upravující veřejnou správu, správní věda potom zkoumá tuto veřejnou správu jako výraz její organizace a činnosti, tedy veřejnou správu samu o sobě, a v tomto smyslu je potom správní věda vědou o fakticitě veřejné správy, a jestliže jsme vědu správního práva výše označili jako vědu „normativní", pak v návaznosti na výše uvedené lze správní vědu označit jako vědu „reálnou". Porovnáním správní vědy na jedné straně a vědy správního práva na straně druhé, tak skutečně lze nepochybně dospět k jejich chápání jako dvou relativně samostatných nicméně vzájemně velmi úzce souvisejících vědních disciplin, a to zejména s ohledem na odlišnosti v předmětu i metodách zkoumání těchto disciplin. To, že se každá z těchto věd ze svého pohledu a za použití rozdílných metod výzkumu zabývá zkoumáním veřejné správy, není jen jejich odlišovacím znakem, nýbrž svědčí to i o jejich vzájemném vztahu, jenž se koncentrovaně projevuje zejména v oboustranném zohledňování relativně samostatně získávaných vědních poznatků. Poznatky obou těchto vědních disciplin ve svém souhrnu totiž umožňují pod zorným úhlem potřeb optimalizace veřejnosprávní reality optimalizovat nejen tuto realitu, ale i právní úpravu veřejné správy, která vymezuje její právní rámec a na veřejnosprávní realitu zpětně rozvojově, nebo také retardačně, působí . Kapitola 2 VEŘEJNÁ SPRÁVA JAKO PŘEDMĚT VĚDECKÉHO ZKOUMÁNÍ Literatura: Goodnow F.J.: Comparative Administrative Law, New York, Burt Franklin 1903, Havelka M.: Management - vademecum, Praha, ALEKO 1991, Hendrych, D.: Základy správní vědy, Praha, Aleko 1992, Hendrych, £>.: Správní právo, obecná část, Praha, 2. vydání, C.H.Beck 1996, Hoetzel J.: Československé správní právo, Praha, Melantrich 1937, Keller, J.: Sociologie byrokracie a organizace, Praha, SLON 1996, Klestil, Pištěláková, Vágner: '/úklady managementu, Brno, MU 1997, Leonski, Z.: Nauka Hlministracji, Warszawa - Poznan, PWN 1977, Lukeš Z.a kol: íklady teorie státní správy, ÚSS Praha 1986, Madar, Z a kol: llovník českého práva, Praha, Linde 1995, Máša, A4.: Správní věda jrjí vztah ke správnímu právu, Správní právo č. 7/1971, Máša M.: o, balistická správní věda., Brno, UJEP 1985, Merkl.A. -.Obecnéprávo dvní, l.dü, Praha, Orbis 1932, Pfifner J.M., Presthus R.: Public Vministration, New York, Ronald Press Company 1967, Pošvář J.: 'hr,né pojmy správního práva, Brno 1946, Průcha, P.: Základy r.nviho práva, Brno, MU 1992, Průcha, P., Mrkývka, P., Skulová vhrané kapitoly ze správní vědy, Brno, MU 1993, Průcha, P. i, n n i právo, obecná část, Brno, MU 1996, Skulová, S. 10 hodování ve veřejné správě, Brno, MU 1996, Rosenbloom D.H. 'uhlí. Administration, Random House, New York 1986 Simon A ,Smithburg D.W.,Thompson V.A.: Public Administration, New I \ A.Knopf 1970, Starosciak J.: Zarys nauki administracji, m uwa, PWN 1971, Svatoň J., Jahelková K.: Člověk, řízení, IlUli r, limo, MU 1991, Thieme W.: Verwaltungslehre, Köln, Carl manns Verlag 1967, Večeřa, M. - Urbanová, M.: Základy rráva, Brno, MU - PrF vnakl. Doplněk 1997, Weyr F.: a. /"./m. Urno - Praha, Orbis 1936. ' Srov. Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 55, 56 22 23 2.1 Historie zkoumání veřejné správy 2.2 Pojmy řízení a správa 2.3 Správa veřejná a správa soukromá 2.4 Veřejná správa jako ústřední pojem správní vědy (obecné vymezení pojmu) 2.5 Vnitřní členění veřejné správy 2.1 Historie zkoumání veřejné správy Kořeny současného chápání a počátky vědeckého studia veřejné správy nalézáme již v 17.a 18. století, tedy pro kontinentální Evropu v období tzv. policejního státu. Pro potřeby absulutistického státu a zabezpečení jeho funkcí a úkolů se postupně utvářel státní aparát, tedy hierarchický systém státní byrokracie. Zkoumání těchto jevů a procesů probíhalo zejména v tehdejším Prusku a ve Francii, a to pod názvy kameralistika, resp. policejní věda, kteréžto označení postupně převážilo. Předmětem zájmu těchto kamerálních věd nebo vědy o policii byl tedy státní aparát, včetně procesů vněm probíhajících a cílem pak hledání a formulování prostředků, kterými lze zabezpečovat odborný výkon veřejné správy a zlepšit její činnost. Tyto závěry byly však pouhými radami či doporučeními, doplněnými úvahami o výkonu direktiv centrálních institucí vrchnostenské správy. Jejich povaha byla spíše účelová než uceleně vědecká. Následující zkoumání jevu veřejné správy se realizovalo v rámci různých tzv. správních věd, kdy byl postupně specifikován předmět zkoumání i metody zkoumání. Tyto postupy vedly k nástupu tzv. politického období zkoumaní správy, jež bylo reflexí hlavních zájmů a přístupů k veřejné správě, reagujících na působení přirozenoprávní školy, vznik tzv. liberálního právního státu a konstituování věd 24 I státu a právu a politické ekonomie. Představiteli tohoto období tzv. správní nauky byli Francouz Bonnin a zejména Lorenz von Stein. Jeho dílo z let 1865-1868 Die Verwaltungslehre bylo významným vědeckým Kspěvkem k rozvoji správních věd. Von Stein považoval tyto vědy za integraci n i /.dí Iných přístupů, jako byla kameralistika, správní právo a věda o státu. ■dnoznačně odmítl názor, který se tehdy v Evropě začal obecně uplatňovat, že právní věda by se měla omezit pouze na správní právo. Von Stein spatřoval ve ■Voji veřejné správy vliv sociálních hnutí, význam přikládal sociálním vztahům, H lejichž znalosti by se měly odvíjet správní činnosti státu. Ve druhé polovině 19. století pak v Evropě (zejména kontinentální) převládl | naznačený právní přístup ke zkoumání veřejné správy, a toto období ne juristickým. Došlo vněm ke konstituování nového, relativně i.ilnčho vědního oboru - vědy správního práva, které se v daném období • lupne profdovalo jako relativně samostatné a ucelené právní odvětví. fUlieký přístup, reprezentovaný např. u nás školou právního normativismu, ■< tehdejším chápáním funkcí liberálně demokratického státu s tržním lvím, v němž státní správa se vyznačovala značnou stabilitou a principy Hkc a byrokratického centralismu. Předmětem zájmu byla právní regulace Plavili lot my činnosti (aplikace práva). ..... přístupy než právní ke zkoumání veřejné správy se v Evropě v podstatě ;ilv, což platilo také pro prvá desetiletí 20. století, v podstatě do konce ■ II. s U ilcnóm období (prvních desetiletích) nacházíme pouze několik m. li/ nejvýznamnějšími jsou Max Weber, který se zaměřil na '" i lni organizace a byrokracie (Wirtschaft und Gesellschaft, 1925), i 'ubývající se správní činností, jejími prvky a principy \fntítm industrielle et generale, 1916). 