tějšek v rozhodnutích Evropského soudu pro lidská práva (Rady Evropy). Ls mít za to, že problém může spočívat v nedostatku možnosti analogie, a tím i \ ztížení možnosti pro národního soudce postupovat nově, originálně a s plnQ zodpovědností za výsledné rozhodnutí a jeho dopad. Význam znalostí evropského práva ze strany soudce je umocněn i jinýrj aspekty činnosti národních soudů. Například je třeba upozornit, že princi aplikační přednosti se nevztahuje toliko na soudce Evropského soudnírj dvora, nýbrž také na národní soudce členských států. Národní soudce kters koliv instance je na základě priority práva ES dokonce povinen neaplikov; normu svého vnitrostátního práva, pokud odporuje podle jeho názoru práv evropskému. Ve vztahu k národním soudcům členských států Evropské unie je vhodr závěrem dodat, že jsou primárním evropským právem pověřeni úkolem garai tovat jednotlivcům práva, která pro ně vyplývají z právního řádu ES/EL. K tomu disponují příslušnými pravomocemi, Summary Charter of Fundamental Rights of the European Union and its legal and material dimension Bohumi] Pikna This article is an organic continuation of the previous article published in this magazine under the title „System of fundamental rights protection in the European Union and its genesis". In the first part, it is interested in the origin of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, in different tries and activities of EU bodies in this field, and also the technique of the Charter's text elaboration. In the next part, the author is trying to determine the character of the Charter itself and its classification in the present spectrum of human rights enforcement in Europe by mentioning the law sources through which it was inspired. The author pays an unusual attention also to the second and third pillar in relation to the Charter and he thinks that even in these fields it will be necessary to apply the Charter. Another comprehensive part discusses the legal dimension of the Charter and its ability to be used already in this phase when it is not yet legally binding. In conclusion, the author says that even when the Charter is not legally binding, it contains an amount of provisions that are already legally relevant because they are contained mainly in the primary European law or in the general legal principles of the Community. This article is interested in detaiis in competencies of the European Court of Justice and therefore also in the questions of demarcation of their jurisdiction in relation to 1950 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. By the end, there is specified the profit of the Charter in the framework of ES/EU legal system as a whole, and the same from the point of necessities of the associated countries that should be members of the European Union in the supposed legal validity of the Charter. PRÁVNÍK 1/2003 )A ŠIŠKOVÁ n FM VIKA MOŽNÉHO PŘISTOUPENÍ EVROPSKÝCH SPOLE-ľll< 11 VÍ K EVROPSKÉ ÚMLUVĚ O OCHRANĚ LIDSKÝCH PRÁV * f?\* 1ADNÍCH SVOBOD VE SVĚTLE AKTUÁLNÍHO VÝVOJE 1! y ohledně přistoupení entit, jimiž jsou Evropská společenství, k Evrop-: uvě o ochraně lidských práv a základních svobod nejsou žádné novum. ■ otázce se živě diskutuje na různých úrovních již téměř čtvrt století. aaiv poslední vývoj spojený s přijetím Charty základních práv EU (prosinec 2000) a závěry Laekenského summitu (prosinec 2001), posunul tento problém do poněkud odlišné roviny a vynutil si intenzivnější zkoumání této problematiky. Zejména Deklarace z Laekenu uvádí možnost přistoupení jako jednu z cest pro zapracování lidských práv do Evropské ústavy a vyzývá expressis verbis Konvent k jednoznačnému vyřešení tohoto problému.1) V tomto kontextu považujeme České příspěvky do uvedené diskuse jako státu, který participuje na činnosti Konventu, za nanejvýš žádoucí. Zkusme se tedy zamyslet, co by takový uvažovaný krok znamenal v právních a politických souvislostech jednak pro Evropská společenství, a jednak pro Evropskou úmluvu samotnou, zejména pro rovnováhu a vyváženost jejího mechanismu ve vztahu k odlišným státům (členům a nečlenům EU). I. DOPADY MOŽNÉHO PŘISTOUPENÍ K ÚMLUVĚ VE SVĚTLE AKTUÁLNÍHO VÝVOJE Jak už bylo připomenuto dříve, Laekenský summit revidoval otázku přistoupení ES k Úmluvě, jelikož uvedl: „názor musí být také poskytnut ohledně toho, zdah Charta základních práv bude zařazena do zakládacích smluv a zdali Evropská společenství přistoupí k Úmluvě o ochraně lidských práv".2) Ačkoliv řešení této stěžejní a nelehké otázky je v současné době předmětem zkoumání Konventu, její konečné vyřešem bude vyžadovat schválení ze strany institucí a členských států EU. Co do přistoupení ES k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod existuje řada vážných důvodů pro a proti. Pozitivní a negativní aspekty tohoto kroku lze uvést jak v politických, tak i v právních souvislostech. Pokud se týče právních aspektů, tyto mohou být zkoumány jak z hlediska práva mezinárodního, tak i práva komunitármho. Přitom je nutno mít na zřeteli, že konkrétní závěry budou vždy ovlivněny do *) The Future of the European Union, Laeken Declaration, SN 273/01, 15.12.2001, s. 5. 