušníkům členských států by při pohybu v rámci zemí EU neměly být kladeny žádné překážky, s výjimkou těch výslovně uvedených přímo ve Smlouvě nebo prováděcích předpisech. Kontroly na hranicích ale zůstávají zachovány s výjimkou států Schengenského systému. K překročení vnitřní hranice stačí občanovi EU vedle pasu i občanský průkaz.

Od roku 1993, kdy bylo zavvedeno občanství EU, již nehovoříme o volném pohybu pracovních sil, ale o pohybu obyvatel EU. Občanství EU v sob totiž zahrnuje následující práva:

  1. Svoboda pohybu a usazení kdekoli v EU (čl. 18 SES)
  2. Právo volit a být volen do obecní samosprávy a do EP v místě svého bydliště
  3. Diplomatická ochrana pokud členský stát nemá ve 3.zemi zastoupení
  4. Petiční právo k EP
  5. Právo obracet se na evropského ombudsmana

Využívání této svobody je omezeno pouze tím, že daný jednotlivec, občan některého z členských států, nesmí představovat zátěž sociálního zabezpečení v jiném státě, kde dlouhdobě pobývá. Migrace za sociálními dávkami tak není možná! (podotýkám, že je nutné tomu rozumět tak, že v případě, kdy dotyčný jednotlivec v jiném státě pracuje a vznikne mu zde nárok např. na dávky podpory v nezaměstnanosti, není za ono "břemeno systému sociálního zabezpečení" považován, protože si tyto dávky již "zasloužil).

Omezení volného pohybu osob lze členit do několika kategorií dle jejich obecnosti a dopadu. Rozlišujeme:
1. Omezení pohybu osob všeobecného dopadu týkající se vstupu na území jiného členského státu. Dopadají tedy jak na migraci krátkodobou, tak na migraci dlouhodobou. Patří mezi ně omezení z důvodu:

  1. ochrany veřejného pořádku;
  2. ochrany veřejné bezpečnosti;
  3. ochrany zdraví obyvatelstva.

2. Omezení vztahující se k dlouhodobému pobytu na území jiného členského státu. Každá osoba musí splnit následující podmínky:

  1. mít dostatečné prostředky k životu v tomto státě, ať už ve formě mzdy, renty, stipendia apod;
  2. platné zdravotní pojištění platné ve státě pobytu;

3. Specifická omezení týkající se výkonu ekonomických aktivit. Členské státy mohou (ale nemusí) vyhradit určité činnosti pouze svým občanům:

  1. omezení z důvodu zaměstnání ve veřejné správě;
  2. podnikání v oblasti činností, které jsou spjaty, byť jen příležitostně s výkonem veřejné moci.
Volný pohyb pracovníků
V úvodu bylo naznačeno, že volný pohyb osob byl po dlouhou dobu existence Společenství omezený pouze na osoby ekonomicky činné. Týkal se tedy pracovníků a podnikatelů. Právní úprava pohybu pracovníků je upravena zejména ve Smlouvě v čl. 39 a násl. SES. Volný pohyb pracovníků dopadá na osoby, které vykonávají závislou ekonomickou činnost. Za pracovníka je dle judikatury ESD považován občan EU, který:
1. vykonává činnost hospodářského charakteru
2. za odměnu
3. podle závazných pokynů svého zaměstnavatele či nadřízeného.
Za pracovníka jsou dále považovány i osoby, které sice práci aktuálně nemají, avšak aktivně si ji snaží nalézt.

Článek 39 Smlouvy o založení ES přiznává pracovníkům následující práva:
1. právo ucházet se o zaměstnání;
2. pohybovat se za tím účelem volně na území členských států;
3. pobývat v jiném členském státě ES za účelem výkonu zaměstnání;
4. zůstat ve státě výkonu zaměstnání i po jeho skončení;

Této svobody by nemohlo být náležitě využíváno, pokud by se nevztahovala i na rodinné příslušníky pracovníků. Za rodinného příslušníka občana Evropské unie jsou ohledu na státní občanství pro účely této svobody považováni:
1. manžel;
2. dítě mladší 21 let;
3. nezaopatřený přímý příbuzný ve vzestupné nebo sestupné linii nebo takový příbuzný manžela občana Evropské unie.
Náleží jim celá řada práv, zejména na vzdělání, výkon vlastní výdělečné činnosti, požívání sociálních výhod apod. To vše za podmínek, které nesmí být diskriminační.

