EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
KOMENTOVANÉ ROZSUDKY
Věc Baczkowski a další proti Polsku
(Svoboda shromažďování na podporu sexuálních menšin) JUDr. DAVID KOSAŘ
Věc:                                      Ba_czkowski a další proti Polsku21)
Typ rozhodnutí:                    rozsudek senátu (4. sekce)
Číslo stížnosti:                       1543/06
Datum:                                 3. 5. 2007
Dotčené články Omluvy:        či. 11 (svoboda shromažďování); či. 13 (právo na účinné
opravné prostředky); či. 14 (zákaz diskriminace)
Výrok Soudu:                        či. 11 porušen, či. 13 porušen.čl. 14 ve spojení s či. 11 po-
rušen,
Separátní stanoviska:
Dotčené právní předpisy:zákon o silničním provozu, zákon o právu shromaždovacím
Prejudikatura citovaná Soudem:A//ener de Ribemont proti Francii, rozsudek z 10. 2. 1995, stížnost č. 15175/89, Series A no. 308, str. 16, § 35 - 36; Butkevičius proti Litvě, rozsudek z 24. 3. 2002, stížnost č. 48297/99, § 53, ECHR 2002-11 (výňatky); Castells proti Španělsku, rozsudek z 23.4.1992, stížnost č. 11798/85, Series Ano. 236; Chahalproti Spojenému království, rozsudek z 15.11.1996, stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, str. 1869 - 1870, § 145; Chassagnou a další proti Francii,22) rozsudek velkého senátu z 29. 4. 1999, stížnost č. 25088/95 a 28443/95, ECHR 1999-IE, str. 65, § 112; Daktaras proti Litvě, rozsudek z 10.10. 2000, stížnost č. 42095/98, § 41 - 44, ECHR 2000-X; De Cubber proti Belgii, rozsudek z 26.10.1984, stížnostč. 9186/80, SeriesAno. 86, str. 14, § 26; Dudgeon proti Spojenému království, rozsudek z 22.10.1981, stížnost č. 7525/76, Series Ano. 45, § 41; Eckle proti Německu, rozsudek z 15. 7. 1982, stížnost č. 8130/78, Series A no. 51, § 66; Findlay proti Spojenému království, rozsudek z 25.10.1997, stížnost č. 22107/93, Reports 1997-1, § 73; Gaygusuz proti Rakousku, rozsudek z 16. 9. 1996, stížnost č. 17371/90, Reports 1996-IV, § 36; Gorzelik a další proti Polsku,2^) rozsudek velkého senátu ze 17. 2. 2004, stížnost č. 44158/98, § 92; Informationsverein Lentia a další proti Rakousku, rozsudek z 24. 11.1993, stížnosti č. 13914/88,15041/89,15717/89,15779/89 a 17207/90, Seri-es A no. 276, str. 16, § 38; Marckxproti Belgii, rozsudek z 13. 6. 1979, stížnost č. 6833/74, Series A no. 31, § 27; Ouranio Toxo proti Řecku, rozsudek z 20. 10. 2005, stížnost č. 74989/01, 20. 10. 2005, § 37; Scordino proti. Itálii, rozhodnutí o přijatelnosti z 27. 3. 2003, stížnost č. 36813/97; Stankov a Sjednocená makedonská organizace Ilinden proti
2i)Originál rozsudku byl publikován v angličtině. 22)Rozsudck č. 68 v dvojčísle 7 - 8/1999. 23)Rozsudek č. 201 v čísle 2/2002.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
Bulharsku?*) rozhodnutí Komise z 29. 6.1998, stížnosti č. 29221/95 a 29225/95 (nepublikováno); Sürek (č. 1) proti Turecku, rozsudek velkého senátu z 8. 7. 1999, stížnost č. 26682/95, § 61, ECHR-1V; Szott-Medyňska proti Polsku, rozhodnutí o přijatelnosti z 9.10. 2003, stížnost č. 47414/99; Van Raalte proti Nizozemí, rozsudek z 21. 2. 1997, stížnost č. 20060/92, Reports 1997-1, str. 184, § 33; Warsicka proti Polsku, rozsudek z 16. 1. 2007, stížnost č. 2065/03, § 34 - 37; Wilson & the National Union of Journalists a další proti Spojenému království, rozsudek z 2. 7. 2002, stížnosti č. 30668/96, 30671/96 a 30678/96, § 41, ECHR 2002-V; Young, James a Webster proti Spojenému království, rozsudek z 13. 8. 1981, stížnosti č. 7601/76 a 7806/77, Series A no. 44, str. 25, § 63. Další související rozhodnutí: Ölänger proti Rakousku,^) rozsudek z 29. 6. 2006, stížnost č. 76900/01, ECHR 2006-...; Sanocki proti Polsku, rozsudek ze 17. 7. 2007, stížnost č. 28949/03; Nachová a další proti Bulharsku?®) rozsudek velkého senátu ze 6. 7. 2005, stížnosti č. 43577/98 a 43579/98, ECHR 2005-VH; United States v. Carotene Products Co., 304 U. S. 144 (1938); rozhodnutí polského Ústavního tribunálu z 11. 5. 2007, K 2/07, dosud nepublikováno; rozhodnutí polského Ústavního tribunálu z 18. 1. 2006, publikované v polské sbírce rozhodnutí Ústavního tribunálu (Orzecznictwo Trybunalu Konstytucyjne-go, Zbiór Urzedowy) jako K 21/05, OTK nr. 1A/2006, poz. 4; rozsudek Krajského správního soudu v Poznani ze 14.12. 2005, č. IV SA/Po 983/05; rozsudek polského Nejvyššího správního soudu z 25. 5. 2006, č. I OSK 329/06; rozsudek Okresního soudu ve Varšavě z 30. 5.2007, č. Vm P1028/06; rozsudek polského Nejvyššího soudu z 5.1.2001, č. n RN 38/2000; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16.12.2004, čj. 2 As 21/2004 (publikováno pod ě. 503/2005 ve Sb. NSS); rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2007, čj. 5 As 26/2007 (dosud nepublikováno, dostupné nawww.nssoud.cz). Klíčová slova: svoboda shromažďování; diskriminace sexuálních menšin; vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků; „timing" shromáždění; presumpce legality shromáždění Složení senátu: N. Bratza, předseda senátu (Spojené království), J. Casadevall (Andorra), S. Pavlovschi (Moldávie), L. Garlicki (Polsko), L. Mijovic (Bosna a Hercegovina), J. Šikuta (Slovensko), T. L. Hirvelä (Finsko)
Situace v Polsku v posledních letech není asi třeba připomínat. Polská pravice se výrazně profiluje směrem ke křesťanským hodnotám, na čemž by samo o sobě nebylo nic špatného, kdyby tato inklinace nebyla spojena s potlačováním práv a svobod osob s jiným smýšlením či orientací. Typickým příkladem neblaze dotčené menšiny jsou tzv. LGBT27) skupiny. Někteří komentátoři jsou dokonce tak daleko, že hovoří o Polsku jako o „neliberální demokracii"28) a přirovnávají dnešní Polsko k frankistickému režimu.29) Jiní komentátoři jsou sice zdrženlivější, ale Polsko si rychle vydobylo pověst země, kde liberálové nemají zrovna na růžích ustláno. Na druhou stranu musíme konstatovat, že situace v Polsku
24)Rozsudekč. 191 v čísle 1/2002.