2) Tarnt. PRÁVNIK 1/2003 41 určité míry postupy zvolenými pro posuzovám, totiž tím, zda budou hodne ceny z pozic acquis communautaire nebo acquis Rady Evropy. I. 1 Argumenty pro přistoupení ES k Úmluvě Jednoznačné výhody přistoupení lze ve stručnosti charakterizovat takto: 1. Tento krok bude formalizovat postavení Úmluvy v právním řádu Spolt čenství, které se prozatím omezuje na reference a odkazy na Úmluv v aktech acquis communautaire. 2. Významně posílí ochranu práv jednotlivce, jelikož zajistí větší jasno: a průhlednost jednání Společenství na poli lidských práv a pevně un mantinely odpovědnosti těchto supranacionálních organizací v přijímal a implementaci komunitárních aktů v intencích EÚLP. Tento důvod j zvlášť významný v těch případech, kdy jednotlivci se cítí být poškozeni ve vztahu k Úmluvě institucemi Společenství. Dosavadní praxe je taková, že soukromé osoby podávají stížnosti proti všem členským státům, pokud mají za to, že se jedná o porušení Evropské úmluvy o ochraně lidských práv ze strany Společenství. 3. Posílí právní jistotu a důvěru občanů v to, že jejich základní práva jsou v plné míre chráněná na základě práva Společenství, zejména s ohledem na tu skutečnost, že komunitami právní akty z oblasti lidských práv a její aplikace budou přezkoumatelné ze strany nezávislého soudního orgánu, který není vtažen do komunitárního systému. V současné době EU a její instituce zůstávají jedinou mocností v Evropě, jejíž akty se ocitají mimo vnější kontrolu Štrasburského soudu. 4. Vyloučí dvojí výklad termínů a odlišnou interpretaci pojmosloví v rámci práva lidských práv ze strany dvou evropských judiciálních těles. Zajistí vybavení Soudu Společenství autoritativní a závažnou interpretací, opřenou o mnohaletou zkušenost ze strany Štrasburského soudu pro lidská práva. 5. Bude ještě více manifestovat to, že právní řád Společenství již není zaměřen přednostně na ekonomické subjekty, ale i na občany Unie, totiž že má i svůj občanský rozměr. Jinými slovy poskytne jasný důkaz, že ES interferují zcela jednoznačně a výslovně do panevropského regionálního systému ochrany lidských práv. 6. Posílí demokratickou legitimitu ES/EU a jejich procedur. Bude symbolizovat společné hodnoty a posílí důvěryhodnost politik a činností, realizovaných Společenstvími a členskými státy. 7. Zvýší důvěryhodnost ES/EU v záležitostech lidských práv ve vztahu k třetím (nečlenským) státům. 8. Zajistí ucelený rozvoj ochrany lidských práv v celé Evropě, bez dělících čar. Respekt k lidským právům se stane základem pro budoucí uspořádání v Evropě. Tyto ve své podstatě a v převážné většině více politické nežli právní aspekty PRÁVNÍK 1/2003 ■méně ztíženy řadou vážných výhrad a komplikací, které uvedený krok !^j,.i|L.uine doprovázet. - ľ tni -i iiné problémy, které doprovázejí přistoupení jak na straně Společenství, tak i na I '■ oděvším jsou to obavy z ohrožení autonomie komunitárního právního . du. * i'-'drí/ení soudního orgánu supranacionálních organizací soudu jiné .:zinárodní organizace, která má odlišné zaměření a cíle, stejně tak l Ao členskou základnu a ocitá se mimo systém ES/EU. : í'. [stoupení k Úmluvě jiného subjektu nežli stát, který navíc není členem \l idy Evropy. To mimo jiné zvyšuje riziko v plnění povinností vyplývajících z Úmluvy. 4. Úmluva obsahuje na různých místech mnoho pojmů, které postulují státnost a operuje s termíny jako „národní suverenita", „státní orgán", „hospodářský blahobyt země", „národní bezpečnost", „teritoriální celistvost" a další označení příznačná výhradně pro státy. 5. Dvojí zastoupení Společenství v kontrolních mechanismech Úmluvy, totiž reprezentace jak za stát, tak i za Společenství v případě subjektů ES. 6. Nevyjasněné postupy pro určení společného zástupce za ES. 7. Problematika složení senátu v případech s komunitárním prvkem. 8. Nebezpečí průtahů, odkladů a prodloužení celkové délky řízení v případech, kdy stížnost směřuje proti rozhodnutí ESD. 9. Přetížení Evropského soudu pro lidská práva, který se bude muset vypořádat s vlnou nových případů a s nárůstem celkového počtu kauz. 10. Otázky vynutitelnosti rozsudků s komunitárním prvkem a možné konkrétní postupy. 11. De facto různé postavení jednotlivců z členských a nečlenských států ES v rámci jediného institucionálního systému Úmluvy. 12. Nutnost rozsáhlých a radikálních změn ve zřizovacích smlouvách Společenství a také v textu Úmluvy, stejně tak jako ve statutu Evropského soudního dvora a jednacím řádu Soudu pro lidská práva. 