a částečně také o jejich zdrojích a souvislostech. Další informace může načerpat z přednášek v oboru správní vědy a vlastním studiem dalších pramenů.
Publikace je určena především studentům právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, jako potřebné doplnění a rozšíření poznatků, které získávají studiem správního práva. Vhodným pramenem je rovněž pro všechny, kteří mají hlubší (zejména profesní) zájem o širší problematiku veřejné správy.
Brno, leden 1998
Autoři se podíleli na zpracování publikace takto:
Mgr. Monika Horáková: kap. 7
JUDr. Pelr Mrkývka, Dr.: kap. 6, kap. 8, kap. 10, kap. 11
doc. JUDr. Petr Průcha, CSc:   kap. 1 odd. 1, 2, 3, 4, kap. 2 odd. 4, 5,
kap. 3 odd. 1, 2, kap. 4 odd. 1,2,3,4 doc. JUDr. Jan Svatoň, CSc:    kap. 1 odd. 3, kap. 3 odd. 2, kap. 4 odd. 5 JUDr. Soňa Skulová, Dr.: kap. 2 odd. 1, 2, 3, kap. 5, kap. 9
4
Kapitola 1 POJEM A CHARAKTERISTIKA SPRÁVNÍ VĚDY
Literatura: Hendrych, D.: Základy správní vědy, Praha, Aleko 1992, Hendrych, D.: Správní právo, obecná část, Praha, 2. vydání, C.H.Beck 1996, l<ilip,J., Svatoň,J., Zimek,J.: Základy slálovědy, Brno, MU 1994, HoelzelJ.: Československé správní právo, část všeobecná, Praha, Melanirich 1934, kol: Slovník veřejného práva československého, Brno, Polygrafia 1938, Koja F.: Algemeines Verwaltungsrecht, Wien 1986, Madar, Z akol: Slovník českého práva, Praha, Linde 1995, Máša, M.: Správní věda a její vztah ke správnímu právu, Správní právo č. 7/1971, Merkl, A: Obecné právo správní, I.díl, Praha-Brno, Orbis 1931, Merkl, A: Obecné právo správní, II.díl, Praha-Brno, Orbis 1932, Pošvář, J.. Obecné pojmy správního práva, Brno ČSAS Právník 1946, Průcha, P.: Základy správního práva, Brno, MU 1992, Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, Průcha, P., Skulová, S., Mrkývka, P.: Vybrané kapitoly ze správní vědy, Brno, MU 1993, Večeřa M., Urbanová M.: Základy sociologie práva, Brno, MU Prľ, Doplněk 1996.
1.1 Úvodní poznámka 1.2 Předmět správní vědy 1.3 Metody správní vědy 1.4 Správní věda a věda správního práva
1.1 Úvodní poznámka
Pojmové vymezení a charakteristika správní vědy se neobejdou bez bližšího vymezení a zprostředkování pojmu správa, resp. veřejná správa. Správní věda, jak ostatně signalizuje již jazykový význam předmětného pojmu, je ve své podstatě vědou o správě, a my dodáváme, že o správě veřejné. Vzhledem k tomu, U veřejná správa je složitý společenský fenomén, přirozeně platí, že veřejná bráva nemůže být a také není, předmětem zájmu jediné vědní discipliny, stejně
.......- —~* —-
(vzdor   svému  jednoznačnému   názvu)   disponuje   i rozměrem   pedagogické discipliny.
Správní věda je vědní disciplinou, která zkoumá veřejnou správu v jejím faktickém, tj. reálném, rozměru, normativně však ohraničeném správním právem, a to ve vždy reálně existujících podmínkách uskutečňování příslušné správní politiky. Tím je vymezen nejen rámec jejího zájmu, a současně i její vztah ke správnímu právu a jeho vědě, nýbrž stejně tak je tím vymezena i nezbytnost objektivní správně vědní reflexe předmětné správní politiky. Správní politika, která je stručně vyjádřeno vždy konkrétním výrazem exaktně pojatého ideového zaměření obecné politiky, ekonomiky a kultury,1 je přitom determinantem jak správní vědy, tak správního práva a jeho vědy. V tomto smyslu je potom vždy příslušná správní politika také určující pro utváření veřejné správy jak v jejím faktickém, tak i v jejím právním projevu.
Veřejná správa je tak tedy v rovině „správních věd" současně, a to vždy pod' jiným zorným úhlem pohledu, předmětem :
- správní vědy,
- správního práva, resp. vědy správního práva,
- správní politiky2.
V souvislosti s tzv. „správními vědami" se v současné době spíše hovoří, či dá hovořit o tzv. správní nauce, resp. vědecké administrativistice, v jejímž rámci se navíc, a to zejména v posledním období, či období tzv. moderní vědecké administrativistiky, zviditelňuje a nalézá své pevné místo ještě tzv. administrativní komparatistika (ta přichází v úvahu jednak jako „vertikální", tj.  využívající
Srov. Koja, F.: Algemeines Verwaltungsrecht, Wien 1986, str. 127 2 Srov. Hendrych, D, a kol. : Správní právo, obecná část, 2. vydání, C.H.Beck 1996, str. 18 a násl.; tento přístup byl v podstatě zastáván již v předválečné vědě - Merkl konkrétně v těchto souvislostech zdůrazňoval, že „Správní vědy mohou mít za svůj předmět buď správní politiku,
6
časově vývojové srovnávání, a dále jako horizontální, tj. zaměřená na srovnávání souběžně existujících veřej no-správních systémů).