25)Rozsudekč. 400 v čísle 1/2007.
26)Srov. rozsudek č. 302 v čísle 2/2004 (POZOR, přeložený rozsudek je rozsudek senátu a nikoliv velkého senátu, jenž je citován v kauze Baczkowski).
27)Pod zkratkou LGBT se skrývají „lesbičky, gayové, bisexuálové a transsexuálové".
28)Termín „neliberální demokracie" (illiberal democracy) byl definován Fareedem Zakariou jako zvláštní typ autoritativního demokratického režimu, ve kterém jsou sice vůdci a zákonodárci voleni lidem, kde ale neexistuje reálná ochrana lidských práv z jiných důvodů. Srov. Zakaria, F.: The Rise of Illiberal Democracy, Foreign Affairs, November 1997, dostupné nawww.fareedzakaria.com/articles/other/democra-cy.html; či Zakaria, F.: Budoucnost svobody, Academia, 2004.
29)Srov. např. interview Pawla Smolenského s Wiktorem Osiatyriskim, Toksyczna wladza [Toxická vláda], Gazeta Wyborcza z 20. 1. 2006.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
není černobílá. Potvrzením této teze je kauza Sanocki,30) v níž bylo shledáno porušení svobody projevu představitele polské pravice, který obvinil své kritiky z používání „bolševických metod".
Křesťanská rétorika nabyla na intenzitě s nástupem bratrů Kacziriských do dvou klíčových funkcí v polské exekutivě (Lech Kacziriski se stal premiérem a Jaroslav Kacziriski prezidentem). Bratrům Kacziňským se však postavily polské soudy, a to jak soudy obecné, tak zejména polský Ústavní tribunál. Soudy tak opakovaně rušily rozhodnutí správních orgánů zakazujících demonstrace za práva menšin,31) přiznávaly odškodnění za neoprávněná propouštění ze státní správy pro nepohodlné názory32) a rušily zákony omezující základní práva a svobody. Střet mezí mocí výkonnou a mocí soudní vyvrcholil v rozhodnutí Ústavního tribunálu, kterým byl zrušen nový polský lustrační zákon.33) v mezidobí totiž vláda vedená Lechem Kacziňským (jež s přehledem kontrolovala většinu hlasů v Sejmu, který dle polské ústavy jako jediný orgán jmenuje soudce Ústavního tribunálu34)) jmenovala nové, jemu nakloněné, soudce Ústavního tribunálu. Výsledkem bylo rozhodnutí o 233 stranách přijaté těsnou většinou, k němuž bylo připojeno devět separátních stanovisek. Polsko tak bylo svědkem pokusu o tzv. court packing,35) o kterém se nám v České republice zatím ani nezdá.36) Další dějství tohoto „střetu mocí" je však vzhledem k pádu polské vlády prozatím odloženo na neurčito.
Vzhledem k tažení polské pravice proti osobám s menšinovou sexuální orientací se tudíž stížnost typu Baczkowski k Evropskému soudu pro lidská práva (dále jen „Soud") dala očekávat (kauza Baczkowski je ještě z období, kdy byl Lech Kacziriski varšavským primátorem). Stejně tak se dal očekávat i výsledek této kauzy. Nikdo vážně nepochyboval, že by nebylo shledáno porušení Úmluvy. Vždyť rozpor se zákonem a posléze i s Ústavou shledaly již polské soudy. Soud se však ve věci Baczkowski rozhodně neuchýlil k soudcovskému minimalismu.37) Právě naopak, využil tuto kauzu k progresivními rozvoji judikatury v oblasti svobody shromažďování a zákazu diskriminace. Otázkou ale zůstává, zda-li Soud svou argumentaci trochu „neprestrelil" a nejudikoval zásady, s jejichž aplikací bude mít v budoucnu (u ne tak jednoznačných kauz) velké problémy. Převážně této hrozbě se bude věnovat i následující komentář.
30)Sanocki proti Polsku, rozsudek ze 17. 7. 2007, stížnost č. 28949/03.
3i)Srov. např. rozsudek Krajského správního soudu v Poznani ze 14. 12. 2005, č. IV SA/Po 983/05; a potvrzující rozsudek Nejvyššího správního soudu z 25. 5. 2006, č. IOSK 329/06 (rušící rozhodnutí o nepovolení demonstrací na podporu homosexuálů v Poznani v listopadu roku 2005). Ke shromaždovací svobodě srov. rovněž starší rozsudek polského Nejvyššího soudu z 5. 1. 2001, č. IIRN 38/2000.
