TEORETICKÝ ČASOPIS PRO OTÁZKY STÁTU A PRÁVA
"THE LAWYER" SCIENTIFIC REVIEW FOR PROBLEMS OF STATE AND LAW
«LE JURISTE» REVUE SCIENTIFIQUE CONSACREE AUX PROBLĚMES DE LÉTAT ET DU DROIT
„DER JURIST" ZEITSCHRIFT FÜR STAATSUND RECHTSWISSENSCHAFTEN
»ÍOPHCT*
HAyqHO-TEOPETHIECKHH iKYPHAJI nOCBHIUEHHblH BOnPOCAM TOCyaAPCTBA H HP ABA
CXLIII
V*                                                    04
Vedoucí redaktor: JUDr. Milan Kindl, CSc.
Zástupce vedoucího redaktora: Prof. JUDr. Antonín Kaada, DrSc.
Redakční rada:
JUDr. Vladimír Balas, CSc.
JUDr. Josef Baxa
Doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc.
JUDr. František Cvrček, CSc.
JUDr. Karel Čermák
Prof. JUDr. Karel Eliáš, Dr.
Prof. JUDr. Petr Hajn, DrSc.
Prof. JUDr. Pavel Holländer, DrSc.
Doc. JUDr. Ignác A. Hrdina, O. Praem.
Prof. JUDr. Jiří Malenovský, CSc.
JUDr. Otakar Motej!
Prof. JUDr. Monika Pauknerová, CSc.
JUDr. Josef Skála, CSc.
Doc.   JUDr.   PhDr.   Michal  Tomášek,
DrSc. JUDr. Jaroslav Zachariáš, CSc.
Výkonný redaktor:
JUDr. PhDr. Zdeněk Masopust, DrSc.
Tajemnice redakce: Nina Poctová
STATI
Veronika Stromšíková: Změny v systému ochrar
v Evropě - směrem k chaosu nebo ve pros
(K článku 7 návrhu ustavní smlouvy EU) Helena Svatošová: Souvislosti úpravy ochrany uíajo\,mvcl>
nosu' ;.....................        '     *
Zbyněk Šín: Systémnost zákonodárství Ruské federace h k   t ■
zvyšování jeho kvality    ...........
Alena Pauličková: Aktuálne otázky verejnej správy a úÄňin1'""«
správy v SR..................
Jaroslav Krecht: Normativní modality.......
Prof. JUDr. Zdeněk Jičínský, DrSc. - 75 3et     .'.'.';.....
RECENZE A ANOTACE
Naděžda Šišková: Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a Knl • ťl právo Evropské unie, Aleš Čeněk, Dobrá voda u 1'clhřii
2003,939 s....................      '(
Michal Tomášek: Peter Derleder, Kai-Oliver Knops, Ilei:i/ < Bamberger  (ed.):  Handbuch  zum deutschen und euro'i-:
\    f- Bankrecht, Springer, Berlin 2004, 2000 s.......' '"
y'Miloš Večera: Margita Čeplíková: Základy sociológie prupiávj /%      Košice, Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, 2003, 96 s
Z VĚDECKÉHO ŽIVOTA
René Petras: Vývoj české ústavnosti v letech 1627-191K   druhí » ference spolupracovníků..............
AUTORI:
Prof. JUDr. Jiří Boguszak, DrSc., Právnická fakulta UK. ľr..ha
JUDr. Jaroslav Krecht, CSc, Praha
JUDr. Alena Pauličková, Ph.D., Právnická fakulta   !,nr>\ski
Trnava, Slovenská republika JUDr. PhDr. René Petráš, Ph.D., Právnická fakulta UK. ľi.ihii Mgr. Veronika Stromšíková, Stálá mise ČR pri Radě E\ro;iy. Stí,
cie Mgr. Ing. Helena Svatošová, íuridicum remedium, Praha Doc. JUDr. Naděžda Šišková, Ph.D., Právnická fakult.- \ "P. Oln Doc. JUDr. Zbyněk Šín, CSc, Praha
Doc. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc, Právnická lrki:li.s 1 Doc. JUDr. PhDr. Miloš Večeřa, CSc, Právnická fakuľ.i Ml". 1
| *]"£1VI1ÍK                                                ROČNÍK CXLIII O ČÍSLO 6
rONIKA stromšíková
/MĚNY V SYSTÉMU OCHRANY ZÁKLADNÍCH PRÁV V EVROPĚ -,\[ĚREM K CHAOSU NEBO VE PROSPĚCH JEDNOTLIVCE? Iv článku 7 návrhu ústavní smlouvy EU)
JVOD
Dne 18. července 2003 byl předsedovi Evropské rady v Římě předán ko-\2ný produkt mnohaměsíční práce Konventu o budoucnosti Evropy - návrh .*tu ústavní smlouvy Evropské unie.1)
Článek 7 hlavy II části I navrhuje věnován základním právům. Předvídá dva .- iky, které mohou - v případě přijetí ústavy EU v navržené podobě - výrazně
livnit systém ochrany lidských práv2) v Evropě. Za prvé, Charta základních
■  ív se stává součástí ústavní smlouvy Evropské unie - její text tvoří část II
■  vrhu ústavy. Za druhé, Unie má usilovat o přístup k Evropské úmluvě idských právech.
O ústavní smlouvě měla rozhodnout mezivládní konference v prosinci roku li. Přestože se tak nestalo, úsilí o přijetí evropské ústavy pokračuje. Na-■ená podoba či. 7 přitom vyvolává řadu otázek ohledně toho, zda Evropská lo skutečně vykročila směrem k posílení ochrany jednotlivce nebo spíše chaosu procedur, konkurenci judikatur a dvojímu standardu ochrany základ-ch práv v Evropě. Jádrem této stati bude proto zkoumání stávajícího a alter-iliv budoucího vztahu mezi dvěma existujícími systémy ochrany základních
j Dokument CONV 850/03 z 18.7.2003, „Draft Treaty establishing a Constitution for Europe", http://european-convention.eu.int.
) Pojmy „základní práva" a „lidská práva" lze používat promiscue, přičemž dle mého soudu je obvyklejší hovořit o „lidských právech" („human rights") v kontextu Rady Evropy (či OSN), zatímco „základní práva" („fundamental rights") zdomácněla v ES/EU, ale jsou také pojmem užívaným v mnoha ústavách členských zemí ES/EU („Grundrechte" v Německu). V článku se snažím držet se tohoto dělem', i když případnou záměnu nepovažují za zásadní terminologický problém. Srov. též Tichý, Arnold a kol.: Evropské právo, C. H. Beck, Praha, 1999, s. 694.
A VNIK 6/2004
537
práv, tedy mezi relativně stabilním „štrasburským" systémem a dynamicky se vyvíjejícím systémem ES/EU.3)
Nezbytným kontextem problému jsou na jedné straně informace ochraně základních práv v ES/EU, včetně Charty základních nráv
--------------—__„ r.~.  . ~-----,-----..-----Uliiv ^aMdumcn práv (( i,...'
a povědomí o fungování Evropské úmluvy o lidských právech (dále I i"i   '"'
\ I
—........iL spi..-.
stručně základní fakta. Krátce jsou zmíněny i judikáty Evropského mih h
Úmluva) a o jejím vztahu k Unii na straně druhé. První část stř-n ' *" věnována těmto tématům, která byla již předmětem několika článkí-" • "L* ných v Právníku. K řadě tvrzení v nich obsažených bych nicméně rád.i n/ " vlastní komentář a i v zájmu přehlednosti považuji za dobré sbrno -i         "l
hdská práva, které se týkají evropského práva4) či jednání orgánů 1 S I i V další části jsou pak hodnoceny klady a zápory závazné Charlv ■ m M Unie k EÚLP, s přihlédnutím k výstupům Pracovní skupiny II Kom * i-m práce k těmto otázkám se stala podkladem pro současnou podobu č] ~ n iwi ústavní smlouvy EU. V té souvislosti je probrána i otázka přístupu ovarii-1 k Evropskému soudnímu dvoru (ESD, Lucemburský soud). V závěru k. naznačeny výhody a nevýhody různých kombinací, které současný ",..\ ústavy nabízí.
II. OCHRANA ZÁKLADNÍCH PRÁV V EU/ES 1. Vznik a vývoj
S ohledem na původní koncept EHS, ESUO a EURATOM jako výhiadi hospodářských uskupení se v zakládacích smlouvách Evropských společenští vyjma izolovaných ustanovení o zákazu diskriminace (či. 12, ex-čl. 6 SES; • 141, ex-čl. 119 SES), žádné ustanovení výslovně se týkající lidských práv n nacházelo.5) Jako první se k otázce respektování základních práv výsky-ESD, jehož judikatura se postupně stala základem pro uznání relevantno-základních práv a jejich čestného místa v hierarchii právních norem Společe ství.
3)  Samozřejmě je třeba nadále si být vědom rozdílu mezi Evropskými společenstvími (ES), která jsou nadána mezinárodněprávní subjektivitou, a Evropskou unií (EU), která právní subjektivitou v době vzniku tohoto článku nedisponuje. Jelikož ale Konvent přiznám právní subjektivity EU v ústavní smlouvě předvídá (či. 6) a text hovoří již jen o Unii („Union"), snažím se řešit problém používáním buď zkratky „ES/EU", případně i jen „Unie" nebo „EU". Při použití posledně jmenovaných přitom mám za to, že EU nabude právní subjektivitu v souladu s či. 6 návrhu ústavní smlouvy (http://european-convention.eu.int).
4)  K pojmu „komunitami právo", „unijní právo" a „evropské právo" srov. Tichý, Arnold a kol.: Evropské právo, C. H. Beck, Praha, 1999, s. 18-22. Vzhledem k předpokládanému zrušení „tří pilířů" v nové konstrukci EU však i toto dělení zřejmě v dohledné době nahradí jen jedno „právo Evropské unie", „unijní právo" či „evropské právo".
5)  Otázka, zda lze tato protidiskrirninační ustanovení SES, zařazená do Smluv výhradně kvůli hladkému fungování vnitřního trhu, vůbec kategorizovat jako lidskoprávní, by si přitom zasloužila samostatný akademický diskurs.
538
PRÁVNÍK 6/2004
fztah k ústavám a ústavním soudům členských 2emí
*ra přelomu padesátých a šedesátých let řešil ESD několik případů, ve 4 rých stěžovatelé napadali opatření orgánů Společenství z důvodu (mimo .) konfliktu se základními právy zaručenými v ústavách členských států
%MIečenství, zejména v německé ústavě. ESD tehdy odmítl, že by k jeho lečím patřil též přezkum souladu komunitami legislativy s vnitrostátními
* vními řády členských států, včetně jejich ústavních předpisů týkajících se -ladních práv.6) ESD se prohlásil za nepříslušný interpretovat či používat
, ■ Tostátní právo. Dále se - za absence výslovného zakotvení základních práv »omunitárním právu - zkoumáním souladu napadených opatření s ochranou . 'ito práv nezabýval.
i íkázalo se však, že ústavní soudy členských států ES považují ochranu ivně zaručených základních práv za své poslání takové důležitosti, že jsou
■ li němu ochotny zpochybnit monopol ESD na výklad komunitárního práva podstatě i princip nadřazenosti práva Společenství vůči národním právním
,Ctm. Záhy bylo zřejmé, že má-li být trvale a plně respektována přednost runitárního práva před právními řády členských států ES, včetně jejich tvních předpisů (které Často obsahují ustanovení o ochraně lidských práv), x se otázce ochrany základních práv vyhnout. Vyhýbavá pozice ESD se tak conce šedesátých let postupně mění a v případech Stander1) a Internationale
. idelsgesellschafř) již ESD potvrzuje, že základní práva jsou součástí obec-a zásad práva Společenství a jako taková musí být Soudem chráněna. ESD nadále trvá na tom, že není příslušný posuzovat soulad právních norem ES litrostátními právními řády jednotlivých členů, ale jelikož již považuje zá-Iní práva (byť v nepsané podobě) za součást právního řádu Společenství, je ;n oprávněn, ale povinen zkoumat soulad jednání orgánů Společenství arito zásadami.
ini tento zřetelný vstřícný posun v postoji ESD vůči ochraně základních ,práv však nebyl německým ústavním soudem shledán dostatečným. V roce J1974 je vynesen známý rozsudek Solange I9) (meritorně založený na předložení ústavnímu soudu věci Internationale Handelsgesellschaft správním soudem, který se obrátil též na ESD - viz výše). V něm Spolkový ústavní soud na jedné straně uznává, že mu nepřísluší rozhodovat o platnosti legislativy Společenství, současně však konstatuje, že za absence demokratické kontroly v podobě vlastního voleného parlamentu a katalogu základních práv Společenství si ponechává možnost kontroly sekundárního práva z hlediska souladu se základními právy zaručenými ústavou, a to dokud nebudou uvedené nedo-
ů) Srov. věc Stork, ESD č. 1/58, 4. 2. 1959, SbSD 1958-9, 43, věc Ruhrkohlenverkaufsgesell-
schaft, ESD č. 36-38, 40/59,15. 7. 1960, SbSD 1960, 857. 7) Věc Stauder, ESD č. 29/69, 12. 11. 1969, SbSD 1969, 419.
&) Věc Internationale Handelsgesellschaft, ESD č. 11/70, 17. 12. 1970, SbSD 1970, 1125. 9) Věc 2 BvL 52/71, 29. 5. 1974, BVerGE 37 (1974), s. 271.
