Kapitola 3 ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY
Literatura:  Smola,   S,   Úvod do  teorie  organizace,   Praha  1966, Zieleniewski, J.: Toerie organizace a řízeni, Praha 1967, Máša, M.: Základy teorie řízení a správy, Brno, 1969, Řezníček, J.: Vědecká organizace řídící práce, Praha 1970, Máša, M.: Potencionální rozpětí řízení a velikost organizačních jednotek ve státní správě, Správní právo   č. 7/1974,   Hendrych,   D.:   Principy  státní správy,   metody a formy její činnosti, Právník č. 10/1976,  Hendrych, D.: Základy správní vědy,  Praha, Aleko 1992,  Hendrych,  D.:  Správní právo, obecná část, Praha, 2.  vydání,  C.H.Beck 1996, Madar, Z  a kol.: Slovník českého práva, Praha, Linde 1995, Merkl, A.: Obecné právo správní, II. díl, Praha-Brno, Orbis 1932, HoelzelJ.: Československé správní právo, část všeobecná, Praha, Melantrich 1934, Matějka, J.: Principy    organizace    veřejné   správy,    Praha    1938,    Svaloň,J., Jahelková, K.: Člověk, řízení instituce, Brno, MU 1991, Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, Arrow, K. J.: Granice organizacji. PWN,  Warszawa 1985, Drucker, P.: Postkapitalislická společnost. Management Press, Praha 1993, Filip, J. et al.: Soudobé ústavní systémy. MU, Brno 1996, Filip, J. - Svatoň, J. - Zimek, J.: Základy stálovědy. 2. vyd. MU, Brno 1997, Keller, J.: Sociologie, byrokracie a organizace. Slon, Praha 1996, Simon, H. A.: Dzialanie administracji. PWN, Warszawa 1976.
3.1 Pojem organizace veřejné správy 3.2 Organizační principy veřejné správy. Vztah formální organizační struktury a neformální organizace.
3.1 Pojem organizace veřejné správy
V obecné rovině lze nepochybně konstatovat, že existuje jen málo pojmů, u kterých by byla v jejich slovním významu taková nejednotnosl jako jeto
50
ii pojmu organizace1 . Pod pojmem organizace si je možné zpravidla představit llfčilý pořádek, řád nebo systém v nějaké činnosti nebo v souborech lidí, věcí či
in|imi. Tato představa odpovídá tomu, že termín organizace znamená především Ulpořádání, stav organizovanosti. Takové vymezení pojmu organizace je však
I lnu úzké a zdaleka nevyčerpáva problematiku pojmu organizace v celé jeho lití.
Vedle chápání pojmu organizace jako stavu organizovanosti pojem prganizace zcela logicky znamená také určitý proces který k tqmuto-stavu-Arede, dále určitou soustavu s příslušnou strukturou, nebo systém prvků a vztahů. Každý Boces, který má probíhat plynule ajehož posláním je směřovat kpředem Mlnnovenému cíli, je třeba uspořádat. Výsledkem tohoto uspořádání je vždy určitý •.iu|)cň organizovanosti, který se může pohybovat vjistém rozmezí. Je-li tento »tupen organizovanosti dosahován za účelem určitého alespoň relativně tivalejšího řešení, zákonitě vede k existenci určité organizační soustavy jíž io/.umírne soubor prvků, které spolu souvisí ave svém souhrnu tvoří odlišitelný celek od ostatního prostředí. Tento celek je pak vždy určitým způsobem imkturován a zpravidla také systémově uspořádán2 .
Jinak vyjádřeno můžeme tedy na pojem organizace nahlížet jednak jako na:
•   činnost, jejímž obsahem je uváděný proces uspořádání s povahou vytváření vzájemných vztahů mezi uspořádávanými prvky, tedy proces vytváření odpovídající organizační struktury,
•   instituci, tj. cíleně uspořádaný celek složený z lidských a věcných prvků,
' Srov. např. Smola, S.: Úvod do teorie organizace, Praha 1966, str. 66 a nasi., Zieleniewski, .1.: Toerie organizace ařízení, Praha 1967, str. 24 anásl., Máša, Jvl: Základy teorie řízení a správy, Brno, 1969, str. 88, Řezníček, J.: Vědecká organizace řídící práce, Praha 1970, str. 266,
* Srov. Svatoň,!, Jahelková, K.: Člověk, řízení instituce, Brno, MU 1991, str. 53 anásl.
51
91
•   strukturu, jíž rozumíme vnitřní složení učitého celku představované jednotlivými prvky, a to s příslušnými vzájemnými vazbami,
•  systém, tj. funkční, vnitřně diferencovaný a strukturovaný celek, jehož kvalita je dána z části sumou kvalit jeho vnitřních prvků, a dále pak způsobem jejich vzájemného uspořádání.