13. Nevyjasněný poměr mezi Úmluvou a Chartou základních práv EU v případě, že Charta nabude právní závaznosti. Toto je ve stručnosti nástin nejdůležitějších, avšak zdaleka ne všech problémů, jež vznikají v souvislosti s přístupem ES k Úmluvě. Pokusme se tedy detailně podívat na možné cesty vyřešení těchto v současné době sporných, kontroverzních a zatím nevyjasněných otázek. II. MOŽNÉ CESTY ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ DOPROVÁZEJÍCÍCH PŘISTOUPENÍ ES K ÚMLUVĚ Předně chceme poukázat na to, že přistoupení za současného právního stavu PRÁVNÍK 1/2003 je možné stále pouze ze strany Evropských společenství, nikoliv však Evropa unie. Posledně jmenovaná stále ještě postrádá právní subjektivitu, a tui nemá způsobilost k uzavírání mezinárodních smluv. Avšak právě tato skut nost podle našeho názoru podstatně komplikuje situaci ohledně akcesi, p tože řada norem v oblasti lidských práv se vztahuje k Unii a je zakotvena Smlouvě EU, stejně tak, jako z ní vyplývají. Za těchto okolností jsou nuj z našeho hlediska odpovídající modifikace na straně supranacionálních oř nizací, které odstraní uvedenou rozdvojenost a jsou opodstatněny i řadou d sich důvodů. Proto považujeme získání právní subjektivity ze strany Evropské unie absolutní imperativ. Na straně Úmluvy jsou nezbytné a žádoucí úpravy, které budou předvíc přistoupení jak ES, tak v budoucnu i EU. Klíčovým v této souvislosti je člán 59 Úmluvy, který umožní samotnou akcesi. Zároveň musí být přednostně vyřešena otázka spojená s pojmy, které vztahují výhradně ke státům. Přestože se jedná o poměrně rozsáhlé zása do textu Úmluvy, jelikož s termíny postulujícími státnost se operuje na mno místech tohoto instrumentu (viz články 10,11,17, 27, 38, 56, 57, 59), v podstí se jedná o změny ryze technického charakteru a formální povahy. Jinými slovy Protokol o přistoupení může alternativně stanovit: 1. že Úmluva, když používá termíny vztahující se na státy, se aplikuje mutatis mutandis i na ES/EU;3) 2. nebo může obsahovat výslovný odkaz na ES/EU cestou rozšíření dosavadních ustanovení; 3. nebo může operovat s neutrálním pojmem „strana", který zahrnuje jak členské státy, tak i ES/EU4) Podle našeho názoru jako vhodnější se jeví první možnost, jelikož tato implikuje i další termíny vztahující se ke státům. Za každých okolností v této otázce nespatřujeme zásadní překážku, jelikož ES jsou již v současné době signatáři řady dalších úmluv Rady Evropy. Za úvahu stojí také přistoupení ES/EU ke statutu Rady Evropy, který by měl v takovém případě být v tomto směru pozměněn.5) Avšak hlavní obavy panují v otázce ztráty autonomního a suverénního postavení acquis communautaire, které vždy důsledně trvalo na své autonomii ve vztahu k právu mezinárodnímu s ohledem na vlastní specifika. S tím pochopitelně úzce souvisí i otázka nezávislého postavení Evropského soudního dvora nenapadnutelného zvenčí. *) Betten, L., Grief, N.: EU Law and Human Rights, Longman, London and New York, 1998, s. 116. ') Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights. Reflection Paper Prepared by the Secretarial, Strasburg, 8.2.2001, DG - II (2001) 02, s. 10. '} Viz Recommendation 1365 (1998), Relations with the European Union, text adopted by the Assembly on 21.April 1998 (10th Sitting), GT - DH - EU (2002) 4, bod 8. 44 PRÁVNÍK 1/2003 i sní těchto pro Společenství na první pohled stěží akceptovatelných ' '' t :■ i Ené se poohlédnout po předchozích zkušenostech a vyhledat od- ' \ .,■!., lalogii. P* i-ii!. š vodítko může posloužit posudek ESD č. 1/91 K návrhu Smlouvy i" \ i >-., n hospodářském prostoru,6) ve kterém se Soudní dvůr zaobíral • i.. )jenými s podřízením Soudu vytvořenému na základě mezinárodní * '";«,. \\ 7 mezinárodnímu judiciálnímu tělesu. \ i m. ■ posudku Soudní dvůr konstatoval přípustnost podřízení Soudu i ■■ mezinárodnímu soudu vytvořenému v rámci Evropského hospodářského prostoru pro účely interpretace a aplikace této dohody. Zároveň "oudní dvůr judikoval, že autonomie právního řádu Společenství tímto krokem dotčena není. Avšak musíme poznamenat v této souvislosti, že při zdánlivé podobnosti tohoto případu, na který se poukazuje také v odborné literatuře,7) s otázkou -odřízení gsD Soudu pro lidská práva v rámci Úmluvy, jedná se o jeden odlišný a velice podstatný rys. Totiž o to, že zmiňovaný Soud vytvořený na 'ákladě smlouvy EHP předpokládá paritní zastoupení smluvních stran v tomto jrsánu, tedy Společenství a participujících států na rozdíl od jediného zástupce ES v kontrolním mechanismu Úmluvy (podrobněji viz dále). Na druhé straně je nutno vzít v úvahu, že do jurisdikce Soudu pro lidská práva na základě článku 19 Úmluvy nespadají záležitosti komunitárního práva. Jinými slovy ani právně závazná rozhodnutí Štrasburského soudu nemohou sama o sobě přímo zrušit nebo změnit ustanovení komunitárního práva. To zůstává plně v kompetenci orgánů a institucí Společenství, kterým stejně jako státům-signatářům v případě přistoupení k Úmluvě zůstává ponechána možnost výběru konkrétních prostředků pro plnění konečných rozsudků Soudu pro lidská práva v intencích článku 46 Úmluvy.8) Kromě toho je nutno mít v patrnosti to, že Evropská společenství již zapracovala odkaz na Úmluvu do svého právního řádu, zejména do primárního práva, které tvoří ústavní základy acquis communautaire. Stejně tak jako všechny členské státy EU jsou signatáři Evropské úmluvy, a tedy se ve své podstatě již řídí ustanoveními tohoto instrumentu ochrany lidských práv. Nicméně v případě rozhodnutí o přistoupení k tomuto nástroji lidských práv se jeví vhodné zakotvit v Protokolu o akcesi expressis verbis formulaci ohledně toho, že na základě EÚOLP se plně a bezvýhradně uznává autonomie acquis communautaire a právní status Evropského soudního dvora. Taková výhrada je zvlášť důležitá proto, že postavení Společenství se přece bude vyznačovat 6) Posudek ESD č. 1/91 ve věci the Draft Treaty on an European Economic Area, SbSD 1991, s. 1-6079. ) Betten, L., Grief, N.: EU Law and Human Rights, Longman, London and New York, 1998, s. 114. ) V této souvislosti správně poukazuje Jiří Malenovský, že „Evropský soud není na rozdíl od ústavních soudů oprávněn zrušit platnost legislativního aktu". Malenovský, J.: Úvahy u kolébky nového Evropského soudu pro iidská práva, Právník £. 