Postavení pracovníků – příslušníků jiného členského státu je rovné s pracovníky tuzemskými, Na základě ustanovení čl. 39 odst. 2 je jakákoliv diskriminace, ať už v oblasti samotného zaměstnávání, odměny za práci či pracovních podmínek, přísně zakázána. Význam tohoto zákazu je podtržen tím, že dané ustanovení je bezprostředně závazné, a to i v horizontální rovině. Může se ho tedy dovolat kterýkoliv občan členského státu ES jak proti státu, tak proti svému zaměstnavateli. Zákaz diskriminace je ESD uplatňován velmi široce, dopadá na jakékoliv znevýhodňování občanů jiných států z důvodu jejich státní příslušnosti.


Svoboda usazování

Tato svoboda je též někdy poněkud nepřesně, leč výstižněji, označována jako svoboda podnikání. Již to napovídá, že dopadá na:
1. činnosti hospodářského charakteru;
2. vykonávané samostatně;
3. trvale;
4. za účelem dosahování zisku.
Svoboda usazování umožňuje opakovaný přeshraniční výkon samostatně výdělečné činnosti. Na rozdíl od volného pohybu pracovníků, který svědčí jen fyzickým osobám, mohou této svobody využívat jak osoby fyzické, tak i právnické. Od volného pohybu pracovníků se tato svoboda liší samostatností výkonu činnosti. Od volného pohybu služeb ji zas odlišuje trvalost resp. opakovanost jejich výkonu. Opět platí přísný zákaz jakékoliv diskriminace na základě státní příslušnosti a režim národního zacházení s příslušníky jiných členských států.

Rozsudek Gebhard: Pan Gebhard, německý státní příslušník, si otevřel v Miláně vlastní advokátní kancelář, v níž s ním spolupracovali italští "avvocati" a "procuratori" Vykonávat praxi v Itálii mu však bylo znemožněno, protože nebyl členem Milánské advokátní komoryy a nesplňoval podmínky pro zápis.

Tento rozsudek vymezuje hranici mezi svobodu usazování a poskytováním služeb. O službách bude pojednáno níže. Je otázkou, zda se pan Gebhard může bránit poukazem na režim volných služeb, který je pro něj příznivější. Postačí totiž, aby vyhověl požadavkům svého státu, tj. Německa pro to, aby mohl poskytovat advokátní služby v jiném členském státě. Svoboda usazování něco takového zatím neumožňuje. Platí pro ni, že pokud přístup k určité činnosti nebo její výkon podléhá v hostitelském členském státě regulaci, musí státní příslušník jiného členského státu, který hodlá tuto činnost vykonávat, podmínky touto regulací požadované splňovat. Evropský soudní dvůr dále potvrdil, že služby jsou zbytkovou kategorií. Pokud tedy lze určitou činnost podřadit pod volný pohyb zboží, osob nebo kapitálu a zároveň pod volný pohyb služeb, použije se příslušná svoboda z prvních třech uvedených. Z uvedeného tedy vyplývá, že pan Gebhard by měl být posuzován podle ustanovení o svobodě podnikání. Profesní činnost, kterou v Itálii vyvíjel, totiž měla stabilní a nepřetržitý charakter.

V jiném členském státě je možné se usadit buď:
  1. primárně (založením společnosti)
  2. sekundárně (prostřednictvím pobočky)
Přenesení celé společnosti z jednoho státu do státu druhého při zachování subjektivity ve státě prvním Smlouva neumožňuje.

Jak již bylo řečeno, svědčí svoboda usazování fyzickým osobám s občanství EU a některým právnickým osobám. Právnické osoby musí splňovat následující podmínky:
  1. musí být založeny podle práva některého z členských států (princip inkorporační)
  2. musí mít sídlo na území některého z členských států ES.
  3. jsou založené za účelem dosahování zisku podle občanského a obchodního práva včetně družstev a jiných právnických osob soukromého i veřejného práva.

Volný pohyb právnických osob se v judikatuře ESD velmi zajímavě vyvíjel. Demonstrovat jej bud nejelpší na samotných případech ESD.

