processes at the national level is an important attribute of the legal community, Union and its Member States, where an individual is placed at the centre. The Charter of Fundamental Rights, incorporated in the European Consti" a stabilizing effect on the protection of an individual through codification of the as the rules on interpretation, limiting the discretion of the policy-makers at bo The principle of equal treatment (and prohibition of any discrimination on s nality) as a basts of the status of the Union citizeship, underlined by the Europea the area of fundamental (market) freedoms of the Union law, has not been enl-yet in the right to vote at election to the European Parliament; the uniform prot by the European Constitution, should improve, but cannot remove an unequi citizens in the more v. less populous Member States. Even without instrame legitimization of the Union by its citizens, not available in the European Q European-wide referendum), the citizen's pillar of the multi-level „European cc munity" {Pernice) will have become enforced. 1406 P i .. ilJlURMA h0i; BUDE MÍT CHARTA ZÁKLADNÍCH PRÁV EVROPSKÉ !wi|? POVAHU A ÚČINKY V PŘÍPADĚ NEÚSPĚCHU SMLOUVY ! t „TAVĚ PRO EVROPU?*) / členěním Charty základních práv Unie do Smlouvy o Ústavě pro ., ju) by mělo dojít k nové etapě vytváření evropského standardu lidských .,, Vedle politického významu, který má již od svého původního vyhlášení ■ .rmě deklarace z Nice (2000), v případě vstupu v platnost Smlouvy ., :i\č pro Evropu získá navíc povahu právně závazného katalogu základ- )rá\. Kromě toho by Charta mohla sloužit i jako nástroj dynamického . ju tozdělení pravomocí mezi členskými státy a Unií.2) Po negativním ,. Jku francouzského a nizozemského referenda o ratifikací ústavní - >\\ a následujícím posunutí plánovaného vstupu v platnost z listopadu na pozdější (blíže neurčený) termín se však začalo hovořit o krachu ■) projektu. Třebaže v některých členských státech o té doby došlo k sou- v s ratifikací a v dalších se schvalování plánuje (cestou referenda či v par- . itu). je nutné připustit i variantu, že Smlouva o Ústavě pro Evropu v sou- . n znění nevstoupí v platnost.3) ' ;čU) situace, kdy nastal „čas pro reflexi" před dalším postupem a kdy se ■. ijí n ejrůznější úvahy od pokračování v ratifikačním procesu až po návrat ■ esu evropské integrace až před Maastrichtskou smlouvu (1992) a nahra-vropské unie jakousi volnější organizací evropských států, fungující na ic/ivládní spolupráce, je třeba si položit otázku, co s dosavadními vý- ■ í\ . Vždyť Smlouva o Ústavě pro Evropu - kromě několika nových in->n;ííních prvků - shrnuje právě acquis, tj. to, čeho bylo dosaženo v do- 0 suť vznikla v rámci výzkumného záměru MSM 0021620804. I %dní věstník EU, 2004/C 310/01, 16. 12. 2004. * \ De Schutter, O., Alston, Ph.: Addressing the Challenges Confronting the EU Funda-U..I Rights Agency, in: Monitoring Fundamental Rights in the EU. The Contribution of 1 undamental Rights Agency, Hart Publ., Oxford & Portland, 2005, s. 14. mo chvíli není jasný další postup. Konference zástupců vlád členských států sice přijala i «k dne 29.10.2004 vedle textu Smlouvy mezi jinými protokoly a deklaracemi i Prohlášení I itiůkaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu: „Konference konstatuje, že pokud po dvou letech podpisu Smlouvy o Ústavě pro Evropu tuto smlouvu ratifikovaly čtyři pětiny členských ů a jeden nebo více členských států se při její ratifikaci setkalo s obtížemi, bude se touto íkou zabývat Evropská rada. " Není však zřejmé, zda nastanou podmínky pro použití oto postupu, ani jak případně představitelé členských států v Evropské radě rozhodnou. ÍÍK 12/2005 1407 savadních smlouvách a judikatuře Soudního dvora ES (dále H; i Charta základních práv, zařazená do druhé Části smlouvy, pj která provázela obě neúspěšná referenda ve Francii a Nizoz nevyplývá, že by právě základní (lidská) práva v Chartě byla ic pro odmítnutí celé smlouvy. Naopak, na rozdíl od příliš dl (shrnující politiky a fungování Unie), tato část smlouvy svým ro hou odpovídá dokumentu „ústavního" významu. Proto svýrc současné krize v postupu evropské integrace může význam C vzrůst. Záleží přirozeně na filozofickém přístupu k lidským (z, vům.4) Klade se proto otázka povahy a účinků Charty5) i pre stávající Smlouva o Ústavě pro Evropu nestoupila v platnost. 1. CESTA EU K CHARTĚ ZÁKLADNÍCH PRÁV Vytváření evropského standardu lidských práv je složitým kterém se podílely a dodnes podílejí různými způsoby různ organizace působící v Evropě. Původně sice byla Evropská S] tvořena pouze pro dosažení cílů ekonomické povahy, avšak pí zelo k prohlubování i rozšiřování kompetencí jejich orgánů, provázanosti ekonomických zájmů se zájmy jednotlivců (niko ciální povahy) pak vyplynulo, že se Evropský soudní dvůr zai hodovací činnosti stále více dotýkat oblasti lidských práv. Tef pojem lidských práv, resp. „základních práv", jak byl vytvoří ESD, dostal do smluvních instrumentů.6) To představuje základ standardům lidských práv založeným Radou Evropy, které vže smluvních textů, i když zejména v případě Evropské úmluvy bj judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Již delší dobu byl proto jako nedostatek pociťován chybějící w který by z různých zdrojů pocházející základní práva přehledl 4) Z tohoto hlediska Charta, kierá jde daleko nad rámec negativně vymezeny politických), ale zahrnuje řadu pozitivně formulovaných práv sociáínící. v oku stoupencům vyhraněně konzervativních názorů. Srov. např. Kin euroústava vs. právo, http://virtually. cz/clanek__tisk. php3?art=9388 (19. "i 5) Dosavadní česká odborná literatura používala výrazu Charta základních Český text Smlouvy o Ústavě pro Evropu však zavádí překlad Listina zák Vzhledem k tomu, že v české odborné terminologii se vžily určité výrazy významu ústavní Listiny základních práv a svobod), „Úmluva" (pro Evrop ských právech), považujeme pro odlišení za vhodné ponechat v této pr. kladních práv Unie termín „Charta". Články Charty základních práv Ur v novém číslování, které zavádí Smlouva o Ústavě pro Evropu. fi) Od tohoto pojmu je třeba odlišit pojem „základních svobod", které jsou V5 Smlouvě ES (či. 28, 39, 43 a 49), popř. tamtéž - v či. 17 až 21 zakotv s občanstvím Unie (oprávnění k pobytu, volební právo, právo na diplomat ochranu či petiční právo). Blíže srov. Grygar, J.: Ochrana základních prá 1FEC, Praha, 2001, s. 17, 27 a n. 1408 I koval. Odpovědí se stalo přijetí Charty základních práv Evropské unie. vou tohoto dokumentu byl v r. 1999 pověřen tzv. (první) Konvent. ■na verze Charty byla slavnostně vyhlášena 7. 12. 2000 v rámci Mezi-konference v Nice. Byla přijata ve formě společné deklarace Evrop-parlamentu, Rady a Komise. Šlo tedy zatím o politickou deklaraci, tj. lent formálně právně nezávazný.7) néně již v říjnu 2000 Evropská komise ve svém sdělení zdůraznila, že iý charakter Charty jako kodifikace acquis Unie v oblasti lidských práv něl záviset na jejím formálním začlenění do smluv.8) V březnu 2001 pak loženo službám Evropské komise, aby ke všem legislativním návrhům, by mohly mít dopad na základní práva, připojovaly vyjádření o slučitel-íávrhu s požadavky Charty.9) růběhu jednání (druhého) Evropského konventu bylo rozhodnuto o plné loraci Charty to Ústavy pro Evropu.10) Členové pracovní skupiny souse zachováním hmotněprávních ustanovení Charty, avšak dohodli se na ;h modifikacích obecných ustanovení. Třebaže jde spise o drobné for-[u změny a upřesnění, vyvolaly určité obavy z omezení možnosti dovo-e Charty před soudy, které aplikují právo EU či akty přijaté členskými : provedení práva EU. \H CHARTY ZÁKLADNÍCH PRÁV EU (MATERIÁLNÍ PRÁVO) rta je významným dokumentem, který obsahuje zatím nejrozsáhlejší árodm listinu práv. Zahrnuje totiž nejen práva, která již byla zakotvena v rámci jiných mezinárodních či evropských instrumentů, ale také for-; nová práva, která jsou specifická pro seskupení států Evropské unie. iska struktury se Charta dělí na preambuli a sedm kapitol. V preambuli íly členské státy své rozhodnutí spojovat se do stále užší Unie a založit r svobody, bezpečnosti a práva. Zároveň se tam uvádí nejdůležitější 2000/C 364/01. Český text viz Grygar, J.: op. cit., s. 119 an.; Šišková, N.: Evropská unijní rana lidských práv, Linde, Praha, 2001, s. 39 a n. Communication from the Commission on the legal nature of the Charter of fundamental ts oi the European Union, COM(2000)644 final, 11. 10. 2000, § 9: „it is reasonable to ime that the Charter will produce all its effects, legal and others, whatever its nature.... it ear that it would be difficult for the Council and the Commission, who are to proclaim it rnnly, to ignore in the future, in their legislative function, an instrument prepared at the rest of the European Council by the full range of sources of national and European ümaey acting in concert". Memorandum of M. Vitorino and the Presidency: Application of the Charter of Funda- ital Rights, SEC(2001) 380/3. Final Report presented by the Chairman of Working Group II, CONV 354/02, 22. 10. IK 12/2005 1409 inspirační zdroje, o něž se Charta opírá. Za povšimnutí stojí, že je uvedena i judikatura Evropského soudu pro lidská práva.11) Charta se vyznačuje nejen nebývalé rozsáhlým katalogem základ ale také jejich novým, a tudíž v kontextu mezinárodních lidskoprávn mentu neobvyklým tříděním. Na rozdíl od tradičního dělení na obča litická práva na straně jedné a práva hospodářská a sociální na stn které je typické pro většinu (ne všechny) mezinárodních smluv ( právech, Charta rozčlenila vyhlášená práva do šesti kapitol, nazván základních hodnot, jež tato práva v sobě ztělesňují. V tomto smysl statovat, že tvůrci Charty se nenechali inspirovat ani formální strukl ších mezinárodních dokumentů, ani různými teoretickými koncepci zdůvodňují tři, popř. čtyři generace lidských práv.12) Stejně tak Charta nijak nerozlišuje práva podle toho, zda určitá pí ňuje jednotlivec nebo skupina osob (individuální práva a kolektiv Většina práv má individuální charakter, ale jsou mezi nimi i prái skupinová (určená na ochranu menšin, odborů, apod.). Specifický, mem je osobní působnost základních práv obsažených v Chartě, če věnována zvláštní pozornost (viz níže sub 3. 