zejména požadavky na objektivnost, systematičnost, důslednost, stálost a včasnost kontroly. K autoritě kontrolujícího subjektu zcela nepochybně náleží a přispívá odbornost, dobrá příprava a hospodárný výkon kontroly.
Na kontrolované objekty naopak negativně působí neodůvodněná nedůvěra (snaha kontrolovat každého, vždy, všude a každý jeho krok), která snižuje vědomí osobní odpovědnosti a podvazuje jejich tvořivost. Z tohoto hlediska je důležité vhodně kombinovat soustavnější nepřímou formu kontroly s příležitostnou přímou formou kontroly.
92
Kapitola 5 ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
Literatura: Průcha, P., Mrkývka, P., Skulová, $.: Vybrané kapitoly ze správní vědy, MU Brno, 1993, Filip. J.,Svatoň, J., Zimek, J.: Základy státovědy, Brno, MU 1994,Hendrych, IX: Základy správní vědy, ALEKO Praha, 1992, Hendrych, D.: Správní práva, obecná část, Praha, 2. vydání, C.H.Beck 1996, Keller, J.: Nedomyšlená společnost, Brno, Doplněk 1992, Keller, J.: Sociologie byrokracie a organizace, Praha, SLON 1996, kolektiv: Politologie, MU Brno, 1993, Lindblom Ch.E, Woodhouse, E.J.: The Policy-Making process, Prentice Hall, Englewood Cliffs 1993, Lukeš, Z a kol.: Základy teorie státní správy, Praha 1986, Máša, M.: Socialistická správní věda, UJEP Brno, 1985, Pennock, J.R., Smith, D.G.: Political Science, an Introduction, The Macmillan Company, New York 1964, Kabinet pro správu a řízeni při Pľ Praha 1967, Pßfner, J.M., Presthus, R.: Public Administration, The Ronald Press Company, New York, 1967, Pošvář, J.. Obecné pojmy správního práva, Brno ČSAS Právník 1946, Průcha, P.: Správní právo (obecná část), MU Brno 1996, Průcha, P., Skulová, S.: Správní právo, procesní část, Brno MU 1997, Rosenbloom, D.H.: Public Administration, Random House, New York, 1986, Skulová, S.: Rozhodování ve veřejné správě, 2.vyd., MU Brno, 1996, Skulová, S.: Rozhodování ve veřejné správě v pohledu správní vědy, CPVP č.11/1997, Skulová, $.: Omezení (limity) rozhodovací činnosti veřejné správy v pohledu správní vědy, CPVP č.111/1997, Skulová, S.: Zásady (doporučení) pro rozhodovací činnost ve veřejné správě , ČPVP č.1/1998, Svatoň J., Jahelková K.: Člověk, řízení, institutce, Brno, MU 1991 Thieme, W.: Verwaltungslehre, Carl Heymanns Verlag KG, 1967.
5.1 Obecně   o rozhodování  a   o rozhodování   ve  veřejné   správě
5.2 Rozhodovací proces   5.3 Uplatnění principu omezené racionality
5.4 Rozhodovací  situace   -   rozhodování za jistoty, rizika, nejistoty
5.5 Vlastnosti rozhodovacích procesů a rozhodnutí ve veřejné správě
5.6 Omezení (limity) rozhodovací činnosti veřejné správy
93
5.1 Obecně o rozhodování a o rozhodování ve veřejné správě
Jak již bylo v předchozí kapitole naznačeno, rozhodování představuje významnou část struktury činností veřejné správy. Můžeme je považovat za jádro činnosti veřejné správy, kterým se veřejná správa zejména projevuje navenek, a které přibližuje a charakterizuje činnostní, aktivní stránku veřejné správy jako specifického systému podílejícího se na procesu společenského řízení1 .
Problematika rozhodování ve veřejné správě je významně a zásadním způsobem regulována normami práva správního, ale také jiných právních odvětví, z nich zejména práva ústavního. Tato skutečnost jako základní determinanta existence a fungování veřejné správy v moderním právním státě zakládá potřebnost nastínit problematiku rozhodování ve veřejné správě v určitých nepominutelných aspektech právních. V rozhodování ve veřejné správě se přirozeně projevují také politické vlivy, z nichž je zejména významná otázka uplatňování principů demokracie.
Styčným bodem přístupů správněprávního a správněvědního a předmětem hodným dalšího podrobného samostatného zkoumání je pak otázka, nakolik právní regulace ovlivňuje efektivnost existujícího systému veřejné správy, a to v jeho aspektu organizačním (formálním) a aspektu funkčním (materiálním).
Nutnost rozhodování, a to možno říci neustálého, je podmíněna variantností, proměnlivostí a nejednoznačností přírodního a společenského prostředí, ve kterém subjekt rozhodování existuje. V zájmu zachování své existence, event, dosažení svého rozvoje, usiluje o nalezení a realizaci adekvátní reakce na danou situaci vnitřní i vnější, tj .optimální varianty dalšího chování. V tomto procesu přichází v úvahu rozhodování o vlastní činnosti, jakož i ovlivňování prostředí či subjektů stojících mimo subjekt rozhodování.
1 K tomu podrobněji Skulová S.: Rozhodování ve veřejné správě (2. přepracované vydání), MU Brno, 1996, str.7.
94
Abychom vůbec mohli hovořit o rozhodování, musí nutně existovat alespoň dvě možnosti dalšího postupu či vývoje. Tyto alternativy je nutno nějakým způsobem ohodnotit, zejména z hlediska nutných předpokladů a podmínek a možných účinků a následků jejich realizace. Poté lze přistoupit k výběru některé z nich. Výsledkem této činnosti je rozhodnutí.
Rozhodováním rozumíme proces, ve kterém rozhodující (se) subjekt provádí v konkrétní situaci nenáhodný výběr z nejméně dvou možných variant, resp. alternativ další činnosti2 .
Výsledkem této činnosti je pak zpravidla rozhodnutí.
Rozhodování ve veřejné správě je významnou a nedílnou součástí procesu společenského řízení3, resp. řídících procesů ve společnosti. Jako součást společenského řízení se rozhodování ve veřejné správě, vzhledem k charakteristickým vlastnostem veřejné správy, v obecnosti vyznačuje určitou stálostí či pravidleností, značnou mírou právní regulace a možností použití donucení a v neposlední řadě institucionální štruktúrovaností v souladu s rozdělením pravomocí a působností v systému organizace veřejné správy.
Ze systémového hlediska je možno v rozhodování ve veřejné správě spatřovat rozhodovací systém, který je tvořen a determinován jednotlivými prvky (subjekty rozhodování), jejich vzájemnými vztahy, ať už ve smyslu formální nebo neformální organizace, stanovenými cíli a úkoly, svěřenými prostředky (a to ve značné míře právními) a dosažitelnými zdroji. Pro systém veřejné správy nejsou samozřejmě irelevantní jeho vztahy k okolnímu prostředí. Lze vysledovat, vedle již zmíněných vztahů s orgány zákonodárnými a soudními,
Tato definice, vycházející z obecné teorie řízení, resp. obecné teorie rozhodování, je možno řičí již tradiční a je obecně akceptována. Mnozí autoři pak akcentují účelové zaměření rozhodování ve veřejné správě.
3 Viz: Svatoň J., Jahelková K. :Člověk, řízení a instituce, MU Brno, 1991, str.81 a n..
95
množství dalších vztahů s mnohými dalšími subjekty. Z pohledu informační teorie hovoříme o vstupech do systému (input) a výstupech z něj (output).
Rozhodovací systémy se mohou členit z různých hledisek. Veřejná správa jako rozhodovací systém je značně rozsáhlá, vnitřně rozčleněná a lze v ní postihnout různé subsystémy, mnohdy ještě dále vnitřně strukturované. Rozhodovací činnost systému veřejné správy, jeho subsystémů nebo prvků může být přitom zaměřena buď na vlastní činnost, nebo směrována k ostatním prvkům systému veřejné správy - tehdy hovoříme o interních rozhodnutích, anebo je zaměřena na subjekty mimo systém veřejné správy, a pak jde o rozhodnutí externí.