PRÁVNÍK 6/2O04
539
statky odstraněny. V případě rozporu mohou být právní normy S    ' prohlášeny v Německu za neaplikovatelné.                                   P^^mivi
Přestože ve skutečnosti právní názor vyslovený v rozsudku Sola nevedl k prohlášení norem Společenství za neaplikovatelné  stal i*  ■ "'H* ostré kritiky všech, kteří v něm (oprávněně) spatřovali hrozbu jcdn-u ,ĽlĽ'JPl kaci práva Společenství v členských státech a konečně i hrozbu nm»'..' -L Z'1'1'" systému Společenství jako celku.                                                               ■"'l
Na druhé straně se lze domnívat, že právě popsaný odbojný postoj i *■. soudů některých členských států vedl ESD k tomu, aby s ještě vět-i " ^ pokračoval v cestě nastoupené v judikátu Stander, tedy směrem k   i        tlU kladních práv jako integrální součásti vlastní agendy.                         " "*   '"
Další rozvoj lidskoprávní judikatury ESD, společně s politickým v\\,iK P Společenství (např. Společné prohlášení Evropského parlamentu. R;u!\ ,,'l- "" mise o dodržování lidských práv z roku 1977 - viz níže písm. c. -. pr. ,i p,,, volby do Evropského parlamentu v roce 1979), vedl nakonec němccU .im.u,' soud k přehodnocení postoje vyjádřeného v Solange I v neméně sla* -\ rn v' lezu zvaném Solange II.10) Zde se již konstatuje, že úroveň ochran v z.i! I. L|n,-. práv ve Společenství lze považovat za dostatečnou a srovnatelnou » ..i, \, požadovanou německou ústavou (a to i bez původně požadovaného \l mmi|i katalogu základních práv ES). Dokud tomu tak bude, vzdává se spn'kix ústavní soud přezkumu souladu sekundárního práva Společenství s um •■ pin základními právy, a tedy i rozhodování o jeho použitelnosti na nčmeckéi území. Přestože si tedy ústavní soud nechal zadní vrátka otevřená pro přípa poklesu standardů ve Společenství pod požadovanou míru, od roku 1.986 jso stížnosti napadající nesoulad komunitami legislativy s ústavou zaručenými zi kíadními právy odmítány.11)
b. Zdroje chráněných základních práv
Během postupné výstavby judikatury v oblasti základních práv bylo ncjprv nutné určit, která z nich lze považovat za obecné zásady právní, a tedy z součást práva Společenství. Za zdroj inspirace pro své rozhodování prohlásil ESD nejprve ústavní tradice společné právním řádům členských zemí a poté, co Francie jako poslední z členských států ES ratifikovala EÚLP,12) stává se
"') Wünsche Gesellschaft, 2 BvR 197/83, 22. 10. 1986, BverfGE 73 (1087), s. 339, srov. též Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ) 1987, s. 10. ) Dle některých názorů byl postoj vyjádřený v Solange U následně znovu zpochybněn nálezem týkajícím se Maastrichtské smlouvy. Srov. nález něm. úst. soudu z 12.10. 2003,2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92; Limbach, J., „Die Kooperation der Gerichte in der Zukünftigen europäischen Grundrechtsarchitektur/Ein Beitrag zur Neubestimmung des Verhältnisses von BVerfG, EuGH und EGMR", in: Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ) 2000, s. 417-421, s. 419. ) Dne 3. května 1974, několik dní před vynesením rozsudku v případu Nold; srov. Golsong, H., „Grundrechtsschutz im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften", in: Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ) 1978, s. 346-352.
540
PRÁVNÍK 6/2004
i rtoluva (případně jiné mezinárodní smlouvy o lidských právech) vodítkem 1   od11' Íak-^ základní práva jsou ES ve svém jednání povinna respektovat -
", v_ případy Nold13) a Rútili.14) y případě Hauer15) se ESD výslovně přihlásil k tomu, že je jeho povinností iilížet na dodržování základních práv - již proto, že jejich respektování ze
". jny orgánů Společenství nemůže být zkoumáno jinak než v rámci komuni-QÍho práva, má-li být zachována jeho jednotnost a funkčnost. ESD současně cázal na zdroje obecných zásad právních, kterými jsou ústavní tradice jedových států na jedné straně a mezinárodní smlouvy o lidských právech na mě druhé. Ve věci Wachauf16) pak ESD logicky vztáhl povinnost dodržovat
k Jadní práva též na členské státy, když provádějí právo Společenství. BSD odmítl radikální interpretaci, že jsou-li všechny státy ES současně uvními stranami EÚLP, je pro orgány ES na základě pravomocí přenese-
,.h na ně právě těmito státy Úmluva rovněž závazná. Běžně ji ale používá
o zvláštní interpretační vodítko (source ďinspiration particuliěre).   ) Vy-
'..\tují se případy - zejména v souvislosti s ochranou procesních práv v komu-
írním právu -, kdy se ESD v rozsudcích výslovně odvolal na EÚLP, a to
tně judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP, Štrasburský
draž judikatury v právních a politických dokumentech Společenství
C základním právům se postupně začaly hlásit i další orgány ES: dne iubna 1977 bylo přijato Společné prohlášení Evropského parlamentu, Rady komise,19) ve kterém se tyto instituce přihlašují k ochraně lidských práv, jež )lývají zejména z ústav členských států a z Evropské úmluvy o lidských věch, a zavazují se je dodržovat při výkonu svých pravomocí a při plnění i Společenství. Prohlášení má sice svůj politický význam, jedná se ale trávně nezávazný dokument.
'rvním kodifikovaným odkazem na ochranu základních práv v primárním
vu se stala preambule Jednotného evropského aktu z roku 1986. Maas-
ilrichtská smlouva z roku 1992 v podstatě přebírá (v té době již ustálenou)
dikci ESD a věnuje ochraně základních práv samostatný či. F odst. 2 SEU.
Konsohdovaná verze SEU ve znění Amsterodamské smlouvy toto ustanovení
13)  Věc Nold, ESD č. 4/73, 14. 5. 1974, SbSD 1974, 491.
14)  Věc Rútili, ESD c. 36/75, 28. 10. 1975, SbSD 1975, 1219. n) Věc Hauer, ESD č. 44/79, 13. 12. 1979, SbSD 1979, 3727. I6) Věc Wachauf, ESD č. 5/88, 13. 7. 1989, SbSD 1989, 2633.
") Iglesias, R., „EuGH Präsident Rodriguez Iglesias befürwortet Beitritt der Europäischen Gemeinschaften zur EMRK und betont die Notwendigkeit der Zusammenarbeit der Gerichte auf europäischer und innerstaatlicher Ebene", in: EuGRZ 2002, s. 206-207.
,8) Věc Krombach, ESD č. 7/98,28.3.2000, SbSD 2000-1,1935; věc Baustahlgewebe, ESD č. 185/ 95 P, 17. 12. 1998, SbSD 1998-1, 8417.
]9) Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, OJ (Official Journal) 1977 C103/1.
PRÁVNÍK 6/2004
541
s mírným doplněním přejímá, takže stávající či. 6 (ex-čl Fi «51 respekt Unie k základním lidským právům, tak jak vyplývají z El I i/'lK"iVuJ* nich tradic členských států. Amsterodamská smlouva doplnila  "c     ' ' Usia% práva i některá další ustanovení vztahující se k ochraně lidskvcl!   '1r,1,,!"l*1,,hp odst 1 SES, ČI. 309 SES nebo ČI. 7 SEU).                             y    ,,,,IV tc'' i*
d. Shrnutí
Souhrnně lze říci následující:
Zaprvé, pro ochranu základních práv v EU je klíčová judikati .■ I S'> jako první prohlásila ústavní tradice společné členským státům ■ iikvi* "   l** smlouvy o lidských právech (v čele s EÚLP) za zdroje obecni*.h n ' "*-n' zásad Společenství. Pokud jde o psané záruky v primárním pra- u nr ' * -metoda odkazů namísto přímého zakotvení práv.                            '      '   ',Ľ
Za druhé, orgány ES/EU nejsou přímo vázány těmito „cizí ■ .ij\ rameny základních práv. Tyto prameny slouží pouze jako vodítka či zdi n spirace pro ESD, který je jediný oprávněn rozhodnout, která základní prav' bude považovat za obecné zásady, a tedy za součást práva Společenství ■ »■ ■■ bude tato práva interpretovat.
Za třetí, ESD základní práva pečlivě a důsledně zohledňuje, přičemž \i- s\ *. judikatuře vykazuje značný respekt k EÚLP i k tomu, jak jsou jednotlivá nr:i\ Úmluvy vykládána v rozsudcích Štrasburského soudu.
V podrobnostech lze odkázat na článek M. Šejvla uveřejněný před c-.-nn v tomto časopise, který je přehledným souhrnem vývoje ochrany základnú.-!', práv v ES/EU od počátků až do přijetí Maastrichtské smlouvy o EU.20) / novějších statí též na informace v článku N. Šiškové,21) byť některá vyjádře;-- /Je
') Šejvl, M., „Evropské společenství a lidská práva", in: Právník č. 10-11/96, s. 880-896. ) Šišková, R, „Vývoj doktríny základních práv v judikatuře Evropského soudního dvora", in: Právník č. 4/03, s. 342-367.
542
PRÁVNÍK 6/2004
'        tá nepovažuji za zcela přesná/2)
bych se vyslovila i k některým názorům obsaženým ve stati B. Pikny23) é téma:
.•vším nelze souhlasit s tvrzením, že „supranacionální (nadnárodní) sy-
hrany základních práv v rámci Evropské unie představuje na rozdíl od
vropy kvalitativně vyšší úroveň spolupráce a hlavně integračního spojení
astními členskými státy a národy, což je umocněno zejména vlastní
cionální legislativou Společenství". 4) Zdálo by se, že vyšší stupeň in-
Společenství znamená automaticky vyšší úroveň ochrany základních
srovnání s klasickým mezivládním systémem Rady Evropy. Tak tomu
: i z informací v samotném článku vyplývá, že přes svůj supranacionální
;r ponechávala ES dlouhou dobu ochranu základních práv zcela stra-
ž od konce šedesátých let se jimi zabývá - i v tomto případě však jen na
fázi lucemburských judikátů. O „systému" ochrany základních práv dle
io názoru nelze za daného stavu hovořit. Míra integračního propojení
iá přímou vazbu na kvalitu ochrany základních práv. Ta naopak závisí
inveh faktorech, především na účinném mechanismu soudní ochrany a jeho
tupnosti jednotlivci. V obou těchto aspektech má Rada Evropy - se svým
cepiem individuální stížnosti na porušování lidských práv - před ES/EU
;ný náskok (viz níže kap. Ill a IV 2. b.).
a\;ídějící je i následující výklad rozsudku ve věci Nolď?5),,...Evropský lni dvůr kromě toho uznal, že práva jednotlivců vůči jednáním Společenství
Zejména popis zrodu obecných zásad právních na komunitami úrovni považuji za poněkud /m.iteČný. Na str. 351 se uvádí, že proces sestává ze dvou etap - induktivní a deduktivní, a že .tuLoliv tento proces díky své povaze vyvolává do určité míry asociace s aplikací práva (ze-'iiďtin subsumpcí), ve skutečnosti jí není, jelikož se jedná o nalézání nových pramenů práva. \(fledný výsledek je takový, že pramenem práva ES se nestává zdroj, odkud Soudní dvůr •nďiktivně čerpá, ale deduktivní úsudek soudu, totii obecná zásada právní jako pramen ko-mimitármho práva". Die mého názoru se naopak rozhodně o proces aplikace práva jedná. V lomto aplikačním procesu přitom Evropský soudní dvůr autoritativně deklaruje, že např. .JT cil .i základní práva považuje za obecné zásady právní, které jsou součástí práva Spoíečen-i\;'. Deduktivní úsudek jako takový se přitom sám o sobě pramenem práva nestává, ba dle «neho názoru ani stát nemůže,
7.A matoucí považuji i vyjádření na str. 353: „Zdroje, odkud Soud čerpá v případě lidských p? u i. jsou pozměněny ve srovnání s ostatními zásadami právními, jelikož při komparaci s posh dtiě jmenovanými zde schází inspirace ve formě zřizovacích smluv, poněvadž původní v/ilouvy reference na základní práva, jako obecnou zásadu právní, výslovně postrádaly". Inspiraci ve formě zřizovacích smluv totiž ESD nalezl, jak sama autorka správně uvádí na mi. 351, v čí. 288/ex-215 SES o odpovědnosti Společenství za škodu. Tento článek, vyložený extenzivně, mu umožnil operovat s pojmem obecných právních zásad, mezi které časem zařadil i základní práva. I „nelidskoprávní" obecné zásady však ESD čerpá z mimosmluvních zdrojů, zejména ze společných ústavních tradic členských států (např. ochrana dobré víry, pacta sunt servanda atp.); zakládací smlouvy se o nich výslovně nezmiňují.
) Pikna, B., „Systém ochrany základních práv v Evropské unii a jeho geneze", in: Právník č. 11/ 2002, s. 1185-1208.
') Ibid., s. 1189.
) Ibid., s. 1193.
PRÁVNIK 6/2004
543
mohou zakládat také mezinárodní smlouvy, čehož předpoklade se musí jednat o kogentní předpisy mezinárodního práva, nebo c^Tl-^ & zamýšlelo splnit určité závazky vyplývající z mezinárodních smlu      ecenství nání Společenství výslovně odkazuje na mezinárodní smlouvu" N -' ^ ■ °- *e<^~ jak by splnění kterékoliv z těchto alternativně jmenovaných podm'  T* ^aSn^' založit práva jednotlivců vůči Společenství plynoucí z mezinárodn'     JP^° V judikátu Nold ESD pouze konstatoval, že „mezinárodní smlouvy na    h^' lidských práv, na nichž členské státy spolupracovaly nebo jichž jsou   '    ""í" mohou poskytovat vodítka,  která mají být v právu Společenství    '**,*> vána".26) Netřeba se jistě dlouze rozepisovat o tom, že me/i poskvt    ' ' vodítek Soudu a přímým založením práv zeje značná mezera. Steine    v^ zřejmé, že pouhý podpis mezinárodní smlouvy nestačí k tomu, aby t   Je smlouvou byla založena subjektivní práva.27) O třech předpokladech uvád"° ných B. Piknou se v rozsudku Nold (a dle mého vědomí ani v jinveh Judikat   k ESD) nehovoří vůbec. Zejména druhý uváděný „přepoklad" považuji za ki riozní: zdá se, jako by Společenství zamýšlelo plnit své závazky / mezindrod nich smluv jen občas, selektivně.
V poznámce 24) téže stati se pak dočteme, že „přímé odvolání na směrnice ES naproti tomu Evropský soudní dvůr soukromým osobám nepriznáva" Toto tvrzení je v rozporu s realitou, jelikož splnění povinností plynoucích státům ze směrnic se soukromé osoby u ESD naopak za určitých podmínek domáhat mohou.28)
Sporné je též tvrzení, že Čí. 13 SES, umožňující Radě přijmout opatření k potírání diskriminace představuje „jakousi platformu primárního evropského práva k ochraně lidských práv" ) už proto, že toto ustanovení se lýka pouze diskriminace a nikoliv základních práv obecně. Za takovou „platformu" by bylo lze považovat snad či. 6 SEU, ale stěží toto specifické protidiskriminační ustanovení.30)
K výčtu článků zakládacích smluv upravujících dle B. Pikny problematiku základních práv31) poznamenávám, že jde o skutečně extrémně extenzivní pojetí, zahrnující i ustanovení, o jejichž vazbě na ochranu základních práv je možné pochybovat (např. či. 16 SES -   služby v obecném hospodářském
2Ó) Věc Nold, ESD č. 4/73, 14. 5. 1974, SbSD 1974, s. 507.
27) Srov. či. 18 Vídeňské úmluvy o smluvním právu.
2S) Srov. výklad k bezprostřednímu účinku směrnic, Tichý, Arnold a kol.: Evropské právo, op.
cit. ad 4), s. 211-212, z příslušné judikatury ESD např. věc Van Duyn, ESD č. 41/74, SbSD
1974, 1405.
29)  Pikrta, B., op. cit. ad 23), s. 1196.
30)  Stejně tak nesdílím názor N. Šiškové, že čí. 13 SES vystupuje jako lex generalis vůči čí. 12 SES (zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti) a vůči či. 141 SES (stejná odměna mužů a žen); srov. Šišková, N., „První ucelený katalog základních práv Evropské unie - Charta", in: Právník č. 6/01, s: 589. Přestože se všechny uvedené články týkají diskriminace, jedná se o různé typy ustanovení, mezi kterými neexistuje vztah obecného a zvláštního.
