Zadání pro semináře ze zvláštní části mezinárodního práva veřejného II Ak. r. 2007/2008 PVP - Mezinárodní právo uprchlické Situace A: Pani X v průběhu azylového pohovoru uvedla, že je keňské národnosti. Důvodem jejího útěku z Keni byla obava o svůj život. Paní X je lesbického založení. Se svojí přítelkyní společně žily v jednom bytě, ale na veřejnosti paní X nikdy svojí odlišnou sexuální orientaci neodhalila. Homosexuální styk není dle keňského práva trestným činem. Ovšem obecně platí, že muži-homosexuálové jsou společností tolerováni, kdežto ženy-lesbičky jsou obvykle vystaveny opakovanému fyzickému násilí a psychickému nátlaku. Paní X byla několikráte bezdůvodně zatčena. Při posledním zatčení byla v policejní cele zbita do bezvědomí. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2006, sp. zn. 2 Azs 66/2006: „V první řadě nutno proto zodpovědět otázku, zda homosexualita sama o sobě vytváří příslušnost jedince k určité sociální skupině. Nepochybně tomu tak je, pokud tato vlastnost je ve společnosti, v rámci níž se příslušnost jedinců k určitým sociálním skupinám posuzuje, relevantním rozlišovacím kritériem a pokud je u konkrétního jedince relativně nezměnitelná – „daná“; jinak řečeno, homosexuálové vytvářejí sociální skupinu tam, kde je tato jejich charakteristika významná pro náhled okolí (či v širším ohledu společnosti jako takové) na ně; že se jedná – vyjma případů vynucené či příležitostné homosexuality (např. ve věznicích či při homosexuální prostituci) – o „danou“ vlastnost v tom smyslu, že není volbou dotyčného jedince, nýbrž v zásadě vrozenou vlastností, existuje v západní sexuologii výrazně převažující konsensus. Homosexuálové by nevytvářeli sociální skupinu, pokud by tato vlastnost byla v očích jejich okolí víceméně irelevantní (v soudobých západních demokraciích nejsou proto sociální skupinou např. osoby s hnědými vlasy, protože tato jejich charakteristika je v očích jejich okolí irelevantní v tom smyslu, že podstatně neovlivňuje náhled okolí na ně; skutečnost, že někomu se hnědé vlasy mohou z estetického hlediska líbit, zatímco jinému naopak ne, nelze ještě považovat za vytváření náhledu na jedince, neboť ten se vztahuje k takovým jeho charakteristikám, které jsou v dané společnosti – ať již z důvodů racionálních či iracionálních – považovány obecně za významné a vypovídající o něm). V tomto smyslu jsou homosexuálové sociální skupinou stále ještě i v drtivé většině liberálních západních demokracií, neboť i zde zpravidla tato jejich charakteristika je pro jejich okolí, tj. jiné lidi, zajímavá a někdy dokonce důležitá a v očích těchto jiných lidí je zařazuje do určité skupiny lidí s obdobnou relevantní vlastností. Tím spíše pak lze pro účely zákona o azylu o homosexuálech hovořit jako o sociální skupině v zemích, v nichž příslušnost k menšinové sexuální orientaci dotyčného jedince v očích jeho okolí výrazně vyděluje z „většiny“ a v nichž je vnímána jako jeho důležitá (a – nutno poznamenat – negativní) vlastnost. V A., kde – jak se žalovaný i stěžovatel shodují – ve společnosti existuje všeobecná intolerance k homosexualitě, tedy homosexuální orientace, pokud není důkladně tajena, tj. pokud se dotyčný jedinec navenek projevuje jako homosexuál, byť již jen tím, že tuto svoji sexuální orientaci přiznává (aniž by nutně vedl homosexuální partnerský život či dokonce vyvíjel veřejné aktivity související s jeho sexuální orientací), „zařazuje“ tohoto jedince do sociální skupiny homosexuálů. (…) Český zákonodárce výše uvedené ustanovení směrnice reflektuje – dlužno podotknout, že poněkud zavádějícím způsobem – v novém znění § 12 písm. b) zákona o azylu, ve znění zákona č. 165/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, který