32)Rozsudek Okresního soudu ve Varšavě z 30.5.2007, č. VIIIP 1028/06 [přiznávající odškodnění vedoucímu vzdělávacího střediska CODN za propuštění z důvodu publikace oficiální příručky (sic!) Rady Evropy „Compass-Education for Human Rights", která obsahovala výroky o homosexualitě a registrovaném partnerství, jež byly podle Romana Giertycha, ministra školství, v rozporu s polskou ústavou].
33)Rozhodnutí polského Ustavního tribunálu z 11. 5. 2007, K 2/07, dosud nepublikováno.
34)Do volby soudců Ustavního tribunálu tak nemůže zasahovat ani prezident ani Senát.
35)Termín „court packing" je spojen zejména se snahou prezidenta USA Franklina Delano Roosevelta zvýšit počet soudců Nejvyššího soudu USA za účelem prosazení jeho balíku reforem známým též pod názvem „New Deal". Pro další snahy „zpacifikovat" nejvyšší soudy v zemi změnou v jejich složení, srov. např. BARAK, A.: The Judge in a Democracy. Princeton, N. J., Woodstock: Princeton University Press, 2006, str. 45-46 a 215.
36)Pro kritickou reflexi postoje Václava Klause ve funkci prezidenta ke jmenování soudců Ustavního soudu české republiky, srov. Kühn, Z. - Kysela, J.: Nomination of Constitutional Justices in Post-Communist Countries: Trial, Error, Conflict in the Czech Republic [2006] 2 E. C. L. Rev. 183.
37)K definici termínu „soudního minimalismu", srov. např. Sunstcin, C. R.: One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1999.
EVROPSKY SOUD PRO LIDSKÁ PRAVÁ
BaCZKOWSKIA DALŠÍ PROTI POLSKU
Skutkový stav a řízení před polskými soudy (§ 7 - 27)
Stěžovatelé, Nadace pro rovnost (Fundacja Równošci) a pět jejích členů (podle příjmení jednoho z nich se jmenuje i samotný rozsudek), měli v úmyslu uspořádat v rámci kampaně Dny rovnosti (konané ve dnech 10. - 12. 6. 2005) průvod v ulicích Varšavy. Pochod naplánovaný na 11. 6. 2005 měl přilákat pozornost veřejnosti k diskriminaci menšin, žen a postižených.
Poté, co stěžovatelé obdrželi od primátora Varšavy instrukce o podmínkách stanovených zákonem o silničním provozu (Prawo o Ruchu Drogowym), které musí organizátoři pochodu splnit, Nadace pro rovnost podala dne 12.5.2005 Odboru dopravy městského úřadu ve Varšavě žádost o povolení konat dne 11.6.2005 výše zmíněný pouliční průvod. Stěžovatelé podali žádost až v květnu, neboť podle § 7 polského zákona o právu shromaždb-vacím musí být svolání shromáždění oznámeno alespoň 30 dní předem a nejpozději 3 dny před plánovaným datem shromáždění.
Dne 20. 5. 2005, tj. v době, kdy žádost o konání pouličního průvodu ještě nebyla Odborem dopravy posouzena, deník Gazeta Wyborcza zveřejnil rozhovor s tehdejším primátorem Varšavy, Lechem Kaczynskim. Lech Kaczyňski v tomto rozhovoru prohlásil mj., že zamítne žádost Nadace pro rovnost tak jako tak bez ohledu na její obsah, že „nebrání [stěžovatelům] demonstrovat, pokud chtějí demonstrovat jako občané, a nejako homosexuálové", a že podle jeho názoru „propaganda homosexuality nepředstavuje realizaci svobody shromažďování" (reprodukováno v § 27 rozsudku).
Dne 3. 6. 2005 Odbor dopravy jednající jménem primátora žádost o konání pouličního průvodu zamítl. Svoje zamítavé stanovisko opřel o skutečnost, že organizátoři nepředložili „plán organizace dopravy" v souladu s § 65 písm. a) zákona o silničním provozu. Stěžovatelé tvrdili, že Odbor dopravy po nich při žádném ze společných jednání tento plán nepožadoval. Organizátoři však vzhledem k příliš dlouhým procesním lhůtám38) neměli šanci dosáhnout zrušení rozhodnutí Odboru dopravy ještě před plánovaným datem pouličního průvodu (který se měl konat již za 8 dní), rozhodli se požádat o povolení svolat na 12. 6. 2007 stacionární shromáždění na sedmi různých varšavských náměstích. Čtyři z těchto shromáždění měla kritizovat diskriminaci různých menšin, zatímco tři další směřovala vůči diskriminaci žen.
Dne 9. 6. 2005 primátor vydal rozhodnutí, kterými zakázal čtyři ze sedmi stacionárních shromáždění,39) jež měla vyjádřit podporu mj. osobám s homosexuální orientací. Svoje rozhodnutí primátor opřel o argument, že podle zákona o právu shromaždovacím (Ustawa o zgromadzeniach) z roku 1990 se musí shromáždění konat mimo ulice používané k silničnímu provozu. Nadace pro rovnost měla v plánu použít auta s ampliony a podle primátora neuvedla ve své žádosti, kde chce tato auta během shromáždění zaparkovat tak, aby nebránila dopravě. Jako podpůrný argument uvedl primátor skutečnost, že na stejný den obdržel
38)Ustanovení § 65 (i) zákona o silničním provozu stanoví, že pokud není tímto zákonem stanoveno jinak, použijí se ustanovení správního řádu (Kodeks Postepowania Administracyjnego). Podle správního řádu měli organizátoři 14 dní na podání odvolání k odvolacímu kolegiu místní samosprávy (Samorzadowe Kolegium Odwolawcze), které mělo lhůtu jeden měsíc na vydání rozhodnutí.