25 09 530�73 Podstatně odlišný byl vývoj ve Spojených státech amerických, kde se správní věda rozvíjela nepřetržitě, ovšem s některými příznačnými specifiky. Ta můžeme spatřovat jednak ve skutečnosti, že zkoumání správy se neomezovalo pouze na správu státní, resp. veřejnou, ale zaměřovalo se i na sféru správy soukromé, přesněji podnikové, a dále v odlišné linii obsahové, kdy v žádném období zde nedošlo ke zúžení či výlučnému zaměření úhlu pohledu na ryze právní aspekty správy. Základem uvedených charakteristik byl již odlišný vývoj a struktura veřejné správy ve Spojených státech, která má silnou decentralizační tradici (samosprávný základ, včetně ekonomické autonomie), anglosaský právní systém, v němž správní právo netvořilo samostatnou právní disciplinu, a dále potřeba zefektivňovat řízení podniku, zejména rozvíjející se průmyslovou velkovýrobu. Z nepřeberného množství autorů a správněvědni literatury uvedeme pouze hlavní směry a některé jejich představitele. Významným představitelem, resp. zakladatelem jednoho z myšlenkových proudů, který usiloval o vytvoření správní politiky jako jedné z politických věd, byl Woodrow Wilson (pozdější americký prezident), který v roce 1887 publikoval svou slavnou esej The Study of Administration, kde formuloval požadavky na nestrannou, nepolitickou, efektivní, profesionálně zdatnou správu. Následně po této studii se ve Spojených státech rapidně rozvinulo studium veřejné správy. Zatímco v Evropě, s uvedenými výjimkami, zájem o studium samostatné vědy veřejné správy po von Steinově práci ochaboval, ve Spojených státech zvláště politická věda a organizační teorie byly velkým přínosem pro tento obor. Představitelem, nebo opět spíše zakladatelem dalšího směru, zaměřeného na vědecký management, byl F.W.Taylor, jenž formuloval hlavní zásady řízení 26 (zejména pro průmyslovou výrobu s opakujícími se činnostmi) (The Principles of Scientific Management, 1911), a jehož myšlenky byly dále rozpracovávány. Popularizátory Fayolova díla ve Spojených státech byli koncem třicátých let LGullick (rozšířil základní Fayolovo schéma hlavních prvků správy - správních I Inností) a L.Urwick, který se m.j. zabýval otázkami rozpětí řízení. Dalším směrem správních studií se stala škola Human Relations - mezilidských vztahů (E. Mayo), která se zaměřila z hlediska sociálně I i In 'logického na postoje a vztahy jednotlivců v organizačních systémech, důrazem na skupinové jednání a neformální organizaci, a přinesla tak, ve "\n;iiií sTaylorovým učením, zcela nový pohled na problematiku řízení. Todslavuje značný přínos, avšak byla také podrobována kritice. Vznikla řada ■■ rieky zaměřených prací vztahujících se k otázkám řízení a správy. il.ladatelem učení o správním chování (Administrative Behaviour, 1947) i liehavioristickóho" směru je poté H.A.Simon, který správní organizaci í |ako strukturu, ve které se uskutečňují rozhodovací procesy. Tyto UkIuviicí procesy nejsou ovládány zcela racionálním chováním a nevedou i|tlliuiiluiin řešením. Uplatňuje se pouze „omezená racionalita", která však lni dostačující a vést k uspokojujícím řešením, což má být výsledkem dnfha „správního chování". ■ tfi clu zájmu se postupně dostává problematiku rozhodovacích procesů < " m il in;!. Policy-making), které se zejména od šedesátých let staly další i i ilinčjšího zájmu vědců i praktiků. y přístup a teorie (organizace jako sociální systém se subsystémy, i utnsy, vztahy vnitřní i vnější, organizační opatření) ve vztahu ke ..... učím se počal uplatňovat v poválečném období. Správní věda je m 11 ohupána jako interdisciplinární věda, neboť zkoumá v potřebném " m pohledu organizaci jako komplexní dynamický otevřený sociální 27 08 5 systém. Těmto studiím se věnovala, s podrobnějším zaměřením na různé stránky a projevy předmětu zkoumání, a dále věnuje řada autorů (Simon, K.Arrow, AEtzioni, D.H.Rosenbloom). Současná správní věda ve Spojených státech je vskutku rozsáhlá a rozmanitá, s nepřeberným nožstvím literatury. Prestižním časopisem je Public Administration Review, vydávané Americkou společnosí pro veřejnou správu. Jednotliví autoři se zaměřují na mnoho různých problémů a podstatných stránek veřejné správy, ať jsou to otázky organizační teorie, informací, efektivnosti a jejího měření (hodnocení), etiky , administraticních změn a reforem, „znovunalezení (reinventing)" veřejné správy, apod. Patrná je snaha po komplexním pochopení a výkladu komplexního jevu veřejné správy, zahrnujícího stránky politické, právní, organizační, personální, etické... Období po druhé světové válce přineslo možnost seznámit se blíže s dosaženým rozvojem správní vědy ve Spojených státech a využít jejích poznatků k řešení rozsáhlých nových úkolů veřejné správy v Evropě. Tyto poznatky nacházely značnou odezvu a přinesly inspiraci pro evropská studia veřejné správy, kde zejména v západní Evropě se tyto jiné než ryze právní přístupy k veřejné správě dočkaly vlastních rozpracování. Můžeme hovořit o určité renesanci správní vedy, resp. nauky v celé její šíři, rozmanitosti a složitosti, která se včlenila mezi sociální vědy, s blízkým vztahem k vědě správního práva a potřebou definovat svůj vztah k této teorii správního práva. V rámci správní vědy byly formulovány nové myšlenky a teorie, navazující nebo reagující však také více či méně na starší evropskou tradici správních studií. V jednotlivých zemích a u různých autorů nebo autorských týmů se setkáváme v podstatě s přístupy na dvou možných úrovních. Jednak jde o soustavné úsilí o konstituování a rozpracování správní vědy jako samostatného vědního odvětví