V oblasti veřejné správy vystupuje významně do popředí problematika subjektu rozhodování, tj. toho, kdo přijímá rozhodnutí. Obecně jím může být jednotlivec nebo organizace, osoba fyzická nebo právnická. Ve veřejné správě je jím subjekt vykonávající veřejnou správu, tedy zpravidla orgán veřejné správy, resp. správní úřad, popř. jeho organizací složka, úřední osoba, event, jiný subjekt zmocněný k výkonu určité výseče činnosti veřejné správy.
Předpokladem k výkonu rozhodovací činnosti je zde ovšem nutný rozsah pravomoci a působnosti, stanovený právní normou, resp. konkrétněji také organizačním řádem nebo jiným obdobným interním aktem. Podle obecné zásady by každá výkonná funkce, ať vyšší nebo podřízená, měla být přidělena některému určitému jednotlivci, mělo by být všem známo, kdo nějakou věc vykonal a čí vinou zůstala některá věc nevyřízena, neboť odpovědnost nestojí za nic, když nikdo neví, kdo je odpovědný4.
Tak jak se organizační struktura zejména státní správy vyznačuje hierarchičností svého uspořádání, nachází tento fenomén svůj odraz ve funkční stránce veřejné správy, tedy i v rozhodovacích činnostech, které jsou značně
4 Mill, J.S.: Úvahy o vládě ústavní, Svoboda Praha,1992, str.174.
96
strukturovány a v mnoha případech hierarchicky uspořádány, zejména ve smyslu vázanosti rozhodnutí orgánu státní správy na nižším stupni jejího organizačního uspořádání rozhodnutím orgánu státní správy nacházejícího se na organizačním žebříčku výše, ale také někdy přímo rozdílností právní síly takových rozhodnutí.
V obou zmíněných případech je hierarchičnost právně stanovena. Jindy se setkáváme s hierarchičností faktickou, zejména u (podrobněji) neformalizova-ných rozhodovacích procesů, odvisle od pozice příslušného článku ( odboru, referátu, komise, pracovníka, člena, představitele) veřejné správy v jejím systému nebo subsystému a jeho skutečného vztahu k jiným článkům. Avšak ani úlohu nebo vliv této „neformální hierarchičností" rozhodnutí nelze podceňovat5 .
5.2 Rozhodovací proces
Rozhodování se zpravidla nerealizuje jedním úkonem vjednom okamžiku, ale naopak představuje řetězec určitých úkonů řazených za sebou s určitou logickou posloupností (často i formalizovanou různými pravidly právními nebo technickými), odvíjející se a směřující od podnětu k rozhodnutí (formálního či neformálního) až po vydání rozhodnutí ( ve formální nebo neformální podobě), event.jeho realizaci, jakož i kontrolu této realizace.
Pro rozhodování v institucích6 je (nebo by měla být) charakteristická jistá míra stability a uspořádanosti jednotlivých dílčích úkonů rozhodovacího procesu, jakož i stanovení příslušnosti organizačních prvků systému k jejich zabezpečování, jak již bylo výše zdůvodněno. Organizační stránka systémů a subsystémů měla by se tedy adekvátně promítat i do stránky funkční, činnostní.
Srov. s problematikou formální a neformální autority, např. oddíl 3.2. této publikace, nebo Svatoň J., Jahelková K.: Člověk, řízení, instituce, MU, Brno, 1991, str. 28 a n.
Institucí se dle J. Svatoňe (Základy státovědy,' str.9) rozumí „subjekt organizovaného vyjadřování a zprostředkování společenských vztahů", nesoucí jako základní znaky formalizaci
97
Mezi oběma stránkami jsou patrné vztahy vzájemného ovlivňování a zpětných vazeb. V tomto směru by měla být aktivizována další vlastnost, na kterou moderní systém veřejné správy aspiruje, a již by bylo možnost nazvat „průběžná poučitelnost", nebo jinými slovy schopnost vlastního sebezdokonalování ve vztahu k daným podmínkám a potřebám. Pro reálné naplnění tohoto rysuje pak nutná další vlastnost, a to pružnost v aspektu organizačním i funkčním.
Rozhodovací proces lze obecně a v určité posloupnosti rozčlenit do těchto prvků, nebo také, právě se zdůrazněním oné posloupnosti či následnosti, stádií:
•   výchozí situace ( současný stav rozhodujícího subjektu a jeho prostředí)
•  cíle (úkoly)
•  definice problému
•  možné cesty (varianty) k dosažení cíle
•   zhodnocení variant z hlediska existujících omezení a možných důsledků
•  výběr jedné z variant (tj .rozhodnutí)
•  provedení rozhodnutí
•  kontrola.
Výchozí situace rozhodujícího subjektu (instituce) je velmi podstatnou pro jeho rozhodovací činnost, ať už z hlediska jeho vybavení pravomocí a působností, jeho organizační struktury, kvality jedinců zúčastněných na rozhodování (charakteristika intelektuální, volní, mravní ), vztahů k okolnímu prostředí a jeho vlivů na rozhodující subjekt a také disponibilních zdrojů. Tyto otázky úzce souvisejí s významným faktorem ovlivňujícím rozhodovací proces, a to s existujícími omezeními (limity) pro rozhodování, resp.pro realizaci rozhodnutí.
v organizaci i funkcích, dále relativní samostatnost, jakož i jisté napětí mezi abstraktní rolí,
98
Cíle (resp. úkoly) veřejné správy jako celku i jejích jednotlivých subsystémů či organizačních složek, k jejichž dosažení je rozhodovací činnost směřována, jsou natolik rozsáhlé a složité, s různou mírou závaznosti, důležitostí a časového horizontu, že bude spíše namístě hovořit o systému cílů či úkolů.
Nepochybná je mnohdy jejich provázanost a vzájemná podmíněnost. Sledované cíle (resp. hodnoty) ve svém souhrnu nemají pouhou jednoduchou lineárně vertikální strukturu, při které dosažení jednoho cíle (resp. upevňování či rozvíjení určité hodnoty) je vždy prostě jen předstupněm, cestou či prostředkem k dosahování dalšího cíle či hodnoty. Často naopak sledování jednoho účelu znesnadňuje a brzdí plnění jiného. Absolutní preference jednoho může znemožnit současné sledování druhého. Vedle cílů exaktně kvantifikovatelných, měřitelných a termínovatelných veřejná správa sleduje nutně účely, resp. hodnoty, které jsou charakterizovány spíše kvalitativně a nelze je přesně kvantifikovat, popř. ani termínovat7 .
Subjekt rozhodování by se měl v cílech a úkolech orientovat, stanovit jejich jjořadí, vymezit vzájemné vztahy a rozeznat a řešit případné konkfliktní relace, které mezi nimi mohou nastat, a to vždy v kooperaci nebo na základě konzultace s dalšími subjekty, tam kde je to potřebné a vhodné, aby nedocházelo v důsledku izolované činnosti jednoho orgánu veřejné správy k narušení hodnot, cílů a úkolů sledovaných jinou organizační složkou systému veřejné správy.
Prvky a činnosti subsystémů veřejné správy měly by být navzájem a ve svém souhrnu nekonfliktní, resp. nekonkurující si. Uvedené nároky můžeme však ve vztahu ke společenskému řízení a vůbec ke složitosti společenských problémů považovat za určitý ideál, k němuž je vždy realita pouze ve vztahu snahy
kterou instituce sehrává a konkrétními společenskými vztahy, v nichž nebo vůči nimž působí. 7 Lukeš Z. a kol.: Základy teorie státní správy, Praha, 1986, str.76.
99
o přiblížení se, která může být úspěšná jen do určité míry, nikdy ne absolutně. Je tomu tak proto, že nejistota a neshoda jsou skladními rysy života společnosti, od nichž nemůže odpomoci ani nejpodrobnější a nejvědečtější analýza8 .