12, 1998, s. 997. PRÁVNÍK 1/2003 45 určitými odlišnostmi a specifiky ve srovnání se statusem států. Uvedené ■ slovné zakotvení se může opřít také o odpovídající předchozí zkušenost E\ j-< ského soudního dvora v rámci spolupráce se soudy vytvořenými na zákla jiných mezinárodních dohod.9) Korespondující změny jsou zřejmě nutné i na komunitami straně. '[ máme na mysli znění článku 22 Smlouvy ES, který uvádí, že „Soudní d\ zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění této Smlouvy". Vznil mezera v otázce interpretace a aplikace Úmluvy (což je jiný nástroj, ne zmiňovaná Smlouva) v záležitostech s komunitárním prvkem musí být u- unijní akty byly aplikovány nebo transponovány národními orgány, může , ■ potenciální stěžovatel domáhat nápravy před vnitrostátními soudy. Tyto -iM..lv se mohou a za určitých podmínek musí obrátit v rámci prejudiciálního řízení na Evropský soudní dvůr s předběžnou otázkou ohledně slučitelnosti sporného aktu s acquis communautaire (článek 234/ex 177 SES). Tímto způsobem stěžovatel vyčerpá všechny vnitrostátní opravné prostředky (včetně obrácení se na Luxemburský soud) před předložením své věci Štrasburskému soudu.13) K výše uvedenému postupu, na který se odvolává zpráva Rady Evropy, ;hceme ještě připomenout, že účast Lucemburského soudu v kauzách s lidsko-jrávní dimenzí se neomezuje pouze na řízení o předběžné otázce. Jsou to také přímé žaloby ( např. na základě článku 230/ex 173 Smlouvy ES) k Evropskému soudnímu dvoru nebo řízení před Tribunálem prvního stupně (např. pracovněprávní spory zaměstnanců institucí EU z důvodu porušení zákazu diskriminace atd.) Ve všech takových případech předložení individuální stížnosti Štrasburskému soudu je přípustné až po vyčerpání výše uvedených postupů, které pro účely úmluvy jsou de facto přiřazeny k vnitrostátním prostředkům nápravy. V této souvislosti chceme poukázat na to, že tento doposud existující systém rozhodování o kauzách lidskoprávního charakteru, pokud bude vtažen do mašinérie individuálních stížností na základě Úmluvy, vyvolá reálné nebezpečí soudních průtahů. Řízení před Evropským soudním dvorem totiž v průměru trvá 18 měsíců v případě řízení o předběžné otázce, okolo 21 měsíců v případě přímých žalob a okolo 23 měsíců v případě žalob v rámci Soudu prvního stupně.14) Řízení před Soudem pro lidská práva trvá ještě déle. Proto patřičné změny a úpravy se zdají být nevyhnutelné. ) Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights. Reflection Paper Prepared by the Secretariat, Strasburg, 8.2.2001, DG - II (2001) 02, s. 8. 13) Tamtéž. ) Bown, N.: The First Five Years of the Court of the First Instance and Appeals to the Court of Justice, Assesment and statistics, European Common Law Review, 1995, č. 32, s. 743-749. PRÁVNÍK 1/2003 47 V této souvislosti souhlasíme s navrhovaným tzv. druhým scénářem,15) kte předvídá zavedení zvláštní procedury, na základě které Soudní dvůr Společe ství (respektive Soud první instance) bude oprávněn požádat o výklad Úrnlu ze strany Soudu pro lidská práva. Na základě uvedeného systému bude na Lucemburském soudu, aby exti hoval z této interpretace ty elementy, jež jsou nutné pro řešení případu př ním. Interpretace Štrasburského soudu zazní jak v případě aktů napadený přímo před ESD, tak i v případech, kdy Lucemburský soud je požádán n-rodním soudem v řízení o předběžné otázce ( článek 234/ex 177 SES/. V p sledně uvedených případech národní soudy budou rozhodovat bezprostředi s plnou znalostí všech aspektů případů a ve světle závazného výkladu korní1 nitárního práva a práva Úmluvy.16) Ke zmíněnému scénáři ještě pochopitelně musí přistoupit koresponduji, modifikace na straně práva Společenství a právní úpravy v rámci Úmluvy. Pokud se týče odpovídající regulace na úrovni acquis communautaire, p. ■ važujeme za postačující změny navrhované námi výše ve vztahu ke zně: \ článku 220/ex 164 SES. Zároveň považujeme za vhodné doplnit odstavec 1 článku 234/ex 177 Smlouvy ES o ustanovení tohoto znění: „Pokud se rozhodnutí o předběžné otázce dotýká aplikace Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, Evropský soudní dvůr má právo se obrátit na Evropský soud pro lidská práva s žádostí o závažný výklad." Při posuzování tohoto postupu z hlediska acquis Úmluvy přikláníme se k názoru zástupců Rady Evropy, že tento „nebude formálně vyloučen a zcela výjimečně bude vyžadovat prohlášení za přijatelný na základě článku 35 Úmluvy, jelikož konečné soudní rozhodnutí jak Evropského soudního dvora, tak i národních soudů budou běžně ve shodě s výkladem poskytnutým