Případ Daily Mail: Podle britského daňového práva jsou společnosti sídlící ve Velké Británii (dále jen „VB“) povinny platit celou řadu daní (daň z celosvětového zisku, z příjmů z dispozic s majetkem, z dividend apod.). Společnosti se sídlem mimo VB tuto povinnost nemají, měly by odvádět jen daň z příjmů dosažených ve VB. V tomto ohledu je britské právo v zásadě podobně jiným evropským právním úpravám. Právo VB umožňuje společnostem být zaregistrovaný ve VB a přitom mít sídlo v zahraničí a dále jim dává možnost přesunout své sídlo do zahraničí, k čemuž je ale nutný předchozí souhlas britských kompetentních úřadů. Pro účely daňového práva jsou pak tyto společnosti brány jako cizinci a platí tak nižší daně (viz výše). Pro účely rozhodnutí zda sídlo je, či není ve VB je rozhodné, zda je společnost z takového místa řízena a zda odsud vykonává svou obchodní činnost. Daily Mail byla britskou společností se sídlem v Británii. Aby optimalizovala daně, rozhodla se přesunout své sídlo do Nizozemí. Britské úřady však požadovaly, aby tato společnost prodala podstatnou část majetku ve VB a zaplatila z něj shora uvedené daně. Daily Mail něco takového odmítla a zažalovala Velkou Británii pro porušení čl. 43 a 48 SES.

V tomto rozsudku tedy jde o tom, zda komunitární právo, konkrétně jeho ustanovení o svobodě usazování, umožňuje přesun sídla společnosti z jednoho státu do státu druhého, při zachování právní subjektivity společnosti ve státě prvním. Důležité pro rozhodnutí případu bylo to, že společenstevní právo je na úrovni ES jen minimálně harmonizováno. ESD konstatoval, že členský stát nemůže v žádném případě bránit jednotlivcům, aby zakládali pobočky či dceřiné společnosti v jiných státech. Otázka přesunu celé společnosti resp. jejího sídla je však něco jiného. Založení a existence společnosti se dosud řídí především vnitrostátními předpisy členských států. Právnické osoby, na rozdíl od osob fyzických, jsou umělé entity, které existují pouze v právu těchto členských států. Zatímco pohyb fyzických osob je upraven sekundárním právem, obdobná úprava pro společnosti v komunitárním právu není. Z tohoto důvodu právní úprava Velké Británie byla zcela v souladu s komunitárním právem. Nebránila totiž společnosti Daily Mail založit si pobočku či dceřinou společnost v Nizozemí, umožňovala jí i přesun celé společnosti (poté co by byla ukončena její činnost na území VB). Přesun sídla a podnikatelských aktivit Společnosti se tedy za absence harmonizované komunitární úpravy řídí vnitrostátními právy členských států. Judikatura v této oblasti se dále vyvíjela.

Případ Centros. Dva dánští občané se založili ve VB společnost s ručením omezeným s tím, že podnikat budou v Dánsku prostřednictvím pobočky této společnosti. Důvodem pro jejich postup byla výrazně liberálnější právní úprava společenstevního práva ve VB, zvlášť co se výše minimálního kapitálu týče. Dánský obchodní rejstřík však pobočku britské Centros odmítl zapsat s poukazem na to, že nikdy ve VB nevyvíjela žádnou činnost a jediným důvodem pro její založení bylo obejití přísných dánských předpisů.

Zde se situace oproti případu Daily Mail změnila. Opět jsou dotčena ustanovení Smlouvy, která upravují svobodu usazování. ESD ve svém rozhodnutí konstatoval, že dánské úřady postupovaly v rozporu s právem ES. Odmítnutím registrace pobočky společnosti Centros v Dánsku totiž dochází k bránění výkonu práva na svobodu usazování garantovanému přímo Smlouvou. Dánsko sice může zabránit registraci pobočky nebo dceřiné společnosti, ale pouze z důvodu imperativních požadavků v obecném zájmu. Ochrana potencionálního věřitele společnosti, na kterou dánská strana poukazovala, však může být docílena i jinak, než pomocí předpisů o minimální výši základního kapitálu, které omezují tuto základní svobodu.