s vlastním předmětem zkoumání a metodami, 28 ovšem lišící se v některých základních východisích a přístupech (důraz na různé itránky a souvislosti veřejné správy), kterými mohou být přístup sociologický, manažerský, politelogický, systémový, interdisciplinární (ovšem vždy s různou kombinací využitých oborů, resp. poznatků), dále soustředění(zúžení předmětu) " i | iroblematiku teorie rozhodování, či nově (od 60. let, M.Crozier) přístup kontingenční, vycházející ze situační podmíněnosti chování organizace i jejích ■ li mi, důraz na schopnost pružně reagovat na změnu situace, a tedy skeptický í možnosti formulovat pevná, trvale platná pravidla správy. Z mnohých fl 'I ilavitelů těchto různých přístupů a směrů uveďme alespoň B.Gournaye, již .........elio M.Croziera, F.Morsteina-Marxe, H.Peterse, W.Thiemeho, P.Meyera, IA I M.Kickerta. Druhou rovinu správně vědních bádání pak představují prakticky zaměřené •i práce, jejichž účelem je řešit konkrétní problémy či širší otázky i veřejné správy v jednotlivých zemích nebo odvětvích správy. i m správní vědy a dalších příbuzných oborů ve většině pinii ic ví lipských zemích je výrazně podporován a oživován působením ikyth Skol (institutů) specializovaných na veřejnou správu a dalších ÉCb institucí, a jejich soustavné a úzké zapojení do řešení základních »tlniinislrativních reforem vdaném státě. Úlohu určitého evropského In lvi! Mezinárodní institut správních věd se sídlem v Bruselu. |inliiický vývoj v zemích východní a střední Evropy znamenal také .....r ki Nprávě, jejíž politický a mocenský základ a povaha nesly ilícké rysy, jež se však neprojevovaly ve všech zemích totožně. Do i nic iiycli obdobích byly využívány také západní, zejména americké iiii'i i 'iilia studií státní správy se vytvořila v tehdejším Sovětském li.....unizace práce - NOT, sovětská výstavba, teorie státní správy - 29 M.S.Piskotin), a v Polsku (praxeologie - Kotarbinski, správní věda - J.Starosciak, Z.Leonski). V Československu jsou počátky soustavného studia veřejné správy spojeny s vědeckou prací v oboru státního a správního práva, nejprve ve formě nového oboru „společenská a státní výstavba" (P.Levit, V.Pavlíček) a poté s postupným vytvářením oboru „správní věda", a to od šedesátých let vpracech M.Máši, D.Hendrycha a dalších autorů, jimiž byli, resp. jsou zejména P.Levit, M.Gašpar, Z.Lukeš, T.Čebišová, R.Pomahač, O.Vidláková, P.Zářecký. 2.2 Pojmy řízení a správa Rekneme-li „správa", použili jsme termín velice obecný, s širokým obsahem, resp. s velkou množinou jeho možných chápání a pojetí. Zařazení pojmu správa ve slovním spojení „veřejná správa" pak naznačuje, že jde o termín obecnější, který teprve s příslušným adjektivem pregnantněji vymezuje a odlišuje pojem veřejné správy od širšího obsahu správy v obecném pojetí. Začněme se nad pojmem správy nejprve zamýšlet v této nejobecnější rovině. Subjekt, který spravuje, obvykle dbá, stará se, je nějakým způsobem zainteresován na existenci, prosperitě, dalším rozvoji spravovaného objektu. Jinak řečeno - vyvíjí aktivitu, která je cílená, která sleduje nějaký účel, ať už jeho vlastní, nebo stanovený jiným subjektem, a to buď ze své vůle, nebo jako povinnost, přičemž ve vztahu ke spravovanému objektu disponuje prostředky potřebnými k dosažení stanoveného účelu. Pod pojmem správa si tedy obecně lze představit činnost, která je zaměřen;i k zachovám, rozvíjení a péči o určité věci, záležitosti, hodnoty, stavy, apod. Činnost nazývaná „správa" je přitom v každé konkrétní záležitost) uskutečňována v rámci určitých společenských vztahů, neboť spravovaný objekl 30 má být touto činností chráně« před nežádoucím ohrožením nebo zásahem ze trany jiných složek společnosti a zároveň jejím smyslem je daný objekt pravovat ve prospěch, v zájmu/určitého jedince, skupiny, společenství. Při této činnosti hraje, resp. může hrát, důležitou roli otázka mocenského (Jfbavení spravujícího subjektu v jeho vztazích k subjektům či záležitostem |ii ivuvaným a event, i ostatním, včetně případné mocenské záruky poskytované i pří jeho správní činnosti, a dále eventualita povinnostního charakteru I oniivané správní činnosti. Ty se v různých oblastech správy projevují různě, ||p v různých kombinacích. V uvedeném pohledu na pojem správy plní ľ ni, i nich společnostech svou nezastupitelnou úlohu regulační systém práva, principy a formy ve vztahu ke správě nejsou zdaleka neměnnými ill,i se vyznačují adekvátností dané společnosti a stupni jejího rozvoje. Vliv ii důsledky správních činností v nejobecnějším pohledu se významně linii /ivola společnosti, ať už jako celku, nebo jejích částí či jednotlivců, Imiimi lak vždy. V procesu postupného formování a profilování jednotlivých \'li disciplin nemohl takový významný fenomén jako je správa zůstat m ""i a /.koumání. Zejména některé společenské vědy vzhledem ke íciil věnovaly a věnují zkoumání správy podstatnou část své tUi v různých úhlech pohledu, s různou mírou podrobnosti, ave m dílčím problémům souvisejícím se správou a správními ihující se ke správě nacházíme proto v mnoha pramenech ni (managementu), teorie organizace, různých ekonomických wii vfldj (zejména vědy správního práva), politologie, sociologie, lni psychologie, historie, statistiky, apod. Mnohost těchto pi um nľ.1 (ledy zdrojů - oborů) dokládá již dříve naznačenou i podrobně popsanou šíři záběru současné správní vědy, 31 63 jejímž úkolem je, mimo jiné, nacházet prameny a poznatky vhodné pro použití v oblasti veřejné správy a jejího zdokonalování, a v neposlední řadě také dokládá rozmanitost možných přístupů ke zkoumání správní reality. Obecnému pojmu správa věnovali pozornost již někteří starší autoři. Z nich kupříkladu Merkl vymezuje správu v nejširším smyslu jako každou záměrnou lidskou činnost, směřující k dosažení určitých lidských účelů1. Podle Pošváře, rozumí se správou v obecném smyslu zpravidla lidská činnost sledující záměrně nějaký cíl. Správa je v jeho výkladu pojmem správně politickým. Je to lidská činnost řízená na jedné straně právními normami, protože je vždycky