Štrasburským soudem."17) Za účelem vyhnout se odkladům a průtahům musí být v Úmluvě stanoven obecný časový limit ve vztahu k interpretacím, jež mají být poskytnuty na žádost Lucemburského soudu.18) Obdobné změny se jeví jako Žádoucí i na straně komunitárního práva. Jinak vyhlídka dlouhých odkladů způsobených kumulací soudních řízení nemůže být zcela zažehnána a cesta ke Štrasburku přes Lucemburk se nestane přímou tratí k dosažení spravedlnosti, ale může se změnit na zdlouhavé putování postranními cestičkami. Dále: nejpodstatnější a nejdůležitější otázka z hlediska merita věci a efektivního působení v rámci institucionálního systému je participace ES v kontrolních mechanismech Úmluvy. Tím máme na mysli účast Společenství jednak v čin- K) Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights. Reflection Paper Prepared by the Secretariat, Strasburg, 8.2.2001, DG - II (2001) 02, s. 8. 16) Tamtéž s. 8-9. 17) Tamtéž s. 9. 18) Tamtéž. 48 PRÁVNÍK 1/2003 .....li N'" I \ ■ -*■ ' ;i. pro lidská práva, a jednak ve Výboru ministrů, který plní kvazi- í. participace v judiciálním orgánu Úmluvy, přicházejí v úvahu tyto ■ >udce ze stejným postavením jako ostatní soudci reprezentující 'strany (státy-signatáři). aný soudce ad hoc se zvláštním statusem, jež bude přizván pouze v případech zahrnujících komunitami právo, tohoto je patrné, že otázka zastoupení ES, respektive EU v soudním Úmluvy se de facto rozpadá do těchto okruhů problémů: právní status a délka mandátu soudce zastupujícího Společenství, způsob určení takového zástupce, jeho úloha a účast v činnosti Soudu, echny uvedené otázky naráží na řadu problémů. ted ze začátku chceme zavrhnout možnost jmenování soudce ad hoc. Při dkách stále vzrůstajícího počtu případů s komunitárním prvkem tento postup se může stát těžkopádným a znamenat příliš velké břemeno pro všechny zúčastněné strany. Proto by se mělo jednoznačně jednat o stálého soudce, permanentně zastoupeného v soudním sboru, což by odpovídalo i filozofii Úmluvy, která s příležitostným soudcem nepočítá a pojem soudce ad hoc nezná. Zároveň s tím bude při této variantě nevyhnutelně docházet k tomu, že Společenství budou ve struktuře Soudu fakticky zastoupena dvakrát, jak prostřednictvím členských států, tak i ES samotných. Další kontroverzní otázkou se jeví postup při určení „komunitárního" („unijního"') soudce. Z logiky věci, jelikož ES není homogenním útvarem jako státy, by mělo vyplývat to, že určení soudce reprezentujícího Společenství by mělo zůstat výhradně interní komunitami záležitostí, jež bude upravena ve zřizovací Smlouvě ES. S tím je v disharmonii článek 22 Úmluvy, který určení soudců reprezentujících jednotlivé státy ponechává na volbě Parlamentního shromáždění. Pokud se bude jednat o účasti ve Štrasburském soudu za stejných smluvních podmínek jako států - signatářů, po čemž již volala Komise, pak se pochopitelně vtažení volby soudce do procedur Úmluvy jeví jako nezbytné. V takovém případě musí komunitami právo stanovit postupy pro navržení tří kandidátů pro volby v intencích článku 22 Úmluvy. Ještě jedna důležitá otázka, která nesmí být opomenuta ze strany Společenství v souvislosti s volbou soudce, spočívá v zamezení dvojího mandátu. Jinými slovy musí být výslovně uvedeno, že Štrasburský soudce nesmí být zároveň soudcem ESD (respektive Tribunálu prvního stupně). Dvojí mandát z našeho hlediska není žádoucí, jelikož při tom není vyloučena možnost, že takový soudce může rozhodovat ve věci, která již byla předmětem řízení před Lucem- PRÁVNÍK 1/2003 burskými soudními orgány. Proto i inkompatibilita těchto funkcí musí ] expressis verbis zakotvená na úrovni práva ES. Dále, vzniká problém vymezení rozsahu působnosti a účasti ve strukti Soudu pro lidská práva „komunitárního'' soudce. Zejména vzniká otázka, zda soudce ze supranacionálních organizací bi účasten jenom v případech vedených proti ES (respektive EU) a zahrnujíc problémy komunitárního práva, anebo se může zúčastnit i projednávání jiní kauz. Máme za to, že pokud „komunitami" soudce bude ustaven v souladu s ob nými podmínkami Úmluvy, tj. bude soudcem rádně zvoleným podle běžn' procedur, permanentně fungujícím a bude ve stejném postavení jako sou jiných Vysokých stran, není důvod, aby se jeho participace měla zásadně 1 od účasti jiných soudců. Pro toto hledisko svědčí i ta skutečnost, že soudce Štrasburského sol .. zásadně rozhoduje na základě osobního mandátu; proto účast soudce ze Sj lečenství by neměla být omezena pouze na případy zahrnující stížnosti proti I n a jeho institucím. V tomto směru přinos „komunitárního" soudce může !■;. významný pro rozvoj judikatury Soudu pro lidská práva. Jeho plné začlení :. do institucionální struktury tohoto judiciálního orgánu může podstatně pon-hat zacelovat mezery v acquis Úmluvy. Na druhé straně musí být vzaty v úva !