Tato linie případů měla své pokračování. Byl jim případ Inspire Art. Zde byla svoboda usazování právnických svobod prakticky završena. Nizozemské právo zvláštním způsobem upravovalo postavení zahraničních společností, které veškerou svou činnost nebo její podstatnou část vykonávaly v Nizozemí. Stanovilo pro ně povinnost být označen jako formálně zahraniční společnost a splňovat některé požadavky týkající se minimální výše základního kapitálu, publikace společenstevních dokumentů apod. Tyto požadavky byly v zásadě totožné s těmi, které dopadaly na nizozemské domácí společnosti, nicméně mohly být (a v řadě případů skutečně byly) přísnější než požadavky právních řádů, podle kterých byly tyto formálně zahraniční společnosti založeny. Společnost Inspire Art byla společností založenou podle britského práva. Fakticky však měla působit výhradně v Nizozemí prostřednictvím své pobočky, kterou si hodlala nechat zaregistrovat, avšak bez označení, že se jedná o formálně zahraniční společnost. Nizozemský obchodní rejstřík takovouto registraci odmítl provést.

V tomto případě nezachází nizozemské právo se zahraničními společnostmi odlišně od společností domácích. Požadavky jsou totožné. Rovněž jim nebrání se usadit prostřednictvím pobočky nebo dceřiné společnosti na svém území. Na druhou stranu ale v konečném důsledku neuznává právní úpravu společností založených v jiných členských státech a stanoví těmto společnostem dodatečné přísnější požadavky, které podle právních řádů místa registrace mateřské společnosti nemají. ESD v tomto případě potvrdil, že jsou členské státy povinny uznávat společnosti založené podle práva jiného členského státu, byť takováto společnost ve státě založení žádnou činnost nevyvíjí. Tyto společnosti mohou využívat veškerá práva vyplývající ze svobody usazování v kterémkoliv členském státě, aniž by ztratily svou právní či procesní subjektivitu. V tomto právu nesmějí být omezovány, a to ani tehdy, pokud dané opatření bylo nediskriminační.

Důsledkem těchto rozhodnutí tedy je, že ESD potvrdil právo členských států omezovat pohyb společností směrem ven, do jiných členských států. Na druhou stranu by ale bylo v rozporu komunitárními právem, pokud by stát, kde se jiná společnost hodlá usadit prostřednictvím své pobočky nebo dceřiné společnosti. V konečném důsledku tato judikatura vedla k tomu, že za absence harmonizované úpravy společenstevního práva si mohou jednotlivci vybírat právní řád, který jim nejvíc vyhovuje pro založení společnosti a podle kterého hodlají podnikat. Místo hlavní správy společnosti pak může být umístěno do státu, kde tato společnost působí prostřednictvím své pobočky či dceřiné společnosti. Hovoří se též o konkurenci společenstevních norem členských států.

Činnosti vyhrazené státním příslušníkům domovského státu

Tato kapitolka je společná a vztahuje se na svobodu usazování a volný pohyb pracovníků. Smlouva umožňuje státům vyhradit určité činnosti pouze vlastním státním příslušníkům. Jedná se o zvláštní výjimku, která dopadá na:
  1. činnosti ve veřejné správě (volný pohyb pracovníků);
  2. činnosti, které jsou spjaté s výkonem veřejné moci (svoboda usazování).
Smlouva však neupřesňuje, jakých zaměstnání či činností se omezení týká. V některých státech jako je např. Francie či Belgie je chápání veřejné zaměstnance velmi široké a tomu odpovídala i široká aplikace této výjimky ze základní svobody. Takový přístup by byl v rozporu s cíli Společenství. ESD proto judikoval v řízení Komise vs. Belgie, že ustanovení umožňující tuto výjimku je nutné interpretovat restriktivně.

Případ Komise vs. Belgie: V polovině 70. letech obdržela Komise řadu stížností na belgické místní samosprávy. Tyto subjekty hledaly nové zaměstnance prostřednictvím inzerátů v novinách. Shodně však požadovaly, aby uchazeč o zaměstnání měl belgické státní občanství. Tento požadavek dopadal dle zjištění Komise na všechny profese bez rozdílu. Dělníci, pomahači, zaměstnanci drah, nemocniční sestry, noční hlídači, architekti, tesaři, elektrikáři, zahradníci, instalatéři, učitelky v mateřských školách a další pokud chtěli pracovat pro některou z výše vymezených institucí, museli mít belgické státní občanství.