39)Tato rozhodnutí byla vydána na základě zákona o právu shromažďovacím, a tudíž se jejich odvolací řízení lišilo od odvolacího řízení proti zákazu pouličního průvodu, jenž byl vydán na základě zákona o silničním provozu.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
řadu žádostí o konání stacionárních shromáždění reprezentujících protichůdné myšlenky a úmysly. Žádost stěžovatelů tak musela být zamítnuta proto, aby bylo zabráněno násilným střetům mezi účastníky protichůdných shromáždění. Primátor naopak povolil tři shromáždění namířená proti diskriminaci žen. Stejně tak primátor povolil dne 12. 6. 2005 konání šesti dalších shromáždění s následujícími náměty „Pro přísnější opatření vůči osobám odsouzeným za pedofilu", „Proti přípravě zákona o registrovaném partnerství", „Proti propagandě registrovaného partnerství", „Vzdělání v křesťanských hodnotách, základ morální společnosti", „Křesťané respektující Boha a zákony přírody jsou občané prvního stupně", „Proti adopci dětí homosexuálními páry".
Pouliční průvod se dne 11.6. 2005 konal podle původního itineráře i přes negativní rozhodnutí ze dne 3.6.2005. Průvod, kterého se zúčastnilo přibližně 3 000 lidí, byl chráněn policií. Téhož dne se konalo i devět povolených stacionárních shromáždění (tj. tři shromáždění proti diskriminaci žen a šest shromáždění s křesťanskou tématikou). S odstupem několika dní odvolací orgány zrušily negativní rozhodnutí, a to jak ohledně pouličního průvodu (dne 22. 8. 2005), tak ohledně zakázaných stacionárních shromáždění (dne 17.6. 2005).
Dne 18. 6. 2006 pak na podnět ombudsmana polský Ústavní tribunál (Trybunag Konstyíucyjny) v řízení o abstraktní kontrole norem zrušil tu pasáž § 65 zákona o silničním provozu, jež vyžadovala předložení plánu organizace dopravy i pro konání „shromáždění". Trybunag Konstyíucyjny konstatoval, že aplikace § 65 zákona o silničním provozu na „shromáždění" je v rozporu s či. 57 Üstavy ze dvou hlavních důvodů. Za prvé, řada podmínek stanovená § 65 zákona o silničním provozu v podstatě změnila povahu žádosti o konání shromáždění z principu notifikace na princip žádosti. Za druhé toto ustanovení kladlo politická shromáždění na roveň jiným akcím nepolitického charakteru: „Zákonodárce se dopustil omylu, neboť nevzal v potaz ústavní povahu svobody shromažďování jako základní politické svobody. Z tohoto důvodu svoboda shromažďování nemůže být předmětem stejných omezení, jaká zákon o silničním provozu předpokládá při organizaci atletických soutěží, automobilových rallye, závodů a podobných akcí, které jsou svou povahou politicky neutrální".40)
Právní posouzení Soudem (§ 45 - 101)
Stěžovatelé ve své stížnosti namítali porušení svobody shromažďování (či. 11 Umluv), a to jak samostatně, tak ve spojení s či. 13 (právo na účinný opravný prostředek) a či. 14 (zákaz diskriminace) Ümluvy. Ještě než se budeme věnovat argumentaci Soudu v meritu věci, je nutné zmínit dvě předběžné námitky polské vlády.
V první námitce vláda tvrdila, že stěžovatelé nejsou „oběťmi" ve smyslu či. 34 Ümluvy, neboť uspěli v odvolacím řízení a navíc neutrpěli žádnou materiální ani morální újmu. V druhé námitce vláda zpochybňovala vyčerpání všech dostupných opravných prostředků. Vláda namítala, že podle judikatury Soudu41) lze polskou ústavní stížnost považovat za účinný opravný prostředek, přičemž stěžovatelé tohoto opravného prostředku nevyužili. Soud však spojil obě námitky s meritem věci a k prvé námitce se vyjádřil v argumentaci pod či. 11 a ke drahé pod či. 13 Úmluvy.
40)Rozhodnutí polského Ústavního tribunálu z 18. 1. 2006, publikované v polské sbírce rozhodnutí Ústavního tribunálu (Orzecznictwo Trybunalu Konstytucyjnego, Zbiór Urzedowy) jako K 21/05, OTK nr. 1A/2006, poz. 4, § 6.3. Srov. rovněž shrnutí téhož rozhodnutí v anglickém jazyce, dostupné na http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/documents/K_21_05_GB.pdf (naposledy navštíveno 9. 9. 2007), § 9.
41)Szott-Medyriska proti Polsku.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRAVÁ
Soud zahájil svoji argumentaci ke svobodě shromažďování analýzou pojmu „demokracie" a jejích charakteristických znaků, pluralismu, tolerance a otevřenosti (§ 61 - 63). Následně odkázal na svou předcházející judikaturu a zopakoval, že čistě negativní pojetí svobody shromažďování by nebylo v souladu s účelem či. 11 Ümluvy, a že tento článek tudíž státu ukládá rovněž pozitivní závazek zajistit efektivní realizaci shromaždovací svobody.42) Soud dále zdůraznil, že „tento závazek nabývá na zvláštním významu pro osoby zastávající nepopulární názory nebo příslušníky menšin, neboť tyto osoby snadněji podléhají vikti-mizaci" (§ 64).
Soud posléze přistoupil k první námitce vlády. Nejdříve připomněl, že rozhodnutí odvolacích správních orgánů ve prospěch stěžovatelů byla vydána až po datu, kdy stěžovatelé hodlali svolat pouliční průvod, resp. stacionární shromáždění (§ 66). Svůj závěr, že stěžovatelé byli negativně dotčeni zákazem výše zmíněných demonstrací i přes následné zrušení prvoinstančních rozhodnutí odvolacími orgány Soud odůvodnil následovně: „Soud bere na vědomí, že shromáždění se [nakonec] konala v plánovaném termínu. Vzhledem k v té době platnému zákazu se však stěžovatelé vystavovali riziku, že budou zadrženi. Shromáždění se konala bez presumpce legality, přičemž tato presumpce přestavuje klíčový předpoklad pro účinnou realizaci svobody shromažďování a svobody projevu. ...nepovolení [demonstrací] mohlo mít na stěžovatele a další účastníky shromáždění odrazující účinek (chilling effect). [Zákaz] mohl rovněž odradit další osoby od účasti na těchto shromážděních z toho důvodu, že [tato shromáždění] nebyla oficiálně povolena, a tudíž [se dalo předpokládat, že] jim úřady neposkytnou žádnou ochranu před kontra-demonstranty." (§ 67) Stěžovatelé byli tedy „oběťmi" ve smyslu či. 34 Úmluvy a došlo k zásahu do jejich svobody shromažďování.