V konkrétní rozhodovací situaci je vždy nutná definice problému, který má být rozhodovací činností řešen, neboť pouze přesné pojmenovaní problému umožňuje stanovit všechny možné, resp. vdané situaci myslitelné varianty (cesty) dalšího postupu a dává předpoklad pro adekvátní vyřešení problému.
Subjekt rozhodování posuzuje a hodnotí možné varianty dalšího postupu s přihlédnutím ke všem faktoriím limitujícím jejich realizaci a k možným důsledkům přijetí určitého řešení, které jsou mu známy, nebo které je schopen určit či odhadnout.
Ve složitých rozhodovacích procesech se často přistupuje k posouzení navrhovaných alternativ odbornými experty, poradními orgány či jinými subjekty odlišnými od subjektu rozhodování, jejichž stanoviska jsou v některých případech závazná, jindy mají úlohu pouze podpůrnou, doplňující, informativní, event, slouží jako jeden z důkazních prostředků ve vedeném správním řízení.
V   některých rozhodovacích procesech jsou fakultativně brány v úvahu připomínky, návrhy, stanoviska veřejnosti, resp. její stanovené části, zjišťované např. metodami sociologického průzkumu. V některých případech je možno přijmout rozhodnutí pouze na základě vyjádření názorů k dané věci stanovenou částí veřejnosti. Pak lze již ovšem klasifikovat jako rozhodující subjekt onu veřejnost, kdy orgán veřejné správy pouze zpracovává formalizovanou podobu rozhodnutí. Jde o nej intenzivnější formu projevu podílu občanů na rozhodování záležitostí veřejné správy.
Lindblom Ch.E., Woodhouse E.J.: The Policy-Making Process,  Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1993, Preface.
100
Účelem a smyslem rozhodovacího procesuje přijetí rozhodnutí. Děje se tak v rozhodovacím stadiu rozhodovacího procesu. Rozhodnutí ve veřejné správě může nabývat různých podob, ať už formálních (t.j. splňující předem stanovené, zpravidla právní požadavky a mající předepsané náležitosti) či nikoliv. Klasickým a nejčastějším případem formálního rozhodnutí je správní rozhodnutí vydané jako výsledek správního řízení9 , může to však být i jiný akt vydaný orgánem veřejné správy v předepsané formě. Forma může být ovšem také stanovena pouze interním předpisem, a to pro podřízené subjekty stojící uvnitř systému veřejné správy a pouze ve vztahu k nim jako závazná.
Z hlediska právních forem činnosti budou zpravidla formální rozhodnutí představována správními akty , ať už normativními nebo individuálními10.
Do kategorie formálních rozhodnutí dále patří dohody správně právního charakteru, ovšem za předpokladu, že postup jejich uzavírání, jejich forma a náležitosti splňují určitá předepsaná formální kritéria.
Rozhodnutí ve veřejné správě je někdy též definováno jako formalizovaná odpověď, často mocensky sankcionovaná, na podnět k rozhodnutí1 .
Tato definice poněkud zužuje pojem rozhodnutí ve veřejné správě vymezený výše, kde je povaha rozhodnutí přiznávána i rozhodnutím (volbám variant) nefonnalizováným, resp. neformálním.
9 K tomu viz Průcha P., Skulová S.: Správní právo, procesní část, MU Brno, 1997, str.61 a n.
10  Správní akty definuje P.Průcha (Správní právo - obecná část, MU Brno 1996, str. 183) jako veřejně mocenské akty, vydávané na základě zákonů orgány veřejné správy v procesu praktické realizace úkolů a funkcí veřejné správy. Ve vztahu k zákonům jsou odvozenými právně závaznými akty.
11 HendrychD.: Základy správní vědy, str.78.
101
Pro jednoznačnější „doslovení" problematiky formálnosti rozhodnutí ve veřejné správě bude vhodné uzavřít tyto úvahy v tom smyslu, že za formální rozhodnutí bude považováno takové rozhodnutí, které je projeveno v předem stanovené vnější formě a obsahující stanovené náležitosti. Formální rozhodnutí jsou zpravidla přijímána jako výsledek předem stanoveného, formalizovaného postupu, ale není tomu bezvýjimečně.
Realizace rozhodnutí a kontrola nejsou uváděny pravidelně jako stádia rozhodovacího procesu. Přiznáváno však minimálně je, že na něj úzce navazují. V komplexním systémovém pohledu na rozhodovací procesy ve veřejné správě se však i stádium realizační a kontrolní jeví jako jejich nedílná součást, neboť právě způsob realizace, resp. nerealizace rozhodnutí ovlivňují další rozhodovací činnost orgánů veřejné správy a jsou tak propojeny s dalšími dílčími rozhodovacími procesy.
Kontrola slouží ke zjištění, zda a nakolik se shoduje výsledek dosažený realizací rozhodnutí se stavem zakotveným v rozhodnutí, resp. se záměrem, cílem v něm obsaženým. Zejména v oblasti veřejné správy, vzhledem k její nepřetržitosti a významným sociálním dopadům jejích rozhodnutí, jde o otázky velkého významu. Přitom je nutno mít na zřeteli, že vedle výsledků zamýšlených a předpokládaných mohou nastat i výsledky nepředpokládané, resp. nechtěné.
V této souvislosti vystupuje do popředí otázka tzv. zpětné vazby. Ta se však neprojevuje pouze ve stádiu kontroly realizace rozhodnutí, ale průběžně v celém rozhodovacím procesu. Slouží posuzování správnosti všech úkonů, neboť subjekt rozhodování získává informace pro svou činnost průběžně, v rámci struktury rozhodovacích systémů a subsystémů, a je schopen korigovat jednotlivé úkony v rozhodovacím procesu po stránce obsahové, časové, věcné, atd. Subjekt rozhodování získává nebo přijímá informace i v průběhu rozhodovacího procesu, a to nejen prostřednictvím zpětné vazby, ale také nezávisle na zpětné vazbě
102
z vnějšího prostředí (např. ve formě pokynu nadřízeného orgánu, apod.). Všechna tato předchozí rozhodnutí a informace mohou působit jako limitující faktor pro rozhodování, zároveň však mohou přispívat ke zkvalitňování rozhodovacího procesu a jeho jednotlivých stádií.
Z těchto důvodů se ve vztahu k rozhodovacímu procesu někdy také hovoří o problematice postupného rozhodování. V reálném rozhodovacím procesu nejde totiž o vydávání jednotlivých izolovaných rozhodnutí ve statickém slova smyslu. Rozhodování ve skutečnosti představuje dynamicky složitý cyklický proces na sebe navazujících dílčích rozhodnutí. Rozhodování je zde postupné (sekvenční)12, přičemž jedno rozhodnutí může v širších souvislostech tvořit pouze jedno ze stádií, resp. jeden ze subsystémů, jiného, rozsáhlejšího, rozhodovacího procesu.
Vlastním nositelem povinnosti realizovat rozhodnutí může být jak orgán veřejné správy, tak subjekt stojící mimo organizační strukturu veřejné správy (u externích rozhodnutí). Realizační stádium rozhodovacího procesu zřejmě nejvýrazněji nese znaky veřejnomocenské povahy rozhodovací činnosti veřejné správy, zejména v té části rozhodování, která je vydávána ve formě správních aktů (aplikace práva).
5.3 Uplatnění principu omezené racionality
Snaha o efektivnost vede subjekty rozhodování k tomu, aby v průběhu rozhodovacího procesu přijímaly pokud možno co nejracionálnější opatření a volily racionální postupy k dosažení optimálního rozhodnutí a jím sledovaného cíle (úkolu).
12 Máša M.: Socialistická správni věda, Brno 1985, str. 152.
103
Přívlastek „racionální" zde znamená rozumně zdůvodnitelné, logické, vylučující iracionální, náhodné, emocionální. Už sama formulace „pokud možno co nejracionálnější" navozuje, že existují určitá omezení v nalézání racionálních řešení problémů , a to daná kapacitou a schopností subjektu správně definovat problém, vyhledat, formulovat a posoudit všechny varianty řešení problému a jejích možné důsledky v realitě, která je složitá, komplexní (mnohokriteriální) a nestabilní.