• specifické rysy Společenství, zejména zvláštní a originální povaha komunitarn ního práva. Proto rozhodování o takových záležitostech je velice citlivé a vy-j zaduje odpovídající znalosti acquis communautaire. V této souvislosti se jeví jako racionální úvaha ohledně vytvoření speciál-i ního Senátu s „EU soudcem", který bude zasedat jako „národní" soudce. Tento senát bude určen k prozkoumání případů vedených proti ES, respektive-EU včetně žádostí Evropského soudního dvora o výklad ze strany ESLP. S ohledem na jurisdikci tohoto senátu a při náležitém zohlednění specifických' rysů komunitárního právního systému může být stanoveno, že většina Členů tohoto senátu bude pocházet ze členských států ES. Případy vedené proti ESI-EU, stejně jako žádosti o výklad jsou snadno identifikovatelné a mohou být okamžitě postoupeny speciálnímu senátu.19) Nicméně hlavní potíž ohledně participace soudce ze Společenství spočívá, v jiných kontroverzních záležitostech. Zůstává totiž nezodpovězena otázka,^ jak postupovat v kauzách vedených proti členským státům EU, jež zahrnují. problematiku komunitárního práva, zejména stížnosti proti aktům národních orgánů vydávaných při transpozici a zapracování směrnic ES a aplikaci acquis7 communautaire vůbec. -, V této souvislosti lze mluvit o určité rozdvojenosti neboli poněkud schizofrenním stavu, který znamená obtíže v určení toho, proti komu de facto stíž-, nost směřuje. Stejně tak si lze představit situaci, kdy je nesnadno identifikovat,; ) Tamtéž s. 11. 50 PRÁVNÍK 1/2003 vůbec zahrnuje problematiku práva ES do té míry, že vyžaduje ko s komunitárním případem. '"^.'""^oblémy podle našeho názoru stěží mohou být uspokojivým a kon- ' >rt° P působeni vyřešeny s ohledem na tu skutečnost, že otázky komuni- ,!,,11?ima národního práva se vzájemně do značné míry překrývají. Navíc "!'kurčení toho, zda se jedná o kauzu komunitami povahy, musí být vy- " a - *fě ořed rozhodováním ve věci samé a zvážení všech relevantních i. ^ na jesic y jčností. oto se obáváme, že právě určení případů, které budou zahrnovat účast ntunitárního" soudce, bude nezbytně doprovázeno zmatky, chybami, tže se stát zdrojem nekonečných problémů. Ani navrhované možné cesty ií ze strany zástupců Rady Evropy zcela neeliminují toto nebezpečí. idle jednoho z nich bude na dotčených stranách požádat o účast EU ce v příslušném senátu a na senátu rozhodnout o takové žádosti. Na základě druhé možnosti bude systém zamýšlen alternativně, podle toho, 'da to bude kolegium soudců, jak je to stanovené v článku 43 odstavec 2 Jmluvy, kdo bude rozhodovat o žádosti stran a/nebo států, anebo zda se bude 'ozhodovat na základě jejich vlastního návrhu ohledně toho, zdali s ohledem ia vážně dopady na komunitami právo bude věc proti členskému státu po-toupena zvláštnímu senátu zahrnujícímu soudce ES/EU.20) To, že nabízená řešení jsou mezerovitá a nedostatečně konkrétní, stejně tak jako způsobilá vyvolat konfusi, není nutno zdůrazňovat. Navíc stále zůstává otevřená otázka stanovení podmínek, za jakých věc projednávaná Speciálním senátem bude postoupena Velkému senátu v intencích článku 43 Úmluvy. Uspokojivé skloubení všech uvedených aspektů se jeví jako sisyfovská práce s ohledem na povahu acquis communautaire a jeho těsnou provázanost s národním právem. Poněkud odlišná situace je v případě vyřešení problematiky zastoupení ES, respektive EU v Radě ministrů, politickém orgánu Úmluvy, který dohlíží nad výkonem rozsudků Soudu pro lidská práva a plní de facto kvazisoudní funkce. Na základě článku 14 Statutu Rady Evropy každý člen má jednoho představitele v tomto orgánu. Jsou to ministři zahraničních věcí, kteří jsou vázáni pokyny svých národních vlád. Z toho je patrné, že otázka určení konkrétního reprezentanta ES/EU je výhradně komunitami (unijní) záležitostí, jejíž individuální vyřešení má být plně respektováno na úrovni Úmluvy. Ačkoli tato otázka se teprve stane předmětem jednání a námětem pro budoucí diskusi mezi členskými státy a institucemi ES/EU, nicméně již teď lze předjímat určité výsledky. Po analogii s národním právem by to měla být osoba odpovědná za problematiku zahraničních záležitostí. V této souvislosti se zcela logicky nabízí funkce generálního tajemníka Rady EU, který je na základě článku 207/ex 157 SES zároveň Vysokým zmocněncem pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Stejně tak to může být ) Tamtéž s. 12. PRÁVNÍK 1/2003 51 příslušný člen Komise reprezentující „strážkyni Smluv a motor Společens4 Naopak nepovažujeme za vhodné obsazení této funkce na základě rotač-principu, který by reflektoval předsednictví jednotlivých států v Radě 3 vzhledem k dvojímu zastoupení národních reprezentantů. Pro umožnění řádné participace zástupce ES/EU v tomto orgánu Úrnl považujeme za nutné uskutečnit také změny na úrovni acquis Rady Evrc Kromě již zmiňovaného článku 46 odstavec 2 Úmluvy je nutno se zamyslet odpovídajícím zněním článku 14 Statutu Rady Evropy, který počítá po s účastí ministrů zahraničních věcí, tedy s reprezentanty výhradně států. Příslušné změny lze uskutečnit cestou modifikace přímo Statutu R Evropy (což je cesta poněkud těžkopádná a zdlouhavá) nebo ve formě r tokolu o přistoupení, respektive statutární rezoluce. Avšak mnohem složitější než výběr konkrétních forem pro odpovídí úpravu pro účast se jeví otázka hlasovacích práv zástupce ES/EU v rá plnění kvazijudiciálních funkcí Výboru ministrů. Jinými slovy je nutno sadně rozhodnout