Uvedenými pohledy se blíže exaktně zabývá obecná teorie organizace, na niž navazuje a z níž také příslušným způsobem vychází v podmínkách organizace veřejné správy především právě příslušné správně vědní přístupy. Takový pohled na organizaci veřejné správy nutně předpokládá základní pojmovou charakteristiku termínu organizace, jakož i specifikaci možných přístupů chápání organizačních struktur.
Pod pojmem organizace veřejné správy se především rozumí celá organizační soustava a struktura resp. systém soustavy subjektů veřejné správy. Pojem organizace veřejné správy tedy vyjadřuje výše uvedenou mnohovýznamovost samotného pojmu organizace, a to v podstatě v celé její šíři3 .
V našem případě organizace veřejné správy se jedná o institucionální, strukturální a systémové pojetí pojmu organizace v tzv. formálním slova smyslu4, a to jak při pohledu na celou soustavu subjektů veřejné správy, tak při pohledu na její jednotlivé organizační subsystémy, a nakonec i při pohledu na jednotlivé správní orgány. Chápání pojmu organizace ve smyslu činnosti organizačního charakteru potom přichází  v úvahu  u tzv.  funkčního  pojetí  veřejné  správy,
3  Srov. Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 107 a nasi., dále též Hendrych, D.: Správní právo, obecná část, Praha, 2. vydání, C.H.Beck 1996, str. 203
4  Organizací ve formálním slova smyslu, resp. tzv. formální organizaci organizační teorie rozumí „organizaci" ve smyslu předem stanovených organizačních pravidel. Protipólem takto chápané organizace je potom organizace neformální, vyjadřující reálný, spontánně vzniklý systém vztahů, jako výraz sympatií a antipatií, preferencí a odmítání, a to prává v rámci organizace formální. Neformální organizace se přitom přirozeně zpravidla (někdy více, jindy méně) nekryje s režimem vztahu v organizaci formální, resp. s formální organizací.
52
jmenovitě pak v rámci problematiky tzv. funkcí veřejné správy, zatímco chápání pojmu organizace ve výše uvedeném smyslu vztahujeme k veřejné správě právě v jejím tzv. organizačním pojetí.
Pojmem organizace veřejné správy tedy rozumíme veřejnou správu v jejím (zv. organizačním pojetí. Zvláštnostmi organizace veřejné správy přitom je, že jde o organizační systém neobyčejně rozsáhlý, který pokrývá celé území státu, a navíc výrazně strukturovaný, což vedle logického dopadu vlivu územního členění státu postihuje dále zejména hierarchické uspořádání tohoto systému.
Efektivní výkon veřejné správy jako činnosti s povahou společenského řízení zákonitě předpokládá především příslušnou odpovídající organizační strukturu, jejímž prostřednictvím je veřejná správa jako činnost vykonávána. Činnost veřejné správy tedy může být realizována jen v rámci určité organizační struktury veřejné správy, což je v daném případě soustava složena z lidských a věcných činitelů, které jsou mezí sebou propojeny vzájemnými vazbami. Tento správně vědní pohled pak akcentuje, že efektivnost veřejné správy jako činnosti je bezprostředně podmíněn danou organizační strukturou veřejné správy.
Bez vlivu na organizační strukturu přitom nezůstává ani skutečnost, že organizační složky veřejné správy se liší svým organizačně právním postavením, odlišným pro složky státní správy a pro složky samosprávy. Základními subjekty veřejné správy jsou stát a veřejnoprávní korporace, které ve veřejné správě vystupují jako představitelé a nositelé veřejné moci ve státě. Stát a zpravidla i veřejnoprávní korporace realizují svoje postavení ve veřejné správě navenek prostřednictvím svých orgánů, tzv. správních orgánů, a proto je organizace veřejné správy představována orgány státní správy, veřejnoprávními korporacemi a jejich orgány.
Správni orgány jsou tak jednak součástí organizace státu, a jednak součástí organizace veřejnoprávních korporací. Veřejnoprávní korporace přitom mohou
53
v některých případech realizace veřejné správy vystupovat jako celek, v převažujících případech realizace veřejné správy jsou však i ony navenek představovány svými orgány. Z organizačního hlediska je každý správní orgán relativně samostatnou organizační jednotkou ve veřejné správě, systémově je však vždy začleněn do příslušného organizačního subsystému organizace veřejné správy a jeho prostřednictvím pak do organizace veřejné správy jako celé organizační soustavy.
Při pohledu na organizaci veřejné správy je přitom rozhodující chápání veřejné správy jako uceleného institucionálního organizačního systému, který disponuje sobě vlastní vnitřní organizační strukturou, podmíněnou specifickými faktory.