Význam správní vědy je dán potřebou exaktního vyhodnocování efektivnosti veřejné správy a jejího zdokonalování v souladu s měnícími se reálnými společenskými podmínkám, a potřebám, (ve smyslu J6JÍ souvtslostt se správní politikou), jakož i v souladu s objektivizovanými požadavky příslušného právního vyjádření veřejné správy (ve smyslu její souvislosti se správním právem a jeho vědou). S tím souvisí i místo správní vědy v systému studia otázek spojených s veřejnou správou a správním právem.
Pedagogické zprostředkování poznatků správní vědy má potom svůj nesporný význam všude tam, kde jsou předmětem studia praktické i teoretické otázky postavení a úkolů veřejné správy.
Správní věda je ve své podstatě společenskovědní disciplinou, která je v systému „správních věd" specificky zaměřena na komplexně pojaté zkoumání organizace i činnosti veřejné správy v jejich faktické, reálné podobě. Při respektování právního rámce, kterým je veřejná správa ve svém organizačním i funkčním pojetí determinována, věnuje správní věda pozornost veřejnosprávní realitě, jakožto cílevědomě uspořádaného organizačního systému a cíleně oncntované činnosti subjektů veřejné správy.
V tomto smyslu je správní věda „reálnou" vědou, výrazem a výsledkem vědeckého nazírání na veřej nosprávní realitu a jejího vědeckého poznání, vvi uzem a výsledkem vědeckosti pojetí samotné veřejné správy.
1.2 ľíedmet správní vědy
Na každou vědu bez rozdílu je třeba nahlížet jako na systematicky u i"n udaný soubor poznatků o určitém předmětu zkoumání, získaných při použití
I'"   pí .ivnť právo, nebo správní praxi - srov. Merkl, A.: Obecné právo správní, Lehl, Praha-
7
určitých metod, tedy z určitých metodologických hledisek. Věda tak představuje vždy určitý nenáhodně vytvořený systém postulátů.
Význam správní vědy jako relativně samostatné vědní discipliny a opodstatněnost její takto chápané existence spočívá především vtom, že vedle zkoumání veřejné správy z pohledu jejího právně normativního vyjádření je nezbytně nutné zkoumat veřejnou správu také z hlediska jejího faktického, resp. reálného fungování. Tento předmět vědeckého zájmu se zákonitě dostává mimo hranice zájmu a také možností vědy správního práva, a proto je vyčleněn samostatné vědní disciplině s názvem správní věda3.
Správní věda je svou podstatou vědou společenskou, současně však v sobě obsahuje a vykazuje také některé prvky věd přírodních a technických. To souvisí s tím, že veřejná správa v podmínkách svého reálného působení není a nemůže být předmětem úzce vyhraněného vědního oboru, nýbrž naopak, že vědní disciplina, která má takto veřejnou správu zkoumat, musí vedle společenskovědních poznatků využívat i poznatků dalších vědních oborů. Správní věda tak zkoumá realitu správně právní praxe jako ucelený komplex jevů ovlivňujících její efektivnost v podmínkách jejího reálného fungování při respektování rámce platného správního práva. V tomto smyslu je správní věda disciplinou komplexní.
Veřejná správa je v souladu se svým právním vymezením pojmem, který zahrnuje jak organizaci veřejné správy, tak činnost s povahou veřejné správy. Pro tuto organizaci a činnost přitom, a to v podstatě bez ohledu na jejich právní vymezení, platí určité obecné zákonitosti a pravidla jako pro každou jinou organizaci s příslušnou organizační strukturou, stejně jako pro každou jinou společenskou řídící činnost, jíž v neobecnějším slova smyslu veřejná správa je.
Brno, Orbis 1931, str. 90
' Srov. Máša, M. Správní věda a její vztah ke správnímu právu, Správní právo č. 7/1971, str. 396, dále též Průcha, P.: Základy správního práva , Brno, MU 1992, str. 26 a nasi., dále Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 53 a násl.
8
Vzhledem k tomu, že tato organizační struktura a tato činnost je účelově orientována na realizaci výkonné moci ve státě, nutně vykazuje určité odlišnosti od obecného chápání otázek organizace a společenské řídící činnosti.
Správní věda tak jako svůj předmět zkoumá organizaci veřejné správy, její vnitřní strukturu, faktickou efektivnost příslušných organizačních systémů a uplatňovaných organizačních principů, jakož i efektivnost příslušných procesů, realizovaných postupů a využívaných metod působení při vlastním výkonu veřejné správy .