31)  Pikna, B., op. cit. ad 23), s. 1196-1197.
544                                                                                                              PRÁVNÍK 6/2004
^ u 51. 287 SES - služební tajemství, či. 189 SES - úkoly a počet poslanců $ 0pSk.ého parlamentu). Dle takové koncepce by se mohlo zdát, že do pro-
iruiai&y základních práv spadá vše, co se nějakým způsobem týká existence ^"h&na v Evropské unii. To je ale v rozporu s definicí lidských práv citovanou "'motnýŤn autorem na začátku článku.32) Nesystematické je i zařazení či. 39 -PS - volného pohybu pracovníků - na tento seznam, když o několik stran Jíříve (*>■ 1194) sám autor cituje z učebnice Evropského práva,33)že „úprava Sjbladních komunitárních svobod obsažená v evropském právu (např. svoboda
-hybu pracovních sil - či 39 ...) není úpravou lidských práv ve vlastním slova ť' vSiu tohoto institutu". Pečlivé rozlišování základních svobod sloužících fun-1-iv-íní vnitřního trhu ES od íidskoprávních svobod je - s ohledem na odlišnou Jflvahu a funkce obou z nich - důležité.
t Charta základních práv EU
Z iniciativy německého předsednictví EU bylo na summitu v Kolíně nad .Hynem v červnu 1999 rozhodnuto o vypracování Charty základních práv, jejíž deklarované cíle byly dva: jednak potvrdit, že EU již není jen hospodářským skupením, ale též společenstvím hodnot, a jednak zpřehlednit evropským občanům v jednom komplexním katalogu, jaká mají práva, a usnadnit tak orientaci v ustanoveních dosud roztroušených v zakládacích smlouvách, odkazech na jiné mezinárodní smlouvy a bohaté judikatuře ESD.34) Na zasedání Evropské rady v Nice ve dnech 7. - 9. prosince 2000 byla Charta slavnostně ťyhJášena jako politický dokument, o jehož eventuální právní závaznosti měla "íozhodnout mezivládní konference v roce 2004.35)
] Evropská rada poté ve dnech 14. -15, prosince 2001 v Laekenu rozhodla, že lonvent o budoucnosti Evropy se má zabývat mimo jiné tím, zda v rámci chystané reformy EU začlenit Chartu do zakládacích smluv a zda má ES/EU ifřistoupit k EÚLP.36) Konvent pro tento účel vytvořil Pracovní skupinu II pod Vedením A. Vitorina, jež měla zadáno varianty a důsledky obou kroků zkou-
Ibid., s. 1186: „ .. soubor norem mezinárodního práva, které jednotlivcům na nediskriminačním základě přiznávají práva a oprávnění zajišťující svobodu a důstojnost čiověka a požívají institucionálních záruk", cit. die Sudre, F., Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno, 1997, s. 13.
Tichý, Arnold a kol., op. cit. ad 4), s. 694.
Srov. přílohu IV závěrů předsednictví Evropské rady v Kolíně, 3. - 4. června 1999, http:// ue.eu.int.
') Charta viz Official Journal (OJ) C 364 z 18. 12. 2000, úplný původní text Charty včetně vysvětlujících poznámek Předsednictva viz dok. CHARTE 4473/00 CONVENT 49 z 11. 10. 2000, dostupný na http://ue.eu.int, bez poznámek též na http://europa.eu.int, český text viz internetová stránky delegace Komise EU v ČR na www.evropska-unie.cz.
) Srov. závěry předsednictva Evropské rady, Laeken, 14. -15.12. 2001, vč. příloh, dok. SN 300/ 1/01 REV 1, http://ue.eu.int.
v
PRÁVNÍK 6/2004
545
mat. Výsledek její práce se stal podkladem pro současnou podobí J •* ústavní smlouw.37)                                                                            w ' ' n:,v'liu
a. Obsah Charty
Z hmotněprávnrho hlediska je Charta kompilátem ustanovení Filu byla hlavním zdrojem jejího obsahu, dále relevantních ustanovení yjA \     ' "Kv smluv (zejména týkajících se občanství EU), ale též Evropské sociäii'"-i",CK"^1 Komunitami  charty  základních   sociálních  práv  pracovníků  Spol'    ,\1' Úmluvy Rady Evropy o biomedicíně a Úmluvy OSN o právech dítěte \ i^' ustanovení odrážejí též relevantní judikáty ESD a sekundární le«isl n      i""" Na jejím textu je patrná snaha modernizovat práva pocházející z časti- 1-let starých instrumentů a přizpůsobit je „požadavkům doby" a současn   n ■   "* text stručný a přehledný. Zjednodušeně řečeno však Charta nepřiná-i -n   'ľ by již neobsahovaly jmenované zdroje.
To se týká i „moderních práv" jako jsou práva související s bioeli] >..| >K\ Charty) nebo práva na ochranu osobních dat (či. 8) - jejich obsah !■   1/ \ slovně zakotven buď v příslušných úmluvách Rady Evropy nebo i v juJk m-ESLP, která k vědeckému pokroku nezůstává nevšímavá a pružně ni/p iMi. buje ustanovení EÚLP současnosti.38)
Nadšení nad novátorstvím či pokrokovostí Charty, projevované některými autory, proto nesdílím. Nedomnívám se například, že pokud řada práv Cbart\ přísluší všem osobám bez ohledu na jejich národnost nebo místo pobytu, znamená to „významnou inovaci"39) - vždyť EÚLP přiznává práva v ní obsažena všem osobám v jurisdikci smluvních stran již více než padesát let.
Rovněž je obtížné rozumět konstatování B. Pikny, že „text Charty má „dočasný - nedokončený" charakter v tom smyslu, ze vedle zcela nových práv, jako jsou např. ochrana osobních údajů a práva spojená s bioetikou, obsahuje práva která budou objektivně podléhat vývoji, jako např. práva v oblasti informačních technologií a genetického inženýrství". °) Skutečnost, že práva či přesněji výklad práv podléhá vývoji, neznamená snad dočasnost či nedokončenost instrumentů, v nichž jsou tato práva obsažena. Obávám se nadto, že tato zvláštní věta je pouze špatně pochopenou a přeloženou (byť v poznámkách v této souvislosti neuvedenou) citací ze sdělení Evropské komise o právní povaze Charty, které hovoří o aktuální - nikoliv tedy dočasné Či nedokončené - povaze
!   i^y) protože ta zahrnuje i práva schopná dostát výzvám, které přináší roz-
'.uformačních technologií a genetického inženýrství.41)
\ souvislosti s údajnými moderními výdobytky Charty nesouhlasím ani
■ zením N. Šiškové, že „přínos Charty spočívá ... také v tom, že formuluje
,víjí práva nová, která jsou příznačná pro supranacionální seskupení rea-
.ffíelná zatím... pouze v rámci Evropské unie. Je to patrné z obsahu Charty,
ohrnuje široké spektrum práv občanů EU".42) Z mého pohledu je zmiůo-
■' n spektrum práv občanů mimo rámec EU nejen realizovatelné, ale též
. .Jardně realizované, a to v každém členském státě EU. Fakt, že se v daném
, idě určitá občanská práva (právo volit a být volen v či. 39, právo petiční
■ 44 Charty a další) realizují vůči supranacionálnímu uskupení, z nich nečiní
- hově „nová práva" příznačná pro toto uskupení. Svědčí to naopak o tom,
I U se v určitých aspektech přibližuje standardnímu státu. Ostatně tato
, í nejsou novinkou ani v evropském právu, protože jsou všechna obsažena
dádacích smlouvách či judikatuře ESD, jak ukazují vysvětlující poznámky
.. rentu ke každému článku.43) Není proto pravda, že by v Chartě došlo
fcnamnému rozšíření a obohacení... tohoto institutu ve srovnání s textem
■ - vacích smluv",44) ani že „... jednoznačně došlo k rozšíření práv osob ve
láni s dosavadním acquis a mezinárodními instrumenty ochrany lidských -. 1 obecně"45) - fakt, že nějaké právo funguje v právním systému „pouze" na
■ ladě ustálené judikatury, přece jeho existenci či význam nijak nezpochyb-.   nebo nezmenšuje.
^íše lze říci, že Charta obsahuje i některá ustanovení, o jejichž zařazení do piny základních práv - ve smyslu subjektivních lidských práv - by se dalo lolemizovat. Samostatnou kapitolou jsou v tomto směru proklamativní ustanovení principů a cílů, např. mnohotvárnost kultur (či. 22), přístup ke zdravotní péči (či. 35), ochrana životního prostředí (či. 37), ochrana spotřebitele (či. 38) či jiné.
Dvojí typ ustanovení Charty reflektuje její či. 51 odst. 1, dle nějž „(Unie i členské státy) ... musejí ... respektovat práva, dodržovat zásady ..." (kurz. autorka). Tato skutečnost byla mnohými kritizována jako rozmělnění jejího
37)  Srov. dok. CONV 354/02 z 22.10. 2002, „Final report of Working Group II", http://european-conveníion.eu.ínt.
38)  Srov. např. judikáty ESLP k transsexualitě - věc Van Kuck v. Německo, ESLP č. 35968/97 z 12. 6. 2003 či k euthanasii - věc Pretty v. Spojené království, ESLP č. 2346/02 z 29. 4. 2002.
39)  Pikna, B„ „Charta základních práv Evropské unie a její právní a věcná dimenze", in: Právník č. 1/2003, s. 36.
40)  Ibid., s. 36.
41) Srov. sdělení Komise o právní povaze Charty základních práv EU, dok. COM(2000) 644 final z 11.10.2000, s. 2, odst. 2: „The draft is decidedly contemporary in that it sets forth rights which, without being strictly new, such as data protection and rights linked to bioethics, are designed to meet the challenges of current and future development of information technologies and genetic engineering".
B) Šišková, N., op. cit. ad 30), s. 590.
B) Aktualizovaná verze poznámek obou Konventu, srov. dok. CONV 828/03 z 9. 7. 2003, http:// european-convention.eu.int.
*) Šišková, N., op. cit. ad 30), s. 595.
fS) Ibid., s. 597.
546
PRÁVNÍK 6/2004     PRÁVNÍK 6/2004
547
působení na adresáty.46) S touto kritikou souhlasím - snaha poim
i některé ultraprogresivní či radikální vývojové trendy v Drobl^™,,?'1 ll° lťX,u
Tyto postuláty je totiž - s ohledem na značnou nevyjasněnost jetích i V % '""*■' stávajícím stupni rozvoje práva lidských práv - možné jen stěží forrnvl 1 ^'^ "ŕl subjektivní práva, takže jejich podoba nakonec zůstává bezzubá a V-' ''' ^'1 neladící svou povahou s ostatními ustanoveními Charty. Těžko s- '~0V>,ni kontextu ztotožnit s tvrzením, že Charta „představuje homogenní' .hd"^''* vysoké úrovně... "47) Pro shrnutí hodnot a cuů Unie by bývalo lépe n'| """'"
umístění, např. v preambuli rozpracované ústavní smlouvy.
Otázka případné soudní vymahatelnosti v Chartě zakotvených princ n > pokojovala řadu členů Pracovní skupiny II Konventu do té míry, že n , / ■ Tľ jejího návrhu byl k původnímu či. 52 přidán též nový odst. 5, dle *u /""'^ novení této Charty, která obsahují zásady, mohou být prováděna r.- m<,'   '* nými a výkonnými akty přijímanými orgány a institucemi Unie a akty   ', mA, , států, pokud při výkonu své příslušné pravomoci provádějí právo l .-v /■.   ■ soudem mohou být použita pouze pro výklad a kontrolu zákonn->.;    ,„. aktů".48) Tento dodatek má zdůraznit odlišnou povahu „zásad" a , m-i. |^ ^' nich práv" s tím, že dodržování prvně zmíněných může být vymáhá- n siMlj„ pouze v souvislosti s legislativními či exekutivními akty, které byly eventualis-přijaty k jejich provedení.
b. Vysvětlující poznámky předsednictva
Zajímavou inovací Charty jsou naopak vysvětlující poznámky („Explanations") k jednotlivým ustanovením. Poznámky byly k Chartě přičleněny předsednictvem původního Konventu (autora Charty) jako interpretační pomůcka, která ale není právně závazná.49) Konvent o budoucnosti Evropy poznámky v podstatě převzal s menšími aktualizacemi a doplňky (hlavně u všeobecných ustanovení Charty, která byla měněna), a ohledně jejich statusu znovu po-
^) Srov. např. Zuleeg, M., „Zum Verhältnis nationaler und europäischer Grundrechte/Funktionen einer EU-Charta der Grundrechte", in: EuGRZ 2000, s. 511-517, s. 515.; Alber, S./ Widmaier, U.„Die EU-Charta der Grundrechte und ihre Auswirkungen auf die Rechts-sprechung/Zu den Beziehungen zwischen EuGH und EGMR" in: EuGRZ 2000, s. 497-511, s. 500.
47) B. Pikna, op. cit. ad 39), s. 28. ) V tomto i dalších citacích Charty v našem článku používáme znění oficiální české verze ústavní smlouvy, jak je zveřejněna v dok. CONV 850/03 na internetových stránkách MZV, www.euroskop.cz.
49) Původní text poznámek viz dokument CHARTE 4473/00 CONVENT 49 z 11.10.2000. http:// ue.eu.int.
!   m /e „i když jako takové nejsou právně závazné, představují cenný inter-'   ační nástroj, směřující k vyjasnění ustanovení Charty".50) pracovní skupina II si významu vysvětlujících poznámek byla vědoma. Konala, že představují důležitý nástroj pro správné porozumění Chartě a do-! %c v současnosti nejsou pro právní praxi dostatečně dostupné.51) Pokud ' učia být Charta začleněna do smluv, doporučuje se tento nedostatek na-,(ji a zajistit jejich širší publikaci.
|ir,/namky lze tak kvalifikovat jako (quasi)právní novum, s podstatnou od-
.■ostí od klasických výkladových zpráv („explanatory reports'1) mezinárod-
smluv. Interpretace textu má být usnadněna vysvětlujícím komentářem,
t ý nemá formální právní závaznost, nicméně pro správný výklad dotčeného
\ ú K v podstatě nezbytný. Potud shoda s běžnou vysvětlující zprávou,
tomto smyslu jsou právě poznámky minulého Konventu mimořádně cen-
, pomůckou ve vztahu k Chartě. Bohužel druhou stranou mince je, že na
Jíl od běžných vysvětlujících zpráv jsou poznámky původního Konventu
.■■n předsednictva, nikoliv pléna. Tak bylo možné zařadit do nich text, který
, závazné podobě znamenal pro řadu zúčastněných států problém (např.
52 obecný odkaz na protokoly k EÚLP, byť ne všechny státy jsou smluvní
io u všech těchto protokolů) a těžko by se o něm dosahovalo i konsensu
;mi.