1.). Podle některých komentářů lze práva obsažená v Chartě rozd širších kategorií: (1) základní obecná práva, která se týkají ochrs a lidské důstojnosti, jakož i další práva a svobody, jež jsou většinoi z Evropské úmluvy o lidských právech; (2) občanská a politická prá s občanstvím Unie, která do značné míry přebírají úpravu již obs; Smlouvě ES; (3) hospodářská a sociální práva zasahující do oblasti nosti, zdravotní péče, pracovních podmínek a dalších oblastí, které pokrývá Evropská sociální charta a komunitami Charta základních práv pracovníků.13) Přesto však považujeme za vhodnější respektovat třídění, které za Charta základních práv EU. Z tohoto hlediska se dělí na práva zaji stojnost, svobody (základní občanské a politické svobody), rovnost < zace principu nediskriminace), solidaritu (sociální práva), práva ot plývající z občanství EU) a práva v oblasti soudnictví (spravedlnos n) Viz alinea 5 Preambule: „Při respektování pravomocí a úkolů Unie i zásady potvrzuje tato listina práva, která vyplývají především z ústavních tradic a m závazků společných členským státům, z Evropské úmluvy o ochraně lidských p] nich svobod, ze sociálních chart přijatých Umí a Radou Evropy a z judikatury Sot Evropské unie a Evropského soudu pro iidská práva. Tuto listinu budou v téf soudy Unie a členských států vykládat s náležitým zřetelem na vysvětlení vyh vedením prezídia Konventu, jež vypracovalo tuto listinu, a doplněná pod vede Evropského konventu." 12) Srov. Šišková, N.: Dimenze ochrany lidských práv v EU, ASPI, Praha, 2003, s. 13) Srov. Pikna, B.: Evropská unie - vnitřní a vnější bezpečnost a ochrana základu pozadí boje proti mezinárodnímu terorismu), Linde, Praha, 2002, s. 107-108; do j Sudre, F.: Droit européen et international des droits de ľhomme, 6e ed., PUF, s. 152-153. 1410 PRÁV í íOBNOST CHARTY A ROZSAH ZARUČENÝCH PRÁV j \ této části príspevku půjde o použitelnost standardů obsažených v Chartě I tj. materiálního práva. Problémům i možným řešením konkurenčního u mezi různými institucionálními mechanismy kontroly lidských práv í i. mezi ESD a Evropským soudem pro lidská práva) byla věnována samo-I í pozornost.14) Íůsobnosí Charty základních práv EU j arta sama řeší otázku rozsahu své aplikace, jakož i vztahu základních práv ivům obsaženým v Evropské úmluvě. Poslední, sedmá kapitola tak ob-i e všeobecná ustanovení vztahující se k celé Chartě, především její pů-í 3st, rozsah garantovaných práv, úroveň jejich ochrany a zákaz zneužití (či. 11-111 až 11-114). ■ dstatné z hlediska sféry aplikace Charty je řešení obsažené v Článku II- Ustanovení této Charty jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgá- ■ institucím a subjektům Unie a dále členským státům, výhradně pokud i míjí právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezípravo- ■ které jsou Unii svěřeny v dalších částech Ústavy." j , roveň Charta podle článku 11-111 odst. 2 nerozšiřuje oblast působnosti i Unie, ani nezakládá žádnou novou pravomoc ani nový úkol pro Spole- I ví či Unii, ani nemění pravomoci a úkoly stanovené v dalších částech j /y, resp. ve Smlouvách (podle původního znění Charty z r. 2000). To by ně ani nebylo možné, když Charta byla v r. 2000 přijata jako právně !/azný dokument. Ke změně pravomocí ES či EU je třeba nové smlouvy, revize zakládajících smluv. Pokud by se nyní Charta jako část Smlouvy avě pro Evropu stala součástí primárního práva, mohla by se tato otázka , i otevřít. Proto tvůrci ústavní smlouvy považovali za nezbytné jasně po-I :, že Charta nesmí rozšiřovat oblast působnosti práva Unie nad rámec )mocí Unie. To za současného stavu a v důsledku principu subsidiarity ená, že základní práva, jak jsou garantována v Unii, jsou účinná jen | aci pravomocí stanovených v těchto smlouvách, resp. v částech I a III 1 uvy o ústavě pro Evropu (po jejím vstupu v platnost). , cná působnost Charty základních práv je tak dána rozsahem právního í EU. S tůn, jak se rozšiřuje a bude nadále rozšiřovat oblast úpravy evrop- ) práva, musí se rozšiřovat i sféra aplikace základních práv. ím úzce souvisí i působnost Charty radone personae, pokud jde o povinné i kty. V případě orgánů, institucí a subjektů {institutions, bodies and agen- Unie ani nebylo třeba stanovit nějaká omezení. Hlavní orgány, resp. ■ov. Sturma, P.: Vztah Charty základních práv k dosavadnímu systému ochrany lidských •áv v Evropě, Právní rozhledy 9/2004, s. 325-328. NÍK 12/2005 instituce jsou zakotveny v části I Ústavy. Výraz „orgány a su dokonalý překlad označující „bodies and agencies", tedy d ciární úřady zřízené přímo smlouvami (nově Ústavou) či sekundárními právními předpisy. Tyto subjekty disponují pí jim byly uděleny členskými státy, a fungují pouze v jejich r práva EU. Ostatně důvodem přijetí Charty bylo právě to, ab její instituce a orgány dostaly podrobnější vodítko pro re sazené v či. 6 odst. 2 Smlouvy EU (nyní v či. 1-2 Ústavy dodržovat základní práva. Naproti tomu v případě členských států má upřesňující obsah Charty na ně vztahuje jen při provádění práva EU,: \ není. Z judikatury ESD jednoznačně vyplývá, že povinno i dodržovat v rámci Unie definovaná základní práva platí ■ jednají v rámci práva Společenství.15) Tento princip zakotve -i (či. 11-111 odst. 1) platí přirozeně jak pro centrální úřady, ta místní orgány, jakož i pro veřejné instituce, pokud uplatňu i Naopak tam, kde neuplatňují evropské právo, jsou členskí ústavní úpravou základních (lidských) práv a závazky z me; jichž jsou stranami. i n ľ '-'cti-, ■•u-nii ^ t. i 1 ' i* ul\ ■ ik! ii>p i ľ ■u ,1. II ■* ni.!