Dalšími kroky v testu aplikovaném u či. 8-11 Úmluvy je zkoumání, zda-li byl zásah do práva chráněného Úmluvou „stanoven zákony". V tomto bodě měl Soud jednoduchou úlohu, neboť porušení svobody shromažďování konstatovaly již vnitrostátní orgány. Soud tak mohl pouze odkázat na odůvodnění polských odvolacích správních orgánů v jejich zrušujících rozhodnutích a na argumentaci polského Ústavního tribunálu. Z tohoto důvodu Soud shledal porušení či. 11 Úmluvy, aniž by musel přistoupit k posuzování existence legitimního cíle či nezbytnosti zásahu v demokratické společnosti.43)
Pod či. 13 se Soud musel vypořádat s druhou námitkou vlády zmíněnou výše a protiargumentem stěžovatelů, že neměli k dispozici žádný opravný prostředek, který by jim umožnil získat konečné rozhodnutí ještě před datem plánovaných shromáždění. Soud konstatoval, že konečným rozhodnutím pro účely podání ústavní stížnosti je až rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a jelikož stěžovatelé uspěli již u druhoinstančních správních orgánů, neměli žádný důvod se proti těmto rozhodnutím odvolávat (§ 80). Podle Soudu tak byla cesta stěžovatelů k Ústavnímu tribunálu uzavřena.
Klíčový argument ve prospěch stěžovatelů u či. 13 spočíval v ex post charakteru polských opravných prostředků. Soud totiž konstatoval, že „načasování [timing] veřejných shromáždění konaných za účelem vyjádření určitých názorů může být klíčové pro politickou a společenskou váhu takového shromáždění... Pokud se veřejné shromáždění koná poté, co daná společenská otázka již není relevantní nebo ztratí svůj význam ve společenské či politické debatě, dopad takového shromáždění může být do značné míry omezen. Svo-
42)Soud zde odkazuje na rozsudky ve věci Ouranio Toxo proti Řecku, § 37; a Wilson & the National Union
of Journalists a další proti Spojenému království, § 41. 43>V tomto aspektu se kauza Baczkowski liší od věci Öllinger proti Rakousku.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
boda shromáždění - pokud ji není umožněno realizovat v příhodný okamžik - tak může lehce ztratit svůj smysl." (§ 82). Jelikož polské správní orgány nebyly vázány takovými lhůtami, které by umožňovaly vydání konečného rozhodnutí ještě před plánovaným datem shromáždění, polské opravné prostředky nelze považovat za účinné ve smyslu či. 13 Úmluvy, a tudíž Soud shledal rovněž porušení tohoto článku.
Poté Soud přistoupil k posuzování stížnosti z hlediska či. 14 (zákaz diskriminace) ve spojení s či. 11 Ümluvy. Stěžovatelé totiž tvrdili, že pouliční průvod i stacionární shromáždění byly zakázány právě proto, že měly poukázat na diskriminaci homosexuálů. Soud sice pod tímto bodem nejprve poznamenal, že „rozhodnutí prvoinstančních správních orgánů [zakazující pouliční průvod a stacionární shromáždění] neobsahovala žádný přímý motiv" (§ 95) a že Soud „nemůže spekulovat o existenci jiných motivů než těch, které byly explicitně vyjádřeny v těchto správních rozhodnutích" (§ 97), ale nakonec přiřkl velký význam výše reprodukovaným výrokům primátora Varšavy. Novum v dosavadní judikatuře Soudu spočívá v následující argumentaci: „Realizace svobody projevu volených politiků, kteří zastávají zároveň veřejný úřad ve výkonné složce moci, s sebou nese zvláštní odpovědnost... Při realizaci svobody projevu lze od těchto politiků vyžadovat, aby prokázali zdrženlivost, a to s ohledem na skutečnost, že jejich názory mohou být státními úředníky, jejichž zaměstnanecký poměr a kariéra závisí na jejich souhlasu [tj. na souhlasu těchto politiků], považovány za příkaz." (§ 98) Ve zkratce lze tedy říct, že podle Soudu se standard subjektivní a objektivní nestrannosti aplikuje jak na soudní, tak na správní řízení.
K výrokům varšavského starosty Soud uvedl, že „nemůže přehlédnout silné osobní názory veřejně vyjádřené starostou k otázkám, jež se přímo dotýkaly rozhodnutí [o nepovolení pouličního průvodu]" (§ 100) a konstatoval, že „se lze rozumně domnívat, že ...jeho názory mohly ovlivnit rozhodovací proces v projednávaném případě, a tudíž představovaly diskriminační zásah do práva na svobodu shromažďování stěžovatelů" (§ 100). ČI. 14 byl tedy rovněž porušen.
Komentár4*)
Jak již bylo naznačeno v úvodu, Soud v kauze Baczkowski přišel s řadou novátorských myšlenek, jež se v jeho judikatuře objevovaly dosud jen v náznacích či vůbec ne. Než se však budeme věnovat těmto „novotám", připomeneme si tři základní aspekty svobody shromáždění. Za prvé, svoboda shromáždění je sice úzce spojena se svobodou projevu (§ 67 a 98) a svobodou sdružování (§ 62,64 a 99), ale nelze ji redukovat pouze na tyto dvě svobody. Za drahé, stejně jako v kauze Öllinger proti Rakousku,45) Soud zdůraznil význam „timingu" shromáždění. Nelze než přisvědčit, že přesunutím data (obdobně i přesunutím místa) plánované demonstrace může být její hlavní účel (často spočívající právě v přitáhnutí pozornosti médií) lehce zmařen. Z tohoto argumentu však nelze vyvodit závěr, že jakékoliv omezení data konání shromáždění je nutně v rozpora s Ümluvou. Německý Spolkový ústavní soud tak nepochybně nemusí měnit svou judikaturu, která s odkazem na německou historii zakazuje pochody neonacistu ve dvou konkrétních dnech v roce (9. listopadu, připomínce Křišťálové noci, a 27. ledna, dni osvobození koncentračního tábora
WTento komentář výrazně těží z konference na téma „Free to Protest: Constituent Power and Street Demonstrations", konané na Středoevropské univerzitě (CEU) v Budapešti ve dnech 1. - 2. 6.2007, a tam přednesených příspěvků (a zejména příspěvků Adama Bodnara a Anny Sledzinské). Srov. http://www.ceu.hu/legal/program07.htm.