Správní věda se tak jako relativně samostatná vědní disciplina zaměřuje na reálnou, právem podmíněnou organizaci a činnost veřejné správy. Analyzuje organizační formy, zkoumá způsoby nejúčelnější kombinace funkcí veřejné správy, jejich rozdělení mezi jednotlivé složky, jakož i zákonitosti konkrétních způsobů činnosti. Centrem pozornosti správní vědy je tedy systém, struktura a dále pak metody a formy působení správních orgánů. Hlavním posláním správní včdy přitom je zkoumat způsoby zdokonalování veřejné správy.
Správní věda se otázkami, které tvoří předmět jejího zájmu, zabývá nikoliv i/.olovaně, nýbrž v jejich vzájemných souvislostech. Proto o ní platí, že je vědou systémovou, zabývající se jak organizací, tak činností veřejné správy. Správní věda přitom v podstatě představuje aplikovanou teorii organizace a teorii řízení m | lodmínky a problémy veřejné správy.
Poznatky správní vědy slouží především k bezprostřednímu zdokonalování
■ n ganizační struktury i příslušných procesů, jakož i dílčích postupů a činností při
realizaci veřejné správy, a to aniž by bylo třeba provádět změny v platné právní
Úpravě. Mimo to je smyslem poznatků správní vědy jejich uplatnění a případné
i ihlcdnění při změnách platného správního práva.
' '.nu. llendrych, D.: Základy správní vědy, Praha, Aleko 1992, str. 34 a násl.
9
Správní věda jako věda zkoumající správní praxi musí nutně reagovat na společenskou objednávku a vycházet ze společenských potřeb. Platí, že získané poznatky musí být pro nabíhající správně právní praxi a zamýšlenou novou právní úpravu poskytovány s potřebným předstihem. Smyslem poznatků, získaných ze současnosti či minulosti správně právní praxe je jejich využití v budoucnosti.
1.3 Metody správní vědy
Obdobně jako v jiných vědních oborech náleží i ve správní vědě mezi základní východiska předmětu jejího zkoumání (tedy toho co chce poznat) také její metodologický základ (tedy ucelený návod jak to poznat)5.
Poznávání předmětu správní vědy (viz výše), proto předpokládá a vyžaduje určitou metodologickou ucelenost. Ve správní vědě jsou proto aplikovány metodologické přístupy (metody), které jsou používány nejen ve společenských vědách, ale některé z nich také v přírodních vědách. Jejich použití není vždy jednoduchou záležitostí, avšak vzhledem k aspiraci správní vědy představovat ve vztahu k veřejné správě komplexní disciplínu, je podmínkou nutnou, která přispívá k poznávání právních a neprávních stránek veřejné správy a často také vede k nastolování a formulaci otázek dalších. Zkoumání činností, institucí, vztahů a systémů ve veřejné správě vyžaduje z metodologického hlediska respektovat a používat určité způsoby a postupy jejich objasňování a hodnocení. V obecné rovině se jedná především o přístup systémový a normativní. Nezanedbatelným je však také hledisko sledování nutné efektivnosti, akceschopnosti a racionality v organizaci, činnosti a v působení veřejné správy.
5 Jestliže se pod vědeckou metodou rozumí systematický (nenáhodný) způsob získávání poznatků a odhalování zákonitostí, tak metodologický základ je představován relativně uceleným souhrnem těchto metod, které slouží k poznání daného předmětu zkoumání.
10
Také proto má uvedený požadavek metodologické ucelenosti správně vědního přístupu nepopiratelný význam.
To znamená, že při konkrétních zkoumáních jsou vedle obecných empirických a racionálních metod6 využívány metody další. Ty jsou jednak typické i pro mnohé jiné vědní obory (mezi ně náleží především metoda systémová, metoda srovnávací a metoda historická) a jednak představují relativně ucelenou metodologickou výbavu dalších vědních oborů. V tomto druhém případě se jedná především o metody sociologických výzkumů, metodu normativně dogmatickou a o metody exaktní (kvantitativní), které mají velmi blízko k racionálním metodám (některé metody matematické, metody modelování, resp. kybernetického modelování) nebo k metodám sociologickým (zejména metody statistické).
Uvedené metody umožňují zkoumání, popis, poznání a vysvětlení existující praxe veřejné správy a navíc napomáhají formulaci případných závěrů u doporučení pro budoucí praxi. Z tohoto hlediska náleží správní věda mezi U-oretickopraktické disciplíny. Stránka teoretická (zobecněné praktické poznatky, teoretické názory a hypotézy) má svoje zdroje v minulé a v existující ■ixi veřejné správy a v celé řadě dalších oborů. Stránka praktická se projevuje především v určení a v zaměření poznatků, formulovaní pravidel a předpokladů
I ii n potřeby aplikace v budoucí praxi. Jedná se tedy o vědu, která na základě Budia právní úpravy a reálií veřejné správy a s využitím předcházejících poznatků
II  "iii-cpcí, formuluje zobecněné poznatky a teoretická doporučení, hypotézy •i um my (včetně námětů de lege ferenda), a to především pro potřeby jejich pol ml možno racionální a účinné aplikace.
i    empirickým  (fakta  získávajícím)   metodám jsou   obvykle   zařazovány   pozorování m. ni    K. racionálním (logickým; interpretačním) metodám pak analogie, indukce, ■■lull'   jakož i postupy v podobě analýzy, syntézy, abstrakce a determinace.