- .tni Li liiu.i Nium ' 'I'M! PI..IIK-l-l t ■.. .1..^ i . !'. .. luh, Kinn lim u-■ i i i \ 3. 2. Otázka právní závaznosti Charty Třebaže Charta základních práv EU byla přijata v Nice nezávazná deklarace, předpokládalo se, že se v budoucnu závazný dokument. V současné době její efektivita může zá rozhodovací praxi ESD. K tomu, aby se stala formálně zá^ jejího začlenění do primárního práva ES/EU. Výsledkem formy EU je její zařazení do části II Smlouvy o ústavě pro ! Převedení obsahu Charty do právně závazné formy je ov-stránkou problému. Tento příspěvek vychází i z hypotézy, s nemusí vstoupit v platnost. Není sporu o tom, že Charta ustanovení rekapituluje základní práva, která jsou závazná 1 ' pro instituce EU již z titulu jiných instrumentů. Mezi zdrc úmluva o lidských právech, část primárního a sekundárníh i obecné právní zásady práva ES/EU. Lze tedy vycházet ; která má od roku 2000 až dosud jen formu deklarace (právne neza^.ľ:.«. •■. svým obsahem překračuje lex ferenda. Většina jejích ustanovení totiž smi"» práva de lege lata, která však čerpají právní závaznost z jiných smluv, i.ikf i z části sekundárního práva ES a obecných právních zásad, které forn1 iK." ESD. i n v w I mV lil. 15) Viz rozsudky ESD: case 5/88, Wachauf, 13.7.1989, [1989] ECR, 2609; case C-260/89, 6. 1991, [1991] ECR, 1-2925; case C-292/97, 13. 4. 2000, par. 37. 16) Srov. Arnold, R.: Myšlenka Evropské ústavy v minulosti a její realizace v současnost ské právo 11/2000, s. 9-11; Grygar, /.: op. cit., 111-114. 1/ , l I.'- , íoto pohledu by se mohlo dostat Chartě právních účinků také nepřímo, ,. dnictvím judikatury ESD, popř. Soudu prvního stupně. Svědčí o tom i ta . íost, že již několik stanovisek generálních advokátů se opíralo o Chartu ,. no\ ání svých návrhů.17) Samotný ESD se však prozatím zdráhal na ,■■ odvolávat, neboť si je vědom toho, že takové rozhodnutí by bylo vní-jako vývoj judikatury, čímž by byla nesporně zajištěna závaznost ,i ně toho lze konstatovat, že politický význam Charty nem omezen na její . rozměr. V tomto smyslu Charta slouží také k tomu, aby ukazovala směr , práva EU a představovala základ pro skutečnou politiku základních rámci EU. Již ve svém prohlášení o povaze Charty základních práv 2000 Evropská komise konstatovala, že „Charta vyvolá všechny své ■, právní a jiné, . . . bez ohledu na svou povahu. . . Je zřejmé, že by bylo ■ pro Radu a Komisi, jež ji slavnostně vyhlásí, aby v budoucnu ignoro-i svých legislativních funkcích instrument připravený na žádost Evrop- y. . . £'.19) Jakožto sepsání hodnot a práv, považovaných za základní ■ . Unie, je Charta určena k tomu, aby pronikala všechny její politiky .. rvlivňovala diskuse o její budoucnosti.20) iii.ľka přímých účinků Charty tázky formálně právní závaznosti Charty lze ještě odlišit otázku, zda popř. která její ustanovení mohou bezprostředně působit. I když se po ratifikaci a vstupu v platnost Smlouvy o ústavě pro Evropu stane primárního práva EU, vyvstane otázka přímého účinku základních \ pokud by Smlouva nevstoupila v platnost, tato otázka může též nastat. ceno, jde o to, zda základní práva v ní vyhlášená budou přímo úplat- . ořeá vnitrostátními i evropskými soudními orgány. i účinky základních práv obsažených v Chartě EU je třeba posuzovat . ritérií vlastních právnímu řádu ES/EU. V oblasti práva ES je již od u ESD ve věci Van Gend en Loos (1962) uznáváno, že přímý účinek ové normy práva Společenství, které z hlediska své formulace vyhovují ■ požadavkům. Takové normy musí být (1) jednoznačné a dostatečně i ní, (2) bezpodmínečné, (3) nevyžadují další prováděcí akt (implemen- Ol I \ R. " Olľ! L ml V(l\. anovisko generálního advokáta Tizzano ve věci C-173/99, BECTU v. Secretary of State '■ade and industry, 8. 2. 2001; stanovisko generálního advokáta Légera ve věci C-353/99 ida EU v. Hautala, 10. 7. 2001. Šišková, N.: Dimenze. . ., op. cit., s. 195. i nunication from the Commission on the legal nature of the European Union Charier of omental Rights, 11. 10. 2000 (COM (2000) 644 final), point 10. Bogdandy, A. von: The European Union as a Human Rights Organisation? Human ä and the core of the European Union, C. M. L. Rev., voi. 31, 2000, s. 1307. PRÁVNIK \] Iv 12/2005 táce) a (4) neponechávají žádnou volnost pro jednání, ani prostor členským státům ani orgánům Společenství.21) Na straně jedné lze uvést především základní práva obsažená v pr\ kapitolách Charty, která vycházejí z Evropské úmluvy o lidskvc (1950), nebo ustanovení zajišťují rovnost před zákonem a zákaz dis jež se opírají o ustanovení Smlouvy ES s přímým účinkem (zejm. č odst. 2, 12, 141). Mezi základní práva s přímým účinkem dále pat procesní práva vyhlášená v kapitole VI. Charty. Nejsložitější je posouzení sociálních práv (kapitola Solidarita), k značné míry inspirují revidovanou Evropskou sociální chartou (ľ práva mají různou právní povahu. Sama Charta zavádí v Preamřnr mezi „právy" a „zásadami" (principles), což je relevantní zvláště v tč Některá sociální práva představují skutečná subjektivní práva, kfcr\ notlivci mohou přímo dovolat před soudem. Mezi ně patří např. svoboda a právo na kolektivní vyjednávání (či, 11-88) nebo zákaz dě (či. 11-92). Většinu sociálních práv však tvoří programové zásadv. určeny zákonodárci a musí být provedeny členskými státy.22)Tak práva nemají přímý účinek, ale lze se jich dovolávat pouze na ?