Organizační struktura organizačního systému veřejné správy jakožto výsledek organizování veřejné správy je její předpokládanou vlastností jako v případě každé jiné organizace. Přitom se vychází z předpokladu, že právě způsob uspořádání odpovídajícím způsobem zvolených prvků v konečném efektu umožňuje vzájemné spolupřičiňování se k dosažení předem stanoveného a zamýšleného cue.
3.2 Organizační principy veřejné správy. Vztah formální organizační struktury a neformální organizace
Organizace veřejné správy jako celek, stejně jako postavení jejích jednotlivých organizačních subsystémů i jednotlivých správních orgánů je výrazem uplatnění organizačních principů veřejné správy, v jejichž smyslu je v organizaci veřejné správy řešena řada organizačně technických otázek5.
Tohoto požadavku si byla vědoma už předválečná věda - srov. Merkl, A.: Obecné právo správní, Il.dfl, Praha-Brno, Orbis 1932, str. 150, Hoetzel, J.: Československé správní právo,
54
Při tvorbě organizačních soustav obecně, a obdobně pak specificky v oblasti veřejné správy, je jednou z rozhodujících otázek uplatnění principů centralizace ii decentralizace6 . Její význam spočívá v tom, že v podmínkách kde převažují velké soustavy je nezbytná nejen určitá míra centralizace, ale v zájmu jejich oplimálního fungování je na druhé straně přitom potřebná i příslušná míra decentralizace.
Hovoříme-li o centralizaci a decentralizaci máme na mysli především oblast fl/cní, kde tyto pojmy vztahujeme zpravidla k delegování rozhodovací 1'iavoinoci. Centralizace a decentralizace je tedy spjata se strukturou moci v příslušných organizačních soustavách tak, jak se tato struktura projevuje V procesu realizace pravomocí.
V centralizovaných organizačních soustavách je pravomoc převážně lUStředěna u nejvyššího organizačního článku a její konkrétní rozdělení na nižší tllpně je potom výsledkem delegování neboli poskytování jisté míry moci řídícím pracovníkům nižšího stupně. Delegování zde chápeme jako proces, jímž se pulzuje rozdělování úkolů a jim odpovídající pravomoci mezi příslušné Organizační složky.
Takto pojatá centralizace umožňuje na jedné straně nezatěžovat nejvyšší ÍTganizační složku úkoly, jejíž plnění není nezbytně vázáno na tuto úroveň, na druhé straně se současně umožňuje plnit úkoly centrálně stanovené i na nižších Itupních. V procesu této delegace klade organizační teorie zvláštní důraz na iHMiováhu delegace úkolů, pravomocí a odpovědnosti ana zabránění překrývání 11 mezer v takto delegované oblasti.
obecná, Praha, Melantrich 1934,str. 84 a násl,, Matějka, J.: Principy organizace veřejné qirÄvy, Praha 1938,
rov. Headrych, D.: Principy státní správy, metody aformyjejí činnosti, Právník č. 10/1976,
55
Rozsah delegace pravomoci je v podstatě otázkou vztahu centralizace a decentralizace moci.
Decentralizovaný systém deleguje na nižší stupeň řízení více práv než systém centralizovaný. Jinými slovy se jednotlivé varianty delegace moci od sebe liší velikostí delegované pravomoci, jež je dáno polohou vždy dané varianty mezi dvěma krajními póly centralizované a decentralizované organizační struktury. Daná varianta je pak chápána za centralizovanou či decentralizovanou podle prvků, které jednoznačně převládají.
Ke krajní centralizaci dochází tehdy, jestliže jsou daná rozhodnutí přijímána výhradně na nejvyšší úrovni řízení a všechny ostatní organizační stupně jen přenášejí rozhodnutí a příkazy centra k místům realizace. Opačnou cestou pak probíhají informace, na jejichž základě pak nejvyšší úroveň rozhoduje.
Za klady důsledné centralizace lze považovat jednotu rozhodování a vedení, kumulaci sil a prostředků, která dovoluje řešit úkoly, jež překračují možnosti menších organizačních jednotek a dále i vysokou organizačně aiiministrativní integraci instituce, jakož i možnosti pro sjednocení řídících procesů v ní, apod. Nedostatky důsledné centralizace pak jsou naproti tomu dány delšími komunikačními kanály, s tím spojeným větším potřebným časem přenosu informací, přetížeností centra informacemi i nároky na rozhodování, menší operativností při rozhodování apod.
Druhým krajním pólem je decentralizovaná struktura moci. Krajní decentralizace by se prakticky rovnala rozpadu instituce. O decentralizaci v instituci, resp. organizační soustavě, má tedy smysl uvažovat a hovořit jen v souvislosti se vždy nezbytnou mírou centralizace. V tomto rámci lze pak přednosti a zápory decentralizované struktury moci v podstatě opačně odvodit od toho, co bylo výše uvedeno u krajní centralizace.
56
Decentralizace v organizovaných soustavách má zpravidla dvě stránky a to decentralizaci pravomoci a decentralizaci činnosti7 .
