K povaze  a zařazení  přezkumného řízení v rámci systematiky správního řízení

Petr Kolman, PF MU v Brně

Vymezení pojmu

V přezkumném řízení správní orgány ex officio zpravidla přezkoumávají taková správní rozhodnutí, která již nabyla právní moci.  A to  v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, zda je předmětné  správní rozhodnutí  v souladu s právními předpisy – a to jak hmětněprávními, tak i procesně-právními.[1] Pravomocnost správního rozhodnutí však není condicio sine qua non zmíněné přezkoumatelnosti, přezkumné řízení možno  zahájit, i v případě,  pokud je rozhodnutí předběžně vykonatelné podle § 74 správního řádu [2] a dosud nenabylo právní moci. V případě , že bylo po zahájení takového přezkumného řízení podáno odvolání, postupuje se ex lege  podle ustanovení hlavy  osmé části druhé správního řádu. [3]

Účastník správního řízení  může dát podnět k provedení přezkumného řízení, zdůrazněme,  že  tento podnět není návrhem na zahájení řízení (jinak řečeno účastník, zde není aktivně legitimován).  Jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s řádným uvedením důvodů do 30 kalendářních dnů podateli. Sdělení o nezahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 in fine správního řádu není správním rozhodnutím.

Relevantní pohnutkou  pro otevření přezkumného řízení je výhradně nezákonnost rozhodnutí, ne jeho věcná nesprávnost.

Negativní vymezení - přezkumné řízení ex lege není přípustné, jestliže byl rozhodnutím účastníkovi udělen souhlas k občanskoprávnímu, obchodněprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu nebo povolen vklad práva k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu a žadatel nabyl práv v dobré víře. V přezkumném řízení nelze přezkoumávat ani rozhodnutí vydaná podle § 97 správního řádu .[4] Rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle § 90 odst. 1 písm. b) nelze přezkoumávat, jestliže již bylo při novém projednávání věci vydáno nové rozhodnutí.

K naplnění zásady rychlosti a hospodárnosti postupů ve správním řízení [5] jsou z přezkumu v přezkumném řízení generálně vyloučena všechna usnesení - jako zvláštní typ rozhodnutí řešící zpravidla procesní otázky [6].

Samostatně lze v přezkumném řízení přezkoumávat pouze usnesení  o odložení věci (§ 43)[7] a usnesení o zastavení řízení (§ 66). Ostatní procesní  usnesení nemožno přezkoumávat samostatně,  legálně je lze přezkoumávat až spolu s rozhodnutím ve věci, popřípadě s jiným rozhodnutím, jehož vydání předcházela. A to výhradně  tehdy, může-li to mít význam pro jednotu  rozhodnutí ve věci nebo jiného rozhodnutí s právními předpisy anebo též pro náhradu škody.[8] Mezi základní zásady činnosti správních orgánů se mj. řadí  zásada  ochrany práv nabytých v dobré víře – viz ustanovení  § 2 odst.3 správního řádu. Proto v ustanovení § 94 odst. 5 zákonodárce ukotvil: Pakliže  po zahájení přezkumného řízení správní orgán dospěje  k relevantnímu  závěru, že i když rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by škoda, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, jenž vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.

Vymezení problému

Dovoluji si upozornit na časté nesprávné zařazení přezkumného řízení v systematice správního práva procesního. S jeho špatným zařazením se setkávám nejen u studentů,  ale i  u praktických právníků a taktéž u účastníků správních řízení.

Přezkumné řízení bývá mylně řazeno mezi mimořádné opravné prostředky, tím ovšem  není.[9]

Přezkumné řízení můžeme společně s  P.Průchou označit za dozorčí prostředek, pro nějž je charakteristické, že řízení o něm je zahajováno výlučně z moci úřední, není v dispozici účastníka řízení a v tomto smyslu na něj není právní nárok. [10] Jak jsem již naznačil výše, účastníci zde nejsou aktivně legitimováni.  Za trefné pokládám vyjádření L. Jemelky a conto přezkumného  řízení,  že  ve své podstatě se jedná o nástroj sebekontroly zákonnosti rozhodování veřejné správy, citovaný autor taktéž zastává názor,  že se nejedná se o mimořádný opravný prostředek.[11]

Nesprávné zařazení tohoto institutu leckdy vede k nesprávnému názoru účastníků, kteří se s různou mírou intenzity domnívají, že na něj mají přímý právní nárok. Můžeme se setkat s případy, že tohoto svého domnělého  „nároku“ posléze též mylně (a neúčinně) domáhají v rámci správního soudnictví.

V rámci judikatury NSS si povšimněme dlouhodobého trendu, že  odložení podnětu k přezkoumání rozhodnutí postupem podle § 94 odst. 1 správního řádu dopisem nemůže být podrobeno soudnímu přezkumu.[12] NSS např. dále judikoval[13],  že krajský soud  nepochybil, pokud žalobu směřující proti dopisu ( v tomto případě krajského)  úřadu usnesením odmítl jako nepřípustnou.

Ostatně také (dřívější) prejudikatura [14]rovněž vyjádřila autoritativní názor , že správní akt, jímž je výsledek přezkoumání (tehdy v rámci přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 starého správního řádu – z.č.71/ 1967) sdělen  účastníkovi, je pouhým sdělením úřadu straně, nikoliv rozhodnutím, a nelze ho proto úspěšně napadat správní žalobou.

S předestřenou ustálenou judikaturou se autor tohoto textu ztotožňuje a i do budoucna vidí šance účastníků řízení domáhajících se touto cestou zmíněného přezkumného řízení za liché.

Závěr

Shrňme si,  že přezkumné řízení v  SŘ slouží k posouzení zákonnosti správního rozhodnutí, nikoliv však jeho věcné (ne)správnosti. Jedná se o zvláštní prostředek dozorčího práva, na který není právní nárok, a přípis (dopis) , kterým správní orgán sdělí, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a je tedy zcela vyloučen z přezkoumání (správním)  soudem.

Stejně tak z právního hlediska není možné se domáhat vydání správního rozhodnutí namísto přípisu o sdělení o nezahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 in fine správního řádu.  

Ad povaha přezkumného  řízení : Nejedná se o mimořádný opravný prostředek. Je to specifický nástroj autokontroly zákonnosti rozhodování veřejné správy v moderním právním státě.

Literatura:

JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. : Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2011, 3. vyd.,

Ondruš, R.: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde, Praha 2005,

Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní , vyd. Aleš Čeněk, Plzeň , 2008

Vedral, J. Správní řád – komentář , Bova Polygon, 2006