o mechanismu účasti komunítárního reprezentanta v hledu nad výkonem rozsudků na základě článku 46 odstavec 2, včetně zva; všech možných eventualit. Zde přicházejí v úvahu dvě možnosti: 1. účast komunitárního reprezentanta ve všech případech, 2. účast pouze v kauzách, projednávání kterých se zúčastnil ES/EU sou< Analýza Rady Evropy navrhuje vycházet z určité paralely mezi účastí Eí EU v Soudu a ve Výboru ministrů.21) Máme za to, že takové řešení zpochybňuje rovnocenné postavení a řádnost členství Společenství a že ES tím budou omezena v možnosti se podílet nö vytváření ústavního pořádku v Evropě, což je jedním z primárních záměrů vůbec pro přistoupení k Úmluvě. Navíc je to v rozporu i s literou a duchem Statutu Rady Evropy, podle něhož každému představiteli ve Výboru ministrů zásadně náleží jeden hlas. Proto ad hoc participace na hlasovacích právech se nejeví jako žádoucí mimo jiné i s ohledem na tu skutečnost, že Společenství přijmou na sebe také i odpovídající finanční břemeno a budou se zcela jednoznačně podílet na výdajích vznikajících v rámci realizace cílů Úmluvy. Na druhé straně pro Společenství, respektive Unii se může jevit jako určité úskalí skutečnost, že dohled nad výkonem rozsudků obsahujících komunitární záležitosti bude realizován i ze strany těch států, které se nacházejí mime komunitární systém a jejichž vnímání problematiky acquis communautaire nemusí být vždy adekvátní. Tím se dostáváme k závěrečné otázce. III. JE PŘISTOUPENÍ SPOLEČENSTVÍ K ÚMLUVĚ NUTNÉ A ŽÁDOUCÍ? Po nastínění všech argumentů pro a proti přistoupení je patrné, že uvažo- *) Tamtéž s. 13. 52 PRÁVNÍK 1/2003 ie ani jednoduchý ani bezproblémový, a to jak na straně ES/ mě mechanismů Úmluvy. Otázka je, zda výhody přistoupení >ny v této souvislosti vznikajícími komplikacemi. ■i ta skutečnost, zda Úmluva, která byla vypracována již před ává tím pravým nástrojem, který je způsobilý zajistit náležitou Inotlivců v rámci ES/EU. iních práv EU jako ucelený katalog hdských práv v rámci ■h organizací se jeví na první pohled jako další důvod pro úpení. o . iě právě Charta otevírá větší prostor pro narůst žalob jednot-vní dimenzí na komunitární úrovni. Pro to svědčí i poslední zy na Chartu se opakovaně stávaly součástí posudků Gene-i ačkoliv Evropský soudní dvůr se prozatím zdráhá opřít svá ito doposud z formálního hlediska nezávazný akt acquis com- ve všech těchto případech nepochybně vyžaduje konzistentní tjících pojmů z oblasti lidských práv, který by neměl být interpretací Soudu pro lidská práva. "harty samo o sobě nezpochybňuje důvody pro přistoupení, akcese k Úmluvě nebude překážkou pro získání závazného ty v budoucnu. A^ ^t«— potvrzuje i formulace Laekenské deklaraces která výslovně zmiňuje obě možnosti - jak zařazení Charty do zřizovacích smluv, tak i přistoupení Společenství k Úmluvě22) -, jež se navzájem nevylučují. Význam přistoupení k Evropské úmluvě i přestože se jedná o dokument méně moderní a zahrnující méně kategorií lidských práv nežli Charta EU, zůstává stále signifikantní, pokud vezmeme v úvahu, že se jedná o minimální standard ochrany lidských práv v celoevropském regionu. Vytvoření mechanismu pro vynucování Charty se v této souvislosti jeví jako další krok směrující k vybudování vyššího standardu ochrany práv jednotlivců v evropském unij- ním prostoru. Samotné a konečně rozhodování o přistoupení bude vedeno především po-litickými důvody ~) a bude do značné míry ovlivněno smluvními podmínkami, které se zástupcům Společenství podaří dojednat, včetně uspokojivého vyřešení výše nastíněných právních problémů. Článek byl dokončen v Červenci 2002 2l) The Future of European Union, Laeken Declaration, 1 S.December 2001, SN 273/01, s. 5. ) To, že politické důvody překonávají í právní a další překážky, ukazuje příklad eura. Podle závěrů Barcelonského summitu „euro je jasným dokladem toho, čeho může Unie dosáhnout, je-li politická vůle". Viz zasedání Evropské rady konané ve dnech 15.-1 ó.března 2002 v Barceloně, Dokumenty EU, Příloha Mezinárodní politiky, č. 5, 2002, s. 1. PRÁVNÍK 1/2003 53 Summary The problems of possible accession of European Communities to the European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms in the light of current development Naděžda Šišková The article deals with one of the most debatable and problematic issues accompanying development of European Communities for almost a quarter of a century. The conclusions of the Laeken summit of the EU of December 2001 have revised and presei this issue with new intensity. They have pointed in particular to the necessity of an explicit sólu of this problem by the Convention in the framework of the preparation of the platform for next intergovernmental conference which will decide definitely on the future organization structure of Europe. The article analyses the impact of the possible accession of European Communities and its 1 and political consequences with particular reference to community and international law. It serve also as a basis for the discussion on the national level of the Czech Republic as a state w has its representatives in the Convention