Decentralizace pravomoci je případ, kdy vyšší organizační složka «istupuje relativně trvale část své pravomoci organizační složce nižší a to tím, že pověřuje rozhodováním některých otázek.
Decentralizace činnosti je potom případ, kdy vyšší oganizační složka včruje nižší organizační složce jen výkon určité činnosti. Tím organizační složka >,šího stupně dostává i pravomoc potřebnou k výkonu decentralizované činnosti, ■dostává však pravomoc rozhodovat ani o předpokladech ani o závěrech '.l'lývajících z této činnosti.
Obě stránky decentralizace spolu nepochybně  úzce souvisí,  ale nejsou Imme závislosti.
Skutečnost, že decentralizace může být pochopena i jako přerušení vztahů
|ZÍ   částmi   a celkem   naznačuje,   že   problém   decentralizace  je   zároveň
Dblemem centralizace. Rovněž určité nedostatky krajně centralizované soustavy
1 i uji, že tato struktura není sama o sobě ideálním řešením, tedy že problém
n 11,11 i /.ace je i problémem decentralizace.
< Iplimální organizační strukturu je tedy nutno hledat kompromisním řešením
1 'im   centralizace   a decentralizace.   Tento   kompromis, -a tedy   i optimální
tinktura, bývá však v různých organizačních soustavách různý, posouvá se
itľln  více  směrem k centralizaci nebo  více k decentralizaci.  Nebývá  tedy
iliýni průměrem centralizace a decentralizace. Konstrukce optimální struktury
U \ yžaduje a předpokládá nejprve podrobnou analýzu charakteristik a situace
Organizované   soustavy,  jakož   i podrobný  rozbor   a kvalifikaci   druhů
n .Hilu jednotlivých pravomocí, včetně možné míry jejich delegace.
|  ľ i ucha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 110 a nasi.,
57
Účelné stanovení stupně centralizace a decentralizaoe |< jedním z nejzávažnějších problémů při koncipování organizační sliuklinv příslušných organizačních soustav. Při rozhodování o rozsahu centralizace či decentralizace nepostačuje zpravidla jen hodnocení možných obecných kulem, ;dc musí být zváženy vždy i konkrétní podmínky v místě a čase, kletě lepivé v každých konkrétních podmínkách určují také konkrétní mini a vztah centralizace a decentralizace.
Centralizace a decentralizace v uvedeném smyslu bývá OlltO spojována s principy tzv. koncentrace a dekoncentrace, kteté se ve va/.bč na potřebu prostorového organizačního členění veřejné správy mohou projevovat jednak ve vertikálním, a jednak v horizontálním smyslu.
Rozdíl mezi vertikální koncentrací a dekoncentrací souvisí souvisí s lim, zda a nakolik došlo či nedošlo k decentralizaci činnosti, a ji logicky spojen s využitím osy organizační nadřízenosti a podřízenosti. / toho je zřejmé, že od vertikální dekoncentrace, jež ve veřejné správě souvisí s hierarchicky uspořádanou státní správou, je nutno lišit decentralizaci pravomoci, ve veřejné správě související se samosprávou.
O horizontální dekoncentrací na rozdíl od horizontálni koncentrace pak půjde tehdy, kdy na příslušné horizontální úrovni, ať již centralizované nebo decentralizované veřejné správy, bude pravomoc příslušného organizačního stupně rozdělena mezi jeho organizační složky stojící vzájemní vedle sebe. Z povahy věci plyne, že horizontální koncentrace adekonci mii.u i |c v rámci veřejné správy využitelná jak u státní správy, tak u samosprávy,
Uplatnění dosud uvedených organizačních principů ve veřejné správě tak potom umožňuje rozlišovat systémy centralizované, decentralizované a dekoncentrované správy. Princip centralizace počítá se soustředěním převažujícího rozsahu výkonu veřejné správy u ústředních orgánů StátnJ Správy.
58
Princip decentralizace směřuje k výkonu veřejné správy samosprávnými korporacemi. Princip dekoncentrace předpokládá rozdělení výkonu veřejné spávy na více nižších nebo vedle sebe stojících organizačních jednotek v rámci daného hierarchicky uspořádaného organizačního systému. Konkrétní uplatnění těchto tzv. organizačně technických systémů veřejné správy je vždy výsledkem určité kombinace uvedených principů, přičemž tato kombinace určuje míru demokratičnosti organizace veřejné správy.
S konkrétní organizační strukturou, příslušnou mírou centralizace resp. decentralizace, koncentrace resp. dekoncentrace, dále souvisí i konkrétní postavení jednotlivých organizačních složek a úrovní jako prvků této struktury, a to ve veřejné správě s přihlédnutím k potřebám a podmínkám prostorového rozložení její územní působnosti.