Ani takto složitá situace zpravidla není a při rozhodování orgánů veřejné správy v rámci jim stanovené pravomoci a působnosti nemůže být důvodem pro ustoupení od rozhodovací činností, event, oddalování přijetí potřebného rozhodnutí. Náročnost podmínek rozhodovací činnosti proto vede ke zjednodušení problému a ostatních podmínek rozhodování na takovou úroveň složitosti (nebo jednoduchosti), aby byly subjektem rozhodování uchopitelné a zvládnutelné. Rozhodování vyžaduje stálé zjednodušování skutečnosti13.
Pro „zjednodušování" rozhodovaných záležitostí je však nutno stanovit racionální limity, které zajistí adekvátnost vydaného rozhodnutí ve vztahu k řešenému problému, pokud ovšem přímo právní předpisy nestanoví limity pro zmíněnou simplifikaci.
Rovněž termín „optimální rozhodnutí" není zcela jednoznačný a při každém rozhodování přesně definovatelný, zejména při rozhodování v sociálních systémech, kde nelze spolehlivě kvantitativně charakterizovat a tedy ani porovnat možné varianty rozhodnutí a jejich dopady na sociální prostředí. Nelze vždy stanovit, která ze sledovaných hodnot je, nebo se jeví, pro rozhodující subjekt nejdůležitější, nelze spolehlivě určit, jaké sociální důsledky bude která varianta mít. Proto je nutně takové rozhodování vždy do jisté míry neracionální.
Pfifiier IM., Presthus R.: cit.dllo, str.llO.
104
Tím je zpochybněna možnost úplné racionality sociálního rozhodování. Uplatňuje se princip omezené racionality. Namísto rozhodnutí optimálních jsou fakticky přijímána rozhodnutí uspokojující, adekvátnejší složitosti rozhodovací situace, komplexnosti reality a schopnostem a možnostem subjektu rozhodování v konkrétním čase rozhodování.
Omezenost racionality rozhodovacího procesu by však vždy měla být sama o sobě limitována, omezena na nezbytně nutnou míru. Obecně trvá stálý požadavek a stálá snaha po dosahování rozhodnutí optimálních, po zdokonalování rozhodovacího procesu, čemuž významně napomáhá využívání vědeckých poznatků z různých vědních oborů a dále dostupných technických prostředků, zejména počítačové, komunikační, audiovizuální techniky.
Pokud budeme pohlížet na rozhodování veřejné správy z aspektu ekonomického, bude požadavek racionality poněkud snáze respektovatelný, a to vzhledem k častější možnosti kvantifikovatelnosti ekonomických parametrů problémů, které lze takto řešit, a variant jejich řešení.
Při uplatnění politického pojímání veřejné správy může se už racionalita jevit v mnohem komplikovanějším světle a v mnoha různých souvztažnostech a podobách. Ovšem ani v tomto aspektu veřejné správy by se racionalita neměla vytrácet a uplatňování politických vlivů v realizaci veřejné správy by mělo vycházet z předem formulovaných variant a uvědomění si jejich možných důsledků. Nedostatek racionálnosti a absence předem provedených analýz neměly by být zdůvodňovány nebo zakrývány politickými frázemi a utápět se ve složitých manévrech a vztazích různých politických sil. Na druhé straně problém zpracování adekvátních odborných analýz a jejich uplatnění v politické praxi není zdaleka redukovatelný do předeslaných požadavků, neboť se vněm odráží komplexnost a nepředvídatelnost různých stránek života společnosti a existujících sociálních    problémů,    jakož    i nemožnost    zpracování    dokonalých    a vše
105
předvídajících analýz použitelných pro rozhodování, nehledě už na problém, komu má být svěřeno zpracování potřebných rozborů14 -
5.4 Rozhodovací situace - rozhodování za jistoty, rizika, nejistoty
Subjekt rozhodování realizuje svou činnost vždy vjedné ze situací zmíněných v záhlaví. Nastoupení některé z uvedených situací je determinováno množstvím, kvalitou, dostupností, a také schopností využít informací o cílech, úkolech, problémech, ovsech alternativách řešení a jejich možných důsledcích a o tom, s jakou pravděpodobností nastanou.
Rozhodování za jistoty znamená rozhodování s úplnými informacemi -subjekt rozhodování zná přesně všechny alternativy řešení, zná přesně i všechny jejich možné následky a ví přesně, s jakou pravděpodobností nastanou. Je tedy schopen zvolit tu alternativu, která nejlépe splňuje potřebná kritéra.
Taková rozhodovací situace je v sociálním rozhodování v čisté podobě málo pravděpodobná a proto málo častá, neboť podmínky jejího naplnění jsou nereálné zejména pro nemožnost získat všechny, event, přesné výchozí informace, stejně jako předvídat následky jednotlivých alternativ, spočívající zejména v lidském chování, a pravděpodobnost jejich nastoupení.
Rozhodování za rizika je v sociálním rozhodování nejčastější, neboť subjekt nemá úplné výchozí informace, ani nemůže zcela spolehlivě určit budoucí možné důsledky jednotlivých variant, zejména v chování lidí, někdy ani vývoj rozhodovací situace. Existuje však možnost zkoumat a zjistit, s jakou pravděpodobností nastane určitá reakce na určitý podnět a tak s jistou pravděpodobností předvídat a zohledňovat další vývoj rozhodovacího procesu.
14 Složitostí zpracování a využitelnosti analýz v politickém rozhodování se podrobně zabývají Ch.E.Lindblom a E.J.Woodhouse v již citovaném díle The Policy-Makíng Process, kapitola druhá - Limity analýzy, str. 13 a n..
106
V konkrétní rozhodovací situaci je možno postupovat s minimálním rizikem, tj. s největší mírou jistoty dospět k výsledku, který se může často jevit jako minimální, nebo se pokusit dosáhnout maximálního možného výsledku, ovšem za maximálního rizika.
Jak už název napovídá, rozhodování za nejistoty znamená, že důsledky variant jsou nejisté, stejně jako pravděpodobnost, se kterou mohou nastat. Subjekt nedisponuje potřebnými informacemi, nebo některými z nich, aby mohl posoudit pravděpodobnost nastoupení určitých důsledků určitých variant řešení. I taková rozhodovací situace je ve veřejné správě běžná.Tehdy je nutno usilovat o snížení míry nejistoty, a to s využitím jiných dostupných informací, jako je např. historická zkušenost nebo poznatky z řešení analogických situací.
Nedostatek informací lze nahradit též ověřováním si názorů jiných rozhodovatelů nebo dokonce i vybraných adresátů budoucích rozhodnutíJ5 . Těmito postupy je někdy možno převést rozhodování za nejistoty na rozhodování za rizika.
Výše uvedené o situaci rizika a situaci nejistoty dá se zobecnit v tom směru, že situace rizika je dána nedostatkem informacích významných pro rozhodnutí, kdy rozhodující subjekt bere na sebe důsledky svého rozhodnutí, i když si je vědom možného (resp. pravděpodobného) nezdaru a pravděpodobnosti jeho nastoupení. Situace nejistoty pak může znamenat obdobný nedostatek potřebných informací, mezi nimi však také informací o možném riziku nezdaru, nebo o jeho pravděpodobnosti. V obou zmíněných rozhodovacích situacích může být nedostatek pořebných informací „zaviněn", či „nezaviněn" rozhodovacím subjektem, přičemž tento fakt může být rozhodný při vnějším hodnocení výsledků, dopadů a efektivnosti rozhodovací činnosti příslušného subjektu.
HendrychD.: cit.dllo, str.82.