\avíc však předsednictvo současného Konventu přidalo - aniž věc předtím
.-utovalo v Pracovní skupině II či jinde - do 5. odstavce Preambule Charty
o tom, že Charta má být vykládána s patřičným zřetelem na vysvětlující
lámky připravené předsednictvem Konventu pověřeného vypracováním
rty. Není divu, že tento postup se v plénu projednávajícím text ústavní
ouvy setkal s kritikou.52) Jednak proto, že preambule Charty i její celý text
syiy prohlašovány za výsledek citlivého kompromisu, do nějž nesmí být znovu
asanováno, aby se neohrozil její celý koncept, jednak proto, že do Charty (a
istavní smlouvy EU!) se poněkud pokoutně dostal text, který neprojednalo
pénum příslušné Pracovní skupiny.
Obávám se, že odkaz na poznámky v preambuli Charty vyvolá nekončící
Iskuse o míře jejich závaznosti. Příznivci poznámek budou argumentovat, že
odkaz v preambuli je závazný a Chartu je třeba vykládat dle vysvětlujících
foznámek. Státy, kterým text poznámek není zcela po chuti, se naopak budou
*} Srov. dok. 828/03 z 9. 7. 2003, „Updated Explanations relating to the text of the Charter of Fundamental Rights" s. 2.
!1) K této kritice se připojuji. Např. na internetových stránkách zastoupení Evropské komise v ČR (www.evropska-unie.cz) je text Charty sice snadno dohledatelný, ale pouze bez vysvětlujících poznámek. Publikace Mgr. Jiřího Grygara, Ochrana základních práv v Evropské unii, IFEC, Praha 2001, pak doprovází překlad Charty směsí vlastních poznámek autorových a autentických poznámek Konventu, aniž by bylo obojí pro čtenáře jakkoliv rozlišeno. Tento postup nepovažuji ani za přehledný, ani za akademicky právě korektní.
H) Srov. dok. 814/03 z 19. 6. 2003, „Summary report of the Plenary Session - Brussels, 11 and 13 June" s. 3, http://european-convention.eu.int.
548
PRÁVNT'K 6/2004    fRÁVNÍK 6/2004
549
odvolávat na jejich nezávaznost deklarovanou předsednictvem Ko jich význam zpochybňovat, což koherentní výklad práv Charty st
než povzbudí.
c. Všeobecná ustanovení - rozsah použití Charty
Sf
Klíčová jsou závěrečná „Všeobecná ustanovení" Charty, která v\ nu /■, sobnost Charty a rozsah garantovaných práv:53) Pokud jde o rozsah 'i,,,. T '-!" 51), Charta má platit pro orgány Unie a pro členské státy Unie, nu n . ^ výhradně při provádění práva Unie. Pro ryze vnitrostátní jednání b '\ ,/," ."" komunitami právo je Charta irelevantní (či. 51 odst. 1). Charta nezaKiadá ■■■'■ nové příslušnosti, ani nové úkoly pro Společenství a pro Unii, ani neir'"-i ■ příslušnosti a úkoly stanovené v dalších částech Ústavy (či. 51 odst. 2) Ze l' v rozporu s dikcí tohoto článku je tedy tvrzení B. Pikny o tom, že pofi. Charty by měl Evropský soudní dvůr fungovat jako obecný (ústavní) sov • pro záležitosti lidských práv v rámci Unie. Bude to tedy znamenat upuš'nv od zmíněné dosavadní zásady, ... kdy soud rozhoduje o stížnosti na porubí-,}, základních práv jednotlivce pouze v případech, kdy bylo současně poruš, rit-některé z ustanovení materiálního evropského práva".54)
Všeobecná ustanovení neobsahují žádné procesní záruky pro vymáhání pí .i\ v Chartě zakotvených, Charta nikterak nemění řízení před ESD, ani nerozšiřuje možnost jednotlivců se na ESD obracet. Otázka přístupu občanů k ES3 > k-podrobněji pojednána později (kap. IV 2. b.); zde se lze omezit na konstatování, že žádné ustanovení Charty neodůvodňuje závěr, že Charta bude obecně účinná vůči jednání subjektů ES/EU a že její dodržování bude ESD jako jakýsi ústavní soud dozorovat. Naopak, tato možnost je výslovně vyloučena.
Nepřesné je rovněž hovořit o vypracování Charty jako o „vypracováníautonomních, svébytných mechanismů ochrany lidských práv".55) Je třeba odlišovat katalog práv (kterým Charta je) na jedné straně a mechanismus k zajištění těchto práv, který Charta, na rozdíl např. od EÚLP, postrádá. I kdybychom předpokládali právní závaznost Charty, beze změn zakládacích smluv by její dodržování bylo možné zajistit jen na základě stávajících článků 220-245 SES, upravujících standardní řízení před, ESD. Potom by se ale nejednalo o „svébytný mechanismus" k ochraně lidských práv, nýbrž o stejný mechanismus, jakým se před ESD či Soudem prvního stupně (SPS) řeší veškeré spory týkající se komunitárního práva.
Ve stati B. Pikny nerozumím též argumentu, že „do Charty nebylo výslovně zakotveno ustanovení o její bezprostřední účinnosti vůči nečlenským zemím Unie,  čímž je fakticky vyloučeno přímé ukládání povinností vyplývajících
iarty soukromým subjektům".56) Jednak mám pocit, že ustanovení o „bez-trední účinnosti Charty vůči nečlenským státům Unie" by bylo mezinárod--ávní absurditou, jednak nechápu souvislost mezi touto vnější účinností (ať !ěla znamenat cokoliv) a eventuálním bezprostředním účinkem Charty, v měl autor zřejmě na mysli.
iah Charty k EÚLP, omezující klauzule
jikož řada práv Charty byla - v zestručněné podobě - převzata z EÚLP, třeba vyřešit jejich vzájemný vztah. Záruku stejného rozsahu nalezneme :1. 52 odst. 3,57) dle nějž smysl a rozsah korespondujících práv Charty je jjiý, jaký je jim propůjčen v Úmluvě. Doplňkovou zárukou je či. 53, dle nějž jné ustanovení Charty nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení (ladních práv uznaných (mimo jiné) též EÚLP. Toto ustanovení je považo-io za záruku minimálně stejné úrovně ochrany, jakou poskytuje Úmluva.58)
Piacovní skupina II výslovně potvrdila, že formulace „stejný smysl a rozsah" utahuje též na detailní omezující klauzule EÚLP (např. či. 8 odst. 2, či. 9 st. 2, či. 10 odst. 2 a či. 11 odst. 2 Úmluvy). Charta totiž - opět v zájmu učnosti - zvolila metodu generelní omezující klauzule v či. 52 odst. 1, která uplatní na všechna práva v ní zaručená.59) Dle mého soudu sice takové ení interpretační problémy nevyvolává, ale měřeno požadavkem přehled-sti pro občany neobstojí.
-, Vezměme příkladmo či. 10 Charty (svoboda myšlení, svědomí a náboženství) 4 zkusme zjistit jeho meze. Nejprve se nabízí obecná omezující klauzule či. 52 odst. 1 Charty. Jelikož se ale jedná o právo převzaté z EÚLP, bude při zjišťování jeho rozsahu zřejmě třeba použít spíše či. 52 odst. 3, který je ve vztahu I odst. 1 lex specialis. Dle tohoto článku musíme respektovat smysl a rozsah svobody myšlení, jak jej stanoví EÚLP v či. 9. Úmluva ovšem upravuje meze práv a svobod „na míru", v každém článku zvlášť. Teprve po prostudování druhého odstavce či. 9 EÚLP, obsahujícího omezující klauzuli pro svobodu myšlení, můžeme tedy určit, jaké jsou meze či. 10 Charty. Současně si ale - pro
53)  Pro přesné znění srov. ČI. 51 - 54 Charty základních práv EU, oficiální česká verze na www.euroskop.cz, dok. CONV 850/03.
54)  Pikna, B., op. cit. ad 39), s. 33.
55)  Pikna, B, ibid., s. 27, Šišková, N., op. cit. ad 30), s. 590.
56) Pikna, B., op. cit. ad 39), s. 28. ) ČI. 52 odst. 3: „Pokud tato Charta obsahuje práva odpovídající právům zaručeným v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, smysl a rozsah těchto práv jsou stejné jako ty, které jím přikládá tato úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právní řád Unie poskytoval širší ochranu."
5S) Srov. Krüger, H. Ch., Polakiewicz, J., Vorschläge für ein kohärentes System des Menschenrechtsschutzes in Europa/Europäische Menschenrechtskonvention und EU-Grundrechtecharta, EuGRZ 2001, s. 99; Iglesias, R., op. cit. ad 17), s. 207. ) Cl. 52 odst. 1: „Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto Chartou musí být stanoveno zákonem a zachovávat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého."
550
PRÁVNÍK 6/2004     PRÁVNÍK 6/2004
551
opravdu správný výklad - musíme být vědomi toho, že pro nalezení každého práva EÚLP je nezbytná též judikatura ESLP.                          nezí
Tato vazba Charty na EÚLP je v zájmu konzistentního výkladu koresn dujících práv samozřejmě žádoucí, ba nutná. Občan se tím ale dostává d" situace, kdy se bez odborné právní porady beztak neobejde. Tím součas ° přestávají být splněny základní požadavky, kterými byl vznik Charty oduvocľ něn - jasnost, přehlednost, zjednodušení pro občany.
V tomto kontextu vyvstává též otázka vztahu Charty k judikatuře ESLP Všeobecná ustanovení Charty se odvolávají všude pouze na stejný rozsah a vv' znám práv, jaký je stanoven Úmluvou - tedy samotným textem. Přitom pro stanovení rozsahu jednotlivých práv, jak bylo naznačeno výše, je vždy směrodatná též judikatura ESLP. Právě ESLP díky svému pokrokovému prístupu k jednotlivým právům udržel Úmluvu, vzniknuvší v roce 1950, aktuální.®) Bylo by tedy logické, aby orgány interpretující (či aplikující) Chartu respektovaly práva převzatá z EÚLP v takovém rozsahu, v jakém je vykládá ESLP včetně případných posunů v průběhu doby.
Tomuto požadavku však zcela neodpovídá místo, jaké judikatura ESLP v Chartě nalezla. Odkaz na ni objevíme pouze v pátém odstavci Preambule hned vedle odkazu na judikaturu ESD.61) Dále se na judikaturu ESLP odkazuje ve vysvětlujících poznámkách („Explanations") předsednictva předchozího Konventu. Členské státy ES/EU zjevně nebyly ochotny dát Štrasburskému soudu „bianko" šek na rozvoj práv, který by se pro Unii mohl stát až příliš progresivní. (Stejně tak se ve stávajícím či. 6 odst. 2 SEU hovoří jen o právech zaručených EÚLP, nikoliv již o judikatuře ESLP.)
Konkrétně u či. 52 odst. 3 se ve vysvětlujících poznámkách podotýká, že při zkoumání rozsahu práv odpovídajících EÚLP je nutné zkoumat jak judikaturu ESLP, tak protokoly k EÚLP.62) To je velmi podstatné sdělení, které by správně mělo zaručovat, že i výklad práv obsažených v Chartě ze strany příslušných orgánů - na prvním místě ESD a Soudu prvního stupně (či budoucího „Soudu vyšší instance" dle či. III-261 a násl. návrhu ústavní smlouvy) - se bude pružně přizpůsobovat a vyvíjet v souladu s judikaturou ESLP. Problémem může být nevyjasněný status poznámek (viz výše kap. II 2. b.), i když novým zařazením odkazu na ně do Preambule Charty se povinnost zajistit soulad výkladu s judikaturou ESLP utužila.
60)  Za všechny jmenujme příkladmo věc Rotaru v. Rumunsko, ESLP, stíž. č. 28341/95,4.5.2000, týkající se ochrany osobních údajů, kterou ESLP podřadil či. 8 EÚLP, tedy ochraně soukromého života. Srov. též Krüger, H. Ch., Polakiewicz. J., op. cit. ad 58), s. 94.
61)  Na tento problém poukazoval též J. Malenovský, srov. Malenovský, J., „Nad statistikami Evropského soudu pro lidská práva", in: Právník Č. 8/01, s. 741-759, s. 756.
62)  Při nedostatku upřesnění pojmu „Protokoly" je třeba mít za to, že jde o všechny protokoly k EÚLP, které dosud vstoupily v platnost. Jak již bylo uvedeno, u řady z nich zdaleka nejsou smluvními stranami všechny státy ES/EU.
i--'
přestože je Charta stále formálně dokumentem politickým, zavdala ihned po inroklamaci v Nice příčinu ke spekulacím o míře její případné právní závaz-ipsti. Evropský parlament a Evropská komise se k dodržování Charty jgjuy hlásí.63) Klíčový orgán, ESD, se samozřejmě za vázaný Chartou prohlásit íflemůže, nic by však nebránilo tomu, aby ji prohlásil za zdroj inspirace pro své j^hodování, tak jako to činí s EÚLP. Přestože ESD zatím o Chartě ve svých jjjdikátech pomlčel, SPS ji již zmínil64) a řada generálních advokátů ji ve svých ,l0nečných návrzích používá.65)
V SYSTÉM OCHRANY LIDSKÝCH PRÁV RADY EVROPY » Obecně
K dnešnímu dni66) je celkem 45 členských států Rady Evropy - samozřejmě «četně patnácti států ES/EU - smluvními stranami EÚLP.67) Podléhají tak kontrolnímu mechanismu Štrasburského soudu. Každá osoba nacházející se y jejich jurisdikci se může po vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků -obrátit na ESLP se stížností, že konkrétní stát porušil svým jednáním některé .právo zaručené jednotlivcům Úmluvou. Shledá-h ESLP porušení Úmluvy, je stát povinen ukončit porušování a odstranit jeho následky. Volba vhodných prostředků je přitom ponechána státu. ESLP však může přiznat úspěšnému stěžovateli kromě náhrady soudních výdajů i přiměřené finanční zadostiuči-aění (či. 41 EÚLP). Nad plněním rozsudků dohlíží Výbor ministrů, výkonný orgán Rady Evropy. Soud fakticky působí od roku 1959 a lze říci, že respekt mči jeho rozsudkům je překvapivě velký - s větší či menší prodlevou státy až na naprosté výjimky rozsudky plní.
Í.ESLP ve vztahu k právu EU: případ Matthews - přelomové rozhodnutí?
V dosavadní judikatuře ESLP a v rozhodovací praxi dřívější Komise pro idská práva byly stížnosti přímo proti orgánům ES/EU odmítány jako nepřijatelné s odůvodněním, že Evropská společenství nejsou smluvní stranou Úmluvy, a ESLP tudíž není příslušný ratione personae taková podání přezkou-
) Srov. Alber, S., „Die Selbstbindung der europäischen Organe an die EU-Charta der Grundrechte", in: EuGRZ 2001, s. 349-353.
H) Věc Mannesmannröhren-Werke AG, SPS č. T-112/98, 20. 2. 2001, EuGRZ 2001, s. 496 a nasi.
) Věc BECTU, ESD č. C-173/99,26. 6. 2001, konečný návrh generálního advokáta Tizzana; věc
TNT Traco SpA, ESD č. C-340/99, 17. 5. 2001, konečný návrh generálního advokáta Albera.