Provedená centralizace a decentralizace tak představuje jistý rámec, v němž ve veřejné správě na jedné straně vystupují a fungují především tzv. jednotlivé organizační útvary soustředěné na úrovní vždy příslušného organizačního stupně, s přesně vymezenou a ohraničenou územní působností, a v němž na straně druhé pak vystupují samostatné organizační stupně vždy dané hierarchicky uspořádané prostorově pojaté organizační struktury.
Organizační teorie podle povahy postavení a zaměření v úvahu přicházejících organizačních útvarů zpravidla lišší mezi útvary lineárními a útvary štábními, a podle režimu vztahů mezi organizačními stupni pak lze lišit systémy přímého, systémy funkčního a systémy kombinovaného řízení8.
Pro lineární útvary v organizačních soustavách je typické, že bezprostředně zabezpečují hlavní činnost pro kterou se daná organizace vytvořila. Základem je tzv. lineární organizační vazba, která představuje trvalé vztahy mezi řídícím a řízeným subjektem.
8 Srov. Svatoň,!, Jahelková, K,: Člověk, řízení instituce, Brno, MU 1991, str. 68 a nasi.
59
Štábní útvary naproti tomu vznikají jako odborně specializované štáby kvalifikovaných pracovníků, které nemají přímo pravomoc zasahovat do hlavní činnosti, ale radí nebo slouží daným lineárním útvarům. Zárodkem vytvoření štábních útvarů byla tzv. funkční organizační vazba, která v podstatě představuje úzce odborný vztah, bez možnosti závazně ovlivňovat činnost složky, jejímuž plnění úkolů má štábní útvar napomáhat. V rámci vždy daného organizačního stupně mohou teoreticky vystupovat jen útvary lineární, prakticky však bývají doplňovány útvary štábními, což má svůj význam i pro vzájemné vztahy mezi takto koncipovanými organizačními stupni.
Jako samostatný způsob uspořádání se lineární struktura uplatňuje jen v institucích s poměrně malým počtem organizačních prvků, v nichž vzhledem k rozsahu a náročnosti jednotlivých úkolů není třeba specializovaných a poradních organizačních složek. Předností lineární struktury je /.pravidla jasnost a přehlednost vztahů, včetně uplatnění principu jediného vedoucího,
V lineárních vztazích mezi organizačními stupni se polom jedná o tzv. systém přímého řízeni, vjehož rámci každý nižší organizační stupeň dostává pokyny jen od jediného stupně a podléhá z daného hlediska jednotným příkazům, což patří k výhodám tohoto systému. Nedostatky lineární struktury naopak spočívají vtom, že při překročení únosného rozpětí řízeni se stává daná struktura těžkopádná popřípadě neprůchodná, což platí i v rámci jednoho organizačního stupně.
Pokud jde o štábní útvary ty potom plní svoji funkci rovnlt nejen v rámci daného organizačního stupně, ale i ve vztazích mezi takovými slupni organizační struktury. Typickým příkladem je metodické vedení lnu.nim li ůtvttů na stejné úrovni útvary štábními, nebo metodické vedeni, usměrňován! akonftola odborných  útvarů  nižšího   organizačního   stupně   stejnými   nebo   obdobnými
60
odbornými útvary vyššího organizačního stupně, což je případ tzv. systému funkčního řízení.
Systémy kombinované jsou pak představovány nejrůznějšími kombinacemi lineárních a funkčních prvků řízení ve vždy příslušných úrovních, následně promítnutých do organizačních vztahů mezi organizačními stupni. V takových případech jde zejména o situace, kdy funkční vztahy mezi stupni jsou značně omezené, a to ve prospěch uplatnění funkčního vlivu štábních složek vyššího stupně a jeho promítnutí do postavení lineárních složek nižšího stupně prostřednictvím postojů a rozhodnutí lineárních složek vyššího stupně. Za této situace je potom limitován i možný přímý vliv štábních složek nižšího stupně na postavení lineárních složek daného stupně.
Ve veřejné správě se potom uplatnění těchto organizačních principů, resp. systémů, a to v návaznosti na principy již výše uvedené, zejména promítá do organizačně technických systémů územního, rezortního a funkčního členění organizace veřejné správy. Princip územní preferuje výmezem působnosti správních orgánů ve vztahu k určitému území, přičemž tento princip je bližší a typický pro územní samosprávu. Princip rezortní, založený na Jineárrrích útvarech a struktuře, a princip funkční, založený na štábních útvarech a funkčních vazbách, naproti tomu vede ke specializaci správních orgánů, a j ako takový je bližší státní správě. Jak v samosprávě, tak ve státní správě přesto zpravidla přichází v úvahu kombinace těchto principů.
Mimo dosud uváděné organizační principy mají v organizaci veřejné správy pro tvorbu jejich dalších tzv. organizačně technických systémů dále logicky významné uplatnění i takové organizační principy, od nichž je odvozováno složení orgánů a způsob jejich rozhodování, jakož i principy, rozhodné pro způsob ustavování orgánů veřejné správy.