nově jako azylově relevantní příčinu pronásledování zakotvuje důvod spočívající v pohlaví pronásledovaného. Nejvyšší správní soud k tomu na okraj poznamenává, že pohlaví jedince ještě samo o sobě nijak nesouvisí s jeho sexuální orientací a že jsou velmi dobře představitelné formy pronásledování odvislé od pohlaví pronásledovaného a nijak nesouvisející s jeho sexuální orientací (např. pronásledování žen vyplývající z jejich druhořadého společenského postavení) a naopak formy pronásledování odvislé od sexuální orientace a nezávislé na pohlaví pronásledovaných (pronásledování gayů a lesbiček, tj. homosexuálně orientovaných jedinců obého pohlaví, pro jejich sexuální orientaci).“ Situace B: Paní Y v průběhu azylového pohovoru uvedla, že je keňské národnosti. Než požádala v České republice o azyl, žila v Nairobi se svým manželem a nezletilými dětmi. Její manžel paní Y i její děti soustavně surově bil. Pokoušel se paní Y i její dceru několikráte znásilnit. Jelikož byl policistou, často je ohrožoval služební zbraní. Paní X uvedla, že se bála o svůj život i život svých dětí. Na policii se nikdy neobrátila, protože keňská společnost je postavena na tradičním patriarchálním principu a ženy jsou v Keni obecně diskriminovány a současně se obávala zhoršení své situace, protože její manžel má mnoho přátel v policejních kruzích. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2004, sp. zn. 6 Azs 41/2004: “Strach z pronásledování kvůli příslušnosti k „sociální skupině žen pronásledovaných ze strany manželů či partnerů“ není důvodem pro udělení azylu zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb., neboť není zapříčiněn důvodem pro azylové řízení významným, tedy rasou, národností, náboženstvím, příslušností k určité sociální skupině, či zastávanými politickými názory žadatelky, ale obavami z dalšího terorizování ze strany bývalého manžela. Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb., pojem sociální skupina nevymezuje, lze však výkladem dospět k závěru, že „sociální skupina“ se skládá z osob podobného společenského původu nebo postavení, obdobných majetkových poměrů, společenských obyčejů apod. U žen pronásledovaných ze strany manželů či partnerů proto nelze o sociální skupině hovořit.” Obě žadatelky shodně tvrdí, že jejich země původu jim není schopna poskytnout ochranu, a že jim po jejich návratu hrozí přímý zásah do jejich základních lidských práv. Namítají, že jejich navrácení by bylo porušením čl. 3 a čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Dále se tyto žadatelky domáhají právního postavení uprchlíka v souladu se zákonem č. 325/1999 Sb., zákon a azylu. Otázky: 1) Které důvody pronásledování uvedené v Ženevské úmluvy z roku 1951 (ŽÚ1951) lze na dané příklady aplikovat? 2) Obsahuje Kvalifikační směrnice či § 12 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nějaký důvod pronásledování nad rámec ŽÚ1951? 3) Tvoří „ženy v Keni“ určitou sociální skupinu? Aplikujte všechny dostupné definice „určité sociální skupiny“. 4) Co v daných případech konstituuje pronásledování (kdo je odpovědný za pronásledování)? 5) Podrobte kritickému rozboru oba rozsudky NSS. 6) Argumentuje ve prospěch/neprospěch udělení azylu jednotlivým žadatelkám. 7) Jaké další mezinárodněprávní závazky ČR musí v těchto případech dodržet? 8) Co je obsahem principu non-refoulement? Povinná literatura: 1) Úmluva o právním postavení uprchlíků (208/1993 Sb.) 2) § 2 odst. 7 a § 12 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. 3) Kvalifikační směrnice, zejm. čl. 10. 4) Výše uvedené výtahy z rozsudků NSS 5) KOSAŘ, D.: Pronásledování z důvodu příslušnosti k určité sociální skupině, Časopis pro právní vědu a praxi, 2004, č. 2, kapitola 7, str. 172-173. 