Dle některých probíhá mezi generálními advokáty dokonce určitý prestižní boj o to, který
: z nich jako první pohne ESD k tomu, aby mlčení o Chartě prolomil, srov. Busse, Ch., „Eine kritische Würdigung der Präambel der Europäischen Grundrechtecharta", in: EuGRZ 2001, s. 562.
*) 1. leden 2004.
*) č. 209/1992 Sb.
552
PRÁVNÍK 6/2004   jfRÁVNÍK 6/2004
553
mávat.68) V několika případech tehdejší Komise a Štrasburský soud \wi,„ konstatovaly, že přenos kompetencí na mezinárodní či supranacionálnTr/^ je možný, ovšem nezbavuje dotčený stát automaticky odpovědnosti vůči £1'™*° za výkon takto přenesených kompetencí. V případě Melchers69) pak Ko   " ve vztahu ke stížnosti na státní jednání bezprostředně založené na komun'^6 ním právu použila podobnou argumentaci jako německý ústavní soud v "* zmíněném nálezu Solange IL70) Prohlásila, že v Evropských spoíečenstv h jsou již základní práva chráněna na dostatečné úrovni, včetně soudní kontrol * a opravných prostředků. Není tudíž třeba vyžadovat od státu, který píemjí určité pravomoci na tuto organizaci, přezkum na soulad s EÜLP každého autoritativního rozhodnutí orgánů ES, které mají jeho vnitrostátní orgány nro vádět. Komise tedy stížnost prohlásila za nepřijatelnou ratione materiae a cesta k ESLP byla odříznuta i pro případy provádění komunitami legislativy členskými státy ES.
Zdá se však, že v posledních několika letech se vytrácí původní neochota ESLP přezkoumávat jednání bezprostředně vázané na právo ES. Od roku 1996 se ESLP od rozsudku ve věci Melchers částečně odvrací a potvrzuje odpovědnost států ve vztahu k Úmluvě za vnitrostátní provádění komunitárního práva. V případě Cantoni prohlásil, že skutečnost, že napadený vnitrostátní předpis přebírá prakticky doslova znění směrnice ES, nevylučuje aplikaci EÚLP na takový právní předpis.71)
Dosud nejvýraznějším judikátem v této oblasti je věc Matthews v. Spojené království?2) Jde o první rozsudek ESLP, ve kterém je členský stát ES odsouzen za jednání bezprostředně založené na komunitárním právu. Soud ne-
68)  Věc CFDT v. ES, EKLP č. 8030/77, 10. 7. 1978, Dufay v. ES, EKLP č. 13539/88,19.1.1989.
69)  Melchers and Co. v. Německo, EKLP č. 13258/87, 9. 2. 1990, podrobně srov. Philippi, N., „Divergenzen im Grundrechtsschutz zwischen EuGH und EGMR" in: Zeilschrift für Europarechtliche Studien (ZEUS) 2000, s. 10M26.
™) Solange II, Wünsche Gesellschaft, 22. 10. 1986, srov. pozn. 10).
71)  Věc Cantoni v. Francie, EKLP c. 17862/91, 15. 11. 1996, Sb. ESLP, 1996-V, 1614; EuGRZ 1999, s. 193.
72)  Matthews v. Spojené království, ESLP č. 24833/94,18. 2. 1999. Stěžovatelka, britská občanka žijící na Gibraltaru, požádala v roce 1994 o zapsání do seznamu voličů do Evropského parlamentu (EP). Její žádost byla zamítnuta s tím, že podle Přílohy II Aktu o volbách zástupců do Shromáždění přímým a všeobecným hlasováním z roku 1976 je volební právo do EP omezeno na Velkou Británii. Gibraltar není dle Aktu součást volebního teritoria pro EP. Komunitami právo pro něj však obecně, byť s řadou výjimek, platí. Stěžovatelka na tomto základě tvrdila před ESLP porušení či. 3 Protokolu k EÚLP, zaručujícího právo na svobodné volby, spolu s porušením čí. 14 EÚLP - zákazu diskriminace - ve spojení s či. 3 Protokolu. Tehdy ještě existující Komise pro lidská práva zhodnotila stížnost jako přijatelnou (už to je významný názorový posun), nicméně neodůvodněnou. Dle Komise se či. 3 Protokolu vztahuje výhradně na národní, nikoliv na supranacionální parlamentní orgány. Soud se vsak s tímto stanoviskem Komise neztotožnil a konstatoval porušení či. 3 Protokolu Velkou Británií. K případu srov. podrobně Winkler, A., „Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, das Europäische Parlament und der Schutz der Konventionsgrundrechte im Europäischen Gemeinschaftsrecht", in: EuGRZ, 2001, s. 18-27.
ijal argumentaci Británie, že jednala v souladu s komunitárním smluvním glctcm, který nemůže jednostranně měnit. V souladu s dřívějšími rozhodnutími ,£5l,P a Komise nic nebrání státům přenést část svých pravomocí na mezinárodní či nadnárodní organizaci, jejich odpovědnost za dodržování lidských pf;ív se tím ale nemění. Kromě toho neměla v tomto případě stěžovatelka ani ^o/nost napadnout Akt o volbách před Evropským soudním dvorem, jelikož -c iüdna o primární právo ES.
O případ Matthews se již opírají další stěžovatelé. V případě Société Guérin
automobiles v. 15 států EU13) nechal Soud otázku pasivní legitimace členských
jstátu za jednání orgánů ES otevřenou, přičemž stížnost prohlásil ratione ma~
-■yriae za nepřijatelnou. Naproti tomu stížnost Senator Lines v. 15 členů EU
Ayla tentýž den zaslána státům k vyjádření.74) Tím jako by ESLP již připouštěl
bdpovědnost členských států za jednání orgánů ES.
,- přes rodící se „odvahu" ESLP přezkoumávat i komunitami právní akty $stává nicméně praxí nezodpovězeno, kdo by měl být stěžovatelem napaden * í případech, kdy bezprostředně použitelné komunitami právo provádí přímo orgán ES, především Komise - mají to být všechny státy jako nerozluční pasivně legitimovaní soudruzi nebo by měl být činěn odpovědným jen jeden ísíát?75) Tento problém nevyvstává v případech, kdy je zde dán akt aplikace "práva jednoho z členských států - tak jako v případě Matthews rozhodnutí volebního úřadu Gibraltaru. Navazují na něj ale další otazníky, zejména -ohledně řízení před ESLP v takových případech. Dle či. 27 Úmluvy má mezi rozhodujícími soudci vždy být soudce z napadené země - jednalo by se tedy o zastoupení všech 15 soudců zemí ES? Stejně problematická by mohla být státní obhajoba. Úvahy o možných řešeních takových situací se do značné míry kryjí s úvahami o nutných procesních úpravách řízení před Štrasburským soudem v případě přístupu ES k EÚLP, které jsou zmíněny v kap. IV 3. d. našeho článku.
73) Věc Société Guérin Automobiles, ESLP, 4. 7. 2000, Revue universelle des droits de ľhomme (RUDH) 2000, s. 119, 121 a nasi. Jde o stížnost na jednám EK a soudních orgánů ES, kdy kvůli údajnému neinformování o propadných lhůtách a následném zmeškání lhůty je tvrzeno porušení či. 6 EÚLP, práva na spravedlivý proces, a či. 13 EÚLP, práva na účinný opravný prostředek.
1A) Senator Lines v. 15 členů EU, ESLP, 4. 7. 2000, Human Rights Law Journal (HRLJ) 2000, s. 112,116 a nasi. Stěžovatelka napadá porušení či. 6 EÚLP a či. 13 EÚLP, jelikož Komise ES jako subjekt odpovědný za kartelové právo uvalila na její podnik v roce 1998 pokutu ve výši 13,75 mil. EUR. Zaplacení této pokuty by znamenalo pro její firmu konkurz, takže stěžovatelka napadla pokutu u Soudu prvního stupně žalobou, přičemž jak u SPS, tak u ESD se bezúspěšně domáhala předběžné ochrany proti výkonu rozhodnutí Komise.
7S) Winkler, S., op. cit ad 72), s. 25.
554
PRÁVNIK 6/2004   PRÁVNÍK 6/2004
555
IV. PERSPEKTIVY BUDOUCÍ OCHRANY LIDSKÝCH PRÁV V EVROPĚ
1. Úvod
Jak bylo uvedeno výše (kap. II. 2.), Pracovní skupina II Kom ■■„ . ,    . vedením A. Vitorina měla zadáno zkoumat dvě otázky pro potřeby refo'' *' EU: jednak varianty a důsledky případného začlenění Charty základních do zakládacích smluv ES/EU, jednak varianty a důsledky případného přístu ES/EU k Evropské úmluvě o lidských právech.76)                                     "
Ve dnech 28. a 29. října 2002 projednalo plenární zasedání Konventu z Věrečnou zprávu Pracovní skupiny II.77) Odpovědi na dvě hlavní zadané otázky byly následující: většina států se staví vstřícně k začlenění Charty do z ■ kládacích smluv, a to v závazné formě s nejvyšší, tedy ústavní právní silou Většina států současně podporuje vytvoření právní báze pro přístup ES/El k Evropské úmluvě o lidských právech. Pracovní skupina zdůraznila, že ob kroky, tj. začlenění Charty do smluv a přístup k EÚLP, nemají být nahlíženy jako alternativy, ale naopak jako kroky navzájem se doplňující a vedoucí k posílení ochrany jednotlivce v právním prostoru ES/EU.
V únoru 2003 pak závěry Pracovní skupiny nalezly svůj odraz v návrhu prvních šestnácti článků ústavní smlouvy EU. Dle tehdejšího článku 5, věnovaného základním právům, se Charta základních práv Evropské unie měla stát nedílnou součástí ústavy a současně se Unii dávala možnost přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech.78) Toto řešení, vstřícné vůči Chartě a nepříliš vstřícné vůči přístupu k EÚLP, pak bylo na základě návrhů řady členů Konventu pozměněno. Finální návrh ústavy, předložený Konventem mezivládní konferenci, skutečně činí z Charty nedílnou součást ústavní smlouvy - přesně její část II.79) Článek 7 návrhu ústavní smlouvy nazvaný „základní práva" ale oproti původní verzi (tehdy či. 5) v odst. 2 stanoví, že Unie usiluje o přístup k EÚLP.80) O tom, že se jedná o podstatnou změnu k lepšímu, podrobněji
mze.
V následujícím oddíle bude pojednáno o důsledcích každého z kroků předvídaných či. 7. Nejdříve o dopadech začlenění Charty do ústavní smlouvy,
76)  Dok. CONV 116/02 z 18. 6. 2002 (podklad sekretariátu pro Pracovní skupinu II); dok. CONV 354/02 z 22.10.2002, „Final Report of Working Group II", oba dostupné na http://european-convention .eu.int.
77)  Dok. CONV 354/02 z 22.10. 2002, „Final Report of Working Group II"; dok. CONV 378/02 z 31.10. 2002, „Summary Report of the Plenary Session - Brussels, 28 and 29 October 2002", oba dostupné na http://european-convention.eu.int.
7S) Srov. dokument CONV 528/03 ze 6. 2. 2003, http://european-convention.eu.int, či. 5, odst. 2:
„The Union may accede to the European Convention for the Protection of Human Rights
and Fundamental Freedoms ...". 79) Dok. CONV 850/03 z 18. 7. 2003, „Draft Treaty establishing a Constitution for Europe":
http://european.convention.eu.int. so) Ibid., či. 7 „Fundamental Rights", odst. 2: „The Union shall seek accession to the European
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ..."
ré lze považovat za velmi reálné, ba téměř jisté, a poté o přístupu Unie ;ÚLP, který naopak zůstává nadále otevřenou otázkou.
■ i barta základních práv jako součást ústavní smlouvy
íak bylo předesláno (kap. II 2. a.), není Charta z hlediska práv v ní ob-iených dokumentem nikterak převratným. Ostatně i argumentem pro její l(d bylo především uspořádat a zpřehlednit občanům Unie práva, která jim - eží, nikoliv vytvářet práva nová. Přesto vyvolává její budoucí právní zavazet řadu otázek.
dopady zaČienění Charty do smluv na kompetence Unie a na dělbu kompetenci mezi ES/EU i členské státy
_. Autoři Charty čerpali při tvorbě jejího textu z řady vnějších, „mimounijnich" zdrojů (EÚLP, ústavní tradice členských států), aniž přitom řešili otázku, zda ~má ES/EU pro tu kterou oblast vůbec kompetenci. Charta tedy obsahuje řadu -práv, která jsou ve vztahu ke stávajícím pravomocím ES/EU irelevantní: například právo na život (či. 2), zákaz mučení (či. 4) či právo na bezplatnou školní docházku (či. 14 odst. 2).
Na jedné straně lze argumentovat, že Charta tím zůstává otevřená budoucímu vývoji v kompetencích Unie. Na druhé straně však zařazení uvedených práv vyvolalo mezi členskými státy obavy, že začlenění Charty do ústavní smlouvy - a tedy uznání její závaznosti - rozšíří kompetence ES/EU v oblasti lidských práv nebo že Unii dokonce poskytne obecnou kompetenci v této oblasti. Přestože Pracovní skupina II konstatovala, že k tomu nemůže dojít, mimo jiné s odvoláním na stávající či. 51 odst. 2 Charty (oblast použití),81) nebyly dané záruky některými členy shledány jako dostačující a Skupina tak navrhla doplnit či. 51 odst. 2 Charty větou „(Charta) nerozšiřuje oblast použití právního řádu Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii...".82)
Obavu z rozšíření kompetencí Unie začleněním Charty do smluv považuji za
spise lichou: chápeme-li pojem „kompetence" ES/EU v obvyklém smyslu, tedy
jako vymezení oblasti, ve které jsou jejich orgány oprávněny rozhodovat či
jednat,83) a vyjdeme-li z povahy základních práv, nemělo by jejich začlenění do
gsmluv znamenat nic jiného, než že tato práva mají být při výkonu všech (stá-
fýajících) kompetencí ES/EU, tedy při veškerém jednání či rozhodování jejich
1) ČI. 51 odst. 2: „Tato Charta nevytváří žádnou novou pravomoc Či úkol pro Unii, ani nepo-
změňuje pravomoc a úkoly stanovené v dalších částech smlouvy." ) I zde používáme pro citace z Charty dok. CONV 850/03, návrh Ústavy Evropské unie, jak je
zveřejněn v oficiální české verzi na stránkách MZV, www.euroskop.cz. ) Přesně „způsobilost mít prostředky určené k plnění úkolů daného subjektu", srov. Tichý,
Arnold a kol., op. cit. ad 4), s. 66 a násl.