61
V těchto souvislostech se jedná o systém monokratický a systém kolegiálni, a o systém volební a systém jmenovací.
V  systému monokratickém a systému kolegiálním princip monokratický vyjadřuje skutečnost, že správní orgán je navenek představován jedinou osobou, přičemž tento princip je převážně uplatňován ve státní správě. Princip kolegiálni naproti tomu vyjadřuje skutečnost, že správní orgán je tvořen více osobami a pro rozhodnutí orgánu je vždy třeba určitá souhlasná společná vůle. Jako takový je tento princip uplatňován převážně v samosprávě.
V systému volebním a systému jmenovacím potom předmětné principy vyjadřují rozdílné způsoby ustavování správních orgánů, a to jak vyplývá z jejich pojmového označení, jde buď o ustavování volbou, nebo o ustavování jmenováním. Obdobně jako v předchozím případě, je i zde rozdílné uplatňování uvedených principů ve státní správě a v samosprávě. Ve státní správě převládá uplatnění principu jmenovacího, v samosprávě uplatnění principu volebního.
Konkrétní organizační uspořádání celé organizační soustavy subjektů veřejné   správy,  jednotlivých   organizačních   subsystémů   organizace   veřejné správy, jakož i toho kterého jednotlivého správního orgánu je podiníiířno řadou faktorů.   K nim  patří  zejména konkrétní  forma  státoprávního   uspořádání, příslušné územně správní členění, historický vývoj, typová, včcná i funkční strukturovanost   veřejné   správy,   obsahové   zaměření   činnosti   jednotlivých správních orgánů, hlediska účelnosti a hospodárnosti, apod, V praxi nedochází k uplatnění jednotlivých organizačních principů ajim odpovídají» lob organizačně technických systémů veřejné správy vjejich čisté podobě, nýbri naopak vždy v určité vzájemné kombinaci jejich v úvahu přicházejících organizačních principů. Může  například  docházet k různým  organizačním   modifikacím   použití lineárně štábních struktur v orgánech veřejné správy, ve v/la/níi v organizační soustavě veřejné správy a také při výkonu veřejné správy dallimi lllbjekty, Tyto
62
kombinace vznikají především za účelem lepšího využití kapacity těchto subjektů veřejné správy, kterou lze navíc obohatit použitím tvůrčích a operativních přístupů týmové práce9.
Tým, ve srovnání se štábními útvary, představuje kvalitativně jinou formu účelově orientované pracovní skupiny, která zohledňuje schopnosti svých členů a zvláštnosti situace. Znamená to, že se obvykle jedná o specificky vytvořenou skupinu lidí, která je zaměřena na ucelené řešeni cílového programu (resp. vyřešení určitého úkolu).10 Vedení týmu může využívat konzultativně demokratický, ale také koordinačně řídící styl. Výsledky jsou do značné míry odvozené od schopností, možností a ochoty členů tohoto týmu11. Cíl (úkol) týmu bývá konečný, což se také promítá do jeho časově omezeného působení. To pochopitelně nevylučuje použití (doplnění, obnovení) úspěšného týmu pro řešení či dosažení jiného cíle (úkolu).
Z hlediska organizační struktury je v těchto souvislostech třeba zdůraznit odlišení trvalého a dlouhodobého podřízení (obecně institucionalizoyané podřízenosti) od operativního (programově cílového) podřízení těchto členu. Toto operativní (pod)řízení směřuje k zajištění, řešení, splnění či dosazení cílů, činností a úkolů při obvyklém respektování zásady jednoty přikazování. Operativní (dočasný) charakter podřízení proto zabezpečuje částečnou nebo
9 Veřejná správa může být např. vykonávána i tzv. nezávislými ústředními správními agenturami (Švédsko, Finsko), které jsou řízeny výkonnými radami (kuratorii). Členy těchto výkonných rad jsou nejen veřejní úředníci, ale také politikové a představitelé organizovaných zájmových skupin. Podrobněji srov. Svatoň, J. In: Filip, J. et al.: Soudobé ústavní systémy. MU, Brno 1996, s. 165 a 167.
Pro cílové programy je charakteristické přímé zaměření na konečný výsledek (může jím tedy být také cílená aktivizace, resp. stabilizace chování - viz výše), kjehož dosažení směřuje činnost všech sdružených subjektů. V rámci tohoto zaměření by měl ve veřejné správě klíčové postavení zřejmě zaujímat příslušný subjekt řízení (např. ministr nebo přednosta okresního úřadu pověřený řízením cílového programu), který vytváří, koordinuje a usměrňuje úplnost spojení a vztahů vedoucích ke stanovenému cíli. Program by měl obsahovat pokud možno komplexní opatření týkající se věcné i osobní stránky realizace a využití výsledku. 11 Srov. „řízení podle cílů" podle P. Druckera. Týž: Postkapitalistická společnost. Management Press, Praha 1993, s. 100-101.