45)öllinger proti Rakousku, § 43.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
v Osvětimi). V jiných případech však bude třeba být opatrnější.4^) Judikatura Soudu tak výrazně limituje omezení času, místa a formy demonstrace (tzv. time, place and manner restrictions).^1) Za třetí, Soud zdůraznil pozitivní závazek státu zajistit realizaci svobody shromažďování, tj. např. poskytovat ochranu shromáždění před možnými útoky kontrade-monstrantů. Nevyřešenou otázkou zůstává, nakolik je stát povinen poskytovat tuto ochranu nepovoleným (tj. jak zakázaným, tak spontánním) shromážděním.48)
Mezi novátorské principy patří zásada presumpce legality, zdůraznění ochrany svobody shromažďování osob zastávajících nepopulární názory nebo příslušníky menšin, doktrína zdrženlivosti politiků zastávajících funkci ve veřejné správě a s tím spojená nestrannost orgánů rozhodujících ve správním řízení. Nejméně problematická se jeví zásada presumpce legality, která má implicitně za úkol zabránit správním orgánům, aby princip notifikace shromáždění (tento princip je zakotven i v polském zákoně o právu shromažďovacím) různými na první pohled nevinnými cestičkami (např. povinností předložit plán organizace dopravy) přelransformovaly v princip povolovací (jak se nakonec v Polsku stalo). Trochu méně předvídatelně působí zdůraznění ochrany svobody shromažďování osob zastávajících nepopulární názory nebo příslušníků menšin z důvodu většího sklonu k jejich viktimizaci. Tento nový prvek v judikatuře ke svobodě shromáždění naznačuje možnost jakési afirma-tivní akce, jejíž přesné kontury a hlavně její aplikaci v praxi budeme muset sledovat až v následující judikatuře, neboť Soud blíže svoje stanovisko nerozvedl.49)
Daleko kontroverznejší je však nově judikovaná doktrína zdrženlivosti politiků zastávajících funkci ve veřejné správě a s tím spojená nestrannost orgánů rozhodujících ve správním řízení. Doktrína zdrženlivosti politikuje totiž v rozporu s konstantní judikaturou Soudu, že svoboda projevu politiků (tzv. political speech) požívá maximální ochrany. Soud zdá se tento protiargumentso) přehlédl nebo se s ním přinejmenším náležitě nevypořádal. S tímto nedostatkem souvisí ještě problematičtější argumentace ohledně nestrannosti. Soud sice nejprve konstatuje, že zásada objektivní a subjektivní nestrannosti se vztahuje pouze na soudní řízení (§ 99), ale přesto nakonec dospěl k závěru, že „názory [primátora] mohly ovlivnit rozhodovací proces v projednávaném případě" (§ 100). Mezi těmito dvěma závěry je však jasný rozpor. Za prvé, či. 6 odst. 1 Úmluvy je aplikovatelný principiálně pouze na soudní a nikoliv na správní řízení.51) Za drahé, dovozovat kauzální spojitost mezi výroky primátora Varšavy a rozhodnutím správních orgánů pouze na základě „rozumné domněnky" (reasonable surmise) je příliš benevolentní důkazní standard,52) který je navíc vrozpo-
4fi)Zajímavou analogií v České republice by byl zákaz demonstrace komunistů 17. listopadu nebo např. ke dni popravy Milady Horákové či sebeupálení Jana Palacha.
47)Pro opačný názor, srov. nesouhlasné stanovisko soudce Loucaidese ve věci Öllinger proti Rakousku.
48)Připomínáme, že pouliční průvod i shromáždění se nakonec ve Varšavě konaly i přes jejich zákaz a policie přesto poskytla shromážděním náležitou ochranu. Naopak v Poznani (srov. pozn. č. 31) v listopadu téhož roku policie shromáždění brutálně rozehnala.
49)Jako jedno z možných vysvětlení se nabízí inspirace ve slavné poznámce č. 4 Nejvyššího soudu USA ve věci United States v. Carolene Products Co., 304 U.S. 144 (1938). Srov. Bobek, M. - Boučková, B. -Kühn, Z.: Rovnost a diskriminace, C. H. Beck, Praha 2007, str. 99 - 101.
5°)Ve skutečnosti se totiž jedná o střet dvou lidských práv, svobody shromaždování (stěžovatelů) a svobody projevu (primátora Varšavy).
5DSlovo „principálně" zde připomíná, že posouzení, zda-li se jedná o „občanskoprávní" či „trestní" záležitost ve smyslu či. 6 odst. 1 Úmluvy, a zda-li orgán rozhodující na vnitrostátní úrovni je „soudem" ve smyslu téhož článku, je plně v kompetenci Soudu a nemusí odpovídat členění dle vnitrostátního práva. Srov. např. Berger, V: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. IFEC, Praha 2003, str. 153 - 218.
52)Srov. opačně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004 (publikováno pod č. 503/2005 ve Sb. NSS).