556
PRÁVNÍK 6/2004 f RÁVNÍK 6/2004
557
orgánů dodržována.84) Vždyť sám ESD prohlásil již před leb * - v   .,   ., základní práva za součást obecných právních zásad Spoki. -mv  j"01*"11^ ES/EU povinny dodržovat, a nikoho by nenapadlo tvrdit, ži i \u J  ,..,*K 'M,a kompetencí vymezených Unii v zakládacích smlouvách.                  '"* I,,nití"
Je ale pravda, že řada práv Charty zůstane jakýmisi , xi- ^•ivr právy bez reálné šance na uplatnění ve vztahu Unie (nebu iLns11 ' .', lj' provádění práva Unie) - občan. Tato práva pak může při\. o k m I1U ' * ,1ri případné budoucí rozšíření kompetencí Unie. Jako už pon- L r i...| . ' ]1L/ť losti s Chartou, znovu se nabízí otázka, do jaké míry je i il ,-u il^.-,U%IV' běžného občana transparentní.                                                             '   ' ''
Pokud jde o práva, která by mohla zakládat povinnost U ■. - m ,i i „.lp ... 29 - právo na přístup ke zprostředkování práce), bylo i pu-... m /lh m- -, ^ odst. 2 dostatečnou zárukou, aby nikdo nemohl po orgánech I s 1 ( Mii/lkiu."". jednání, jež nemá oporu v pravomocích stanovených na jin h m ^ c|. /.ll ^ dacích smluv. K řešení případných kompetenčních sporů by I-.! pin'imu 1 šl) stejně jako v každém jiném kompetenčním sporu mezi Unií ■ w n^\ •„ š'(nL.In a jednání Unie jdoucí nad rámec přenesených kompetenc. '•*: 'i* i n.ip,hlnu-telná žalobou na neplatnost. Navržené doplnění či. 51 oc1 i ' p.mA. nrv.nii slovy opakuje to, co z původního znění článku dostatečně   ■» ■■ l... • \»;\\,[;t,
V podstatě se stejným zdůvodněním, jen ve vztahu k dělK ! ■ •imp, u rvi nv/i Unií a členskými státy, navrhla Pracovní skupina přidat L J :iik -. ^ (n;.i-, (rozsah garantovaných práv) nové dva odstavce - odst. 4 si 'im -i /\ i -/./,.. dem k tomu, že tato Charta uznává základní práva, která v • ■ i - iiowi'i': tradic společných členským státům, tato práva se vykládají ■ m'.-.'i.i.* s icr,;,;fi tradicemi", a odst. 6, dle nějž se má „plněpřihlížet k vnit •■• /■:".» .ulunn. dárství a zvyklostem". Tyto doplňky dle mého názoru z-u. ^.nvi pn.i/ť k uklidnění těch, kteří se přes všechno obávají vlivu závaz>\ i n K r i kun1 petence ES/EU. Z formulace příslušných substantivních u*. . -ľ * m |l ucm.i-tečně zřejmé, že uplatňování některých práv je zaručeno \ 'n -.1 . * ^».il :du s národními právními řády (např. či. 9, právo uzavřít manze - ■ ■ l i w iiilm případné odlišnosti v regulaci u jmenovaných oblastí reř" ' i-* i Ui^.vki k ústavním tradicím členských států zaručuje stávající či. 6 •■ I- y s\ \ :iia*.-či. 7 odst. 3 návrhu ústavní smlouvy a je obsažen i v ustálen   i '« ik ■inu1 I SD
b. Vymahatelnost práv Charty - přístup občanů k ESD
Obecně platí, že každé formálně zaručené právo se stá* ■   • ■Uiii.n U'piu je-li možné jeho uplatňování soudně vynutit. Přestože ochriiii   ',L' J ' ^ ľ!,;% nalezla v rozhodování ESD adekvátní místo, na rozdíl i .   ^i.mu 1 l 1-' umožňujícího oprávněným subjektům obrátit se (po vyčejp n  \"" ii^'»»111''-1'
4) Na podporu tvrzení, že zařazení katalogu základních práv do smi kompetencí ES/EU, srov. Krüger, H. Ch., Polakiewicz, J., op.
558
iWMV-
s. .■ ?ravy) přímo na Evropský soud pro lidská práva, nemá občan Unie
. /o Lucemburku zdaleka tak jednoduchou.
s .. íznamnější judikáty a vůbec podstatná část judikátů řešících otázky i ,. ich práv byla ESD vyslovena v průběhu řízení o předběžné otázce, . , základě předložení vnitrostátním soudem, který ve vlastním procesu , I na problém týkající se komunitárního práva. Takový problém je vnit-.    soud, dle či. 234 SES (v návrhu ústavy či. III-274), oprávněn nebo
„: dní instanci povinen předložit ESD k posouzení. Účastníci původního
v; přitom nestávají stranami řízení před ESD, mohou pouze zaujmout
Li stanovisko.85) Jednotlivec má tedy v těchto případech prakticky nulový
■    .;o, zda bude jeho záležitost ESD projednána či nikoliv.
,   i )dmínek či. 230 odst. 4 SES mohou fyzické a právnické osoby podat
■> i ia neplatnost právního aktu orgánu Společenství. Patří ale oproti člen-
-.1 - ítům, Komisi a Radě k tzv. neprivilegovaným žalobcům. To jest dle či.
■ ■  íou privilegovaní žalobci napadnout platnost právního aktu Společen-
uativně vymezených důvodů (nepříslušnost, porušení podstatných for-. .    náležitostí, porušení Smlouvy nebo pravidel k jejímu provádění či
■    pravomoci). Z týchž důvodů mohou žalovat i fyzické a právnické
■     však jakožto žalobci neprivilegovaní pouze ve vztahu k rozhodnutím, - ■ iu jim určena, případně proti rozhodnutím, která, ač adresována jiným, . •   ezprostředně a individuálně dotýkají.
' :i ená to, že právní akt, který má být považován za „rozhodnutí", musí :i 'ividualizován a vztahovat se jako akt aplikace práva na vymezený,
definovaný okruh osob. Dále musí žalobce, v souladu s požadavkem 1 ■   »dst. 4, prokázat „bezprostřední a individuální dotčenost" (direct and
al concern) daným rozhodnutím. Buď je přímo jmenován jako adresát, ,   určité osobní vlastnosti nebo zvláštní okolnosti odlišují od okruhu
i osob. Kritérium bezprostřední dotčenosti je považováno za pomocné -'. -á se na tom, zda je dán dostatečně konkrétní zásah do právní sféry \   l6) Je tedy zřejmé, že obecně plate normativní akty (nařízení či směr-
nohou být žalobou na neplatnost napadeny fyzickými či právnickými
■   kern této právní cesty je žaloba na nečinnost (či. 232 SES) v případě, ■■■   iny ES jsou dle Smlouvy povinny konat a nečiní tak.87)
istatě posledním pro jedince v úvahu přicházejícím způsobem, jak se
■     přezkoumání své věci před ESD, je incidenční řízení dle či. 241 SES. : vlastně o námitku protiprávnosti v hlavním řízení před ESD nebo
■   : má být použito sporného nařízení, případně (dle judikatury ESD)
Tichý, Arnold a kol., op. cit. ad 4), s. 286 a nasi. , Arnold a kol., op. cit ad 4), s. 267-270. i. 273 a násl.
■v 6/2004
559
06
i jiného právního aktu s obdobným účinkem. Tato námitka všat i
telná v řízení před vnitrostátními soudy.88)                                   * '" "PmIpi-
Mezeru v přístupu jednotlivce k soudní ochraně konstatov;      . i> skupina II Konventu, a to ve vztahu k či. 230 odst. 4 SEU, teiU ň   f,w*P: neplatnost právního aktu. V důsledku požadavku na „přímou     -n I    l1M.hil dotčenost" právním aktem, na jejímž restriktivním výkladu EM) u,, .lll"^:,: trval,89) ocitají se mimo okruh jednotlivcem napadnutelných  i',i    ■"'  v"" středně použitelná nařízení {self-executing regulations). Ta mo i-ii     '/-ír'" na občany zákazy či omezení obecné povahy, jež nepotřebují žád \, nfl,í "V."' akt, který by bylo lze napadnout před vnitrostátním soudem. I ■■iioih '^^ pak de facto nucen porušit takový zákaz, aby se až napadením sankce u* ,\   * vnitrostátním orgánem za jeho porušení domohl přístupu k soudu.'        "L K
Problém řešil rovněž diskusní kruh Konventu pro ESD,90) na základě   1   -doporučení došlo k jistému rozšíření stávajícího či. 230 odst. 4: V n ľ r;'. ústavní smlouvy stanoví či. III-270 odst. 4, že „každá fyzická nebo prď n\i ' osoba může podat žalobu proti aktu, který je jí určen nebo který se jí &, -.,,, středně a osobně týká, a proti nelegislativnímu právnímu aktu, který se > h prostředně týká a nepředvídá žádné prováděcí opatření".91')
I s navrženou změnou ale soukromé osoby nebudou mít možnost napa...u>.y legislativní akty obecné povahy. Návrhy na ustavení zvláštní procedury p. -.lohne ústavní stížnosti, kterou by se na základě tvrzeného porušení záklíirrui práv taková žaloba umožnila, se tedy neprosadily.
Přestože je třeba uznat, že stávající mezera v napadání neplatnosti závazných právních aktů bude alespoň částečně zacelena, soudní ochrana jednotlivce před možným porušováním základních práv ze strany Unie zůstane na-
•) Ibid., s. 294.
') Věc Plaumann, ESD č. 25/62, 21. 12. 1962, SbSD 1963 (ang!.), 126, věc Union de Pequenos Agricultures, ESD Č. C-50/00 P, 25. 7. 2002, SbSD 2002-1., 6677.
') Dok. CONV 636/03 z 25. 3. 2003, „Final report of the discussion circle on the Court of Justice", http://european-convention.eu.int.
) Anglická verze či. III-270 odst. 4 zní: „Any natural or legal person may... institute proceedings against an act addressed to that person or which is of direct and individual concern to him or her, and against a regulatory act (kurz. aut.) which is of direct concern to him or her and does not entail implementing measures". Český překlad ústavní smlouvy na internetové stránce MZV (www.eroskop.cz) hovoří o „správních aktech" (kurz. aut.), které se (fyzické nebo právnické osoby) přímo týkají a neobsahují výkonná opatření. Domnívám se ale, že termín „regulatory act" je širší než „správní akt", stejně jako „implementing measure" znamená „prováděcí opatření" spíše než „výkonné opatření". Použila jsem proto - snad přesnější -pojem „nelegislativní právní akt". V každém případě jde o závazný právní akt, který - v souladu s novým pojmenováním různých druhů unijní legislativy - stojí v protikladu k legislativním aktům Unie, tj. zákonům a rámcovým zákonům (nahrazujícím nynější nařízení a směrnice). Těmito akty mohou být delegované akty obsahující technické dodatky k legislativním aktům, případně prováděcí akty k legislativním nebo delegovaným aktům. Dle mého chápání se ale stále jedná o akty obecné povahy (na rozdíl od správních aktů), srov. dok. CONV 424/ 02 z 29. 11. 2002, „Final report of Working Group DC on Simplification", http://european-convention.eu.int.
, o něco slabší než vnitrostátní ochrana členských států, právě pro němost napadnout přímo obecné zákonodárství Unie.
ľuio situaci považuji za další argument, který relativizuje reálný přínos qZné Charty pro občana a který hovoří velmi výrazně ve prospěch podří-í Unie kontrole vnějšího orgánu, tedy Štrasburského soudu, formou pří-_". )U k EÚLP (viz níže kap. IV 3.).
\ ^c/peči rozkolu judikatur ESD a ESLP
nejvážnější nebezpečí vyvolané probíhajícími změnami v EU představuje íné rozklížení judikatur ESD a ESLP v oblasti základních práv, přičemž fto\ým případům již (byť ojediněle) došlo i bez závazné Charty. Je třeba . at. Že se zatím nejednalo o odlišnosti zásadní, a především že ESD nikdy .\ slovil názor odchylný od již existujícího výroku Štrasburského soudu, ale .ko\ al jinak výhradně za absence relevantní judikatury ESLP, o kterou by , i.iohl opřít92) ■; čile nasnadě, že pokud Charta základních práv EU se svou silnou ob-■ )\ou vazbou na EÚLP nabude právní závaznosti, riziko rozporů se znáni vedle sebe budou v Evropě existovat dva vzájemně se překrývající kata-i základních práv. Jeden z nich bude přitom podřízen soudu, jehož vý-. lni funkcí je ochrana lidských práv, zatímco druhý bude interpretovat soud, : je povinen ohlížet se i na takové aspekty jako je hladké fungování trhu, volná soutěž apod. Za takové situace musí dříve nebo později k rozkolu dojít. frínozí autoři sice uvádějí, že spolupráce mezi oběma soudy je natolik intenzivní a kvalitní, že k závažným odlišnostem dojít nemůže,93) dle mého názoru ale nestačí spoléhat se na dobrou vůli obou dotčených soudů, je-Ii v sázce loherentní vývoj ochrany základních práv v Evropě. Postupné rozšiřování kompetencí Unie navíc povede k tomu, že ESD bude stále častěji konfrontován s případy s lidskoprávním rozměrem, takže nebezpečí odchýlení se obou soudů ještě vzroste.
Znovu vyvstává otázka, jak snadná bude v budoucnu pro evropského občana orientace ve dvou paralelně platných katalozích základních práv, z nichž jeden platí výhradně pro unijní orgány, unijní legislativu a její provádění, zatímco druhý by sice měl být použitelný obecně, ve skutečnosti ale platí ve vztahu k jednání Unie řada omezení (co do přijatelnosti stížnosti Štrasburským soudem viz kap. III 2.).
Všechny hodnotící úvahy o závazné Chartě přímo souvisejí s úvahami o přístupu Unie k EÚLP, který bude rozebrán v následujícím oddíle.
'■) Např. odlišný náhled ESD a ESLP na rozsah ČI. 8 EÚLP ve vztahu k obchodním prostorám ve věci Hoechst, ESD č. 46/87 a Č. 227/88, SbSD 1989, 2859 a věci Niemietz v. Německo, ESLP č. 13710/88, 16. 12. 1992. Podrobně srov. Philippi, N., op. cit. ad 69), s. 97-126, srov. též Šišková, N., op. cit. ad 21), s. 354-361.
!) Alber, S., Widmaier, U., op. cit. ad 46), s. 505.
560
PRÁVNÍK 6/2004     PRÁVNÍK 6/2004
561
3. Otázka přístupu ES/EU k EULP
a. Historický vývoj
nem
Myšlenka na přístup (tehdy ještě) Evropských společenství (E^ ■ k l
;ní pro orgány Společenství ničím novým - v odpovědích na do ■• ských poslanců potvrzovala Komise již v roce 1978, že zkoumá mo/. uv.      '!! není EÚLP v ES, případně i přístupu ES k Úmluvě. Tato variant ■ i    1,,'iľ"" rována v odborné literatuře té doby.94) Komise přístup několikrát r m , |    '". v letech 1979,1990 a 1993.95) Opakovaně se pro přístup vyslovuje V :i" ,iĽ '... ' shromáždění Rady Evropy,96) ale i Evropský parlament.97) V roce 2000 nori * lo Finsko na mezivládní konferenci návrh na úpravu či. 303 SES (spolu™--' ES s RE) tak, aby přístup umožnil.98)
Jedním ze zlomových bodů byl v roce 1996 posudek ESD 2/94 ohledn" možnosti přístupu ES k EÚLP.99) V něm ESD konstatoval, že „při současném stavu komunitárního práva" nedává žádné ustanovení SES orgánům ES možnost vydávat předpisy v oblasti lidských práv nebo v této oblasti uzavírat mezinárodní smlouvy.