11
Z dotčených metod zkoumání je vhodné, a to zejména z pedagogického hlediska, zdůraznit metodu systémovou, komparatistickou, historickou, normativně dogmatickou, behaviorální, sociologickou a také některé metody exaktní.
Při studiu a popisu funkčního a organizačního pojetí veřejné správy jsou zejména využívány základní principy systémového přístupu.
Základ aplikace systémového přístupu spočívá v použití pojmu systém na souhrn prvků (částí) ana vztahy mezi nimi. K definičnímu vymezení tohoto pojmu existuje řada přístupů. Od nejobecnějších, které uvádějí, že se jedná o ohraničené prvky ve vzájemné součinnosti až po souhrny prvků (částí), jejichž součinnost vyvolává vznik nových integrativních kvalit, které nejsou vlastní jednotlivým - systém tvořícím prvkům (částem)7.
Za systém je v dalším považován celek, např. systém veřejné správy, složený z jednotlivých částí a prvků a vztahů mezi nimi, přičemž jeho kvalita je dána nejen kvalitou částí a prvků, ale i způsobem jejich propojení (vzájemných vztahů). Celostní pojetí systému tak vypovídá nejen o jeho integrativních vlastnostech, ale také o propojenosti změn v jedné části (prvku) se změnami v ostatních částech (prvcích) a v systému jako celku8.
Tato základní vymezení jsou vhodná pro chápání systému veřejné správy jako určitého souhrnu částí (v základním např. státní správy a samosprávy) a vztahů mezi nimi, které mohou být v souladu s popisovanou úrovní dále označovány za subsystémy. Subsystémy jsou tedy relativně samostatně a účelově
7  Správně koncipovaný a chápaný systémový přístup se proto vyznačuje důsledným pojmovým aparátem ajeho konstruktivním použitím.
8   Tím jsou současně akcentovány poznatky o struktuře systému, jež je představována souhrnem podstatných vnitřních vztahů mezi částmi, respektive prvky systému a vypovídá tedy o uspořádání vzájemných vztahů mezi nimi.
12
orientované části systému, které jsou popsatelné např. z hlediska funkcionálního, institucionálního a normativního.
Důležité je vždy chápat celostní charakter předmětu popisu (např. systému veřejné správy ve státě, systému státní správy, systému ústřední a místní státní správy, systému místní samosprávy) a z něj zpravidla plynoucí víceúrovňové pojetí problematiky. Podstatnou je skutečnost, že části (prvky) se nezkoumají izolovaně, ale ve vzájemné součinnosti, v procesu fungování celého jejich systému. Tedy komplexně a s návazností na vnější souvislosti.
Z metodologického hlediska je důležitá i další stránka metody, totiž kvalitativní projev systému (např. státní správy) navenek ajeho reakce na okolí (vnější) systému. Jedná se o analýzu toho, jak systém působí. Tuto aktivitu systému lze pozorovat v jeho funkcích (např. řídící a regulační funkce státní správy - srov. dále), neboť se projevuje mimo jiné i tím, že jednotlivé části (prvky) systému jsou se systémem jako celkem spjaty právě prostřednictvím linikěniho (cílového) spojení, tedy jak působí a reagují na okolí (např. při potřebě /ujištění určitého právního stavu) a v podílejí se na dosahování cílů státní správy. I lovoři se pak o systémově funkčním aspektu, kdy např. funkce státní správy jsou ■ ilostními ve vztahu k funkcím jednotlivých oblastí státně správního působení.
Poměrně často aplikovanou metodou je metoda komparatistická, která má (louliou a bohatou tradici9. Je to dáno nejen přirozenou lidskou snahou po
JDvnání vybraných základních, vedlejších, někdy i nepodstatných, podobných it pripadne odlišných znaků. Její význam je navíc zvýrazněn tím, že z objektivně
'" hopilelných (společenskopolitických a normativně regulačních) důvodů je při Klidili veřejné  správy  snížená a někdy přímo vyloučená možnost používání
ip' i umhin jako jedné z empirických metod (viz. dále).
''•  pi' ililoinatiku vývoje správní vědy a studia veřejné správy.