_ň\ váděcích legislativních opatření a v rozsahu daném těmito opatřei ustanovení nejsou bezpodmínečná a obsahují většinou odkaz na pr munitárního práva (zpravidla směrnice jako pramen sekundární a vnitrostátní předpisy.23) V potaz je nutno také vzít skutečnost, že některá z ustanovení C sedes materiae v ustanoveních primárního práva, zejm. Smlouvy H* pouze některé normy mají přímý účinek, zatímco jiné svou formula přímý účinek, což také potvrdil ve svých rozhodnutích ESD. Tak torr s či. 136 Smlouvy ES, podle kterého Společenství a členské stály základní sociální práva, jak jsou stanovena v Evropské sociální cha a v Komunitami chartě základních sociálních práv pracovníků (1989 určité cíle.24) Smlouva o ústavě pro Evropu na to ostatně reagovala v či. II-1 V* „ Ustanovení této Charty, která obsahují zásady, mohou být provú přijímanými orgány, institucemi a subjekty Unie a akty členských t vádejí-li právo Unie, při výkonu jejich pravomocí. Před soudem > dovolávat pouze pro účely výkladu a kontroly zákonnosti těchto ala Toto ustanovení nebylo původně součástí Charty a bylo do ní vlo? 21) Viz rozsudek ESD ve věci 26/62, Van Gend en Loos, [1962] ECR, 1. 22) Srov. Sudre, F.: op. cit., s. 152-153. 23) Viz např. či. 11-94: „Unie uznává a respektuje nárok na přístup k dávkám mrch pečení a k sociálním službám zajišťujícím ochranu v takových případech, jíikn nemoc, pracovní úrazy, závislost nebo stán', jakož i v případě ztráty zaměstnán videi stanovených právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklosím 24) Viz rozsudek ESD ve věci 149/77, Defrenne v. Sabena (II) t [1978] ECR, 1365. j" též Šišková, N.: Dimenze. . ., op. cit., s. 54. 1414 PRÁV l ,_ vlivem britského zástupce až v průběhu jednání Evropského konventu.25) n ohlášení je vysvětleno, že či. 11-112 (dříve či. 52) odst. 5 vyjasňuje rozdíl 1.% „právy" a „zásadami". Podle tohoto rozlišení, které se opírá i o či. 11-111 . 1, musí být subjektivní práva respektována (shall be respected), zatímco , dy musí být dodržovány (shall be observed). I\ t prvm pohled není příliš zřejmý rozdíl mezi povinností respektovat nebo ížovat určitá práva. Podle určitých názorů však má výraz „respektovat" io ustálené použití v mezinárodním právu lidských práv. Naproti tomu I. í „dodržovat" není v tomto kontextu běžně používaný a jeho význam je . ■ kud nejasný. V rámci Charty zřejmě označuje nižší stupeň závazku, avšak 51 by být zredukován na pouhé programové prohlášení, že dané zásady I , krti brány v úvahy a podle možností respektovány. Tvůrci Charty měli [ - vděpodobně na mysli závazek povinných subjektů nečinit žádné kroky, .. ; by porušovaly tyto zásady. Kritikové ovšem namítají, že je to méně t závazek přijmout všechna dosažitelná opatření k podpoře uskutečnění [ . ho práva.26) \ i shodě s komentářem prezídia Konventu se domníváme, že jde spíše Iázku přímých účinků, které jsou vyhrazeny právům a upřeny zásadám. ■ - dy mohou být prováděny prostřednictvím legislativních nebo výkonných .■■i Unie nebo členských států, pokud provádějí právo Unie. Tím získávají I -tni význam pro soudy, pouze když jsou takové akty vykládány nebo pře--. umávány (be judicially cognisable). Na jejich základě však nelze podávat - -é žaloby požadující činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států. Ille vysvětlujícího prohlášení k tomuto odstavci, to odpovídá jak judikatuře » idního dvora zejm. o „zásadě předběžné opatrnosti" v čí. 174 odst. 2 • mvy ES (nyní či. III-233 Ústavy)27) nebo o zásadách zemědělské politiky .13 Smlouvy ES),2S) tak přístupu ústavních systémů členských států k zá-1 tn, zejm. v oblasti sociálního práva. íklady zásad uznaných Chartou obsahují např. články 25, 26 a 37 (nyní nky 11-85, 11-86 a 11-97 Ústavy). Komentář připouští, že v některých pří-ľ ch může jeden článek Charty obsahovat prvky práva i zásady, např. L tnků 23, 33 a 34 (nyní články 11-83, 11-93 a 11-94 Ústavy). Lze souhlasit ■ ■ ickými názory, že v textu Charty se nepoužívá pojem zásady v jednom, ale j * více významech. Tím se rozdíl mezi právy a zásadami poněkud zamlžuje. '"■ rjklad článek 11-83 (dříve či. 23) zakotvuje zásadu rovnosti mužů a žen, i I- iz dok. SN 2260/1/03 REV 1 (www. euroskop. cz). >rov. Alston, Ph.: The Contribution of the EU Fundamental Rights Agency to the Realization 1E Economic and Social Rights, in: Monitoring Fundamental Rights in the EU. The Contri-ution of the Fundamental Rights Agency, Hart Publ., Oxford & Portland, 2005, s. 162-163. [ '-iz např. rozsudek Soudu prvního stupně ve věci T-13/99, Pfizer v. Council, 11. 9. 2002. j 'viz např. rozsudek ESD ve věci C-265/85, Van den Berg, [1987] ECR, 1155. 