107
Relativní stabilita, nepřetržitost, tradice, zkušenost a další vlastnosti systému veřejné správy jako celku i jeho jednotlivých částí mohou v rámci společenského řízení významné přispívat ke zvyšování prvku jistoty v rozhodovacích procesech. Zejména a zcela samozřejmě (i když v praxi to tak zcela samozřejmé zatím není) lze této její kvality využívat ve vlastní rozhodovací činnosti veřejné správy. Může však být uplatňována v rozhodovacích procesech dalších subjektů společenského řízení - mám nyní na mysli zvláště činnost zákonodárných orgánů, přinejmenším z hlediska vyhodnocování možných dopadů a důsledků přijímaných právních úprav, a tím přispívat k efektivnosti právních norem. Uvedeným míním zdůraznit značný informační potenciál, kterým veřejná správa jako celek, i její jednotlivé subsystémy a prvky (zaměstnanci, členové) disponují, a který zatím zůstává využit pouze z části.
5.5 Vlastnosti rozhodovacích procesů a rozhodnutí ve veřejné správě
V obecném vymezení je veřejná správa správou veřejných záležitostí vykonávanou ve veřejném zájmu. Subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Při rozhodování v oblasti veřejné správy a v oblasti správy soukromé může být využíváno obdobných metod a přístupů (zejména přístup účelový - viz níže), avšak jen do té míry, do jaké se shodují vlastnosti předmětu správy veřejné s charakteristikami předmětu správy soukromé.
Strukturovaný a zároveň poměrně komplexní pohled na rozhodování veřejné správy poskytuje D.H.Rosenbloom, který rozlišuje, a zároveň sleduje propojenost, resp. syntézu, tří přístupů k dané problematice, které již byly zmíněny. Je to přístup manažerský (sledující efektivnost, racionalitu a vycházející
108
z poznatků teorie řízení a teorie organizace - pozn.aut.), dále přístup politický a přístup právní15.
Zkoumání těchto stránek rozhodování veřejné správy v naších podmínkách jak izolovaně, tak v komplexnosti jejich působení, zasluhuje do budoucna bližšího zájmu.
Bylo už také konstatováno, že veřejná správa je jedním ze subsystémů společenského řízení. Ve vztahu k aktům orgánů moci zákonodárné jde o výkonnou činnost uskutečňovanou orgány státní správy a výkonnou činnost dalších veřejnoprávních subjektů. Veřejná správa jako činnost výkonná je tak zároveň vymezena jako činnost programovaná, realizující postuláty vyšší. Současně je však také činností programující, neboť zejména při naplňování své organizátorské funkce sama přijímá rozhodnutí, která program nebo programy vytvářejí a stanoví.
Pro úplnost je třeba doplnit, že orgány veřejnou správu vykonávající někdy řeší rovněž záležitosti neprogramového charakteru. Přesto však rozhodování ve veřejné správě zůstává svou podstatou, funkcemi a zaměřením činností programového charakteru. Je zde tedy vždy určitá programovost, vyjádřená vztahem každé rozhodovací činnosti k určitému existujícímu programu, také jinak řečeno ke stanovenému cíli. Programovost vyplývá ze záměmosti, dlouhodobosti, nepřetržitosti a stabilnosti veřejné správy jako řídícího, a zároveň v základních zaměřeních řízeného společenského systému.
Veřejnou správu, spojenou vzájemnou výměnou informací, četnými vstupy a výstupy s okolím, můžeme jednoznačně označit jako rozhodovací systém otevřený (na rozdíl od systémů uzavřených), i když při určitých formalizovaných rozhodovacích postupech jsou, resp. mají být vliv okolního prostředí a jiné podněty redukovány do přesně vymezených forem, nasměrovány do stanovených
16 D.H.Rosenbloom, cit. dílo, str. 281 an.
109
vstupu a event, časových úseků. Tehdy lze hovořit o „relativní otevřenosti" rozhodovacího systému.
Otevřenost veřejné správy jako rozhodovacího systému je v prvé řadě nutno chápat zejména z hlediska informačního, které má sloužit racionalitě a efektivnosti činnosti veřejné správy. Veřejná správa jako rozhodovací systém by měla být otevřena informacím a podnětům relevantním z hlediska posuzované otázky nebo řešeného problému, nikoliv však neomezeně, ale s určitou nutnou redukcí na informace skutečně podstatné, aby nedocházelo k zahlcení nadbytečnými informacemi, jež podvazuje akceschopnost systému.
Pojem otevřenosti evokuje nezbytně také další z možných přístupů k rozhodování ve veřejné správě, a to přístup politický, politickou stránku rozhodování. Rozumíme tím uplatňování vlivu politických stran a zájmových skupin jako reprezentantů různých zájmů, a veřejnosti obecně, na rozhodování veřejné správy a také odpovědnost subjektů rozhodování voleným orgánům jako jejich reprezentantům17.
Uvedené působení na rozhodování veřejné správy je představováno širokou škálou metod a forem, z nichž některé jsou ústavně, resp. právně předpokládány a upraveny, jiné takto výslovně upraveny nejsou, i když jejich uplatňování není v rozporu s uvedenými normami, některé však mohou nabývat protiprávního charakteru zejména z toho důvodu, že porušují zásadu rovnosti a nestranného a objektivního rozhodování. Politický přístup k rozhodování veřejné správy nelze však eliminovat, ani jej chápat především jako negativum, jako překážku objektivního a účinného rozhodování. Jeho posláním je nacházet a formulovat
17 D.H. Rosenbloom, cit. dílo, str.290 au.. Ale také: „správní orgány se nezabývají pouze správou, vyvíjejí iniciativu pokud jde o základní zaměření správy, působí na dílčí rozhodnutí volených funkcionářů, interpretují zásady správy v rámci své zákonné pravomoci. Správní orgány jsou tedy plně zapojeny do politiky" - Pennock, J.R., Smith, D.G.: Political Science: an Introduction, The Macmillan Company, New York, 1964, Kabinet pro správu a řízení při katedře správního práva PF UK, Praha, 1967, str.6.
110
poznatky a doporučení, jež mohou přispět k širšímu uplatňování participace veřejnosti na správě, nacházení konsensuálních řešení, a tím k vyšší míře společenské efektivnosti přijímaných rozhodnutí. Otevřenost veřejné správy by tedy měla být zaručena, avšak vždy omezena určitými základními principy demokratické společnosti, resp. ochrany práv jednotlivce.
Z výše uvedených hledisek bude proto samozřejmá větší otevřenost systému při realizaci rozhodovací činnosti orgánů veřejné samosprávy, která ve značné míře předpokládá uplatňování zájmů členů samosprávné korporace, a to v rámci relativně většího podílu činností řídícího charakteru, jejichž předpokladem je možnost stanovení si vlastních cílů, jichž míní samosprávná korporace dosáhnout. Tento fenomén byl ostatně jedním z hlavních motivů vzniku samosprávných veřejnoprávních korporací. Politická institucionalizace obvykle vzniká, resp. existuje za účelem realizace určitých efektivně vymezitelných cílů18.
Další dvojice možných přístupů k rozhodování ve veřejné správě, je již tradiční a vychází ze skutečnosti, že v oblasti veřejné správy se uplatňuje jak rozhodování účelové, které směřuje k zajištěni nebo provedeni určitých veřejných cílů (postulátů), tak i rozhodování ve smyslu konkretizace a aplikace
>      19
pravá1 .
Nejde o dvě odlišné množiny, které by neměly žádných společných prvků (viz např. vydání správního rozhodnutí o přestupku proti veřejnému pořádku, tedy individuálního správního aktu - aktu aplikace práva, který však zároveň přispívá k naplnění obecného úkolu - zajišťování veřejného pořádku v obci a event, má také vést k nahrazení hmotné škody, která spácháním přestupku vznikla).
Zda bude v konkrétním případě aplikován, resp. převáží jeden nebo druhý přístup, určuje povaha problému, úkolu, který má být řešen, nebo také úhel
18 Svatoň J. in Politologie, kolektiv, MU, Brno 1993, str.39.
19 K tomu srov. Pošvář, cit. dílo , str. 24 a n., Hendrych D.: cit.dílo, str.73.
111
zkoumání dané rozhodovací činnosti - zda sledujeme aspekt právní nebo účelový. Jako účelové je shledáváno rozhodování zpravidla v těch případech, které umožňují v přesných, nejlépe číselných parametrech, vymezit cíl (nejčastěji je to zisk nebo žádoucí způsob využití rozpočtových prostředků) a varianty vedoucí kjeho dosažení. Předpokládá se tedy dostatečná informační báze, využívá se matematických metod a výpočetní techniky. Tento přístup slouží k řešení zejména úkolů ekonomické povahy, proto má obdobné rysy při rozhodování v soukromé i veřejné správě. Sledovaným účelem však může stejně dobře být také řešení úkolu, resp. dosažení cíle sociální povahy, kde už kvantífikačních parametrů lze užít obtížněji, resp. vůbec.