zasazena do rámce právního řádu, na druhé straně jako činnost veskrze účelová je řízena jednotlivými postuláty (cíli, účely - pozn.aut.) sledujícími konečný postulát správně politický, kterého má správa dosáhnout. Ve správě jsou obsaženy dva prvky - prvek právní, daný jejím vztahem k právnímu řádu a prvek účelový, sledující záměrné dosažení určitého cíle. O vztahu prvku právního a prvku účelového vyslovil pak Pošvář názor, že teprve tam, kam již právní norma nesahá, může se uplatnit účel obsažený v postulátu, nebo jinak řečeno, spravující subjekt musí dbát v prvé řadě právního řádu a teprve tam, kam se právní řád nevztahuje, může podle svých účelovýcli úvah volit takový či onaký postup, který považuje podle své volné úvahy za vhodný2. Takto vyjádřená obecná formulace vztahující se ke správě obecně jeví 81 ovšem v našem současném pohledu jako neadekvátní pro onu oblast správy, kteríl je nazývána správou soukromou. Příčinou uvedené neadekvátnosti jsou přeclnfi nyní již obecně akceptovaná zásadní kritéria právního státu, resp. zejménii 1 Merkl, A.: Obecné právo správní, I.dll, Orbis, Praha, 1932, str.2 2 Pošvář, J.; Obecné pojmy správního práva, Brno 1946, str.24 a n. 32 »oučasné ústavní zakotvení3 pouze negativního vVmezení sféry svobodného Chování subjektů soukromého práva, a dále také Veřejnoprávních korporací, ik u této kategorie subjektů pouze tam, kde vystupují jako právnické osoby wA mmého práva4 . Ostatně sám Pošvář v následujícím textu5 zmíněnou svoji formulaci " I Itivizoval ve vztahu ke správě soukromé a správě veřejné. Podrobněji se touto I' asadní otázkou vztahu správy (veřejné správy) a práva budeme zabývat l ipilolc věnované rozhodovací činnosti veřejné správy. Nu tomto místě je vhodné připomenout, že normativní právní škola ala pojem správa (resp. veřejná správa) za nejuristický, tudíž stojící 0 pfedmöt zájmu právní vědy. Pro mnohé starší autory je také příznačný •i"ľ I léto otázce ryze juristický, spatřující jádro problému ve vztahu "i i'i.iva veřejného a práva soukromého. dostupné literatuře se můžeme setkat také s jiným pojetím, které i"i m alo správu jako regulační činnost soustředěnou na volbu prostředků < iln stanovených řídícími orgány6. D pojetí veřejné správy odpovídalo době, kdy rozlišení správy veřejné .......ílo teoretického ani praktického smyslu, zejména ve vztahu ■ i "iľ'iui, ké stránce a významu správy soukromé, jak byly oficiálně iulonomnější a demokratičtější zakotvení správy (resp. veřejné i právním systému předpokládá se významný podíl vlastních •ľ 11 \ v) konávající správní činnost samy stanoví, zejména v rámci •'...... I ľ"" Sb„ Ústavy CR (dále jen Ústava) a čl.2 odst.3 Listiny nkil ícla, Itnio 1985, str.9 33 82 své samostatné působnosti (zde mám na mysli sféru samosprávy). A pokud jde o správu soukromou, zde je autonomost stanovování si vlastních cílů v rámci vlastní rozhodovací činnosti přímo příznačnou, jsouc omezována právní regulací pouze negativně. Z našeho dnešního pohledu podnětně kladli důraz na kooperativní stránku správy představitelé behavioristické školy (behaviour = chování, fungování -pozn.aut.)7, kteří vymezují správu v obecném pojetí jako činnosti skupin kooperujících za účelem realizace společného cíle. Jako oblast správy pak v užším smyslu spatřují modely chování, které jsou společné pro spolupráci lidí v organizacích. Mnohdy bývá v souvislosti s pojmem správa, resp. namísto něj, používán pojem řízení. Z obsahového hlediska nejedná se o pojmy totožné a libovolně zaměnitelné. Pod pojmem řízení se z hlediska obecné teorie řízení (managementu) rozumí působení lidí na složité dynamické systémy za účelem zabezpečení jejich optimálního fungování a vývoje směřujícího k dosažení stanoveného cíle8, tedy ovlivňovací činnost ve vztahu k řízenému systému, a to v souladu s vytýčeným cílem. Současný management9, tak jak je chápán a precizován zejména 7 Simon H.A., Smithburg D.W., Thompson V.A.: Public Administration, New York 1950, reprinted 1970, str.3 an. 8 Průcha P. in Průcha P., Mrkývka P„ Skulová S.: Vybrané kapitoly ze správní vědy, Brno, 1993, str. 15. Základ pro chápání pojmu management nacházíme ve významech slova „management", resp. „to manage", tedy např. „zapůsobit na někoho, aby respektoval autoritu, kázeň nebo přesvědčování", „řídit nebo spravovat", „řídit nebo ovládat používání něčeho", „činnost, způsob nebo výkon řídící činnosti, dohlížení a kontroly", apod. (Webster's II New Riverside University Dictionary, 1984, str.721 an.. 34 v anglosaské, německé a japonské literatuře^ pak není ničím jiným, než řízením Hill .i věcí k dosahování určitých cílů10. V porevolučním období se u nás stále častěji, namísto pojmu „řízení", užívá m 11. I. y pojem „management", přičemž se obvykle myslí řízení podnikové. i Internacionálnímu používání slova management a tedy k odklonu od českého I ii «ní vedou dva důvody. Za prvé management vyjadřuje přesněji zaostření limu nu mikroekonomickou oblast a za druhé zdůrazňuje rozdíly v obsahovém ......n managementu ve srovnání s podnikovým řízením v podmínkách plánované ekonomiky11. ala jiný obsah má pak termín „společenské řízení", které v nejširším In iliimije společenské vztahy lidí, které vznikají v procesech řízení \i li oblastech společenského, politického, ekonomického i právního života, i vědomý způsob ovlivňování společenského vývoje v podmínkách iiivi li společenských vztahů12. | bylo a dále bude konstatováno, správa (resp. veřejná správa) i......m výseč, specifickou oblast takto široce pojatého společenského •.