'NÍK 12/2005 1415 která je již dlouho považována za jedno ze základních práv.29) pr( rozhodující, zda se v textu Charty objevuje výraz zásada. Podle našeho názoru není příliš produktivní pouštět se do obecné te diskuse o soudně vymahatelné povaze (Justiciability) hospodářských nich práv v Chartě.30) K posouzení, která ustanovení Charty mají přím (jsou self-executing) a která ne, je spise potřeba analyzovat znění koni článku. 4. IMPLEMENTACE A KONTROLA CHARTY ZÁKLADNÍCH PRÁV Za současného stavu Charta základních práv EU nic nemění na vzta právem EU a Evropskou úmluvu o lidských právech jakožto dvou ] pilířích ochrany základních práv v členských státech EU. Ani Smlouva ■ pro Evropu tento stav nemění, protože nezavádí žádný speciální i mechanismus kontroly základních práv, žádnou „evropskou ústavní s' Dovolávat se základních práv z Charty by tedy bylo možné (v rámci sobnosti) před vnitrostátními soudy, pokud aplikují evropské právo, a p nictvím existujícího systému žalob k ESD. Ten však dává omezené n pro tzv. neprivilegované žalobce, tj. jednotlivce (fyzické a právnické ESD navíc dosud nikdy nepoužil při rozhodování Charty základních pí spíše by mohlo být problematické se dovolávat u ESD tohoto dokumer kdy se stal nejistý vstup v platnost Smlouvy, která by teprve formální z Charty součást primárního práva. Proto by se však nemělo zapon mimosoudní mechanismy. Ty jsou přitom jinak dosti rozšířeným prosí kontroly dodržování mezinárodních katalogů lidských práv ze strany rodních organizací. 4.1. Monitoring dodržování Charty základních práv Přesto, že EU postrádá zatím obecnou kompetenci v oblasti lidský a rozsah použití Charty je omezen článkem 11-111 (původní či. 51] nezpochybňuje legitimitu evropského monitoringu politiky členskýc při dodržování základních práv. Podle či. 6 odst. 1 Smlouvy EU „ založena na zásadách svobody, demokracie, právního státu a respe lidských práv a základních svobod, zásadách, které jsou společné ČI státům", přičemž podle odst. 3 téhož článku si EU zajišťuje prostřei dosahování těchto cílů. Jedním z prostředků monitoringu ochrany základních práv se stale Sítě nezávislých expertů pro základní práva EU (EU Network of Inde Experts in Fundamental Rights). Tento expertní orgán sui generis by 29) Srov. Alston, Ph.: op. cit., s. 163-164; Lawson, R.: The Contribution of the Ager Impiementation in the EU of International and European Human Rights Instrui Monitoring Fundamental Rights in the EU. The Contribution of the Fundamenl Agency, Hart Pub!., Oxford & Portland, 2005, s. 236. 30) Srov. Alston, Ph.: op. cit., s. 169-171. 1416 právm'j skou komisí na doporučení Evropského parlamentu v září 2002. Dosud ínguje bez pevné právní báze, ale na základě kontraktu s Komisí. Jeho . n je především príprava každoroční zprávy o situaci základních práv l a jejích členských státech.31) Networku dále přísluší pomáhat Komisi : imentu při rozvoji politiky EU v oblasti základních práv. . ■ trnuto účelu vydává každoroční zprávy o situaci základních práv v kaž- * enském státě a činnosti institucí EU (v elektronické podobě) a syntetic- )rávu (v elektronické i tištěné podobě), která obsahuje hlavní závěry . oručení, určené členským státům i institucím EU. Dále připravuje Té-. é zprávy (Thematic Comments) k vybraným aktuálním problémům, se týkají členských států i Unie.32) Konečně zpracovává na žádost in-. EU (zejm. Komise) nezávislé expertní posudky (opinions) k určitým m ochrany základních práv v EU, založené zejm. na srovnání situace ých členských státech.33) ■ dubna 2003 se na práci podílejí experti ze všech starých i nových člen-: států. V současnosti je tak Network tvořen 25 experty, kteří pokrývají . ve svých členských státech, a jedním expertem, který má na starosti ■ t institucí EU. Složení Sítě nezávislých expertů odráží její funkci, jíž je . sly monitoring základních práv. Mezi členy jsou experti, kteří působí ■ msobili v smluvních lidskoprávních orgánech OSN (jako je Výbor pro práva a Výbor pro odstranění rasové diskriminace), ombudsmani, Čle-nezi národních soudních institucí, soudci nebo právní asistenti ústavních i a členové jiných prestižních institucí, popř. byli na seznamu kandidátů dce Evropského soudu pro lidská práva. Tato kombinace profesionál-;ušeností dovoluje Síti nezávislých expertů, aby se zabývala objektivním " :lektivním způsobem, se znalostí praxe jiných mezinárodních orgánů ■ neho typu, legislativou a praxí v 25 členských státech a na úrovni EU.34) iLentiira EU pro základní práva . mim nástrojem monitoringu základních práv obsažených v Chartě by se Report on the Situation of Fundamental Rights in the European Union and its Member :s in 2002, vol. 1, Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2003. Tématická zpráva připojená k Souhrnné zprávě 2003 (týkající se r. 2002): „The Balance reen Freedom and Security in the Response by the European Union and its Member ;s to the Terrorist Threats"; Tématická zpráva připojená k Souhrnné zprávě 2003 (týka-e r. 2003): „Fundamental Rights in the External Activities of the European Union in the Is of Justice and Asylum and Immigration"; Tématická zpráva připojená k