Jako typické pro veřejnou správu je pak shledáváno rozhodování mající povahu aplikace právních norem. V něm se zejména projevuje povinnostní povaha výkonu veřejné správy a nadřazené postavení orgánů veřejné správy ve vztahu ke spravovaným subjektům. Subjekt rozhodování provádí výklad právní normy, posuzuje, zda byla naplněna její hypotéza a podle toho poté relevantním způsobem zasáhne do právní situace subjektů, o jejichž záležitostech je rozhodováno. Matematické operace se neuplatňují, naopak vystupuje do popředí úloha rozhodujícího subjektu, který využívá metod interpretace právní normy a má k dispozici správní uvážení.Při vytížiti této metody rozhodování by měla být zvláště respektována zásada legality a požadavek právní jistoty a určité stability rozhodovací činnosti.
Výše zmíněné přístupy k rozhodování ve veřejné správě (tedy politický, účelový a aplikačně, resp.konkretizačně právní) nevyskytují se v čisté a izolované podobě, naopak zpravidla platí, že každé rozhodnutí ve veřejné správě nese v sobě určitý prvek každého z oněch tří aspektů, ovšem v různé míře a kombinaci.
112
V přijímaných rozhodnutích veřejné správy se odrážejí a do nich se promítají, přímo nebo zprostředkovaně, zájmy určitých politicky relevantních subjektů. Rozhodnutí sledují určitý účel, jakkoliv obecně vyjádřitelný. V obecné poloze jde o rozhodnutí přijímaná ne-li přímo v souladu, tedy rozhodně nikoliv kontra legem, neboť jsou realizována v rámci právně, resp. ústavně stanovené pravomoci a působnosti příslušného článku organizační struktury veřejné správy a v souladu se zásadou zákonnosti veřejné správy.
Právní aspekt je tedy přítomen vždy, minimálně v podobě stanovené pravomoci a působnosti subjektu rozhodování, jejichž prostřednictvím a v jejichž rámci svou činnost uskutečňuje. Prvek účelovosti ovšem také, neboť je alespoň v nejabstraktnější rovině představován veřejným zájmem, účelem, jemuž musí být veškeré aktivity veřejné správy podřízeny, nebo minimálně nebýt s ním v rozporu.
Vzhledem k univerzálně přijímané nosné zásadě činnosti veřejné správy, tedy zásadě zákonnosti, je nutno považovat aspekt právní analogicky za aspekt páteřní, který prochází oběma ostatními přístupy a tvoří v pozitivním případě skutečnou jejich kostru a v případě negativním tvoří, nebo měl by tvořit, jejich hranici, limit.
Šíře a rozmanitost metod a forem rozhodovací činnosti jsou v oblasti veřejné správy podmíněny rozsahem a rozmanitostí úkolů, které veřejná správa musí nebo považuje za nutné a vhodné řešit, přičemž pro řešení určitých úkolů je Obligatorium použití stanovených postupů jejich řešení, pro rozhodování jiných druhů otázek tomu tak není.
Významnou vlastností každého rozhodnutí je sdělitelnost, tj. schopnost jednoznačně vyjádřit přesný obsah rozhodnutí. Pro některá rozhodnutí je předepsána forma, ve které se obsah rozhodnutí sděluje. Bez sdělitelnosti rozhodnutí si lze obtížně představit jeho realizovatelnost.
113
Ve vztahu k problematice rozhodnutí veřejné správy a jejich realizace hraje důležitou roli rovněž otázka jejíchirayazjigsti. Orgány veřejné správy zvláště ve své rozhodovací činnosti vystupují jako orgány mocenské, ať už jako nositelé veřejné moci státní nebo veřejné moci samosprávné, a jsou jim svěřeny významné právní prostředky, jak dosáhnout realizace svých rozhodnutí. Stejně však tak, jak jsou druhově strukturována různá rozhodnutí orgánů veřejné správy, je strukturována konkrétní forma úpravy jejich závaznosti. V této souvislosti zaslouží zvláštní pozornosti problematika vynutitelnosti rozhodnutí v případech, kdy nejsou dobrovolně splněna povinnými subjekty, to znamená ve stádiu kontroly.
5.6 Omezení (limity) rozhodovací činností veřejné správy
Systém veřejné správy a jeho rozhodovací činnosti nejsou jevy a procesy existujícími a odehrávajícími se izolovaně. Jejich zaměření, obsah a rozsah nejsou zdaleka závislé pouze na vůli subjektů rozhodování. To je neoddiskutovatelně dáno samou výše zmíněnou komplexností jevu veřejné správy, a dále propojeností veřejné správy se širším společenským prostředím a v něm se odehrávajícími řídícími a rozhodovacími procesy.
Nejobecnější a nejširší pohled na problematiku omezení - limitů rozhodovací činnosti vede k poznatku, že subjekt rozhodování v oblasti veřejné správy je ve své snaze po nalezení optimálního rozhodnutí a tedy řešení problému, k němuž je příslušný, resp. zmocněn, nebo který považuje za vhodný a potřebný k řešení, limitován řadou faktorů. Tyto faktory mohou být vnitřní, mající svůj původ a základ v organizační struktuře nebo ve vlastní činnosti předmětného subjektu veřejné správy, a dále vnější, existující vně rozhodovacího subjektu a omezující daný rozhodovací proces zvnějšku.
114
Některé z uvedených limitů působí objektivně, tedy nezávisle na zájmech, cílech, činnosti a zpravidla mimo dosah vlivu subjektů vykonávajících veřejnou správu. Jiná omezení jsou spße povahy subjektivní a spočívají uvnitř subjektu rozhodování.
Při porovnání uvedených dvou členění nelze pak zdaleka dospět k závěru, že vnější omezení musí být vždy zároveň objektivními nebo že omezení vnitřní vykazují zároveň znaky omezení povahy subjektivní. Obě výše uvedená obecná členění existujících omezení rozhodovací činnosti mají své opodstatnění a samostatný význam a vyskytují se v různých kombinacích.
Jednotlivá omezení se uplatňují rozdílným způsobem a v různé míře (pokud vůbec) u rozdílných typů či druhů rozhodovací činnosti. Některá působí trvale a právě ona přispívají k profilaci a charakteristice veřejnosprávních rozhodování a tím také veřejné správy jako rozhodovacího systému.
První okruh limitů při rozhodování ve veřejné správě nalézáme v oblasti cílů nebo úkolů rozhodovací činnosti a možnosti nebo nemožnosti si takové cíle a úkoly samostatně stanovovat. V této souvislosti je nutno mít vždy na zřeteli, že zatímco soukromou správu provádí spravující subjekt z vlastní vůle (autonomně) a řídí se při tom svými osobními postuláty (zájmy - pozn.aut), veřejnou správu pak provádějí spravující subjekty jako povinnost uloženou jím právní normou (heteronomní) a řídí se při ní objektivními postuláty státu či do nich ústícími podřadnějšími postuláty veřejných svazků20.
Další okruh skutečností, které, i když ne vždy zcela přesně definovatelné a mnohdy ne zjevné, mohou do značné míry rozhodování veřejné správy limitovat, a zužovat dokonce i prostor vymezený limity právními (viz níže), představují  limity  politické  povahy.   Zkoumání  politických   vlivů,   včetně
Pošvář, J.: Obecné pojmy správního práva, Brno, 1946, str.26 a n..
115
omezujících, na veřejnou správu tvoří významnou oblast zkoumání politologie. Tyto limity se mohou projevovat různými formami, přímo ěi nepřímo.