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
ru s judikaturou Soudu, jež vyžaduje prokázání diskriminace „nade vší pochybnost" {beyond reasonable doubt).&) Právě zde se zdá, že se Soud snažil poslat do Polska až příliš silný vzkaz a svou argumentaci opravdu „přestřelil".54)
Pokud jde o další zajímavé aspekty kauzy Baczkowski, budou z důvodu omezeného prostoru zmíněny pouze ve zkratce. Za prvé, Soud používá takovou formulaci, ze které by čtenář mohl usuzovat, že každé shromáždění automaticky obsahuje politicky orientovaný motiv a lze jej tudíž klasifikovat jako tzv. political speech. Tento závěr je však mylný, neboť sportovní klání, pochody fotbalových rowdies, otevírání hypermarketů či přivítací ceremonie celebrit tuto podmínku nesplňují.55) Je tedy na Soudu, aby v budoucnu rozvinul klasifikaci shromáždění obdobnou lé, kterou přijal pro svobodu tisku.56)
Druhý aspekt představuje otázka nákladů spojených se svobodou shromažďování. Je totiž nutné připomenout, že realizace shromažďovací svobody s sebou nese často značné náklady (např. odklonění dopravy, ochranu zdraví a majetku třetích osob a samotných demonstrantů, zajištění policejní, hasičské a zdravotnické podpory) a otázka zní, na koho jsou přesunuty. Varšavský Odbor dopravy se „kreativně" snažil část těchto nákladů (tj. realizaci plánu organizace dopravy) přenést na organizátory pouličního průvodu. Tento postup je však velmi nebezpečný, i kdyby nebyl aplikován diskriminačně pouze vůči shromážděním na podporu sexuálních menšin, nýbrž neutrálně (tj. „stejným metrem") vůči všem organizátorům. Vypracování plánu organizace dopravy v tak velkém městě jako Varšava je totiž velice drahé, a tudíž na první pohled neutrální podmínka by ve skutečnosti umožňovala demonstrovat pouze „bohatým", tj. lidem, za nimiž stojí finančně silné skupiny. To je však v příkrém rozporu s posláním svobody shromáždění, ke které se zpravidla navíc budou uchylovat především ty skupiny, jež velkými finančními prostředky nedisponují (tj. často menšiny či např. důchodci), či jim chybí dostatečná infrastruktura pro výběr peněz (např. u spontánních shromáždění).
Poslední aspekt hodný zaznamenání je nepřesvědčivá argumentace Soudu ohledně vyčerpání všech dostupných vnitrostátních opravných prostředků; konkrétně, zda-li měli stěžovatelé (možnost) podat ústavní stížnost.-*»7) Soud se totiž ve svém odůvodnění bohužel nezastavil u konstatování, že by stěžovatelé neměli šanci dosáhnout rozhodnutí Ustavního tribunálu ještě před plánovaným datem pouličního průvodu a pustil se do spekulativní analýzy aktu, který představuje konečné rozhodnutí pro účely podání polské ústavní stížnosti.
53)Srov. např. věc Nachová a další proti Bulharsku, rozsudek velkého senátu z 6. 7. 2005, stížnosti č. 43577/98 a 43579/98, ECHR 2005-VH, § 147 (a tam citovanou judikaturu).
54)Dalším podezřelým momentem je skutečnost, že ve věci Baczkowski trvalo řízení před Soudem „pouhých" 18 měsíců, zatímco v obdobné věci Öllinger to bylo téměř pět let.
55)V tomto směru se vyjádřil i polský Ústavní tribunál; srov. pozn. č. 40.
56)Tzn. vytvořit stupnici, na jejímž prvním konci bude shromáždění politického charakteru (analogicky k political speech), požívající maximální ochrany, a na druhém konci shromáždění komerčního charakteru, jež požívají ochrany nejmenší (analogicky ke commercial speech).
57)Připomíname, že kompetence polského Ustavního tribunálu v řízení o ústavní stížnosti jsou oproti české úpravě značně omezené. Polská ústavní stížnost totiž může směřovat pouze proti ustanovení právního předpisu, o něž bylo rozhodnutí obecného soudu výslovně opřeno, a nikoliv proti soudnímu rozhodnutí či zásahu orgánem veřejné moci jako takovému. Za druhé, pokud polský Ustavní tribunál napadené ustanovení zruší, neznamená to automaticky, že je zrušeno i rozhodnutí soudu, jež se o zrušené ustanovení opíralo. Stěžovatel musí požádat o obnovu řízení, která není vždy dostupná. Pro bližší podrobnosti srov. Szott-Medyríska proti Polsku.
58)Srov. Siná Van den Bogaert, ECHR Rules on Illegal Ban of Warsaw Equality Parade: The Case of Baczkowski and Others v. Poland, 8 German Law Journal 9 (2007), str. 898 - 901.
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
Soud tak zašel na příliš tenký led vnitrostátního práva a dopustil se řady chyb.58) Závěr soudu, že konečným rozhodnutím pro účely podání ústavní stížnosti je až rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (§ 80), je totiž z hlediska polské ústavnoprávni doktríny velmi sporný. Stejně tak polský zákon o ústavním tribunálu vysloveně nezakazuje podat ústavní stížnost (proti ustanovení právního předpisu, o něž bylo rozhodnutí opřeno) i v případě, že stčžovatcli bylo vyhověno již před obecnými soudy nebo druhoinstančními správními orgány (jako v tomto případě).59) z toho by mělo plynout pro Soud do budoucna ponaučení, že by se měl omezit pouze na ty aspekty vnitrostátního práva, jež jsou nezbytné pro jeho rozhodnutí, a nepouštět se do hlubších úvah v oblasti, kde nemá dostatečné znalosti.