Souhrnné vě 2003 (tykající se r. 2003): „Protection of Minorities in the Union", idky Sítě nezávislých expertů, její souhrnná zpráva i zpráva Činnostech institucí EU jsou íjněny na: http;//www. europa. eu. int/cornm/justice_home/cfr_cdf/mdex_en. htm. Ná-í zprávy, které slouží jako podklady pro souhrnnou zprávu, jsou na: www. cpdr. ucl. ■e/cridho. Scheinin, M.: Relationship between the Agency and the Network of Independent Experts, ionitoring Fundamental Rights in the EU. The Contribution of the Fundamental Rights ticy, Hart Pub!., Oxford & Portland, 2005, s. 84. K 12/2005 1417 však měla stát Agentura pro základní práva (EU Fundamental Righ:\ \ Původní kořeny myšlenky na zřízení monitorovacího mechanismu i l "i"'.1" sejí s vnější politikou EU v oblasti lidských práv (tj. ve vztahu ke i- ■•-. "*'" mim). V této oblasti se totiž Komise již v r. 2001 zabývala návrhem i .i s- ''"" kontrolního orgánu, ale konstatovala, že jeho zřízení není potřeba, v.,1,,-,"'1' nechybí zdroje informací a posudků.35) Proto bylo poměrně překvap .\\ t fc-, '' hlavy států a vlád členských států EU oznámily na zasedání Evrc- ^k ■ "■* ' v Bruselu 13. 12. 2003 záměr rozšířit mandát Monitorovacího středil i , l.: sismu a xenofóbii (EU Monitoring Centre on Racism and Xenov'1 ■. smyslu vytvoření Agentury pro lidská práva. Monitorovací středisko EU (EUMC) bylo zřízeno nařízením Ra.h, \:r^ .•-. již v roce 1997,36) sídlí ve Vídni a má asi 37 zaměstnanců. Jeho úl;- l._n. Xlb , doposud bylo sbírat a analyzovat informace ohledně rasismu. Nym iv. Xx*.i mělo dojít k podstatnému rozšíření jeho mandátu. Zůstává však otáAm i. ■ by měla být jeho činnost a v čem může přispět ke zdokonalení mu; iii>iiii.-|-základních práv v EU. Dosud totiž nebylo jasné, jakým orgánem, s jakými úkoly a kômp v-uvii-i by budoucí Agentura EU pro základní práva měla být. Nepochybně i-in i-x/1 nové typy subjektů, odlišné od klasických orgánů EU, které vyjad n- ik-pi1 k decentralizaci, flexibilitě, vyšší odbornosti. Problém spočívá v tom, / .■ \ : -.- *L-EU existují a vznikají agentury přinejmenším dvojího typu. Někter. .!'.■■„ nim \ EU jsou regulatorního typu, protože byly nadány určitými pravonn ci.m i-ij jímat závazná rozhodnutí nebo provádět politiky přijaté jinými org;iií\. \ „ýii-nich však existuje řada agentur EU, které jsou pověřeny jen sběrem. .ni.iK/n-váním a rozšiřováním informací v oblasti, pro kterou byly zřízeny Vni můžeme zařadit i vídeňské EUMC.37) Agentura pro základní práva by měla vzniknout transformací * I l M< . které dosud bylo dosti slabou, poměrně málo známou „agenturou'" ^ -i.-;'! \\-výraznými výsledky. Je velmi pravděpodobné, že chybí politická vu1.' k. /íi-zení agentury s regulatorními či výkonnými funkcemi a rozhodovací n; pi.-wi-mocemi. Agentura je spíše koncipována jako nástroj pro sběr dat, p( ■* -*■. u*.: ■ informací a poradní orgán.38) Za této situace se klade otázka po smyslu Agentury a její přidám liih!i:uk-ve vztahu k existujícím mechanismům monitoringu základních p] i1 ■- II". Jedním z hlavních důvodů pro zřízení Agentury se jeví potřeba system-'i *kvh" promítání (mainstreaming) základních práv do všech politik EU, wU'V.iüi 35) Viz Communication from the Commission to the Council and the European Pai " ' -European Union's Role in Promoting Human Rights and Democratization in "" l ■" "■" tries, COM(2001) 252 final, s. 7. 36) Council Regulation (EC) 1035/97, 2. 6. 1997, OJ L 151, s. 1. 3?) Srov. Búrca, G. de: New Modes of Governance and the Protection of Huma . K -i!- ■"" Monitoring Fundamental Rights in the EU. The Contribution of the Fundair " * " "■ Agency, Hart Publ., Oxford & Portland, 2005, s. 26-27. 3&) Ibid., s. 35. 1418 PRÁV li prostředků pro jejich realizaci a posuzování dopadu (impact assessment) o\aných opatření na základní práva.39) současné době (tj. po referendu ve Francii i Nizozemí) již Komise před-i návrh nařízení Rady zřizující Agenturu EU pro základní práva a návrh ádéjícího rozhodnutí Rady.40) Z důvodové zprávy se Agentura bude za-i základními právy v EU a v členských státech, pokud provádějí právo jakož i v těch kandidátských (i potenciálních) zemích, které se připojí niuře. Nadto může Komise požádat Agenturu o informace a analýzy o třepal ech, s nimiž ES uzavřelo asociační nebo jiné dohody, které obsahují icnení o dodržování lidských práv. Cílem Agentury je poskytovat rele-ním institucím a orgánům EU a členských států pomoc a odborné znalosti jící se základních práv. «ciilura bude mít tematické oblasti, ve kterých bude nezávisle sbírat a hod- i n I ormace o praktickém dopadu opatření EU na základní práva a o „dobré i" (good practices) při ochraně a podpoře základních práv, vyjadřovat .nKka, upozorňovat veřejnost a podporovat dialog s nevládními organiza- ■ (občanskou společností). Agentura však nebude mít žádný mechanismus ícíení stížností. Rada EU může využít znalostí Agentury, pokud to shledá užitečné při řízení podle či. 7 Smlouvy EU, zahájeném na návrh třetiny ■,1a ch států, Evropského parlamentu nebo Komise. Agentura však nebude ádět systematický a trvalý monitoring členských států pro účely článku Agentura má doplnit existující mezinárodní, evropské