63
811413
B�1$D
prípadne i úplnou orientaci útvaru (pracovníků) v organizaci (příp. v orgánu) veřejné správy za účelem dosažení stanoveného cíle. Konkrétné to obvykle znamená relativní vydělení operativního řízení z normovaných organizačních vztahů. Ve veřejné správě to mimo jiné zvyšuje nároky na právní úpravu, která by měla anticipovat možné předpoklady a okolnosti pro případně nutné změny ve struktuře působnosti, pravomoci a odpovědnosti dotčených orgánů veřejné správy. Jedná se tedy o promítnutí předpokladů tohoto řízení do normování stávajících organizačních struktur.
Konkrétně se to v praxi veřejné správy může projevovat ve vytváření modifikovaných organizačních subsystémů, a to buď v rámci existující (tradiční) organizace (např. v institutu ministra bez portfeje nebo vládního zmocněnce) nebo potencializací vzniku nové organizační struktury ve veřejné správě12. Tyto subsystémy mohou představovat určitá sestavení orgánů nebo jejich částí a často i jednotlivých pracovníků za účelem realizace úkolů určitého programu.
Z této charakteristiky vyplývají i příklady na možné Uplatněni těchto struktur všude tam, kde základní organizační struktura sice splňuje naznačené předpoklady, ale je zájem na zvýšení její přizpůsobivosti. /. hlediska předmětu správní vědy to může být při řízení určitého odvětví nebo správě určitého území. Může se však také jednat o týmy řešící specificky zadaný úkol nebo určitý konkrétní státně politický či správní problém (např. různi zmocněnci nebo týmy pro zabezpečení důležitého úkolu nebo záležitosti, která nesnese odkladu - vstup do EU, obrana, zvýšené ohrožení, kalamita, ekologická, přírodni či jiná katastrofa).
12 V organizační praxi se proto může jednat buď o různé modifikace lineai m slabin organizace ve vztazích mezi organizačními stupni, nebo o aplikaci zvláštních druhů Ol nani/ačnich struktur, jakými jsou například maticová nebo programová struktura. Podrobněji siov Svatoň, J. -Jahelková, K.: Člověk, řízení a instituce. MU, Brno 1991, s. 73n.
64
Relativně samostatný okruh problémů představuje také vztah mezi důsledky formálně organizačního pojetí veřejné správy a projevy tzv. neformální organizace ve veřejné správě.
Jak bylo již výše vícekráte připomenuto organizační soustava, subsystémy a orgány veřejné správy se vyznačují vysokou mírou formalizace, která je předpokládána jak právní úpravou, tak vnitřními organizačními pravidly. Tyto normy jako celek vypovídají o požadavcích na formální stránku organizace neboli o tom jaká má organizace veřejné správy být. Z těchto norem lze proto poznat nejen předpokládanou a očekávatelnou strukturu veřejné správy, vztahů, linií řízení a komunikace (obousměrného toku podstatných informací)13 , ale do určité míry také mechanismus jejího typického působení14 .
Vztah Udí k těmto organizačním pravidlům a normám naopak vypovídá o neformální stránce organizace veřejné správy a jejích orgánů. Je to dáno tím, že tento vztah se může projevovat v podobě většího nebo menšího ztotožnění se s těmito formálními pravidly, resp. v jejich odmítání. Vznikající odchýlky od předpokládaného stavu jsou obvykle výrazem nejen určitých postojů, aspirací
Podrobněji Tamtéž, s. 32 a 63. Keller v souvislosti s charakteristikou úlohy organizací při netržnírn rozdělování vzácných statků připomíná myšlenku K.J. Arro wa o vhodnosti redukce informací vždy pro potřeby příslušné úrovně rozhodování. Každá úroveň si má proto z funkčního hlediska vybírat, resp. získávat jen ty informace, které potřebuje pro rozhodování a nezatěžovat jimi podřízené. Výhody (tj. účinnost fungování) organizace jsou však vykupovány nerovným přístupem podřízených úrovní k informacím. Keller, J.: Sociologie, byrokracie a organizace. Slon, Praha 1996, s. 68-69. Srov. také Arrow, K. J.: Granice organizaeji. PWN, Warszawa 1985, s. 29n.
14 Formálním základem statusu orgánu veřejné správy jsou vedle jeho právního zakotvení také pravidla a písemné organizační normy (organizační řády, statuty, jednací řády apod.), které fixují a vypovídají o formálních aspektech organizace. Těmi zpravidla j sou:
a)  cli, tíkoty nebo program;
b)  působnost, pravomoc a odpovědnost jednotlivých složek orgánu, jejich vzájemné vztahy a postupy z nich vyplývající;
c)  práva a povinnosti včetně případné motivace jejich členů;
d)  organizační schémata,
e)   pracovní, služební, odpovědnostní a jiná pravidla.