13
Podstatou metody je srovnání minimálně dvou činitelů. Toho, který se srovnává a toho, který je s ním srovnáván (např. systémů veřejné správy ve dvou a více státech), a to vždy z určitého hlediska (tertium comparationis; např. struktura a fungování veřejné správy, koordinace ve státní správě, charakter a úroveň státní služby, právní úprava určitého institutu). Mnohdy záleží také na rozsahu a záběru předmětu srovnání. Lze pak hovořit o srovnání v mezinárodním nebo vnitrostátním měřítku, o srovnání aspirujícím na univerzalitu nebo partikularitu, a to případně v kombinaci se snahou po zohlednění makropohledů (např. na systémy veřejné správy kontinentální), mezipohledů (na veřejnou správu určitých skupin států, na regionální správu apod.) a mikrosrovnání (jednotlivých -dílčích - oblastí správně právní regulace, jejích institutů nebo fungování částí systému veřejné správy, pravidel rozhodovacích procesů ve veřejné správě apod.).
Komparace musí být pochopitelně tvůrčí (využívající dialektických i formálně logických postupů) a koncepční, neboť se nejedná jen o popis, registraci nebo časový postup, ale především o celkový výsledek vypovídající o podobnostech a odlišnostech s předpoklady pro tvorbu závěrů. Nehledě na to, že také ve správní vědě je často kombinována s metodou systémovou a sociologickou. Její podobu a projev lze nalézt také v následující metodě.
Tou je metoda historická, která proto bývá někdy nazývána i historickosrovnávací. Historický přistup ke zkoumání předmětu správní vědy spočívá především ve schopnosti a způsobilosti poznat a srovnat konkrétní nebo případně již i zobecněné poznatky z hlediska jejich trvalosti nebo dočasnosti, změn v čase a případně i v prostoru. Takto lze poznávat (a srovnávat v čase = genetický aspekt srovnávací metody) jednu a více činností, procesů, jevů a institucí ve veřejné správě. Studiem jednotlivých historických období se mohou získávat poznatky o podobě a vývoji zkoumaného problému, co jej ovlivňovalo
14
a formovalo dříve a co z toho je podstatné nyní. To má zejména význam pro stávající přístup ke zkoumaným otázkám, neboť znalosti vývoje a zkušeností spoluvytvářejí příhodné (kvalifikované) možnosti pro posouzení trvalosti nebo přechodnosti shodných a obdobných podmínek a prostředí, klíčových činitelů a právních institutů, efektivnosti právní úpravy a hlavních vývojových tendencí. Používání této metody by tedy nemělo představovat „pouhé" pohledy nebo výlety do minulosti, ale mělo by vést k aktivní reflexi, která umožní postihnout existující v kontextu vývojových tendencí a perspektiv veřejné správy, její podoby .1 charakteru konkrétních institutů.
Při studiu určitého problému je pro správní vědu důležité vycházet z jeho existující pozitivně právní úpravy a normované podoby. V těchto souvislostech je pochopitelně nutné uvažovat v poloze „co býti má". Jedná se tedy o uplatňování Metody normativně dogmatické, která je při studiu právních aspektů veřejné Brávy bezpodmínečná. Dovoluje poznat správně procesní a materiálně Mgulativní znaky veřejné správy, její právně významné formy činnosti a instituce. kdobii těchto institucí, činností, vztahů a procesů lze do určité míry ado Vi íli ho stupně (tj. do úrovně jejich pozitivně právní úpravy a nutnosti zajištění
il oncm předpokládaného stavu) poznávat na základě interpretačních formálně
' ľ I ých (především deduktivních) postupů.
Na rozdíl od předcházející metody je to právě metoda behaviorální, která lib) vii především odrazem veřejné správy v jednáních, postojích, psychických
I   ■ ■ 11 ;i v jejím hodnocení ze strany jednotlivce. Behavioralismus se v těchto
II   i l" Iccli  věnuje tomu „co je".   9hahou je získat maximum informací,
slouží       především       metody       a techniky       kvantitativního,
"sociologického asociálně psychologického  přístupu,  které  v dalším
F*(l|iiikl;nhiji kvantitativní (např. statistické) zpracování. Znamená to, že v první
|edná   o shromažďování   hodnověrných   poznatků,   které   umožňují
15
empiricky ověřitelné závěry. Charakter behavioralistické metodologie je výrazně instrumentální a pozitivistický a je tak koneckonců inspirován postupy přírodních věd.
Význam a průkazná vypovídací hodnota údajů získávaných aplikací sociologických metod se odvíjí především od možnosti a schopnosti zajištění a zjištění mínění určitého statisticky významného vzorku respondentů. S tím pochopitelně souvisí objektivně a seriózně zamýšlené a připravované postupy zjišťování, fixování a zpracování získaných informací a údajů. V dalším se pak jedná o jejich verifikaci, rozlišení faktů, tvrzení a postulátů a konečně o přijímání a formulaci nezkreslených a neidealizovaných závěrů. U mnohých metod nelze také opomenout ochotu respondentů ke spolupráci a odlišení reálných.činností, vztahů a faktů od subjektivismu v jejich odpovědích. Významné místo má při zjišťování a zpracování výsledků a případně i při formulaci postupných závěrů použití statistických metod, jejichž vhodná aplikace umožňuje zjistit a formulovat statisticky relevantní pohledy, postoje a jejich poměr. Proto bývají někdy sociologické techniky a měření zařazovány ke kvantitativním metodám.