a národní mecha- i\ pro kontrolu lidských práv a úzce spolupracovat s relevantními organi- mi (zejm. Radou Evropy) a dalšími orgány EU. Podle navržených do- entu má začít fungovat od ledna 2007. \\ í- R. i:iria základních práv EU je dokument, který přes poměrně krátkou dobu ;\]si ence již vyvolal velkou pozornost. Je totiž prvním uceleným katalogem íciních (lidských) práv, který přijala EU. Vyznačuje se originální struktu-(ro/dělením práv do šesti kapitol označených podle chráněných hodnot) Ikou šíří vyhlášených práv. Na druhé straně Charta dosud postrádá právní znost. Tu by však měla získat díky zařazení do Smlouvy o Ústavě pro in»\ De Schutter, O.: Mainstreaming Human Rights in the European Union, in: Monitoring -Liriul.imental Rights in the EU. The Contribution of the Fundamental Rights Agency, Hart 'ui>' Oxford & Portland, 2005, s. 43 an. ■'i/ dokument COM(2005)280 (30. 6. 2005): Proposal for a Council Regulation establishing 1 bipopean Union Agency for Fundamental Rights; Proposal for a Council Decision empo-*li iE1« the European Union Agency for Fundamental Rights to pursue its activities in areas clcied to in Title VI of the Treaty on European Union. tu (> speciální řízení pro případ závažného porušení zásad ochrany lidských práv, uvedených íútiiku 6 odst. 1 Smlouvy EU. : 12/2005 1419 Evropu. Přesto již dnes má Charta nepřímé účinky. Pokud Smlouv v platnost, nic se nezmění na postavení původní Charty. evs^oupf V centru analýzy se proto spíše než právní závaznost ocitá püsobn a rozsah zaručených práv. Základním limitem je, že ustanovení téí n ^ jsou určena institucím a orgánům Unie při zachování zásady subsidiär'! ■ ^^ ským státům pouze tehdy, uplatňují-li právo Unie. Charta rovněž ře" °' rozsahu zaručených práv, aby nedošlo ke snížení úrovně ochranv on ť & ■ rostátním ústavním úpravám a Evropské úmluvě o lidských právech fce ^ rodá povaha práv obsažených v Chartě ovšem vede k tomu. ac cast ~^°" postrádá přímý účinek a musí být uplatněna jen v rámci implementační'l lativy ES/EU či legislativy členských států. ^Is' Implementace Charty může být zajištěna soudní cestou, kterou však lim'* -dosavadní postoj ESD a omezené možnosti neprivilegovaných žalobců T V' bude nezbytné vyřešit konkurenční vztah mezi ESD a Evropským soudem n lidská práva. Relativně méně konfliktní způsob představuje moniiorine jišťovaný zatím pomocí zpráv připravovaných Sítí nezávislých expertů na zá kladní práva EU. Zůstává otázkou, zda za nové situace v El. \7nikt1c a jakou úlohu bude plnit nová Agentura EU pro základní práva, její/ /íí/ení kli 2007 se v současné době připravuje. Zatím ale nic nenasvědčuje tomu, že by státy EU chtěly učinit v oblasti základních práv krok vzad. íjjrect effect and may be applied only within the framework of EC/EU legislation or nationaä implementation of the Charter can be done first of all by judicial way, which is limited by the -sl]1,g remedies (actions) to the ECJ open for individual claimants. A solution of concurrent Rations between the ECJ and the ECHR would be also needed. Another way of control consists ",f jucinitoring the policy of the Member States, ensured by reports of the EU Network of Insentient Experts in Fundamental Rights. It remains an issue how the currently proposed EU MW"? for Fundamental Rights, if established, will act in order to promote monitoring funda-^nljl nghts. There are no indications that the Member States would like to make a step back in in-*1- Summary What nature and effects may have the EU Charter of Fundamental Rights in case of a failure of the Treaty establishing a Constitution for Europe? Pavel Šturma The European Union Charter of Fundamental Rights is a document which h.i^auracicd. in sp of its rather short history, a great interest. It is a first comprehensive bill of fundamental (huma rights adopted by the EU. On one hand, the Charter distinguishes itself from othei jnlemalioi instruments by its original structure and large scope of declared rights, divided into six chaptt according to the underlying protected values. On the other hand, the Charter still lacks a lega binding force. This could change by way of incorporation into the Treaty establishing a constituti for Europe. Nevertheless, the Charter as such has some indirect effects already today. And would have some effects in a future even if the Treaty were not in force. The present analysis has therefore focused rather on the scope of the Charter and the cxlcn! the guaranteed rights. The main restriction arises from the fact that the Charter's provisions: addressed to the institutions and bodies of the Union with due regard for the principle ol suú diarity, and to the Member States only when they are implementing Union law. The Charier a provides for the scope rattone materiae of fundamental rights to the effect that nothing sn E Charter shall be construed as limiting or derogating from the human rights and fundamen freedoms recognized by the EU law, international agreements and by the constitutions of I Member States. A diverse nature of rights in the Charter has as a consequence that some of im PRÁVNIK 12/ZC VNÍK 12/2005