O právním statusu orgánu veřejné správy podrobněji srov. Filip, J. - Svatoň, J. - Zimek, J.: Základy státovědy. 2. vyd. MU, Brno 1997, s. 39.
S5
a potřeb jednotlivců, ale také společných zájmů a cílů lidí, jejichž působení v dané   organizaci   je   ovlivněno   neformálními   osobními   vztahy,   projevy spolupráce, sympatií, antipatií, dominance a submisivity (oddanosti). Všichni tito činitelé zpravidla vedou ke vzniku malých (neformálních) skupin a vztahů, jež jsou založeny na nepsaných pravidlech chování. Tato pravidla usměrňují jak poměry uvnitř takových skupin, tak jejich vztah k jiným neformálním skupinám a především k formální organizaci. Formální organizaci a vztahy v ní mohou nepsaná  pravidla  chování  nejen  upevňovat  a rozvíjet,   ale  mohou  ji   také rozrušovat a oslabovat. V tomto smyslu je pro každý subjekt řízení, který působí v rámci veřejné správy vhodné a v zásadě nutné znát a využívat především ty projevy neformální stránky organizace, které mohou přispět k dosahování cílů veřejné   správy   a jejího   jednotlivého   orgánu.   Současně   by   měl   usilovat o odstranění nebo alespoň snížení takového vlivu neformální organizace a jejich vztahů, jež nevedou k efektivnímu dosahování těchto cílů15 , pokud nejsou proti nim zaměřeny vůbec.
Působení subjektu řízení by proto nemělo být založeno jen na zohlednění formální stránky organizace, ale nutně by mělo brát v úvahu i neformální projevy organizačního života a využívat je pro zvyšování jeho účinnosti, překonávání případných negativistických postojů neformálních skupin a s nimi spojených vztahů.
Zvládnutí tvorby a použití pravidel a norem v organizačním životě veřejné správy za současného zohlednění jeho neformální stránky umožňuje vytvořit
15 Studiu těchto a podobných problémů je věnována pozornost dlouhodoběji. Mezi podstatné závěry vdaných souvislostech lze zařadit především Simonovu teorii OrMMH< racionality lidského jednáni (tzv. administrativního člověka - 1945), podle které se lidé /pravidla smiřují s prvním řešením, jež se jim jeví jako uspokojivé. Srov. Simon, II. A Dzillanla .ulniiiiistracji. PWN, Warszawa 1976, s. 39n. a 122. Obdobně se také organizace sna/i sledovat logiku uspokojivosti ateprve zpětně se snaží vytvářet dojem sledováni jediné spiávnc cesty řešení objektivně existujících problémů (tzv. zpětná racionalizace systému rozhodováni) Podrobněji Keller, J.: cit. düo, s. 90-91.
66
vhodné předpoklady pro zvýraznění synergického charakteru organizace veřejné správy jako celku. Současně také vede ke zdůraznění určitosti požadovaných forem činnosti, a to až na úroveň konkrétního pracovníka ve veřejné správě.
Stručně řečeno mělo by se jednat o propojení normativní, strukturní, činnostní, osobní a komunikační stránky formální organizace ve veřejné správě a v jejích orgánech16 , které vytváří předpoklady k dosahování větší efektivnosti při působení veřejné správy. Formální stránka organizace veřejné správy kromě toho umožňuje jejímu okolí poznat cíl, systém, strukturu a případné další rysy této organizace, které mají význam pro jejich vzájemnou interakci v rámci očekávaného chování.
Závěrem k této problematice je třeba uvést, že z dalších otázek teorie organizace, které mohou a také mají vliv na realitu organizační struktury veřejné správy, jsou v rámci tzv. struktury formálních organizací významné přinejmenším ještě problémy tzv. reorganizace a problém tzv. rozpětí řízení.
Koncentrovaně vyjádřeno podstatou reorganizace veřejná správy je provádění vyvolaných změn ve vždy dané době existující organizační struktury,
což souvisí s účelem, který je danými změnami sledován. To/ je např. případ společenskými potřebami vyvolaného nového územního členění státu.
Podstatou organizačního institutu tzv. rozpětí řízení je potom určení velikostního okruhu organizačních článků, resp. subjektů, které je možno ještě účelně a efektivně řídit z úrovně vyššího organizačního stupně17 .
6 Významným je proto také odstraňování nepřesností, nejasností, komunikačních problémů, třecích ploch a dalších možných organizačních nedostatků.
17 Srov. Máša, M.: Potencionální rozpětí řízení a velikost organizačních jednotek ve státní správě, Správní právo č. 7/1974, str. 399 a násl.
67
6216