Dle ESD by se jednalo o změnu systému ochrany lidských práv v ES, která by znamenala zásadní institucionální změny jak pro Společenství, tak pro členské státy, měla by ústavní charakter a svou podstatou by tak překračovala meze či. 235 (nyní či. 308) SES. Shrnuto, přístup není možný beze změny zakládacích smluv. Podporovatelé přístupu ale nikdy neopomenou připomenout, že ESD hodnotil pouze, zda je tento krok možný za daného právního stavu, nikterak se nevyjádřil k otázce, zda je vhodný nebo žádoucí.100) To je totiž politické rozhodnutí, náležející mezivládní konferenci.
Během prací předešlého Konventu na Chartě základních práv se vycházelo z toho, že její vypracování v žádném případě nevylučuje nebo nebrání přístupu ES k EÚLP.101) Konvent ale tehdy neměl mandát přístup připravit, ba ani navrhnout. Přes dvacet let trvající diskuse mezi akademiky i evropskými institucemi tedy nevedla k žádným výsledkům až do roku 2001, kdy Laekenská
94)  Srov. Golsong, H., op. cit. ad 12), s. 346-352; Golsong, H., „Nochmais: Zur Frage des Beitritts der Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Menschenrechtekonvention", in: EuGRZ 1979, s. 70-74.
95)  Dodatek 2/79 k BuUetinu ES, sdělení Komise v dokumentech SEC(90J20S7 a SEC(1993)1679.
96)  Doporučení Parlamentmho shromáždění RE c. 1479(2000) z 29. 9. 2000, dok. 8819; doporučení č. 1439 (2000) z 25. 1. 2000, dok. 8611; rezoluce č. 1068(1995) z 27. 9. 1995, http:// assembly.coe.int.
9?) Rezoluce EP z 16. 3. 2000, A5-0064/2000 týkající se vypracování Charty základních práv EU,
rezoluce EP z 18. 1. 1994, OJ C 44, s. 32, http://europarl.eu.int. 98) Dokument Confer 4775/2000, 22. 9. 2000. ") Posudek ESD 2/94 podle či. 228 SES z 28. 3. 1996, SbSD 1996,1-1759. Viz též EuGRZ 1996,
s. 197. 10°) Iglesias, R., op. cit. ad 17), s. 206; Alber, S., Widmaíer, U., op. cit. ad 46), s. 505. 101) To prohlásil již ua prvním zasedám Konventu dne 17. 12. 1999 komisař Vitorino, cit dle: Krüger, H. Ch., Polakiewicz, J., op. cit. ad 58), s. 95.
■s irace formálně zadala nynějšímu Konventu o budoucnosti Evropy přístup t.
.   umenty pro přistup Unie k EÚLP
\. prospěch přístupu uvedla Pracovní skupina II Konventu ve své závě-; zprávě následující:102)
» .slaní signálu, že EU se nehodlá přijetím Charty zcela odtrhnout od „širší
i ropy";
přístup by občanům Unie zajistil, že ve vztahu k jednání Unie by požívali
stejnou ochranu, jakou v současnosti požívají vůči jednání všech členských
stálu, tj. možnost podání individuální stížnosti k vnější, nezávislé soudní
instanci;
, /jímka harmonického rozvoje judikatur ESD a ESLP, a to zejména s ohledem na možné začlenění Charty do smluv;
, Odstranění problémů plynoucích ze současné neúčasti institucí ES/EU v kontrolním systému EÚLP, kdy Soud přičítá odpovědnost za aplikaci komunitami legislativy členským státům.
pr\ ní dva argumenty byly vyslovovány s periodickou pravidelností od konce 30. let, kdy na ně s téměř jasnozřivou předvídavostí upozornil H. Golsong,103) i všechny jsou dodnes nejméně stejně platné. Závažná je především skuteč-jost, že za daného stavu se s každým přenosem kompetence z členských států ia Unii de facto rozšiřuje právní prostor, ve kterém je občanům odňata - nebo téměř odňata - možnost nechat akty státní moci přezkoumat z hlediska souladu s EÚLP, protože stížnosti napadající přímo ES, jež nejsou smluvní stranou Omluvy, nejsou ve Štrasburku přípustné.104) (O omezené možnosti napadnout místo toho členský stát viz kap. III 2.) Na jedné straně tedy či. 6 odst. 2 SEU označuje EÚLP jako katalog, který EU respektuje, současně však nemůže být pdnání orgánů ES bezprostředně hodnoceno z hlediska dodržování EÚLP. Přitom dnešní ES disponuje řadou kompetencí v oblastech lidskoprávně citli-jých - zejména hlava IV SES, Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob, a hlava VI SEU, Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech.105) O omezeném přístupu jednotlivce k ESD již byla řeč výše (kap. IV 2. b.). To jistě není vývoj únosný ve společenství, které % chce prezentovat též jako společenství demokratických hodnot.
Nebezpečí rozklížení judikatur ESLP a ESD bylo rovněž pojednáno výše. Lze pouze dodat, že právě potenciálně závazná Charta byla zřejmě jedním
p-) Srov. dok. CONV 354/02 z 22.10. 2002, „Final Report of Working Group II",, s. 11-12, http://
european-convention. eu.int. BJ Srov. Golsong, H., EuGRZ 1978, op. cit. ad 12), s. 349, Golsong, H., EuGRZ 1979, op. cit.
ad 94), s. 70. w) Krüger, H. Ch., Polakiewicz, J.: op. cit. ad 58), s. 95. ß} Ibid., s. 94.
562
PRÁVNÍK 6/2004     ÍRÁVNÍK 6/2004
563
z důvodů, proč byla debata o přístupu k EÜLP, která se vedla de^- -i jakýchkoliv konkrétních výsledků, oživena tak seriózně a na tako\ ' jakou představovala práce Konventu na ústavní smlouvě - rýsuji i ^ '*" ' dvojkolejného systému ochrany základních práv v Evropě vzbudilo lm/ "^ i v politických kruzích a zřejmě vedlo nakonec i k posunu formulace V"-ústavní smlouvy z „ Unie může přistoupit k EÚLP" na „ Unie usiluje o nfí '' (viz kap. IV1.).                                                                             '        Ví"''
Dalším přesvědčivým impulsem pro to, aby se o přístupu začalo znovu vá- -uvažovat, ale jistě nebyla jen starost EU o harmonii v evropských systém ■ -i" ochrany základních práv, nýbrž i prekérní situace, do nichž jednotlivé člensk' státy dostal Štrasburský soud svými rozsudky ve věcech Matthews či Canton' případně postoupením stížnosti Senator Lines členským státům k vyjádření (vi * podrobně kap. III 2.).
ESLP v nich Unii naznačil, že do budoucna pravděpodobně nehodlá členským státům bez dalšího akceptovat zřeknutí se odpovědnosti pouhým poukazem na fakt, že daná materie byla kompetenčně svěřena ES/EU a jednotliví členové tedy nemohou být hnáni k odpovědnosti. Ne nadarmo uvádí Pracovní skupina, že výhodou přístupu by bylo, že instituce ES/EU by se mohly přímo podílet na řízení týkajících se komunitráního práva a usnadnilo by se i plnění rozsudků vyžadujících změnu tohoto práva. Můžeme se jen dohadovat, zda jisté odvrácení se od doktríny ä la Solange II vyslovené v případě Melchers způsobil „pud sebezáchovy" Štrasburského soudu, rozjitřený snahami Unie zorganizovat si ochranu lidských práv po svém. Faktem zůstává, že vyvinutý tlak se v tomto případě neminul účinkem, což lze, s ohledem na pádnost argumentů hovořících pro přístup, jen přivítat.
K těmto argumentům je možno přidat též nepoměr mezi nároky, které EU klade na třetí země, např. u rozvojové pomoci a zejména v asociačních dohodách, a současným nedostatkem jakékoliv vnější kontroly nad dodržováním základních práv Umí samotnou. V současnosti je ratifikace EÚLP jedmm ze základních požadavků kladených na zájemce o členství v EU, jejíž jednání ale zůstávají mimo kontrolu orgánů zřízených EÚLP.106)
c. Pochybnosti a obavy spojené s přístupem
i. Přístup k EÚLP by mohl ovlivnit dělbu kompetencí mezi Unií a členskými státy
Obavy, že přístup k EÚLP ovlivní dělbu kompetencí mezi členskými státy a Unií nebo že založí obecnou kompetenci Unie v oblasti základních práv, stojí do značné míry na stejných základech jako obavy ze závazné Charty. Některé státy i zde zneklidňuje, že pro Unii by měla být závazná práva týkající se oblastí, ve kterých Unie nemá kompetence. I zde došla Pracovní skupina k závěru, že takové nebezpečí nehrozí a že případná pozitivní povinnost ES/EU
v zájmu dodržení některých práv by se aktivovala až v okamžiku, kdy by lací smlouvy svěřily Unii pro tu kterou oblast pravomoc (s tímto ná-. souhlasím, viz podrobněji argumenty uvedené v kap. IV 2. a.). Stejně i Charty, i u přístupu lze doporučit vyjasnění těchto pochybností např. ným ustanovením o neměnnosti a nedotknutelnosti kompetencí ES/EU lipové smlouvě k EÚLP.
rozdíl od hypotézy závazné Charty přibývá však u hypotetického pff-ES/EU k EÚLP ještě obava, že by vnější orgán, tedy Štrasburský soud, rozhodovat o tom, kdo je za eventuální porušení některého základního ig-áva odpovědný, zda instituce ES/EU či členské státy, a tím nepřímo judiko-ut o dělbě kompetencí mezi nimi. To přichází v úvahu v případech provádění lomunitárního právního aktu členským státem. Pro tento případ dává Pra-íjovní skupina II k úvaze umožnit zástupcům ES/EU a členských států vystupovat před ESLP jako společníci ve sporu. Dále se navrhuje vyjasnit i tuto -otázku v přístupové smlouvě.
K tomu podotýkám: jistě by bylo možné vyloučit ESLP z autoritativního "jozhodování o tom, do kompetence kterého subjektu závadné jednání/opomenutí spadá. ESLP by pouze konstatoval porušení práva jedním nebo druhým objektem (též v závislosti na tom, proti komu by stížnost směřovala), prisadne porušení společníky ve sporu, tj. Unií a členským státem, a přenechal rozhodnutí o dělbě odpovědnosti jim. Ve vztahu k ESLP by za porušení i nápravu odpovídal subjekt, vůči němuž bylo porušení vysloveno, tedy opět buď členský stát nebo Unie, nebo oba rukou společnou a nerozdílnou. Lze se však ptát, zda by nebylo možné, aby - např. v oblasti provádění unijní legislativy členským státem či v pnpadě společných kompetencí - nevedl odsuzující rozsudek ESLP k následnému, již ryze vnitrounijnímu kompetenčnímu sporu mezi členským státem a Unií ohledně odpovědnosti za pochybení, a v neposlední řadě o subjektu povinném vyplatit úspěšnému stěžovateli přiměřené zadostiučinění.107) Otázkou je, v jakém typu řízení by se takový spor řešil. Zejména se lze obávat, aby případný spor neznamenal neúměrné prodloužení tížení a průtahy ve vyplacení přiměřeného zadostiučinění úspěšnému stěžovateli. Není tajemstvím, že délka řízení před ESLP je již nyní několik let a i počet případů u ESD a SPS roste.
i Přístup by mohl mít dopad na pozice jednotlivých členských států vůči EÚLP
Jednotlivé členské státy Unie se nacházejí vůči EÚLP v různých situacích -oe všechny jsou smluvními stranami všech protokolů, řada z nich učinila k různým článkům výhrady či interpretativní prohlášení, členské státy mohou v různých situacích pozastavit provádění vybraných práv. Z toho pramení obava, že přístup Unie k EÚLP by mohl tyto rozdíly ovlivnit. Pracovní skupina II takové
6) Krüger, H. Ch., Polakiewicz, J.; op. cit. ad 58), s. 95.
7) Ibid., s. 103. Autoři upozorňují zejména na situace, kdy členský stát provádí nařízení či rozhodnutí, a na častou možnost uvážení, která přísluší státům při provádění komunitami legislativy.
564
PRÁVNÍK 6/2004    PRÁVNÍK 6/2004
565
obavy odmítá jako nepodložené,  dle mého názoru právem: při m k EÚLP by Rada musela jednohlasně rozhodnout, k jakým protokolům \ přistoupí a jaké výhrady či interpretační prohlášení učiní. Tím by si XJm tvořila vlastní, individuální pozici vůči EÚLP, která by se pak uplatňov výhradně na její jednání a legislativu (a její provádění členskými státy) niv na jednání a právní řády členských států.
iii. Přístup by způsobil vztah podřízenosti ESD Štrasburskému soudu
Závěrečná zpráva Pracovní skupiny II konstatuje, že z důkladného prozkou maní dopadů přístupu k EÚLP na autonomii komunitárního/unijního práva a zejména na pozici ESD vyplývá, že princip autonomie nebude pro přístun překážkou. ESD zůstane i po přístupu jediným nejvyšším soudem v otázkách komunitárního/unijního práva a jeho platnosti. ESD se pouze dostane do analogické situace, v jaké jsou vůči ESLP ústavní soudy členských států. Vztah ESD a ESLP nebude vztahem podřízenosti, ale speciality, kdy ESLP působí výhradně jako externí, odbornější soud na kontrolu plnění mezinárodněpráv-ních závazků vyplývajících z přístupu k EÚLP. Přestože tezi o nulovém vlivu přístupu na autonomii komunitárního/unijního práva a ESD podporuje řada autorů,108) nejsem o její pravdivosti zcela přesvědčena.
Domnívám se, že právě budoucí vztah obou soudů je jednou z klíčových otázek přístupu. Vztah ESD a ESLP považuji za mnohem méně problematický než vztahy ústavních soudů a ESLP, především kvůli zvláštnímu charakteru Unie, která přece jen není klasickým státem, ale nadstátní strukturou s přesně vymezenými cíli a funkcemi, na něž musí jejich klíčový kontrolní orgán, ESD, brát patřičný ohled. Že je otázka dodržování základních práv jen stěží oddělitelná od ochrany specifických cílů ES/EU, vyplývá poměrně zřetelně i z klasických judikátů ESD v této oblasti - viz otázku majetkových práv ve vztahu k nařízení směřujícímu k hladkému fungování vnitřního trhu (stanovením vývozních kaucí) v případě Internationale Handelsgesellschaft, ) Či otázku omezení vlastnického práva a svobodného výkonu povolání ve vztahu k opatření ve prospěch společné zemědělské politiky (nařízení omezující pěstování vinné révy) v případě Hauer110) (srov. kap. II 1. b.). Ptám se tedy, zda by v těchto a podobných případech ESLP rozhodoval opravdu ryze o otázce lidskoprávní. Dle mého soudu by byl současně nucen autoritativně stanovovat hranice, kde jiné zájmy Unie - např. zájem na hladkém fungování vnitřního trhu - musejí ustoupit ochraně základních práv. Zda by i v této situaci bylo lze mluvit o ESD jako o jediné a nejvyšší soudní instanci pro ES/EU, si nejsem jista.