6) UNHCR, Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany „Příslušnost k určité sociální skupině“, 2002 (http://www.unhcr.cz/publ_guides.htm). Doporučená literatura 1) UNHCR: Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany „Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví“, 2002. 2) Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků, UNHCR, doplněné vydání , Ženeva, leden 1992, str. 19 – 36 (naleznete ve studovně). 3) BATTJES, H.: European Asylum Law and International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2006, str. 254-261. HCR/GIP/02/02 7. května 2002 UNHCR Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany „Příslušnost k určité sociální skupině“ v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967 (...) I. ÚVOD 1. „Příslušnost k určité sociální skupině“ je jedním z pěti důvodů uvedených v článku 1A, odst. 2 Úmluvy o postavení uprchlíků z toku 1951 (dále jen „Úmluva z roku 1951“). Tento důvod sám o sobě není v Úmluvě z roku 1951 definován a ve vztahu k jeho výkladu panují největší nejasnosti. Při přiznávání postavení uprchlíka je tento termín využíván stále častěji; státy uznávají jako určité sociální skupiny například ženy, rodiny, příbuzenské klany, zaměstnanecké skupiny a homosexuály. Vývoj v oblasti výkladu tohoto důvodu pomohl lépe chápat uprchlickou definici jako takovou. Tato doporučení poskytují vodítko při posuzování žádostí osob tvrdících, že mají opodstatněný strach z pronásledování kvůli své příslušnosti k určité sociální skupině. 2. Tento důvod je třeba určitým způsobem vymezit; jeho interpretace musí odpovídat cíli a účelu Úmluvy.[1] V souladu s jazykem Úmluvy nemůže být tento termín vnímán jako zahrnující všechny osoby obávající se pronásledování. Pro zachování struktury a celistvosti definice uprchlíka obsažené v Úmluvě nemůže být sociální skupina definována exkluzivně skutečností, že její příslušníci jsou cílem pronásledování (přestože, jak je uvedeno níže, pronásledování může být relevantním prvkem při stanovování viditelnosti sociální skupiny). 3. Neexistuje žádný „úplný seznam“ skupin považovaných za „určitou sociální skupinu“ ve smyslu článku 1A, odst. 2. Úmluva neobsahuje konkrétní seznam sociálních skupin a ani v historii ratifikace Úmluvy nevysledujeme názor, že by měla existovat nějaká množina skupin identifikovaných na základě tohoto důvodu. Termín „příslušnost k určité sociální skupině“ by měl být interpretován evolučním způsobem, měl by reagovat na různorodý a měnící se charakter skupin v různých společenstvích a na vývoj v oblasti lidskoprávních norem. 4. Důvody pro přiznání azylu uvedené v Úmluvě se vzájemně nevylučují. Žadatel může mít právo na přiznání postavení uprchlíka na základě několika důvodů uvedených v článku 1A, odst. 2.[2] Žadatelka o azyl může například tvrdit, že jí hrozí pronásledování kvůli jejímu odmítání nosit tradiční oděv. Podle konkrétních podmínek panujících v dané společnosti může podat žádost o azyl založenou buď na jejím politickém názoru (pokud je její chování státem vnímáno jako výraz politického názoru, který se stát snaží potlačit), náboženském přesvědčení (je-li její chování založeno na náboženském přesvědčení, které se stát snaží potlačit) nebo příslušnosti k určité sociální skupině. II. ANALÝZA PODSTATY ŽÁDOSTI A. Přehled státní praxe 5. V soudních rozhodnutích, nařízeních a praxi se objevuje různý výklad termínu „sociální skupina“ obsaženého v Úmluvě z roku 1951. Při posuzování azylových žádostí dominují v judikatuře dva hlavní přístupy. 