Řízení podle části páté OSŘ Petr Lavický Přednáška dne 10. 11. 2009 Rozlišení pravomoci civilních a správních soudů Praktický význam n Správní orgány mohou rozhodovat n o veřejných subjektivních právech n o subjektivních právech soukromých (výjimečně) n V obou případech musí být zajištěna možnost dovolat se soudní ochrany n Který soud ochranu poskytne: civilní anebo správní? Čl. 15 Prosincové ústavy (č. 144/1867 ř. z.) n Rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávním sporu è civilní řízení n Rozhodnutí správního orgánu ve veřejnoprávní věci è správní soudnictví Československá úprava n Princip se uplatnil i po vzniku Československa n § 105 Ústavní listiny (č. 121/1920 Sb.) n zákon č. 217/1925 Sb., jímž se provádí § 105 Ústavní listiny n K jeho opuštění došlo v roce 1952 v souvislosti se zánikem správního soudnictví Stav od 1. 1. 1992 do 31. 12. 2002 n Kritérium soukromoprávní nebo veřejnoprávní povahy věci nebylo využito n Jednoduché a srozumitelné kritérium: rozhodnutí správního orgánu (jakékoliv) è vždy správní soudnictví Snahy o změnu n Postupně sílila snaha o svěření soukromoprávních věcí civilním soudům n Motivy: n historické (SJS č. 698/2000: „stále životaschopný a evropským požadavkům vyhovující princip, vracející se k zásadám prosincové ústavy z r. 1867“) n čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod Postupná přeměna koncepce n § 102 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích n § 97 energetického zákona č. 458/2000 Sb. n SŘS: návrat k prosincové ústavě Současný právní stav n Rozlišení soukromoprávní nebo veřejnoprávní povahy věci je opětovně kritériem pro určení civilní soudní pravomoci nebo pravomoci správních soudů: n jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci è civilní řízení soudní (§ 7 odst. 2, § 244 a násl. OSŘ) - řízení podle části páté OSŘ n jde-li o rozhodnutí správního orgánu ve veřejnoprávní věci è správní soudnictví [§ 7 odst. 4 OSŘ, § 2, § 4 odst. 1 písm. a), § 65 a násl. SŘS] Kritéria rozlišení soukromého a veřejného práva n Zájmová teorie n Mocenská teorie n Organická teorie n Metoda právního regulování Věci projednávané v režimu části V. (I.) n Rozhodnutí ve věcech vkladu práva k nemovitostem (§ 249 odst. 2 OSŘ) n ostatní katastrální věci považuje judikatura za veřejnoprávní n Rozhodnutí o vyvlastnění (§ 28 z. č. 184/2006 Sb.) n Některá rozhodnutí podle z. č. 229/1991 Sb.: § 9 odst. 2, § 9 odst. 4, § 9 odst. 7 a § 6 odst. 3 Věci projednávané v režimu části V. (II.) n Rozhodnutí ČTÚ ve věci vyúčtování ceny za služby elektronických komunikací n Rozhodnutí ÚP o mzdových nárocích zaměstnance při platební neschopnosti zaměstnavatele podle § 9 odst. 4 z. č. 118/2000 Sb. n Rozhodnutí o vyloučení člena spolku (§ 15 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb.) Postup civilního soudu podle § 104b, § 104c n Žaloba ve veřejnoprávní věci u civilního soudu è zastavení řízení a poučení o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví n Podá-li žalobce podá „správní“ žalobu do jednoho měsíce è „správní“ žaloba byla podána dnem, kdy civilní žaloba došla civilnímu soudu n Pokud již správní soud předtím žalobu odmítl è konfliktní senát (z. č. 131/2002 Sb.) Postup správního soudu podle § 46 odst. 2-4 [§ 68 písm. b)] SŘS n Obdobný jako postup soudu civilního; místo zastavení řízení se však žaloba odmítá Problémy současné úpravy Základní nedostatky n Nejednoznačnost rozlišování soukromého a veřejného práva n Ztížení přístupu k soudu n Prodloužení délky soudního řízení n Negativní dopad na náklady řízení n Negativní důsledky nejednoznačné a nepředvídatelné úpravy nese žalobce Ústavněprávní aspekty n Samotné stanovení hranic soukromého a veřejného práva postrádá ústavní rozměr (sp. zn. IV. ÚS 349/03) n Ústavní souvislosti n právní jistota n čl. 6 odst. 1 Úmluvy n čl. 11 Listiny, čl. 1 dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě Požadavky vyplývající z principu právní jistoty n Pravomoc a věcná příslušnost má být stanovena n jednoznačně n srozumitelně n přehledně n Nedostatky nelze dohánět ani judikaturou; jednoznačná, přehledná a srozumitelná by měla být již právní úprava sama n Předvídatelnost Čl. 6 odst. 1 Úmluvy jako příčina rozdělení soudního přezkumu? (I.) n Argumentace dovolávající se tohoto článku v důvodové zprávě je ryze účelová n „občanská práva a závazky“ a „trestní obvinění“ vykládá ESLP autonomně; s rozlišováním soukromého a veřejného práva nemá toto ustanovení souvislost (pod pojem „občanská práva a závazky“ spadají jak soukromoprávní, tak veřejnoprávní záležitosti) n „Podle článku 6 odst. 1 Úmluvy postačí, jestliže rozhodnutí správního orgánu, které samo o sobě neodpovídá požadavkům tohoto ustanovení, podléhá následné kontrole soudního orgánu s plnou jurisdikcí.