•li" v loto souvislosti pro současnou situaci zdůrazňuje jako ......i i ili- menší akceptovanost degradace pojmu správy, která (jitiom ekonomických disciplin o otázky řízení a správy, ■i'ii prrtvy jako činnosti obslužné či pomocné ve vztahu louČiisná situace tedy umožňuje návrat k tradičním i jim n.i v souvislosti s přehodnocováním společenského "li \ vln .nu kapitoly z teorie řízení, MU Brno 1990, str. 69. ......... MU, Urno 1997, str.29. . m i...... MU, Urno 1991, str. 81. M" ľi.iba 1992, str.4an. řízení jako pojmu nadřazeného všem dalším možným projevům řídící činnosti, včetně činnosti správní. Pro naše účely je významným a zásadním problémem vymezení vztahu pojmů řízení a správa, k čemuž nejlépe napomůže přiblížení či připomenutí obsahu a rozsahu obou pojmů. Svatoň při řešení tohoto problému, vycházeje z obecné teorie řízení, uvádí, že řízení představuje cílevědomou činnost, která vede k ovlivňování jeho objektu v souladu se stanoveným cílem nezávisle na míře institucionalizace a trvalosti působení. Správa pak představuje již specializované řízení, spočívající ve funkční a organizační stabilizaci a v zajišťování na základě „obecného řízení" probíhajících procesů a dosahovaných cílů v mezích, které jsou pro ni tímto řízením objektivně stanoveny, resp. vyplývají z její regulační funkce. Správa je tedy taková řídící činnost, která vykazuje znaky stálosti, institucionalizace a regulace fungování těchto celků jak uvnitř, tak i ve vztahu k jej ich okolí. V citovaném vymezení se tedy setkáváme s podstatnými znaky, jimiž bývá m.j. veřejná správa charakterizována, tedy stálostí, institucionalizovaností a regulativno stí. Podle Průchy obecnému pojetí pojmu správa vyhovuje zřejmě nejvíce chápání jako relativně samostatného termínu, který postihuje obecně chápanou řídící činnost souběžně doplňovanou činností regulační, realizovanou v rámci ohraničených organizačních systémů, a to nejen s ohledem na jejich vnitřní činnost, nýbrž, a to zejména, pod zorným úhlem potřeby plnění vnějších funkcí". Z předestřeného vymezení obsahu a rozsahu pojmů řízení a správa můžemo se pokusit o jejich srovnání. Pokud budeme porovnávat rozsah obou pojmů, zjišťujeme, že rozsah, tedy sféra jejich uplatnění, je u správy užší, než je tomu 14 Svatoň J., JahelkováK.: Člověk, řízení, instituce, str. 85 an. 15 Průcha P. in cit. dílo, str. 16 a n. 36 .....ní, které se uplatňuje všude a vždy, kdy jde o ovlivňování určitého subjektu i lukdu se stanoveným cílem, tedy velmi široce a na všech úrovních a ve všech bl lstech života společnosti. Naproti tomu správa je realizována ve stabilních i silnějších) strukturách s určitou mírou organizační uspořádanosti - institucích, i ri mnohdy představují součást širšího systému. Tak je tomu zcela u veřejné ale obdobně je tomu ve velkých podnicích. SlŔlost je ostatně jedním ze znaků správy. Vztahy správy se tedy vyznačují 1 < Irvnlostí, pravidelností, a také normativním vymezením, které se zvýše 'liouliodobosti odvinulo. U veřejné správy jde příznačně o norma tivno st ■ I ud jde o srovnání obsahové stránky, správa je oproti řízení pojmem i nepominutelných prvků řízení, zaměřených zejména na aktivní ........Kimizační povahy cílené k dosahování žádoucích stavů a hodnot, i >6 také ještě prvky regulace, tedy cílené stabilizace chování16, které l předcházení, zamezování a odstraňování nežádoucích situací a stavů, i výsledky řídící činnosti ohrozit, a to s využitím potenciálního Vllllin donucení. U veřejné správy má toto donucení veřejnomocenskou ■ i in no konstatovat, že správa, a zejména veřejná správa, disponuje ÉU prostředků, jimiž může realizovat, prosazovat a zabezpečovat nýcl) cílů a úkolů, a navíc může takto působit soustavně ľ p< idloženo její institucionalizací, a u veřejné správy zejména mem těchto cílů a úkolů. Nemůže však takto postupovat nö, ale vždy limitována právem a nutností respektovat i »tu i|>Y, a základní práva a svobody. i p......i cítené aktivizace i cílené stabilizace chování. Cit. dílo, Uvedené pojetí umožňuje zahrnout jak správu soukromou, tak správu veřejnou pod obecnější pojem správy, kteréžto obě oblasti správy vykazují určité znaky společné, již částečně naznačené, zároveň se však v některých podstatných rysech od sebe liší. Rozdílům a vztahům správy veřejné a správy soukromé bude věnován následující oddíl. 2.3 Správa soukromá a správa veřejná Problém jednoznačné vymezitelnosti a ostrosti hranice mezi správou soukromou a správou veřejnou se projevuje, jak jsme již zmínili, jako určitý odraz vztahu práva veřejného a práva soukromého. V intencích juristického pohledu normativní školy považuje Hoetzel hranici mezi právem veřejným a právem soukromým za relativní v tom smyslu, že nelze předem o všech vztazích říci, zda se hodí svou podstatou pod tu nebo onu právní úpravu. Rozhodujícím je podle jeho názoru historický vývoj a zřetel účelnosti17 . Většina autoru používá pro vymezení rozdílnosti správy soukromé a správy veřejné několika teorií, resp. hledisek. Jde především o teorii zájmovou a teorii mocenskou. Teorie zájmová říká, že správa veřejná je vykonávána v zájmu veřejném, zatímco správa soukromá v zájmu soukromém, kdy povětšinou nabývá podoby správy hospodářských záležitostí právnických nebo fyzických osob. Teorie mocenská vychází z názoru, že orgány veřejné správy se nacházejí v mocensky nadřazeném postavení vůči subjektům spravovaným, a z toho pro ně vyplývá pravomoc upravovat jejich právní postavení jednostrannými právními akty mocenské povahy (v právním státě plně podloženými právně vymezenou pravomocí a působností odpovídajících subjektů správy). Viz Hoetzel J.; Československé správní právo, Melantrich Praha 1937, str.34 38 Uplatnění uvedených teorií nacházíme uPošváře , který uvádí, že správu Hiwkromou provádí spravující subjekt z vlastní vůle a řídí se při tom svými osobními postuláty, veřejnou správu pak provádí spravující subjekty jako povinnost uloženou jim právní normou a řídí se při ní objektivními postuláty státu ti do nich ústícími podřadnějšími postuláty veřejných svazků, přičemž subjekty l>iuvádějícími veřejnou správu jsou veřejné orgány, tj. orgány státu, veřejných korporací a jiných subjektů veřejné správy18. Rozdíl mezi veřejnou správou a soukromou správou tedy shledává jednak v míře vázanosti spravujícího subjektu právními normami, jednak v cíli »ledovaném výkonem správy. Jde tedy o kombinaci teorie mocenské a teorie y/ijinové, kdy aspekt mocenský je zprostředkovaně vyjádřen v povinnostním i harakteru správy veřejné. Další teorií, se kterou se zejména při