6. První přístup („chráněná charakteristika“) – nazývaný také někdy „neměnnostní“ přístup – posuzuje, zda členy dotyčné skupiny spojuje nějaká nezměnitelná charakteristika nebo charakteristika pro lidskou důstojnost natolik zásadní, že by se jí člověk neměl být nucen vzdát. Nezměnitelná charakteristika může být vrozená (např. pohlaví nebo etnická příslušnost) nebo nezměnitelná z jiných důvodů (například některé historické skutečnosti, povolání, stav). Lidskoprávní normy mohou pomoci identifikovat charakteristiky zásadní pro lidskou důstojnost, které by neměly být měněny pod nátlakem. Rozhodčí orgán nakloněný této interpretaci rozhodne, zda dotyčná skupina je definována: (1) nějakou inherentní, nezměnitelnou charakteristikou, (2) nějakým minulým dočasným/dobrovolným stavem nezměnitelným kvůli svému historickému trvání, nebo (3) charakteristikou tak zásadní pro lidskou důstojnost, že by příslušníkům této skupiny nemělo být nařizováno, aby se této charakteristiky vzdali. Při aplikaci tohoto výkladu došly soudy a administrativní orgány k názoru, že zvláštní sociální skupinu mohou, ve smyslu článku 1A, odst. 2, tvořit například ženy, homosexuálové a rodiny. 7. Druhý přístup k výkladu výše uvedeného termínu se soustředí na to, zda dotyčná skupina je či není spojena určitou charakteristikou, která ji identifikuje nebo jako takovou ze společnosti vyděluje. Tento výklad je obecně nazýván „výklad sociální percepce“. I podle tohoto interpretačního přístupu jsou jako zvláštní sociální skupina uznávány (podle podmínek existujících v daných společenstvích) ženy, rodiny a homosexuálové. 8. V judikatuře občanského práva je interpretace pojmu „zvláštní sociální skupiny“ obecně méně rozvinuta. Většina rozhodčích orgánů klade důraz spíše na existenci pronásledování než na standard definice určité sociální skupiny. Využívány jsou nicméně oba interpretační přístupy: přístup chráněné charakteristiky i přístup sociální percepce. 9. Výsledky analýz případů podle jednoho či druhého principu se k sobě blíží. Důvodem je skutečnost, že skupiny, jejichž členové se stávají obětí pronásledování na základě vrozených či zásadních charakteristik, jsou ve svých společnostech často vnímány jako určitá sociální skupina. Jsou však situace, kdy se výsledky obou přístupů mohou lišit. Některá společenství mohou například vnímat jako určitou sociální skupinu osoby charakterizované skutečností, která není vrozená či pro lidskou důstojnost zásadní (např. určité povolání nebo sociální třída). DEFINICE UNHCR 10. Zvážíme-li existenci různých přístupů a možných mezer a nedostatků při poskytování ochrany, k níž mohou rozdílné přístupy vést, je podle UNHCR nutné uvést oba principy do souladu. 11. Princip chráněné charakteristiky může být chápan jako postup identifikující skupinu, která je zároveň hlavním předmětem analýzy sociálního vnímání. Je tedy vhodné přijmout jednotný standard sjednocující oba převládající přístupy: Určitá sociální skupina je skupina osob sdílejících společnou charakteristiku (jinou než riziko pronásledování) nebo která je společností jako sociální skupina vnímána. Tato charakteristika má často povahu vrozeného, nezměnitelného rysu nebo je jinak zásadní pro lidskou identitu, svědomí nebo výkon lidských práv dotyčných osob. 12. Do této definice patří charakteristiky historické povahy, které nemohou být změněny, i ty které – přestože změněny být mohou – by se měnit neměly neboť úzce souvisí s identitou dotyčné osoby nebo jsou vyjádřením jejích základních lidských práv. Z toho plyne, že příslušnost k určitému pohlaví může spadat do kategorie sociálních skupin, jelikož ženy jsou jasným příkladem sociální podmnožiny definované vrozenými a nezměnitelnými charakteristikami a jedná se s nimi často jinak než s muži.