“ (Rozsudek ESLP ve věci Le Compte z roku 1983, A-58) Čl. 6 odst. 1 Úmluvy jako příčina rozdělení soudního přezkumu? (II.) n Kasační způsob rozhodování není v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. např. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kingsley v. Spojené Království ze dne 28. 5. 2002, odst. 32) n Správní soudy v současnosti požadavkům vyplývajícím z čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyhovují ve stejné míře jako soudy civilní Právo na přístup k soudu I. n Právo na přístup k soudu není absolutně neomezené; omezení však musí obstát v testu proporcionality n Zkoumá se především, zda n omezením není dotčena samotná podstata práva n omezení sleduje legitimní cíl n k dosažení legitimního cíle nejsou použity nevhodné prostředky n je respektován princip minimalizace zásahů Právo na přístup k soudu II. n Podstata práva na přístup k soudu není dotčena n Legitimní cíl chybí n argumentace čl. 6 odst. 1 neobstojí n návrat ke starým pořádkům by byl legitimní pouze tehdy, pokud by byl podložen věcnými důvody Právo na přístup k soudu III. n Chybí též přiměřenost prostředků n odmítání žalob, zastavování řízení a poučování o možnosti podat žalobu u druhé větve soudnictví není přiměřené: n nelze jednoznačně stanovit pravomoc n vznikají kompetenční konflikty, které by za jiné úpravy nevznikaly n řízení před soudy se zbytečně prodlužuje a prodražuje n ochrana ohrožených práv se v důsledku toho oddaluje, a tím klesá i její význam Právo pokojně užívat majetek n Žalobci vznikají další náklady, které by mu nevznikaly, nebýt současné koncepce n soudní poplatek n náklady zastoupení n náklady na sepis nové žaloby atd. Shrnutí n Pro absenci spolehlivě fungujícího dělícího kritéria nelze vždy zcela jednoznačně určit soukromoprávní či veřejnoprávní povahu věci, a tedy jednoznačně stanovit soudní pravomoc (rozpor s principem právní jistoty) n Vznik zbytečných kompetenčních konfliktů (systémová závada) n Ztížení přístupu k soudu n Prodloužení a prodražení řízení n Snížení účinnosti poskytované ochrany Průběh řízení podle části V. OSŘ Přípustnost žaloby podle části V. n Pozitivní předpoklady n rozhodnutí správního orgánu v soukr. věci n pojem správního orgánu není vymezen totožně s § 4 odst. 1 písm. a) SŘS n pojem rozhodnutí vyplývá z § 246 odst. 1: úkon zakládající, měnící, určující nebo „zamítající“ práva a povinnosti n nabytí právní moci tohoto rozhodnutí n vyčerpání řádných opravných prostředků n Výluky viz § 244 odst. 2 OSŘ Žaloba n Řízení se zahajuje žalobou, v níž žalobce mj. uvede: n rozsah, v němž má být věc znovu projednána a rozhodnuta n žalobní petit n Lhůta: 2 měsíce od doručení rozhodnutí správního orgánu (§ 247 odst. 1) n Ústavní soud považuje tuto lhůtu za procesní, nikoliv hmotněprávní (II. ÚS 300/06) n správně jde o lhůtu hmotněprávní: n řízení podle části páté je řízením novým, a nikoliv opravným řízením ve vztahu ke správnímu řízení n tato lhůta je lhůtou k uplatnění práva Příslušnost n Věcná n zásadně jsou příslušné okresní soudy n krajské soudy rozhodují ve věcech n vkladu práva k nemovitostem do katastru nemovitostí (§ 249) n vyvlastnění (§ 28 odst. 1 z. č. 184/2006 Sb.) n Místní - § 250 OSŘ n Funkční n § 10, § 10a ve spojení s § 245 Účastníci řízení I. n Třetí definice účastníků (§ 94 odst. 3): účastníky řízení jsou navrhovatel a ti, které zákon za účastníky označuje n § 250a – účastníky řízení jsou n žalobce n ostatní účastníci řízení před správním orgánem n Odlišné vymezení oproti § 33 odst. 1 a § 69 SŘS: n správní soudnictví: žalobce a správní orgán; ostatní účastníci správního řízení - osoby