Mezi jejich konkrétní formy náleží z empirických metod, kromě již zmíněných limitovaných možností sociálního experimentu ve veřejné správě, také vnější a vnitřní pozorování lišící se externím či interním pohledem výzkumníka na situaci a vztahy v orgánech veřejné správy a na dopad společenského a právního působení veřejné správy. Druhý pohled je pochopitelně náročnější nejen na objektivitu a zajištění nadhledu, ale také z hlediska zvládnutí odborné problematiky, získání zkušeností a dovedností. Výše uvedené postuláty a požadavky platí i pro dnes již klasické sociologické techniky dotazníků, anket a interview. Podrobnější pozornost je těmto technikám věnována v sociologii10.
10 Srov. napr. Večeřa, M, - Urbanová, M: Základy sociologie práva, MU - PrF v nakl. Doplněk, Brno 1996, s. 175.
16
V metodologické výbavě správní vědy se objevují také některé další metody techniky zkoumání, které jsou podřazovány pod společný název exaktní metody. Mezi ně náleží statistické metody, které tvoří přechod k vlastním kvantitativním (matematickým) metodám a dále metody formalizace, obecného a kybernetického modelování a připadne i různé experimentální postupy.
Použití statistických metod spočívá v kvantifikujících zjišťováních týkajících se však pouze těch činností, vztahů, názorů, hodnot, postojů ajevů, které lze v souvislosti s veřejnou správou a s jejím působením matematicky vyjádřit (srov. dále). Nakládání s těmito zjištěními má obvykle charakter gi ncralizace s důsledky, které platí pro působení zákona velkých čísel. Nehledě IM okolnosti, které z toho plynou, neboť takový závěr nemusí platit pro každý lodnotJivý případ, přispívají získané statistické závěry k možným úvahám n budoucím vývoji, o základních tendencích a vlivech.
Předpokladem použití metod formalizace a matematických metod je
míst formalizace, popisu a zpracování výchozích údajů, tj. určitých činností, i lim, procesů, jevů a institucí, které tak získávají určitou modelovou podobu (lliipl  pomocí symbolické logiky).
I nnkrótně   se   zejména   u matematických   metod  jedná   o problematiku
•i M uče metod optimalizace rozhodovacích procesů, teorie her, simulačních her
■Od  Podmínkou jejich použití je však obezřetné nakládání svýchozími údaji,
i   vyžadují především objektivizaci. To však není zejména u složitějších
plil.....i, kletých se dotýká řada nezávisle proměnných, majících často svůj
.•■I \ nekvantifikovatelných (lidských a společenských) faktorech, záležitost
lil l i   uncdbalelná. Další podmínkou je věcná a přiléhavá analýza a formulace
loniluvč již o odborné (matematické) stránce operace. Konečně také
ii   iiilbomá  a včasná interpretace výsledků ajejich užitečné využití.
r   l      uvedené obrací pozornost na opomíjenou stránku aplikace těchto
ŮftťftKHif knihovna
17               právnické fakulty MU
2925
metod. Totiž na to, že jejich použití by mělo sloužit poznání, napomáhat k získávám nových poznatků a k jejich předávání jak v teorii, tak při výchově a vzdělávání pro účely praxe veřejné správy. Neúčelné a zbytečné jsou proto formalizování nebo kvantifikace, které nevedou k objasnění problému, přispívají k jeho zesložitění a přílišnou mírou abstrakce mohou narušit a snížit citlivost působení veřejné správy, která je i tak výrazně (právně) a organizačně formalizovaným činitelem. Obdobné požadavky lze vnést i na aplikaci metody kybernetického modelování s tím, že se ještě zvětšuje nebezpečí vyplývající z popisného a modelově zjednodušujícího přístupu ke složitému a složenému předmětu výzkumu.
Význam experimentálních metod a postupů spočívá ve správní vědě převážně v koncepční „laboratorní" simulaci a posuzování modelových imitací určitých situací a budoucích postupů ve veřejné správě. Ověřování a zkoušení zamýšleného postupu v praxi veřejné správy je pochopitelně možné, ale je vhodné přitom vycházet přinejmenším z toho, že společnost sama, resp. její experimentu podléhající části představují dynamické subjekty, což zcela nepochybně klade velmi vysoké nároky na možnosti ověřování a vyhodnocování efektivnosti takových postupů. O nutnosti respektování zásady legality pochopitelně nemluvě.
Za použití těchto metod, jak obecných, tak i specifických, pak správní věda exaktně poznává, posuzuje a vyhodnocuje organizaci i činnost správně právní praxe, a vytváří určitý relativně stabilní systém modelů, návodů a doporučení pro správně právní praxi11.
11 Srov. Průcha, P.: Základy správního práva , Brno, MU 1992, str. 31, dále Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 55
18
Navrhuje a doporučuje racionální a funkční organizační uspořádání organizační struktury veřejné správy, specifikuje zákonitosti vzájemných organizačních vztahů, vymezuje obecná pravidla rozhodovacích procesů ve veřejné správě I poskytuje návody pro komplexní racionalizaci činnosti orgánů i samotných pracovníků odborného aparátu veřejné správy12.