rozlišení práva veřejného a práva pilkrorného u některých autorů setkáváme, je teorie organická19, spočívající ve pUraznění toho, zda se právní subjekt ocitá v určitém právním vztahu z důvodu Nvéiio členství v některém veřejném svazu (kterým může být stát, obec, profesní společenstvo, apod.) nebo nikoliv, tedy že vystupuje v právních vztazích jako ..iiuostaný subjekt. V prvém případě jde o vztah veřejnoprávní. IC rozdílu mezi soukromými záležitostmi a veřejnými záležitostmi se slovuje Goodnow20 v tom smyslu, že správa nemůže být brána v úvahu pouze ■O běžný provozovatel obchodních záležitostí, protože v rámci vedení svých le/.itostí nemá obvykle za účel přírůstek zisku, ale podporu blaha společenství (komunity). V tom spočívá podstata rozlišení mezi záležitostmi veřejnými i 'iiiikromýrni. I IVšvář J.: cit. dílo, str. 26 a n. Irov. např. Hoetzel J., cit.dllo, str.30 " i loodnow F.J., Comparative Administrative Law, New York 1903, reprinted 1970, Volume I.. Ml. 10 39 Behavioristická škola príznačne prezentovala názor, že mezi soukromými a veřejnými organizacemi je mnohem více podobností než rozdílů. Za důležitější považuje mnohdy rozdíl mezi velkými a malými organizacemi, než mezi organizací soukromou a organizací veřejnou. Uvádí, že od soukromé i od veřejné správy je požadováno mnoho společných schopností. Oba typy organizací musí své aktivity realizovat v rámci práva, i když je přiznáváno, že právní úprava povinností a odpovědnosti je u veřejné správy detailnější. Další rozdíl spatřuje ve skutečnosti, že veřejná správa může být podrobena paralamentní kritice nebo vyšetřování. U soukromé správy behavioristé akceptují její snahu sledovat soukromé cíle, zatímco veřejná správa má sloužit veřejnému zájmu a je považováno za neetické, když veřejná správa využívá svých pozic pro osobni (soukromý) zisk. Ovšem i správa soukromá může být podrobena prešetrovaní, pokud je pociťováno, že je namířena proti obecnému blahu. Rozdíly mezi správou veřejnou a správou soukromou jsou tedy pro ně spíše vnějškové, event, kvantitavní ve vztahu k právní regulaci a odpovědnosti. Vždy je především předmětem jejich zájmu organizace jako taková a kooperativní chování jejích členů. Rozdíly v mocenském vybavení správy veřejné ve srovnání se správou soukromou neshledávají podstatnými. Akceptují různost cílů veřejných a cílů soukromých, i když příliš neakcentují možnou neslučitelnost, či přímo rozpornost cílů správy veřejné a správy soukromé21. Na mnohé rozdíly mezi správou soukromou a správou veřejnou, tentokrát převážně z úhlu zkoumání „lidského činitele" ve správě, poukazují ve své práci rovněž další autoři ze Spojených států - Pŕifner a Presthus. Činnost veřejné 21 Podrobněji viz Simon, Smithburg, Thompson, cit.dúo, str. 7 an. 40 právy se odvíjí v rámci vysoce právně upraveného prostředí, které stanoví mocnění pro její vykonavatele, jakož i jejich odpovědnost22. V jimi pojednaném katalogu rozdílů je veřejná správa vystavena veřejné i ulice a je k ní více vnímavá. Dalším znevýhodňujícím faktorem z hlediska prncovníků veřejné správy je podle autorů nemožnost hodnotit činnost veřejné právy ze ziskového hlediska a dále horší pracovní podmínky (méně prestiže, uč práv, nižší příjmy), což se odráží vtom, že toto „veřejné prostředí" podporuje více legalistický, samoochraňovatelský přístup na straně veřejné právy, který s sebou nese postupy zajišťující větší nestrannost a odpovědnost, avSak nižší adaptabilitu vykonavatelů veřejné správy. Jedno ze současných rozpracování struktury znaků odlišujících veřejnou i 'i i vn od správy soukromé, jež může být podnětem k našemu dalšímu zkoumání, I»"lává Rosenbloom. Ve zmíněné struktuře uvádí na prvém místě ústavní Imíněnost a vázanost veřejné správy, kdy legislativní orgán má pravomoc ■tvářet orgány veřejné správy, zakládat jejich právní autoritu, kontrolovat je - Inko klást základ pro kontrolu vykonávanou soudy nad veřejnou správou, jakož l lUmovit pro veřejnou správu cílové hodnoty, které mohou být i v protikladu i ličcly soukromými, z nichž nosným je především účel ziskový. Soukromá správa je podle Rosenblooma zaměřena na hledisko prospěchu, nikoliv na poskytování reprezentace různým zájmovým skupinám apolitickým lanám. Věcí veřejné správy je formulovat a vykonávat veřejnou politiku, ■ řejné zájmy, které jsou velmi široké a mnohdy amorfní a dlouhodobé, a jejich IWplnování je tedy mnohem obtížněji hodnotitelné, než u zájmů subjektů «uiikromé správy. Jako resumé uvedené koncepce potom vyznívá zdůraznění W/dílů mezi veřejnou správou a soukromou správou, kdy ve světle podaných MKiinientů jsou shodné rysy relativně nedůležité a rozdíly v obecnosti spočívají * ľliľner J.M., Presthus R., Public Administration, New York, 1967, str. 6 a n. 41 v rozdílných hodnotách a rozdílných postupech při realizaci obou oblastí správy . Ze současných našich autorů zdůrazňuje P. Průcha svým souhrnným přístupem nutnost odlišovat správu veřejnou od správy soukromé. Veřejná správa jakožto správa veřejných záležitostí je v jeho podání správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povimiost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Naproti tomu správa soukromá je správou záležitostí soukromých, vykonávána v soukromém zájmu, a to soukromými osobami, sledujícími určitý vlastní cíl a řídící se přitom vlastní vůlí24 . Tento výklad je nepochybně nutno chápat jako do určité míry zobecňující, zaměřený na typické rysy správy soukromé na jedné straně a správy veřejné na straně druhé, přičemž jako úhel zkoumání slouží hledisko zájmové a hledisko mocenské. Při pohledu na veřejnou správu v celém jejím spektru nemusí totiž být v každém ohledu vykonávána z povinnosti. Naopak mnohdy bude její výkon zaměřen na sledování vlastních cílů, resp. zájmů veřejnoprávní korporace tuto správu vykonávající, tak jak jí to v zásadě právní rámec, resp. další okolnosti čí podmínky umožňují. Jisté zobecnění lze konstatovat také pokud jde o chrakteristiku správy soukromé, neboť pro její výkon nejsou jediným rámcem soukromé zájmy, vlastní cue a vůle subjektu tuto správu realizujícího. Existují nepochybně minimálně určité limity povahy právní, které je nutno při výkonu soukromé správy brát v úvahu, event, respektovat. V závěru oddílu věnovaného vztahu správy veřejné a správy soukromé nutně dospíváme ke zjištění, že hranice mezi oběma oblastmi a pojmy nejsou jednoznačné a ostře vymezitelné, pokud vůbec je možno o hranicích v této 23 Rosenbloom D.H., Public Administration, Understanding, Management, Politics, and Law in the Public Sector, Random House, New York 19S6, str.6 a n. 24 Srov. oddíl 2.4. 