[3] 13. Pokud žadatel tvrdí, že je příslušníkem sociální skupiny charakterizované vlastností, která (jak bylo rozhodnuto) není ani nezměnitelná, ani zásadní pro lidskou důstojnost, mělo by následovat posouzení, zda je tato skupina společností vnímána jako rozpoznatelná skupina. I když například vlastnictví obchodu nebo práce v určité společnosti není považováno za neměnný nebo zásadní aspekt lidské důstojnosti, mohou majitelé obchodu nebo příslušníci určité konkrétní profese představovat určitou sociální skupinu jsou-li touto společností jako zvláštní skupina vnímáni. Role pronásledování 14. Jak bylo výše uvedeno, sociální skupinu nemůže definovat pouze pronásledování jejích členů nebo společná obava z pronásledování. Perzekuční jednání namířené proti určité skupině však může být relevantním faktorem při stanovování viditelnosti skupiny v určité společnosti.[4] Můžeme užít definici z často citovaného rozhodnutí: „Přestože pronásledování jako takové sociální skupinu určovat nemůže, může jednání pronásledovatelů sloužit jako identifikátor skupiny nebo ve společnosti dokonce určitou sociální skupinu vytvořit. Muži-leváci jistě nejsou určitou sociální skupinou. Pokud by však byli pronásledováni za to, že jsou leváky, byli by nepochybně ve své společnosti jako určitá sociální skupina rozpoznatelní. Pronásledování osob za to, že jsou leváky, by vedlo veřejnost k tomu, že by je jako zvláštní sociální skupinu vnímala. Identifikátorem skupiny by však byl atribut „leváckosti“, ne pronásledování.“[5] Soudržnost není nutná 15. Státní praxe na žadateli obecně nepožaduje aby ukázal, že členové určité sociální skupiny se spolu znají nebo se že se jako skupina vzájemně stýkají. Neexistuje tedy požadavek, že by skupina musela být „soudržná“[6]. Důležité je, zda existuje společný prvek sdílený všemi členy skupiny. Situace je podobná jako v případě analýz ostatních důvodů obsažených v Úmluvě, kde neexistuje požadavek, že by se příslušníci určité náboženské skupiny nebo zastánci určitého politického názoru museli vzájemně stýkat či tvořit nějakou „soudržnou“ skupinu. Ženy tedy mohou za určitých okolností tvořit určitou sociální skupinu na základě společné charakteristiky příslušnosti k určitému pohlaví – ať už se na základě této společné charakteristiky sdružují nebo ne. 16. Pouhá příslušnost k určité sociální skupině není normálně postačujícím důvodem pro přiznání postavení uprchlíka. Za určitých okolností však může být i pouhá taková příslušnost dostatečným důvodem pro obavu z pronásledování.[7] Ne všem členům skupiny musí hrozit pronásledování 17. Pro potvrzení existence určité sociální skupiny není nutné aby žadatel ukázal, že pronásledování hrozí všem členům skupiny[8] - stejně jako u ostatních konvenčních důvodů nemusí být terčem pronásledování všichni příslušníci určité politické strany nebo etnické skupiny. Některým členům riziko hrozit nemusí, pokud například svou společnou charakteristiku skryjí, nejsou-li pronásledovatelům známí nebo pokud s pronásledovateli spolupracují. Velikost skupiny 18. Velkost sociální skupiny není při rozhodování o tom, zda existuje určitá sociální skupina ve smyslu článku 1A, odst. 2, relevantní. To platí i pro žádosti vztahující se k ostatním konvenčním důvodům. Státy se mohou například snažit potlačit náboženskou nebo politickou ideologii široce rozšířenou mezi příslušníky určité komunity – možná i ve většině populace. Skutečnost, že pronásledování hrozí velkému počtu osob, nemůže být důvodem pro odmítnutí mezinárodní ochrany, která je jinak na místě. 