Správní věda tak vytváří rozhodující vědecké zázemí pro zefektivňování I« Miminek i vlastního faktického-uskutečňování správně právní praxe, a současně ■tfdstavuje velice cenný zdroj informací pro potřeby legislativních procesů v ohlasu správního práva.
I I Správní věda a věda správního práva
Již z výše uvedené pojmové  charakteristiky   správní vědy  a stejně  tak
I i 'ování pojmu veřejné správy jako ústředního pojmu správní vědy je zřejmé,
iprůvní věda má úzkou a logickou spojitost s vědou správního práva, která se
ms mu základním posláním, zjednodušeně vyjádřeno, zaměřuje na právní aspekty
ni' -|n;'ivy.
Společným cílem správní vědy a vědy správního práva a posláním obou i lilu disciplin přitom je trvale zajišťovat zdokonalování veřejné správy, a to jak iltl i n icjílio reálného uskutečňování, takpotomi v rovině její právní úpravy13.
RO ucelenost předmětného pohledu je na tomto místě třeba uvést li"l'ii. JSI i liarakteristiku vědy správního práva. Věda správního práva, jako É ' m véda, je typickou společenskou vědou, což souvisí sťim, že správní • iipiuvujc postavení a chování příslušných subjektů ve vztazích, jež jsou n i .mi v/tahy. Posláním správního práva přitom je právně normovat
i kol.: Slovník českého práva, Praha, Linde 1995, heslo „správní věda" i  '.piiívní věda a její vztah ke správnímu právu, Správní právo č. 7/1971, str.
19
postavení a chování daných subjektů v těchto společenských vztazích. Tyto vztahy se potom realizují v souvislosti s výkonem veřejné správy a jejich právní úprava je proto odrazem právní úpravy pravomoci a působnosti orgánů veřejné správy v jejich předpokládaném reálném postavení.
Správní právo tak představuje určitou obsahově determinovanou právně normativní regulaci, přičemž předmětem vědy správního práva je sama tato normativní regulace. V tomto smyslu je potom věda správního práva normativní vědou14.
Věda správního práva tedy v podstatě zkoumá správně právní regulaci veřejné správy, nebo jinak vyjádřeno právní regulaci postavení a chování subjektů ve vztazích realizovaných v souvislosti s výkonem veřejné správy.
Vzhledem k tomu, že právní regulace veřejné správy představuje ucelený systém nejrůznějších právních norem, institutů a právních předpisů, nutně se věda správní práva zabývá jak těmito jednotlivými kategoriemi, a to včetně jejich vnitřní struktury, tak také jejich vzájemnými souvislostmi, jakož i správním právem coby uceleným právně normativním systémem. Věda správního práva je obdobně jako správní věda také vědou systémovou, systémově se zabývající jak obsahem tak formou správního práva jako právního odvětví, a to pochopitelně s přihlédnutím k potřebám jeho praktické realizace.
Poznatky vědy správního práva slouží ke zdokonalení správního práva, ke zvýšení jeho efektivnosti j ako nástroje normativní regulace veřejnosprávní reality. V tomto smyslu jsou tyto poznatky využitelné jak v procesu tvorby správního práva, v procesu jeho změn, tak i v procesu jeho uskutečňování.
Věda správního práva se přitom zpravidla zabývá svým předmětem v celé jeho šíři, přičemž aby náležitě plnila svoji funkci, musí reagovat na aktuálnost
14 Srov. Hendrych, D, a kol. : Správní právo, obecná část, 2. vydání, C,H.Beck 1996, str. 18 a nasi., obdobně Koja, F.: Algemeines Verwaltungsrecht, Wien 1986, six. 124 a nasi.
20
společenských    potřeb    a věnovat    zvýšenou    pozornost    i těm    okruhům a problémům, které bezprostředně podmiňují efektivnost veřejné správy.
Pro veškeré poznatky vědy správního práva bez rozdílu pak platí, že musí být získávány vždy s určitým předstihem před bezprostřední potřebou jejich využití.
Věda  správního  práva  disponuje  pro  zkoumání  svého  předmětu  také
IHíNlušnými,  předmětu zkoumání  adekvátními,  metodami.  Jde  opět jednak
ii metody obecné, k nimž patří zejména metody systémové a srovnávací, včetně
nu 11 «1 y historicko - srovnávací, a dále o metody specifické, jimiž jsou metody ve
■ podstatě deduktivní, formálně logické a interpretační.