Limitující faktory právní vyplývají už ze samotné podstaty veřejné správy, která je podřízena zásadám legality a legitimity. Subjekty veřejné správy jsou zejména ve svém externím rozhodování vázány zákony v tom, co činí, i v tom, jakými formami tak činí a zároveň nemohou překročit rámec své působnosti, tedy okruh záležitostí a společenských vztahů, v nichž mohou realizovat svou rozhodovací činnost.
Právní limity pro rozhodovací činnost veřejné správy se uplatňují zejména u těch rozhodování, která mají povahu regulativní, mocenskoochrannou, kde zejména spatřujeme nemožnost nerespektování těchto limitů v rámci uplatňování veřejné, a v jejím rámci zejména signifikantně státní moci. Z tohoto pohledu lze vymezit rozdíly v rozsahu a obsahu právních limitů v rámci výkonu správy státní a v rámci výkonu samosprávy, vzhledem k převažujícímu podílu regulativních veřejnomocenských v prvé oblasti a řídících a organizátorských rozhodování v oblasti druhé.
1 když právo chápeme jako stabilizátor společenských vztahů, je zároveň schopno ve svých ustanoveních stanovit dosažení určitých cílových stavů, nebo předpokládat změnu vztahů, jež vytvořilo. V právních konstrukcích musí být totiž vzat v úvahu nejen současný stav, ale i prognóza budoucího stavu21.
Z právních odvětví stanoví veřejné správě pro její rozhodovací činnost základní limity předpisy práva ústavního. S těmito limity, obsaženými v Ústavě a Listině základních práv a svobod, jsou neoddělitelně spojeny také některé limity politické, a to ty, které představují garanci podstatných náležitostí demokratického právního státu a sféry základních práv a svobod.
21 Starosciak J.: Správa - otázky teorie apraxe, Ústav státní správy, Praha 1976, str.22.
116
Vlastním právním řádem veřejné správy je potom správní právo, s celou svou rozsáhlostí, vnitřní štruktúrovaností a zpravidla značně podrobnou regulací. Veřejná správa je ve své rozhodovací činnosti limitována také předpisy dalších právních odvětví, a to nejen ze sféry veřejnoprávní, ale tam, kde orgány veřejné správy vystupují jako subjekty práva soukromého, také odpovídajícími předpisy soukromoprávními.
V předpokládané budoucnosti bude nutno do pojednávané oblasti limitů právních včlenit také právo Evropských společenství, a dále judikaturu (rozhodnutí) orgánů společenství. Nepůjde přitom o rozšíření o další samostatnou oblast, ale o složité systémové propojení s právem České republiky22.
Důležitým limitem, navazujícím úzce na limit právní, pro rozhodování veřejné správy, s dopadem zejména na rozhodování právní povahy, se v posledním  období   opět  stala judikatura   soudů,   zejména v rámci  tzv.
správního soudnictví23.
Judikatura Ústavního soudu se uplatňuje jako limit pro rozhodování veřejné správy zejména ve vztahu k rozhodnutím veřejné správy vydaným ve formě obecně závazných předpisů, dále v řízení o ústavních stížnostech proti pravomocným rozhodnutím, opatřením nebo jiným zásahům orgánů veřejné správy do ústavně zaručených základních práv nebo svobod, o ústavních stížnostech orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu, a také
Podrobněji viz Týč, V.: K některým otázkám přizpůsobení českého právního řádu z hlediska připravenosti České republiky ke vstupu do Evropské unie, Ročenka evropského práva, sv.l, 1996, str.47 an., R.Pomahač in Správní právo - Obecná část, C.H.Beck, Praha 1996, str.354 an..
^Srov. §244 an. OSŘ.
K soudnímu přezkoumání uvádí J,Krejčí, že „všechny zkušenosti s politickými zárukami i se zárukami právními, vykonávanými orgány politickými, vedou nutně k závěru, že nejúčinnější garancii právností státních aktů mohou poskytnouti jen neodvislé soudy. Proto je ideálem právního státu organizovati takový systém soudních kontrol, jemuž by v principu neunikal žádný akt státní. Tomuto ideálu se positivní právní řády více nebo méně přibližují, ale úplně ho dosaženo není." in Zásada právností státních funkcí a zásada zákonností správy", str. 172
117
v rozhodování sporů o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů uzemní samosprávy, nepřísluší-li řešení podle zákona jinému orgánu (v rámci veřejné správy by v takovém případě šlo o řešení vztahu jednoho organizačního subsystému veřejné správy k druhému subsystému)24.
Judikatura Evropského soudu pro lidská práva2 slouží povětšinou subjektům veřejné správy dosud spíše jako zdroj informací (pokud vůbec), než aby fungovala, resp. byla považována za limit rozhodovací činnosti, i když v této oblasti lze očekávat v dohledné době změny.
S limitujícím faktorem právním souvisí, aniž je pod něj bezprostředně podřaditelný, limit interních směrnic a instrukcí, tedy interních aktů správy, který se vzhledem ke své pouze vnitřní závaznosti vztahuje ve funkčním aspektu jen na rozhodovací činnost státní správy. Rozhodování samosprávné není takto limitováno, vzhledem k ústavnímu a právnímu vymezení samosprávy v organizačním systému veřejné správy. Uvedený limit je odvozen od limitu právního.
Při organizačním (institucionálním) rozhodování, kterým rozhodování ve veřejné správě je, významným činitelem omezujícím rozhodovací činnost nebo její efektivnost se stává úroveň a adekvátnost vnitřní štruktúrovanosti rozhodovacího systému (organizační limit), vhodné uspořádáni a kvalita jednotlivých prvků systému a vzájemných vazeb mezi nimi. Pro účely dosahování vhodného organizačního uspořádání rozhodovacích jednotek, subsystémů a systému veřejné správy jako celku je nezbytná znalost poznatků teorie organizace a správní vědy.
u Viz či. 87 Ústavy a dále část druhá z.č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. 25 Viz Sdělení federálního ministerstva zahraničí č.209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících.
118
Dalším faktorem, který může být pro rozhodovací činnost veřejné správy významně limitující, je limit informační, tedy možnost a schopnost rozhodovacího subjektu získávat, zpracovávat a hodnotit informace relevantní pro rozhodovací činnost, a to průběžně v celém rozhodovacím procesu, neboť ten, jak již bylo uvedeno, má povahu rozhodování postupného, s možností operativně měnit varianty i jejich hodnocení, stejně jako hodnocení možných důsledků ve vztahu k žádoucímu cíli.
Informace, jakožto základní stavební kámen každého rozhodování, a tedy jádro řízení, se dostávají do centra zájmu zejména v současné fázi (alespoň v rozvinutých státech) společenského vývoje, která bývá nazývána „informatickou společností" se svými „informačními superdálnicemi". Problém informací zahrnuje ve společnosti celou řadu oblastí, oborů a problémů. Má významné aspekty technické, společenskovědní, ale též sociální. Nejde tedy pouze o informace ekonomické či technickoekonomocké, ale o informace všeho druhu, přičemž pouze jednu složku obecného informačního systému v moderní společnosti tvoří systém informací o právu (systém právních informací).
Dostupnost potřebných informací pro konkrétní rozhodování se pak odráží v možnosti rozlišovat rozhodovací situaci na rozhodování za jistoty, rizika nebo nejistoty, a ke snižováni nejistoty, jak byly pojednány v oddíle 5.4.
Pokud jde o rozhodování právní povahy, jsou mnohdy přímo v příslušných předpisech stanovena kritéria a postupy pro získávání a nakládání s určitými druhy informací. Hovoříme v těchto případech o formalizovaných informačních tocích.
S výše uvedenými limity organizačním a informačním úzce souvisí subjektivní faktor lidského činitele, jímž je rozhodování ve veřejné správy významně determinováno. Člověk - jednotlivec, představuje základní prvek organizačních jednotek veřejné správy a také základní jednotku rozhodovacího
119
procesu z hlediska shromažďování, hodnocení, zpracování a předávání informací, ať už přímo, nebo stanovováním parametrů a zadání pro počítačovou techniku.