19. V řadě případů uznala judikatura jako zvláštní sociální skupinu „ženy“. To neznamená, že všechny ženy ve společnosti mají nárok na přiznání postavení uprchlíka. Žadatelka o azyl musí ukázat opodstatněnou obavu z pronásledování na základě své příslušnosti k určité sociální skupině, nesmí spadat pod žádnou z vylučovacích klauzulí a musí splňovat ostatní relevantní kritéria. Nestátní činitelé a příčinná souvislost („z důvodů“) 20. Žádosti o azyl založené na příslušnosti k určité sociální skupině podávají často žadatelé, jimž hrozí pronásledování od nestátních činitelů; v těchto případech bývá provedena analýza příčinných souvislostí. Například homosexuálové se mohou stát obětí násilí ze strany soukromých skupin, ženám může hrozit zneužití ze strany jejich manželů či partnerů. Podle Úmluvy musí mít osoba opodstatněnou obavu z pronásledování a tato obava z pronásledování musí být založena na jednom (nebo několika) důvodech v Úmluvě obsažených. Neexistuje požadavek, že pronásledovatelem by musel být státní činitel. Dopouští-li se místní populace závažného diskriminačního jednání, může být toto jednání považováno za perzekuční pokud je vědomě tolerováno úřady nebo pokud úřady odmítají či nejsou schopny nabídnout účinnou ochranu.[9] 21. Žadatelé o azyl často tvrdí, že osoba zodpovědná za jejich pronásledování, popřípadě osoba vyhrožující újmou, jedná na základě důvodů uvedených v Úmluvě. Pokud jsou za pronásledování zodpovědní nestátní činitelé nebo pokud pronásledování hrozí z důvodů uvedených v Úmluvě a stát nemůže nebo nechce žadatele ochránit, potom je příčinná souvislost potvrzena. Oběti hrozí újma na základě důvodů uvedených v Úmluvě. 22. Mohou nastat případy, kdy žadatel nemůže ukázat, že hrozící újma nebo újma způsobovaná nestátním činitelem souvisí s jedním z pěti konvenčních důvodů. Například ne ve všech případech domácího násilí může žena ukázat, že ji manžel zneužívá kvůli její příslušnosti k určité sociální skupině, politickému přesvědčení nebo z jiného v Úmluvě obsaženého důvodu. Avšak, pokud jí stát na základě jednoho z konvenčních důvodů nemůže nebo nechce poskytnout ochranu, potom je možné ukázat oprávněnost takovéto azylové žádosti: újma způsobovaná ženě jejím manželem souvisí s neochotou státu chránit ji na základě jednoho z důvodu v Úmluvě obsažených. 23. Můžeme tedy učinit následující shrnutí. Příčinná souvislost je prokázána (1) existuje-li reálné riziko pronásledování ze strany nestátních činitelů kvůli jednomu z důvodů uvedených v Úmluvě (ať už neposkytnutí ochrany státem k konvenčními důvody souvisí nebo ne), (2) pokud hrozba pronásledování ze strany nestátních činitelů se k důvodům uvedeným v Úmluvě nevztahuje, avšak neschopnost nebo neochota státu poskytnout ochranu s některým z konvenčních důvodů souvisí. ------------------------------- [1] Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, Global Consultations on International Protection, setkání v San Remu, 6.-8. září 2001, č. 2. [2] Viz publikace UNHCR Příručka postupů a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951 a Protokolu z roku 1967 (nové vydání, ženeva, leden 1992), odst. 66, 67, 77. Viz také dokument Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group. [3] Více informací o žádostech souvisejících s příslušností k určitému pohlaví najdete v dokumentu UNHCR Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (HCR/GIP/02/01, 10. května 2002) a v dokumentu Summary Conclusions of the Expert Roundtable on Gender-Related Persecution, San Remo, 6.-8. září 2001, č. 5. [4] Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, č. 6. [5] McHugh, Applicant A v. Minister for Information and Ethnic Affairs (1997), 190 CLR 225, 264, 142 ALR 331. [6] Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, č. 7. [7] Viz Příručka UNHCR, odstavec 79. [8] Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, č. 7. [9] Viz Příručka UNHCR, odstavec 65.