Za pomoci těchto metod potom věda správního práva dospívá při zkoumání
iho předmětu k určitému relativně stabilnímu vědeckému pojetí a chápání
i ' i mho práva jako specifického právně normativního systému. Definuje jeho
1.....   pojmy, dává odpověď na jeho obecné otázky, vymezuje jeho vnitřní
m .i i harakterizuje zákonitosti jeho fungování.
da správního práva při tvorbě veškerých svých poznatků zákonitě vychází li ni u obecně chápané právní vědy, současně nutně zohledňuje související dílčích právně vědních disciplin, a navíc ve značném rozsahu využívá poznatky správní vědy.
i  i.....to smyslu také správní věda vzhledem ke svému zaměření, tj.
i'm   I předmětu zkoumání a nakonec  i vzhledem k užívaným metodám
hihi   významným způsobem doplňuje vědu správního práva. Zatímco věda
pí i\ a /.koumá veřejnou správu jako jev upravený normami správního
nikl ii-ky normy správního práva a jimi upravené společenské vztahy,
■ I >    I 'niiiiá veřejnou správu jako komplex jevů a procesů jež jsou
i i il in ii\ správně právní praxe vmezích platného správního práva. Věda
■   i ledy /.koumá správní právo jako právně normativní systém,
21
0324
upravující veřejnou správu, správní věda potom zkoumá tuto veřejnou správu jako výraz její organizace a činnosti, tedy veřejnou správu samu o sobě, a v tomto smyslu je potom správní věda vědou o fakticitě veřejné správy, ajestliže jsme vědu správního práva výše označili jako vědu „normativní", pak v návaznosti na výše uvedené lze správní vědu označit jako vědu „reálnou".
Porovnáním správní vědy na jedné straně a vědy správního práva na straně druhé, tak skutečně lze nepochybně dospět k jejich chápání jako dvou relativně samostatných nicméně vzájemně velmi úzce souvisejících vědních disciplin, a to zejména s ohledem na odlišnosti v předmětu i metodách zkoumání těchto disciplin. To, že se každá z těchto věd ze svého pohledu a za použití rozdílných metod výzkumu zabývá zkoumáním veřejné správy, není jen jejich odlišovacím znakem, nýbrž svědčí to i o jejich vzájemném vztahu, jenž se koncentrovaně projevuje zejména v oboustranném zohledňování relativně samostatně získávaných vědních poznatků.
Poznatky obou těchto vědních disciplin ve svém souhrnu totiž umožňují pod zorným úhlem potřeb optimalizace veřejnosprávní reality optimalizovat nejen tuto realitu, ale i právní úpravu veřejné správy, která vymezuje její právní rámec a na veřej nosprávní realitu zpětně rozvojově, nebo také retardačně, působí15.
Srov. Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 55, 56
22
Kapitola 2
VEŘEJNÁ SPRÁVA JAKO PŘEDMĚT VĚDECKÉHO ZKOUMÁNÍ
Literatura:  Goodnow F.J.:  Comparative Administrative Law, New
York, Burt Franklin 1903, Havelka M.: Management - vademecum,
Praha, ALEKO 1991, Hendry ch, D.: Základy správní vědy, Praha,
Aleko 1992, Hendrych, D.: Správní právo, obecná část, Praha, 2.
vydání,  C.H.Beck 1996, Hoetzel J.: Československé správní právo,
Vraha,    Melantrich    1937,     Keller,     J.:    Sociologie    byrokracie
n organizace,   Praha,   SLON  1996,   Klestil,   Pišlěláková,    Vágner:
'/úklady   managementu,   Brno,   MU   1997,    Leonski,   Z:   Nauka
administracji,   Warszawa  -  Poznan,   PWN 1977,   Lukeš Za  kol:
/úklady teorie státní správy,   ÚSS Praha 1986, Madar, Z  a kol:
Slmmík českého práva, Praha, Linde 1995, Máša, M.: Správní věda
« její vztah ke správnímu právu, Správní právo č. 7/1971, Máša M.:
Socialistická správní věda, Brno, UJEP 1985, Merkl.A.:Obecné právo
■•1'iavní, I.díl, Praha, Orbis 1932, Pfifner J.M., Presthus R.: Public
Administration, New York, Ronald Press Company 1967, Pošvář J.:
Obecné pojmy správního práva, Brno 1946,  Průcha, P.: Základy
ipróvního práva, Brno, MU 1992, Průcha, P., Mrkývka, P., Skulová
I Vybrané kapitoly ze správní vědy, Brno, MU 1993, Průcha, P.:
ifirávni  právo,   obecná   část,   Brno,   MU   1996,   Skulová,   S.:
"dováni ve veřejné správě, Brno, MU 1996, Rosenbloom D.H.:
Public  Administration,   Random  House,   New   York   1986  Simon
I ,1 .Smithburg D.W..Thompson  V.A.: Public Administration,  New
'i'ik   A.A.Knopf 1970,   Starosciak J.:  Zarys nauki  administracji,
id//', ,/nw,   PWN 1971,  Svatoň J., Jahelková K.:  Člověk,  řízení,
bllltutce, Brno, MU 1991, Thieme W.: Verwaltungslehre, Köln, Carl
'■mu,mux   Verlag  1967,   Večeřa,  M.   -   Urbanová,   M.:   Základy
lohgie práva, Brno, MU - PrF v nakl. Doplněk 1997, Weyr F.:
Mřít práva, limo - Praha, Orbis 1936.
23