zúčastněné na řízení (§ 34 SŘS) n správní orgán je vždy účastníkem X v řízení podle části V. účastníkem nikdy není (přesto se může k žalobě vyjádřit) Účastníci řízení II. n Okruh účastníků, jaký tu byl v době rozhodnutí spr. orgánu, nesmí být v řízení před soudem změněn (vyjma postupu podle § 107 a § 107a) n Neoznačí-li žalobce jako účastníka někoho, kdo jím má být, nevede to k zamítnutí žaloby, ale soud sám přibere takovou osobu do řízení (§ 250a odst. 2) (!) n è Jde o řízení nesporné; ke sporu totiž patří n 2 procesní strany v kontradiktorním postavení n okruh účastníků určuje svým dispozičním úkonem žalobce, a nikoliv soud Paradoxní důsledky n Přestože jde o řízení nesporné, OSŘ n používá terminologii sporného řízení (žalobce, žaloba) n váže rozsah projednání věci na „žalobní“ návrh n využívá instituty charakteristické pro spor n procesní nástupnictví při singulární sukcesi podle § 107a n účastníci mají povinnost tvrzení a důkazní povinnost Nalézací či přezkumné řízení? n Řízení má hybridní povahu: mísí se v něm prvky řízení přezkumného a řízení nalézacího n Prvky nalézacího řízení n soud věc znovu celou projedná n soud může sám zjišťovat skutkový stav n rozhoduje-li soud jinak, jeho rozhodnutí nahrazuje rozhodnutí správního orgánu n Prvky přezkumného řízení n předmět řízení před soudem nemůže být širší, než předmět řízení před správním orgánem n soud zkoumá, zda ve věci má rozhodnout jinak, než jak rozhodl správní orgán (zda správní orgán rozhodl správně) Postup při projednávání žaloby I. n Příprava jednání n běžné úkony (zkoumání procesních podmínek, odstraňování vad podání, zkoumání, zda byla splněna poplatková povinnost atd.) n vyžádání si spisů od správního orgánu n soud správnímu orgánu doručí žalobu a umožní mu, aby se k ní vyjádřil (přestože nejde o účastníka) n přípravné jednání podle § 114c Postup při projednávání žaloby II. n Soud nařídí jednání a předvolá k němu účastníky; v předvolání k 1. jednání je poučí o koncentraci řízení n Soud věc projednává jenom v rozsahu, které mu vymezil žalobce v žalobě; rozsahem není vázán: n zahájil-li správní orgán řízení bez návrhu n jde-li o nerozlučné společenství; u nesporného řízení jde o nesmyslné ustanovení - procesní společenství se vyskytuje jenom ve sporech n vyplývá-li z právního předpisu určitý způsob vypořádání vztahu mezi účastníky Postup při projednávání žaloby III. n Při jednání soud provádí dokazování n předmětem dokazování mohou být pouze skutečnosti, které účastníci tvrdí (typický projev projednací zásady, vlastní pro spor, a nikoliv pro nespor) n princip koncentrace (§ 250d) n soud není vázán skutkovým stavem, jak jej zjistil správní orgán (může však vzít za svá jeho skutková zjištění) n soud může zopakovat důkazy, které provedl správní orgán, a může též doplnit dokazování Procesní rozhodnutí o žalobě n Odmítnutí žaloby n opožděné n podané někým, kdo k ní není oprávněn n nepřípustné n pro neodstranění vad, pro něž nelze pokračovat v řízení (§ 43 odst. 2) n Zastavení řízení n neodstranitelný nedostatek podmínek řízení (viz též § 104b odst. 1) nebo odstranitelný nedostatek, který nebyl odstraněn (§ 104 odst. 2) n zpětzetí žaloby (§ 96) n zpětvzetí návrhu na zahájení řízení před správním orgánem (§ 250h); soudní řízení přitom není pokračováním řízení správního (!) Meritorní rozhodnutí o žalobě n Zamítnutí žaloby n dospěje-li soud k závěru, že správní orgán rozhodl ve věci správně n Rozsudek „ve věci samé“ n dospěje-li soud k závěru, že o věci má být rozhodnuto jinak, než jak rozhodl správní orgán n soud rozhodne ve výroku věcně (např. že schvaluje žalobu podle § 9 odst. 2 zák. o půdě, nebo že zaměstnavatel je povinen měsíčně zaplatit zaměstnavateli určitou částku ve smyslu § 9 odst. 4 zák. č. 118/2000 Sb. apod.) Účinky rozhodnutí o žalobě n Rozhodnutí správního orgánu zůstává nedotčeno při n odmítnutí žaloby n zastavení řízení (vyjma § 250h) n zamítnutí žaloby n Rozhodnutí správního orgánu pozbývá účinky (zcela nebo zčásti) při n zpětvzetí návrhu na zahájení správního řízení (§ 250h) n Rozhodnutí správního orgánu je nahrazeno rozhodnutím soudu (zcela nebo zčásti) n vyhoví-li soud žalobě a rozhodne-li věcně namísto správního orgánu (§ 250j)