Belgie tedy výjimku uvedenou v odst. 4 čl. 39 SES vztáhla na všechny své státní zaměstnance. Již na první pohled je zřejmé, že takto pojatá výjimka je v rozporu se svobodou pohybu pracovníků. Je diskriminační a bezdůvodně znevýhodňuje pracovníky z jiných členských států. Otázka ale zní: Kde je hranice mezi vyhrazeným povoláním a těmi, které jsou sice vykonávány ve veřejné správě, ale pod výjimku nespadají? Měřítkem je výkon státní moci. Tj. musí se jednat o aktivitu, která vyplývá z veřejného práva a jejím cílem je zajišťování obecných zájmů a funkcí státu. Takový pracovník se musí přímo nebo nepřímo účastnit na výkonu svrchovaných oprávnění státu. Je evidentní, že zdravotní sestry či strojvůdci a další, tuto podmínku nesplňují.

Sociální zabezpečení migrantů

 Volný pohyb osob by se v Evropské unii nemohl plně realizovat, pokud by se veškerá integrace vztahovala pouze na odstraňování bariér zaměstnávání a podnikání v jiných členských státech. Je totiž stejně tak nutné zajistit, aby občané Evropské unie se změnou trvalého pobytu a migrací do jiného členského státu neztratili své nároky na dávky sociálního zabezpečení. Společenství však v současné době nemá pravomoc harmonizovat předpisy o sociálním zabezpečení. Veškeré činnosti, které v této oblasti vyvíjí, tak mají pouze koordinační charakter. Základem právní úpravy je nařízení 1408/71/EHS o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, které bylo do současné doby mnohokrát novelizováno. V roce 2004 bylo přijato zcela nové nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, které by mělo nařízení č.1408/71/EHS nahradit. Jeho účinnost je však vázána na přijetí prováděcího předpisu. Ten dosud vydán nebyl, očekává se, že se tak stane v průběhu roku 2006. Smyslem obou nařízení, starého i nového, je koordinace vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení v oblastech, které se dotýkají volného pohybu osob, za účelem zvyšování životní úrovně a zlepšování podmínek zaměstnání. Společenství se tedy nesnaží zasahovat do vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení a tyto zůstávají v pravomoci členských států. Cílem právní úpravy obsažené jak v nařízení 1408/71/ESH, tak i nařízení 883/2004/ES je zajistit, aby:
  1. státní příslušníci členských států a jejich příbuzní nebyli diskriminováni v jiných členských státech při pobírání dávek sociálního zabezpečení;
  2. zůstaly zachovány nároky na dávky i v případě změny trvalého pobytu oprávněného a jejich vyplácení nebylo odmítáno pouze z toho důvodu, že příjemce nebo jeho rodinní příslušníci bydlí v jiném členském státě než ve státě, ve kterém se nachází instituce odpovědná za poskytování dávek;
  3. byly sčítány již dosažené doby pojištění, zaměstnání, samostatné výdělečné činnosti nebo bydlení získané podle právních předpisů kteréhokoli jiného členského státu, jako by byly získány podle právních předpisů, které konkrétní instituce uplatňuje.

Nařízení 883/2004/ES a podobně i nařízení 1408/71/EHS se vztahují na následující druhy dávek sociálního zabezpečení:
a) dávky v nemoci;
b) dávky v mateřství a rovnocenné otcovské dávky;
c) dávky v invaliditě;
d) dávky ve stáří;
e) pozůstalostní dávky;
f) dávky při pracovních úrazech a nemocech z povolání;
g) pohřebné;
h) dávky v nezaměstnanosti;
i) předdůchodové dávky;
j) rodinné dávky.

Mezi osoby oprávněné patří státní příslušníci členských států, osoby bez státní příslušnosti a uprchlíci bydlící v některém členském státě, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států, včetně jejich rodinných příslušníků a pozůstalých. Nařízení se také vztahuje na pozůstalé osob, které podléhaly právním předpisům jednoho nebo více členských států, a to bez ohledu na jejich státní příslušnost, jsou-li jejich pozůstalí státními příslušníky členského státu nebo osobami bez státní příslušnosti anebo uprchlíky bydlícími na území členského státu.
Předchozí
Následující