Konkrétní člověk zúčastněný na konkrétním rozhodováním je vždy, ať už vědomě nebo nevědomě, přítomen svými biologickými, volními, morálními a intelektuálními charakteristikami, svými odbornými a profesionálními znalostmi a dovednostmi.
Rozhodování ve veřejné správě může být do značné míry ovlivňováno mírou souladnosti zájmů veřejných, nebo jiných obecných, které mají být respektovány nebo jsou cílem takového rozhodování, se zájmy osob či skupin, podílejících se na rozhodování26 .
S ohledem na skutečnost, že na rozhodování veřejné správy je kladen požadavek objektivity a respektování stanovených Cílů a úkolů, měly by vždy existovat dostatečné mechanismy proti nežádoucímu subjektivismu v rozhodování, ať už preventivní, průběžné nebo následné. Ty by měly být garantovány adekvátní formulací limitů právní povahy.
Bylo by však zřejmě málo povzbudivé pohlížet na člověka pouze jako na limitující faktor optimálního rozhodování.Ty charakteristiky, které jej z jednoho úhlu pohledu vymezují jako něco nedokonalého, mohou v jiném případě znamenat velmi pozitivní hodnocení, a to pro aktivní a tvůrčí přístup, smysl pro
26 Zajímavý pohled na zájmy úředníků v rámci byrokratických struktur poskytuje J.Keller ve své studii „Nedomyšlená společnost" (Doplněk, Brno, 1992, str.27 an.) v oddíle nazvaném „Byrokratizace správy": „ Mechanismus, který zabránil úředníkům stávat se novými samostatnými pány a přeměňovat svěřený úřad ve zdroj své vlastní, zcela nezávislé osobní moci, nazýváme byrokracií. Byrokracie tedy nevzniká automaticky s úřady. Upevňuje se teprve s rozvojem snahy podrobit držitele úřadů trvalé kontrole prostřednictvím mechanismů zabudovaných přímo do výkonu úřadů. Termín „byrokracie" je tedy zvolen velmi nešťastně. Ve skutečnosti se nejedná o vládu úředníků, nýbrž o vládu nad úředníky."
120
lidský rozměr chování a rozhodování a cit pro společensky vhodná či únosná
v   »     ,27
resem   .
Těmto otázkám se z různých úhlů pohledu a v četných zpracováních věnují zejména teorie managementu, správní věda, sociologie a sociální psychologie, přičemž hovoří o lidském činiteli, neformální organizaci, „human relations", kolektivním jednání, byrokratické osobnosti, autoritách, apod..
Nepominutelným limitujícím faktorem je čas. Respektování včasnosti rozhodnutí a dosažení racionálního a vhodného rozhodnutí mohou být někdy v přímém rozporu. Mimo jiné také ke zmírnění tohoto rozporu slouží princip omezené racionality, kdy je v přijatelném (nebo normovaném) čase - lhůtě, s limitovaným množstvím a kvalitou informací přijímáno uspokojivé (přijatelné) rozhodnutí.
Obdobně je rozhodování omezeno materiálními nebo finančními limity.
Tyto limity jsou úzce provázány s otázkami efektivnosti (a souvztažnými pojmy hospodárnost, úspornost, účelnost, přiměřenost, kterým se budeme věnovat v kapitole pojednávající o hodnocení veřejné správy), a to zejména efektivnosti vjejím ekonomickém, kvantifikovatelném aspektu, kterými se detailně zabývají ekonomické vědy.
Materiální nebo finanční limity se mohou do činnosti veřejné správy promítat zcela zásadním způsobem, neboť mnohdy určují hranice možností pro naplňování rozvojových úkolů veřejné správy (organizátorské funkce) a poskytování   veřejných   služeb,28  jak   nás   vtom   utvrzuje   nejaktuálnější
27  V této souvislosti zdůrazňuje D.HRosenbloom, že zkvalitnění správy záleží zčásti na jejích vykonavatelích, kteří se mohou naučit žít se složitostí (komplexností) a vážit si možností, které poskytuje. Jejich současným úkolem se stává integrovat rozdílné hodnoty a perspektivy, které se objevují ve veřejné správě a koordinovat správní činnosti mezi různými úrovněmi subjektů vykonávajících veřejnou správu." Cit. dílo, str. 112.
28  J.Starosciak uvádí jako jeden z hlavních rozporů v procesu správy rozpor mezi mírou požadavků kladených na správu a rozsahem prostředků, jimiž je správa vybavena pro jejich
121
současnost. Uvedená omezení mají mnohdy dopad také v některých dalších limitech, např. v limitu lidského činitele (dostatečné ohodnocení kvalitních pracovníků, spokojenost pracovníků s materiálními podmínkami a otázky jejich následného setrvání ve veřejné správě, jejich nestrannosti, apod.) nebo limitu informačním (dostupnost kvalitní počítačové techniky a kvalitního programového vybavení a vytvoření příslušných informačních sítí).
Závěrem pojednání o limitech pro rozhodování veřejné správy nezbývá než podotknout, že uvědomění si existujících limitů pro rozhodovací činnost může znamenat jeden z předpokladů pro vhodnou, zákonnou, racionální a v důsledku pak úspěšnou, resp. dobře hodnocenou rozhodovací činnost. V celém spektru omezení pro rozhodovací činnost, z nichž tento oddíl se pokusil naznačit jednu z jejich možných struktur v naší současné situaci, můžeme přitom rozenat limity tzv. „pozitivní" povahy, jejichž respektování a dokonce zdůrazňování může k výše uvedené „správné" rozhodovací činnosti přispět, zatímco u druhé skupiny limitů, kterou bych si dovolila označit jako limity „negativní", jde naopak spíše o snížení jejich vlivu, resp. odstranění překážek pro rozhodovací činnost, kterou představují.
uskutečňování, přičemž rostoucí potřeby společnosti by měly být uskutečňovány metodami odpovídajícími dosažené úrovni kulturnosti. Podrobněji viz Starosciak J.: cit.dílo, str.17.
122
Kapitola 6 PERSONÁLNÍ ZÁKLAD VEŘEJNÉ SPRÁVY
Literatura: Galvas, M.: Jmenování jako způsob vznikli pracovního poměru, Právo a zákonost, roč.XXXIV, č.7, Hendrych, D.: Teorie, efektivnost a organizace československé správy, Praha 1984, Henrych, D.: Základy správní vědy, Praha 1992, Máša, M; Socialistická správní věda, Brno 1985, Mrkývka, P.: Finanční správa, Brno 1997, Průcha, P., Mrkývka, P., Skulová, S.: Vybrané kapitoly ze správní vědy, Brno 1993, Slunéčková, J. a kol.: Profesionální etika socialistického právníka, Praha 1989, Tomáš, L: Právní úprava služebních poměrů zaměstnanců státní správy, Právo a zákonnost, roč.XXXIV,č.4, Zářecký, P.: Úvaha o reformě veřejné správy.
6.1 Lidský činitel-pracovník, zaměstnanec 6.2 Regulace statutu pracovníka veřejné správy 6.3 Předpoklady pro výkon veřejné služby 6.4 Kategorie pracovníků veřejné správy 6.5 Základní práva a povinnosti pracovníků veřejné správy 6.6 Výběr pracovníků veřejné správy 6.7 Místo pracovníka veřejné správy v orgánu veřejné správy 6.8 Závěrem
6.1 Lidský činitel - pracovník, zaměstnanec
Personální zaklad veřejné správ)' je založen na tom, že veřejná správa je formou společenského řízení. Jde tedy o řízení lidí lidmi. Právní předpisy stanoví, vůči jakému okruhu osob je veřejná správa adresována a rovněž určují, jaké osoby s jakými předpoklady mohou veřejnou správu vykonávat. V rámci této problematiky je jednou z nejproblematičtějších otázek lidský činitel při výkonu veřejné správy.
Lidský činitel hraje ve veřejné správě významnou roli. Vykonavateli veřejné správy jsou lidé a lidmi jsou též adresáti jejího působení, proto je nutné věnovat
123