on the one hand, and a state which will participate in formulation of the final documents of the afore mentioned Intergovernmental Conference. The author first presents the arguments in favour of the accession. In this context she em-sizes the aspect of the strengthening of the rights of the individual due to a better clarity transparency of the actions of the Communities in the field of human rights and the fixed de) mination of the responsibilities of these supranational organizations in the intentions of the Eu pean convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The accession would formalize also the status of the Convention in the legal system of Communities which has been limited so far to the references to the Convention in acquis cc munautaire. It would strengthen also the legal certainty and trust of the citizens due to the fact t the community legal acts in the field of human rights would be subject to the review by independent judicial organ not forming part of the community legal system. At present the and its institutions are the only power in Europe whose acts are beyond the control by Strassbourg court. The accession would provide a clear proof that EC integrates explicitely and expressly with paneuropean system of the protection of human rights. It would assure an integral developmen the protection of human rights in the whole of Europe without any dividing lines. Respect human rights would become the basis of the future organization of Europe. After the enumeration of the positive aspects of accession the author points out the legal p.. blems and complications accompanying the EC accession to the Convention. In this context she points to the fear of EU institutions that the accession would threaten the autonomy of the legal system of the Community. There is also the fact that the accession to the Convention will concern another subject than a state. The author outlines further groups of problems which will have to be solved, such as the composition of the chambers (panels) in the cases with a Community element. There is also the danger of delays and the prolongation of the whole proceedings; the excessive case-load of the European Court of Human Rights which will have to cope with a much higher number of cases and the unclear relation between the Convention and the EU Charter of Human Rights. The article programmatically deals with the outlined problems suggesting also the possible manner of their solution both on the part of acquis communautaire and the acquis of European Convention. In conclusion the author deliberates whether the accession of European Communities to the Convention is necessary and desirable. 54 PRÁVNÍK 1/2003 )N Ml /|M NOBODY PROJEVU COTVENÍ SVOBODY PROJEVU V USA obody projevu v USA je zakotvena v I. dodatku americké i> -i deset dodatků Ústavy USA zakotvujících základní práva a svo-\ i \ \ -tinu práv (Bill of rights) a k jejich přijetí Kongresem došlo , . "-" přičemž platnou součástí Ústavy USA se tyto dodatky staly "91. Formulace I. dodatku je poměrně obecná a žádné možnosti ■dy projevu nestanoví: Congress^) shall make no law respecting nt of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abrid-11( . ..■ m of speech, or of the press; ..." (Kongres neprijme zákon. . . K;li)K.i . lodu slova či tisku).2) Rozlišení mezi projevy, které Ústava ....... fěmi, které se již ocitají mimo ústavní ochranu, je až věcí rOZ-bodovací praxe Nejvyššího soudu USA v rámci judicial review, jímž je Ústava USA prakticky dotvářena. Tato stať je zaměřena na problematiku mezí svobody projevu v souvislosti se sáimem státu na ochraně veřejného pořádku a bezpečnosti. K terminologické stránce je třeba předeslat, že ačkoli I. dodatek Ústavy používá termíny svoboda slova (speech) a tisku (press), je v této stati používán obecnější pojem !) Pojem Kongres je americkými soudy vykládán extenzívně jako jakákoli složka federální, státní či místní moci („any branch of federal, state, or local government") - srov. Lieber-man, J. K.: Free Speech, Free Press, and the Law - Lothrop, Lee & Shepard Books, New York, 1980, str. 10. Takto Široký výklad však nebyl zaujímán od počátku, nýbrž ústavně k němu otevřelo cestu až přijetí XIV. ústavního dodatku (due process clause) v roce 1868 - srov. mze. srov. ni«;. 2) Pro srovnání: v České republice umožňuje Listina základních práv a svobod podle ČI. .17 odst. 4 svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Podle či. 19 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech užívání svobody projevu s sebou nese zvláštní povinnosti, a odpovědnost. Múze proto podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná k respektování práv nebo pověsti jiných, k ochianě národní bezpečnosti, veřejného pořádku, veřejného zdraví nebo morálky. Omezení svobody projevu upravuje též či. 10 odst. 2 (Evropské) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který stanoví, že výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpoiědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnom, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. PRÁVNÍK 1/2003 55