Tento krátký komentář nedává prostor pro hlubší srovnání polské úpravy s českým zákonem o právu shromazdovacím. Proto se zaměříme pouze na jediný aspekt,60) a to význam „načasování" shromáždění. Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromazdovacím (dále jen „zákon č. 84/1990 Sb.") v tomto směru představuje nepochybně zdařilejší právní předpis, neboť svolání shromáždění může být oznámeno již 6 měsíců6i) (a nikoliv 30 dní)62) předem, a tudíž zbývá více času na případný soudní spor. Navíc příslušný úřad i soudy jsou vázány striktními lhůtami. O zákazu shromáždění musí úřad rozhodnout nejpozději do tří dnů od okamžiku, kdy obdržel platné oznámení.63) Pokud úřad shromáždění zakáže, svolavatel se může do 15 dnů žalobou podle § 65 až 78 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, domáhat zrušení takového rozhodnutí, přičemž soud musí rozhodnout do tří dnů.64)
Potud je vše v pořádku. Problém spočívá v tom, že tato žaloba nemá odkladný úči-nek.65) Často totiž mohou nastat případy, kdy ani striktní lhůty neumožní přezkoumání zákazu ještě před plánovaným datem shromáždění,66) jak vyžaduje Soud.67) Taková situace může nastat hned z několika důvodů: 1) příslušné úřady a/nebo soudy striktní lhůty nespl-ní;68) 2) svolavatel oznámí úřadu shromáždění v nejzazší možný termín, tj. 5 předem®) a tudíž ani při splnění výše uvedených lhůt nemusí soud stihnout přezkoumat zákaz shromáždění ještě před jeho plánovaným datem;70) 3) obdobná situace jako v druhém případě nastane, pokud příslušný úřad přijme oznámení v lhůtě kratší než 5 dní, což zákon č. 84/1990 Sb. rovněž umožňuje.71) Za těchto okolností se ale Česká republika vystavuje
»Xľamtéž, str. 900.
60)Pokud jde o další aspekty svobody shromažďování v české judikatuře, srov. skutkově podobný případ, kdy Magistrát hl. města Prahy zakázal pouliční průvod proti radarové základně v Brdech s poukazem na nebezpečí ohrožení zdraví obyvatel a omezení dopravy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2007, čj. 5 As 26/2007).
6DA contrario § 5 odst. 2 zákona č. 84/1990 Sb.: „K oznámení, které svolavatel podá dříve než 6 měsíců přede dnem konání shromáždění, se nepřihlíží".
62)Podle § 7 polského zákona o právu shromažďovacím musí být svolání shromáždění oznámeno nejdříve 30 dní předem a nejpozději 3 dny před plánovaným datem shromáždění, bez možnosti lhůtu 3 dnů zkrátit.
63)§ 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb.
<54)§ 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb.
65)§ 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb.
66)S touto situací zákon č. 84/1990 Sb., evidentně počítá, neboť v případě že soud rozhodnutí o zákaz shromáždění zruší, „Svolavatel je pak oprávněn shromáždění uspořádat podle původního oznámení nebo později tak, aby shromáždění bylo uskutečněno do 30 dnů od právní moci rozhodnutí soudu." (§11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb., důraz doplněn autorem).
67)Srov. § 82 komentovaného rozsudku, jenž je citován výše.
68)Za tento prohřešek Nejvyšší správní soud pokáral Městský soud v Praze; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9.2007, čj. 5 As 26/2007.
69)§ 5 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb.
70)Neboť součet lhůt úřadu (3 dny) a soudu (3 dny) činí 6 dní, což už je pozdě.
7i)§ 5 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb.: „...Uřad může v odůvodněných případech přijmout oznámení i v kratší lhůtě..."
ŠM   ________________________________________________________________EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
stejnému riziku jako Polsko, neboť presumpce legality shromáždění není dostatečně zajištěna. Z tohoto důvodu lze tudíž uvažovat o novelizaci § 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb., kterou by byl žalobě proti rozhodnutí o zákazu shromáždění přiřknut odkladný účinek. Jinými slovy, pokud by správní orgán a posléze soud (každý) do 3 dnů nerozhodl, dotčené shromáždění by se konalo, neboť by požívalo presumpci zákonnosti.
Závěr
Svoboda shromažďování zůstávala doposud stranou zájmu jak Soudu,?2) tak české právnické veřejnosti. Ozývají se i hlasy, že tato svoboda představuje „fosílii" z počátků liberální demokracie, čiji lze plně subsumovat pod svobodu projevu a svobodu sdružování. Ukazuje se však, že tomu tak není. Situace v Polsku, jež vyústila v kauzu Bqczkowski, naznačuje pravý opak - svoboda shromažďování slaví svůj „come back". Kauz týkajících se shromaždovací svobody bude navíc s největší pravděpodobností přibývat, a to přiměřeně k současné krizi reprezentativní demokracie. Politika se totiž v posledních desetiletích výrazně zprofesionalizovala a odcizila řadovým občanům. Jenomže „lid" chce být slyšen častěji než jednou za čtyři roky během voleb či jednou za čas u referenda.73) A jedinou šanci jak přitáhnout pozornost politiků pro ty občany, kteří nedisponují přístupem do médií, pak představuje právě realizace svobody shromažďování.
^^
Věc Folger0 a ostatní proti Norsku
(Výuka náboženství na státních školách)
JUDr. PAVEL MOLEK
Věc:                                      Folger0 a ostatní proti Norsku
Typ rozhodnutí:                    rozsudek velkého senátu
Číslo stížnosti:                       15472/02
Datum:                                 29. 6. 2007
Dotčené články Úmluvy:        či. 2 Protokolu č. 1 (právo na vzdělání)
Výrok Soudu:                        či. 2 Protokolu č. 1 byl porušen (9 : 8)
Separátní stanoviska:             1 (Zupančič a Borrego Borrego)
Disentní stanoviska:               1 (Wildhaber, Lorenzen, Birsan, Kovler, Steiner, Borrego
Borrego, Hajiyev a Jebens)
Dotčené právní předpisy: zákon č. 24 z roku 1969, o základních školách (Lov om grunn-skolen); zákon č. 61 z roku 1998, o výuce {Lov om grunnskolen og den videregäende opp-loering av 17. juli 1998 nr. 61); zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)
72)0 tom svědčí i skutečnost, že kauza týkající se svobody shromažďovaní nebyla dosud ani jednou postoupena velkému senátu Soudu. 73)U kterého navíc veřejnost nemůže ovlivnit ani jeho datum ani přesné znění otázek v něm položených.