42 "ii\i:;losti hovořit. Relativitu rozhraničeni správy veřejné a správy soukromé 1 i uje D.Hendrych, když říká, že rozdíly mezi veřejnou a soukromou správou ni-jsou a nemohou být absolutní25 . Uvedené lze vztáhnout zejména na samosprávné svazky, u nichž hranice iiukromým a veřejným zájmem nemusí být zcela zřetelná26. S přihlédnutím k povaze veřejné správy v moderním státě, která je předmětem našeho bližšího Mimu, můžeme ve znejasňování hranic správy soukromé a správy veřejné »pilířovat jednu z jejích významných tendencí. Argumentem pro takové tvrzení je iiipi právní postavení, úkoly, metody a formy činnosti samosprávy. Mimo oblast .iiiH'správy je takový předpoklad namístě také u ostatní veřejné správy, a to /i'liiičiia při plnění jejích funkcí pečovatelských, resp. obstaravatelských, leiili/.ovaných často na smluvním základě a subjekty odlišnými od klasických "ir.imi veřejné správy, a obecněji jako projev současného trendu chápat I vytvářet veřejnou správu j ako službu (service public, public service). J,4 Veřejná správa jako ústřední pojem správní vědy - obecné vymezení pojmu Veřejná správa je ústředním pojmem nejen vědy správního práva, včetně |tí ii i normativní regulace27, a správní politiky, ale i správní vědy. Ze správně právního pohledu se veřejnou správou ve společnosti Drganizované ve stát velmi obecně řečeno rozumí správa veřejných záležitostí, Cílil izovaná jako projev výkonné moci ve státě, a to na základě zákonů a k jejich ■Ovedení. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná ' I lendrych D. a kol. in Správní právo - obecná část, C.H.Beck Praha, 1996, str. 2. 1 Weyr F., Teorie práva, Brno-Praha, Orbis, 1936, str.310. ' Niov, Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Brno, MU 1996, str. 9 43 75 především o veřejnou moc, jíž je nadán v prvé řadě sám stát a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí. Veřejná moc jejíž výkon představuje právě veřejná správa se tak tedy dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc, jakožto veřejnou moc v užším slova smyslu28. Tato zbývající veřejná moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí /prakticky se jedná zejména o subjekty územní samosprávy, vykonávající specifickou formu správy státu/, je však od ní v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. V tomto smyslu má i tato veřejná moc svůj základ ve státní moci, má sní určité společné znaky a projevuje se jako jako „decentralizovaná státní moc", jejíž subjekty společně se státem spoluzabezpečují správu státu, jakožto veřejnou správu. Právní pohled na veřejnou správu ji přitom vyžaduje odlišovat od správy soukromé29. Veřejná správa jakožto správa veřejných záležitostí je správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Soukromá správa je naproti tomu správou soukromých záležitostí, vykonávanou v soukromém zájmu, vykonávají ji soukromé osoby, sledující určitý vlastní cíl a řídící se přitom vlastní vůlí. Pojem veřejná správa je užíván jak v tzv. organizačním pojetí, kdy se jím rozumí orgány veřejné správy, resp. správní orgány, tak v tzv. funkčním pojetí, kdy jde prakticky o výkon veřejné správy jakožto výkon podzákonné a narizovací činnosti těchto orgánů. Srov. Filip, J., Svatoň, J, Zimek, J.: Základy státovědy, Brno, MU 1994, str. 18 Srov. Pošvář, J.: Obecné pojmy správního práva, Brno, Č SAS Právník 1946, str. 24 a násl. 44 Ze správně vědního pohledu je třeba na veřejné správě akcentovat její po luvcní jako účelové orientovaného systému společenského řízení, zasazeného I.....líných podmínek postavení a fungování mechanismu veřejné moci. 11 veřejné správy jako správy státu, správy veřejných záležitostí ve státě, je Iflki c správně vědního hlediska nutno brát v úvahu její členění na státní správu smnosprávu, vykonávanou příslušnými správními orgány, které mají ení orgánů veřejné správy. Veřejná správa státní správa samospráva Pokud jde o rozlišování tzv. veřejné a tzv. soukromé správy, to má ze i' i\ no vědního pohledu poněkud menší význam, i když, jak již bylo uvedeno, pí i m věda se zejména v současném pojetí orientuje především na správu ti |nou. Nicméně její metodologie a získané poznatky jsou ve zobecněné rovině mnohem využitelné ipro správu soukromou. Správní věda přitom podobně jako správně právní pohled rovněž rozlišuje organizační a tzv. funkční pojetí veřejné správy. V tomto případě však skoliv pod zorným úhlem jejich právního postižení, nýbrž ve smyslu jejich > liii >-itii jako cílevědomě uspořádaného organizačního systému a cíleně llflcnlované činnosti subjektů veřejné správy. Správně vědní pojetí veřejné správy jako organizačního systému a jemu ■povídající uspořádání celého organizačního mechanismu veřejné správy je |ifiliuu v jistém smyslu výchozím předpokladem pro efektivní pojetí a uplatnění ■rojné správy jako cílené ovlivňovací činnosti. 45 73 72 2.5 Vnitřní členění veřejné správy Jak bylo již výše naznačeno, veřejná správa, a to jak ve smyslu organizačním, tak ve smyslu funkčním, není zcela homogenním systémem, nýbrž právě naopak, je systémem vnitřně diferencovaným, přičemž rozhodující význam má její vnitřní členění na státní správu a samosprávu30. Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem, přičemž v každé společnosti zorganizované ve stát je státní správa nezastupitelnou součástí veřejné správy. Státní správa je svou povahou projevem centralizované veřejné správy a v tomto smyslu je státní správa také základem, jádrem veřejné správy. Je odvozována od samotné podstaty, postavení a poslání státu, od podstaty a způsobů realizace státní moci. Svým charakterem je státní správa zvláštním druhem společenského řízení, uskutečňovaného státem. Státní správa představuje jednu z forem činnosti státu, a to formu jejímž posláním je realizace výkonné moci státu. Svou povahou je státní správa organizující a mocensko-ochrannou činností státu, která v sobě spojuje jednak prvky klasického řízení a dále prvky regulace, a to v nejobecnějším chápání těchto pojmů. Řídící prvky v činnosti státní správy souvisí především zejména s její organizující povahou a projevují se v jejím cílovém zaměření. Řízení samo o sobě je vždy procesem ovlivňovacím, zajišťujícím dosažení zamýšleného nenáhodného stavu v souladu s vytýčeným cílem. Dosahované stavy ve smyslu těchto cílů přitom, jak bylo již výše uvedeno, jsou stavy v čase a prostoru vždy novými a proto je možné řízení označit za proces dosahování nově stanovených cílů. Srov. např. Pošvář, J,. Obecné pojmy správního práva, Brno CSAS Právník 1946, str. 32 a nasi, dále Hoetzel, J.: Československé správní právo, část všeobecná, Praha, Melantrich 1934, str. 15 anásl., který však hovoří ještě o dalších členěních veřejné správy, resp. o jejím členění podle dalších kriterií. Tak zejména liší mezi správou vrchnostenskou 46 Itátni správa se tedy projevuje jako řízení tehdy atam, kdy smyslem její činnosti i "ti nově dosahované stavy. Přitom je nutno uvést, že státní správa si nestanoví lyln cíle primárně sama, nýbrž v základní rovině jsou odvozovány od zákonů ni- in aktů orgánů zákonodárné moci. Teprve na nižších stupních hierarchie cílů Hiinisli státní správy jsou tyto „nižší", „zprostředkující" cíle vyvozovány rovněž iklii příslušných správních orgánů. Kegulační prvky v činnosti státní správy potom souvisí s jejím mocensko-Hlhrunným působením. Posláním regulace obecně je udržení žádoucího stavu ^^Äh_mezích, resp. obnovení předchozího stavu, který byl nežádoucím i ifl "I icin narušen. Regulace se v obsahu státní správy uplatňuje tehdy a tam, kde ...... ipľáva vystupuje jako ochránce a garant určitého zákonného stavu a jako 11 i zajišťující nápravu při jeho nežádoucím narušení. Státní správa tedy v sobě účelným způsobem spoj uje řízem a regulaci^ limilmvč využívané a sloužící k realizaci výkonné moci, přičemž způsob, jakým in lylo prvky v činnosti státní správy využívány koresponduje ftrnkcím státní příslušným metodám jejího působení a formám její činnosti. Obecně lze Olli uvést, že ve státní správě převládá uplatnění pozitivního zaměření obsahu MIKti. Niiinci.správa je naproti tomu veřejnou správou uskutečňovanou jinými .....IH.ivními subjekty než státem. Jedná se o subjekty korporativního m. označované jako veřejnoprávní korporace. Svou povahou je i .i projevem decentralizované veřejné správy. ■ i lískou, volnou a vázanou, fakultativní a obligatórni, apod, přičemž tato členění mi pro vědu správního práva. 47 4 6981 Samospráva je odvozována od autonomního postavení veřejnoprávních korporací31, a rovněž i ona je svébytným druhem společenského řízení. Samospráva představuje ve veřejné správě jakožto správě státu výkoríné působení a ovlivňování společenského života prostředky nestátního charakteru. Takto chápaná samospráva není a nemůže být totožná se státní správou, a to zejména vzhledem k státně mocenské podstatě státní správy. Souběžně se státní správou se však samospráva spolupodílí na realizaci veřejných záležitostí. Samospráva zahrnuje takovou oblast veřejné správy, která je zákony svěřena subjektům, jichž se bezprostředně týká. V tomto smyslu je samospráva částí správy státu, decentralizovanou na subjekty nestátního charakteru32. Kromě subjektů se samospráva v rámci veřejné správy od správy státní liší také metodami a formami působení na spravované objekty. Základní odlišnost spočívá zejména vtom, že jde o prostředky, které nemají státně mocenskou povahu. Na druhé straně má samospráva jako forma veřejné správy se státní správou některé obdobné rysy. Obdobně jako u státní správy je samospráva svou povahou organizující a mocensko-ochrannou činností, a to rovněž s prvky řízení a prvky regulace. Samospráva se v příslušných souvislostech projevuje rovněž především jako činnost řídícího charakteru. Řídící prvky jsou zde přitom v jistém smyslu zastoupeny siřeji než ve státní správě, což souvisí s tím, že samospráva nepředstavuje jen výkon, nýbrž současně a především tvorbu samosprávné moci 31 Srov. Hoetzel, J.: Československé správní právo, část všeobecná, Praha, Melantrich 1934, str. 67 a nasi., dále obdobně in kol.: Slovník veřejného práva československého, Brno, Polygrafia 1938, str. 1 a nasi. 32 S tmi souvisí i rozlišování tzv. právního nazírání a tzv. politické nazírání na samosprávu, srov. Hoetzel, J.: Československé správni právo, část všeobecná, Praha, Melantrich 1934, str. 175 nasi,, podle něhož „právní pojem samosprávy značí, že spravuje někdo jiný než stát, politický pojem samosprávy potom znamená pouhý organizační princip správy. 48 | Mezích platného práva. Tím si samospráva ve značném rozsahu také sama ■i,inovuje svoje cíle, kjejichž dosažení pak následně svým výkonem směřuje. Mimo to její řídící působení zákonitě také zajišťuje přímý samosprávný výkon i' i lušiiých ustanovení zákonů. Regulační prvky jsou zde zastoupeny v podstatě analogicky jako u státní I'mvv, neboť smyslem samosprávy je taktéž udržení nebo obnovení žádoucího lentokrát však v podmínkách realizace samosprávných pravomocí. Vzhledem k povaze samosprávy se však prvky řízení a prvky regulace |ejím rámci projevují na rozdíl od státní správy jinak, a to jako samořízení i unuiegulace. Naproti tomu i u samosprávy platí, že při jejich uplatňování ve > im nmé kombinaci převládá pozitivní obsahové zaměření samosprávné ŕlnnnsti. Pro státní správu i samosprávu veřejnoprávních korporací je ■ i. ii iikteristické, že se v obou případech jedná o veřejnou správu, a proto i ze ^(rllvně vědního hlediska samospráva společně se státní správou naplňuje obsah l< ncho pojmu. 49