Stejně tak je sporné, zda by se po přístupu dalo ještě mluvit o monopolu ESD na výklad komunitami legislativy (či. 220, či. 292 SES) či o plné autonomii komunitárního/unijního práva. Pokud bude ESLP rozhodovat např. o pří-
- né míře omezení jednotlivých základních práv, která tvoří součást práva . i, je to dle mého názoru zásah do stávajícího interpretačního monopolu ,>D- Na obtížnost či spíše nemožnost vydestilovat z právního sporu pouze dskoprávní materii bylo již poukázáno.
Je pravděpodobné, že i Štrasburský soud by byl schopen specifika ES/EU
^statečně zohlednit, vždyť v případě přístupu k EÚLP by unijní instituce
-fliohly svá stanoviska jako účastníci řízem adekvátně prosazovat a o unijních
- pauzách by spolurozhodoval za Unii jmenovaný soudce (viz níže). Zda se ale
gvropská unie bude chtít spolehnout na dostatečný respekt ESLP k jejím
"zvláštnostem, je těžko říci.
(j. Nutné změny EÚLP
Pracovní skupina II Konventu se - s ohledem na svůj mandát - prakticky nezabývala otázkami změn EÚLP, které by byly v případě přístupu nevyhnutelné. EULP totiž např. počítá pouze se smluvními stranami - státy, nadto členy Rady Evropy (či. 59). Dále by bylo třeba vyřešit otázku mezistátních stížností {či. 33), volbu a účast soudce za EU v rozhodování (hlava II), podíl EU na dozoru Výboru ministrů Rady Evropy nad plněním rozsudků (či. 46) a řadu dalších problémů. Změny EÚLP by si zasloužily samostatný podrobný rozbor, proto se na tomto místě omezíme na konstatování, že se jimi v Radě Evropy zabývala skupina odborníků Řídícího výboru pro lidská práva (CDDH), která nabídla různá řešení.111) Z jejích závěrů, velmi zjednodušeně řečeno, vyplývá, že právně-technické umožnění přístupu není nepřekonatelný problém, potíže lze čekat spíše co do délky procesu ratifikace změn EÚLP celou členskou základnou RE, čítající nyní 45 států.
V. ZÁVĚREM
Bez ohledu na výsledky dalších jednání v Evropské unii a na konečnou podobu ústavní smlouvy lze na základě výše diskutovaných argumentů konstatovat následující:
| Pokud jde o Chartu základních práv, nespatřuji, na rozdíl od jiných au-|íorů,112) v jejím začlenění do ústavní smlouvy pro občana Unie žádný zásadní f přínos. Jak bylo popsáno výše, neexistence vazby práv obsažených v Chartě na Ireálné kompetence Unie, směšování subjektivních práv a obecně vymezených |cílů, odkaz na EÚLP u korespondujících práv a jejich limitů, omezený přístup
10S) Ibid., s. 100; Alber, S., Widmaier, U., op. cit. ad 46), s. 506.
I09) Věc Internationale Handeisgesellschaft, ESD č. 11/70, 17. 12. 1970, SbSD 1970, 1125.
110
) Věc Hauer, ESD č. 44/79, 13. 12. 1979, SbSD 1979, 3727.
!m) Dok. Rady Evropy DG-II(2002)006 z 28. 6. 2002, „Study of Technical and Legal Issues of ■;     a Possible EC/EU Accession to the European Convention on Human Rights", srov. též í      Krüger, H. Ch., Poíakiewicz, J., op. cit. ad 58), s. 102 a nasi. Skepticky k přístupu ES k EÚLP   Šišková, N.,  „Problematika možného  přistoupení Evropských společenství i      k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve světle aktuálního vývoje", in: Právník č. 1/03, s. 41-55. m) Šišková, N., op. cit. ad 30), s. 590; Pikna, B., op. cit. ad 23), s. 1207; Pikna, B., op. cit. ad 39), s. 35.
566
PRÁVNÍK 6/2004 fíRÁVNIK 6/2004
567
občanů k ESD, paralelní fungování štrasburského systému ochrany lidsk - k práv, to vše jsou důvody vedoucí k závěru, že Charta zcela nesplňuje cíie kv°r kterým vznikla, tj. zpřehlednění a zjednodušení ochrany základních práv n * občany. Skutečnost, že se jedná o první ucelený katalog základních r>r'° v Evropské unii, nepovažuji za hodnotu samu o sobě.
Nejčistším, bohužel dnes už jen teoretickým řešením by zřejmě byl býval přístup ES/EU k EÚLP (na základě změny smluv ES/EU) bez vzniku Chartv Ochranu práv obsažených v dnešní Chartě, která se kryjí s EÚLP, by potom zajišťoval Štrasburský soud na základě přímých stížností občanů, a to jednotně pro veškerá jednání vnitrostátní i unijní moci. Práva sociální a další, která ie Unie schopna zaručit svým občanům navíc, mohla být ponechána kontrole ESD buďto jako součást obecných zásad právních, případně mu býť svěřena k dozoru výslovným začleněním do zakládacích smluv/ústavy. K tomu, aby se Unie vůči občanům a navenek prezentovala jako společenství hodnot, mohla -ve spojení s přístupem k EÚLP - dostatečně dobře posloužit Charta i ve stávající nezávazné podobě politické deklarace.
Nynější návrh či. 7 ústavy však ponechává do budoucna víceméně dvě reálné možnosti:
První: Charta se stane závaznou součástí ústavy, avšak Unie nevyužije nově vytvořené právní možnosti přistoupit k EÚLP - začleněním báze pro přístupová jednání v či. 7 ústavní smlouvy se vytváří pouze základní legislativně-technický rámec. V případě schválení ústavní smlouvy bude muset následovat ještě jednomyslné rozhodnutí Rady, aby byla zahájena přístupová jednání s Radou Evropy. Vzhledem k současnému odporu některých členů EU vůči přístupu Unie k EÚLP je zde dosažení jednomyslnosti přinejmenším nejisté.
Takové řešení bych považovala za nejhorší z pohledu jednotné ochrany základních práv v Evropě, a to po stránce jak právní, tak politické. Jak bylo uvedeno, paralelní existence dvou závazných, vzájemně se překrývajících katalogů základních práv, nabízejících zcela odlišné možnosti domáhat se soudní ochrany a dozorovaných dvěma soudy s různými kompetencemi, má potenciál učinit z prostoru Evropské unie spíše ráj právnických kanceláří než oblast demokracie blízké jednotlivci.
Druhou alternativou je vedle závazné Charty zapojit Unii do štrasburského systému ochrany základních práv. To považuji za jediné relativně uspokojivé uspořádání, zejména kvůli vyloučení možné dvoukolejnosti ochrany a různých výkladů jedněch práv napřič Evropou, ale také proto, že ESD ani s pomocí závazné Charty základních práv nemůže - měřeno požadavkem nezávislosti -nahradit vnější kontrolu mezinárodního soudního orgánu specializovaného na ochranu  lidských  práv,  jakým  je  ESLP.   Existence  závazné   Charty je
í{, nás důvodem, který činí potřebu přistoupit k EÚLP ještě naléhavější.113) ' současně je nutné uznat nesnadnost právního řešení přístupu k EÚLP, a to jj- oa straně Unie, tak na straně Rady Evropy (v obou případech jde zejména , potíže vzešlé z prolínání kompetencí - a tím i odpovědnosti za možná porubí - mezi Unií a členskými státy), stejně jako si být vědom hrozby neúměr-jch průtahů v soudním řízení, pokud by se stížnosti dostávaly ke Štrasbur-|ému soudu přes vnitrostátní soudy a navíc přes Lucemburk. Dále, právní ^vaznost Charty v kombinaci s přístupem Unie k EÚLP bude pro laickou ^fejnost rovněž značně neprůhledná co do cest, jak a kde se vlastně domáhat rtých práv.
Ani tyto obtíže však nemohou učinit argumentaci pro přístup Unie k EÚLP ^platnou, protože se jedná o bytí nebo nebytí jednotného systému a výkladu ^ladních práv v Evropě. Zdá se, že právě tyto úvahy vedly nakonec k posílení g,7 odst. 2 návrhu ústavní smlouvy Unie ve prospěch přístupu. Věřme proto, le vytvoření tohoto nadějného podkladu pro přístup k EÚLP v připravované jstavě se na dlouhou dobu nestane posledním krokem, který byl Unií v daném gněru učiněn.
Summary
Changes in the System of Human Rights Protection in Europe -
towards Confusion or for the Benefit of an Individual Citizen?
(On Art. 7 of the Draft Constitutional Treaty of the EU)
Veronika Stromšíková
Article 7 of the Draft Constitutional Treaty of the European Union provides that the Charter of Mamental Rights (Charter) becomes an integral part of the Constitution, and at the same time fet the Union shall seek accession to the European Convention on Human Rights (ECHR). More evaluating the possible impact of these two substantial changes, the current system of iman rights protection in Europe is analysed.
Firstly, attention is given to the origins of fundamental rights recognition within the EC/EU law, specially to the role of the European Court of Justice (ECJ) that has as first declared funda-lental rights as forming an integral part of Community Law.
Secondly, the contents of the Charter is evaluated, with special accent on the alleged innova-sas contained therein, but also on several problematic aspects, such as the status of the Expia-itions attached to the Charter by the Praesidium, the scope of the Charter and its relation to the ;CHR. It is asserted that the text does not in fact contain any new rights that the EU citizens mild not already enjoy on the basis of the Treaties, the jurisprudence of the ECJ or other
N. Šišková ve dvou různých Článcích v časopise Právník sice jednou uznává, že přístup k EÚLP je právně nejčistší cestou, jak se vyhnout rozporům v judikatuře obou evropských soudních institucí (Právnťk č. 4/2003, op. cit. ad 21), s. 360; Právník č. 6/03, s. 595-615, s. 610 a násl.), současně se aíe kloní k závěru, že výhody přistoupení budou převáženy vznikajícími komplikacemi (Právník č. 1/2003, op. cit. ad 111), s. 53). Stejně B. Pikna v Právníku č. 1/2003 sice na nebezpečí rozkolu upozorňuje (op. cit. ad 39), s. 24, s. 35), ale jako řešení nabízí rozvoj neformální kooperace obou evropských soudů (s. 34). S těmito postoji se neztotožňuji.
568
PRÁVNÍK 6/2004    UVNÍK 6/2004
569
sources. Furthermore, the relation to the ECHR - and thus the limits of the individual v shaped in a manner which will be hardly comprehensible for an ordinary citizen.
Next, the Strasbourg system of human rights protection is looked at, in particular tr development of its EC/EU-related case-law. Several judgements suggest that the European O-for Human Rights may no longer be willing to exempt the implementation of EC/EU ]aw bv . institutions and Member States from its supervision.
In the second part of the article, some concerns relating to the future binding force of Charter are addressed. Among them, the possible extension of the EC/EU competences bv inclusion of the Charter in the Constitutional Treaty - or even creation of a general competenc the Union in the sphere of fundamental rights - and the influence of a binding Charter on : division of competences between the EU and its Member States. These concerns are conside ■ by the author as ill-founded.
A brief account is given of the judicial protection of fundamental rights in the EC/EU particular the current and future access of EU citizens to the ECJ, which is - and remains - limited in certain respects.
Careful attention is given to ensuring a coherent interpretation of fundamental rights in Europe There, a real threat is perceived, should the Charter become binding: If two courts (in Strasbourg and in Luxembourg) were to apply the same rights, while having differing responsibilities, a split in their case-law would become a real danger.
In this context, the accession to the ECHR by the Union is advocated. This step is not an easy option but is, in the interest of a unified human rights interpretation in Europe, deemed necessary. In conclusion, a brief assessment is made of the prospects of the Charter becoming part of the Constitution and of the accession to the ECHR by the Union.
in
ílena svatosova
SÚVISLOSTI   ÚPRAVY   OCHRANY   UTAJOVANÝCH    SKUTEČNOSTÍ
t HISTORICKÁ ÚPRAVA
Institut utajovaných skutečností, častěji nazývaný státní tajemství, se v novodobé historii českého státu poprvé objevil v zákoně na ochranu republiky l roku 1923.*) Úprava v tomto zákoně, byť zdůvodňovaná existencí úkladů o republiku, představovala výrazný zásah do demokratických práv občanů nové republiky, zejména co se týkalo svobody projevu a (ve znění novelizací i třicátých let) svobody tisku.
Zákon vedle toho postihoval i republice nebezpečné aktivity - vojenskou zradu, atentáty i ohrožení státního tajemství, nicméně ne vždy odpovídajícím .(základní práva v hl. 5 Ústavní listiny plně respektujícím) způsobem. Právě v případě ochrany státního tajemství zajištěné v § 5 nebylo státní tajemství jasně definováno: „skutečnost, opatření nebo předmět, jež vláda tají v takovém tájmu mají zůstati utajeny před cizí moď\ Vláda ovšem nevydala žádný katalog těchto skutečností, opatření nebo předmětů, rovněž nebyla žádným právním předpisem stanovena kritéria pro tuto klasifikaci či pro postup klasifikace. Jedinou výjimku představovalo potvrzování průmyslových podniků za podniky důležité pro obranu státu, které provádělo ministerstvo národní obrany, z čehož se odvíjely povinnosti zachovávat tajemství související s podnikem.2)
ilustrací represivního potenciálu tohoto nejasného vymezení je, že jej téměř btze změny přijal zákon na ochranu lidově-demokratické republiky z roku 1948,3) který byl výrazně zaměřen na represi odpůrců nového režimu a rozhodnutí podle něj byla po roce 1989 otevřena rehabilitačnímu řízení.4)
Právní úprava pamatovala i na správnětrestní ochranu tzv. úředního tajemství,5) což je však zčásti odlišný institut - naplňoval z Rakousko-Uherska převzatý princip diskrétnosti veřejné správy a utajoval tak podstatnou část administrativní činnosti. Z materiálního hlediska tyto skutečnosti obecně postrádaly mak újmy pro důležité zájmy státu (zejm. vnitřní bezpečnost, svrchovanost, územní celistvost apod.) a nelze je tedy považovat za totožný institut se státním tajemstvím (či utajovanými skutečnostmi podle nové terminologie). Zákon
') Zákon č. 50/1923 Sb.
) Nařízení vlády č. 197/1936 Sb., o podnicích důležitých pro obranu státu. 3) Č. 231/1948 Sb.
) Zákonem č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci. ) Zákon č. 78/1924 Sb., o úplatkářství' a proti porušování úředního tajemství.
570
PRÁVNÍK 6/2004 PRÁVNÍK 6/2004
571