Volební právo

1. Relevantní právní úprava

Ø    Všeobecná deklarace lidských práv  - čl. 21:

„1) Každý má právo, aby se účastnil vlády své země přímo nebo prostřednictvím svobodně volených
zástupců.

 2) Každý má právo vstoupit za rovných podmínek do veřejných služeb své země.

3) Základem vládní moci budiž vůle lidu; tato vůle má být vyjádřena pravidelně konanými a správně
prováděnými volbami na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva tajným hlasováním nebo jiným
rovnocenným postupem, zabezpečujícím svobodu hlasování.“

Ø    Mezinárodní paktu o občanských a politických právech -  čl. 25:

„Každý občan má právo a možnost, bez jakýchkoli rozdílů uvedených v článku 2 a bez neodůvodněných
omezení:

a) podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených
zástupců;

b) volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného
hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování;

c) vstoupit za rovných podmínek do veřejných služeb své země.“

Ø    Čl. 3 Dodatkového protokolu k ÚPS:

„Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním
za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.“

Ø    Čl. 2 odst. 1 Ústavy:

„Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a
soudní.“

Ø    Čl. 5 Ústavy:

„Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran
respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování
svých zájmů.“

Ø    Čl. 6 Ústavy:

„Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny
dbá ochrany menšin.“

Ø    Čl. 18-20 Ústavy:

Čl.18

(1) Volby do Poslanecké sněmovny se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a
přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení.

(2) Volby do Senátu se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního
práva, podle zásad většinového systému.

(3) Právo volit má každý občan České republiky, který dosáhl věku 18 let.

Čl.19

(1) Do Poslanecké sněmovny může být zvolen každý občan České republiky, který má právo volit a
dosáhl věku 21 let.

(2) Do Senátu může být zvolen každý občan České republiky, který má právo volit a dosáhl věku 40
let.

(3) Mandát poslance nebo senátora vzniká zvolením.

 Čl.20

Další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon.

Ø    Čl. 21 LZPS:

„(1) Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých
zástupců.

 (2) Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem.

 (3) Volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Podmínky výkonu volebního
práva stanoví zákon.

 (4) Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“

Ø    4 volební zákony (247/1995 Sb.,  491/2001 Sb., 130/2000 Sb., 62/2003 Sb.), nepřehledná
situace, dlouhodobě marné volání po volebním kodexu


2. Principy volebního práva

Ø     Všeobecnost  volebního práva znamená, že volební právo náleží všem občanům bez rozdílu bez
ohledu na jejich přináležitost k určité sociální, náboženské a národnostní skupině, politické
orientaci, sexuální menšině apod.  Tento princip tedy vylučuje  omezení, známé z minulosti jako
cenzy (zejména majetkové), a ve své podstatě není ničím jiným než provedením obecnějšího ústavního
principu rovnosti.  Právo volit proto mají všichni  občané starší 18 let, u pasivního volebního
práva je tato hranice u voleb do obecních a krajských zastupitelstev rovněž 18 let, v případě
Poslanecké sněmovny  a Evropského parlamentu 21 let a u Senátu 40 let. Při koncipování volebního
práva se tradičně vychází z toho, že se jedná o právo státoobčanské, což však již plně neplatí u
voleb do Evropského parlamentu a u voleb komunálních, kde může volit i občan jiného členského státu
Evropských společenství.  U voleb do obecních zastupitelstev je nutno doplnit, že zákon stanoví
rovněž podmínku trvalého pobytu na území obce, u voleb do zastupitelstev krajů je vyžadován trvalý
pobyt na území kraje a u voleb do Evropského parlamentu trvalý pobyt na území České republiky.

Od podmínek nabytí volebního práva je nutno odlišit překážky ve výkonu volebního práva. To
konkrétně znamená, že LPS neumožňuje  omezit okruh  subjektů oprávněných volit a zákonodárce tak
není oprávněn stanovit jakékoliv další omezující podmínky, je však zmocněn ke stanovení „podmínek
výkonu volebního práva“ (čl. 21 odst. 3). Tuto skutečnost připomenul NSS, který uvedl (usnesení sp.
zn. Vol  29/2006), že „zbavení způsobilosti k právním úkonům již nemůže  představovat ex lege
stanovený důvod pro zbavení volebního práva, jak tomu bylo v minulosti (viz  např. císařské
nařízení č. 207/1916 ř. z., řád o zbavení svéprávnosti nebo § 2 odst. 2 zákona č. 47/1990 Sb., o
volbách do Federálního shromáždění), nýbrž představuje toliko omezující  podmínku pro jeho výkon.“
Zmíněnými překážkami výkonu volebního práva  tak jsou např. výkon trestu odnětí svobody, zbavení
způsobilosti k právním úkonům, omezení osobní svobody z důvodu ochrany zdraví lidu, výkon vojenské
služby.

            K právu duševně nemocných se vyjádřil rovněž ÚS -  IV. ÚS 3102/08:

21. Je zřejmé, že posuzované omezení (tj. překážka výkonu volebního práva spočívající ve zbavení
způsobilosti k právním úkonům) je stanoveno zákonem [ustanovení § 28 odst. 3 ve spojení s § 4 odst.
2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí]. Ústavní soud se proto v další části nálezu
zaměřil na otázku proporcionality tohoto omezení.

22. Ústavní soud nejprve považuje za nutné zdůraznit význam volebního práva v demokratické
společnosti. Jak již dříve konstatoval (srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 13/05, Sb. n. u., sv.
37, str. 593), jsou svobodné volby podmínkou sine qua non demokratického státu. Vedle
neopominutelného obecného legitimačního významu voleb je třeba klást důraz i na individuální rozměr
práva volit jako jednoho ze základních politických práv (srov. např. Hirst proti Spojenému
království, § 58 - 59). Pro nyní projednávanou věc pak má zvláštní význam zásada všeobecnosti
volebního práva, která tvoří jeden z pilířů každé moderní úpravy volebního práva a k níž se ústavní
pořádek explicitně hlásí (srov. čl. 18 odst. 1 Ústavy či čl. 21 odst. 3 Listiny). Každé stanovení
překážek výkonu volebního práva je tudíž nutno posuzovat přísně jakožto možný zásah do všeobecnosti
výkonu volebního práva. Princip všeobecného volebního práva ve smyslu "každý má právo volit", je
však chápán jako ideál, k němuž se volební systémy více či méně přibližují, avšak absolutně
uplatňován nebývá (Antoš, M. Principy voleb v České republice. Praha: Linde, 2008, str. 24).

23. Ústavní soud, vědom si významu a postavení volebního práva, pak na posuzované omezení aplikoval
test proporcionality, který se podle stávající judikatury (srov. např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS
4/94) sestává ze tří kroků. Prvním krokem je hodnocení zásahu hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je
zvažování zásahu z pohledu možného naplnění sledovaného účelu, který musí být legitimní. Není-li
daný zásah způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde o projev svévole, jenž se považuje za
rozporný s principem právního státu. Druhým krokem testu je posouzení zásahu kriteriem potřebnosti,
jež sleduje analýzu plurality možných prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich
subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku.
Lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž
danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li prověřovaný zásah ochranu
určité z ústavně chráněných hodnot, současně však jinou omezuje, pak třetí hledisko principu
proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii vážení těchto v kolizi stojících
ústavních hodnot.

24. Podle názoru Ústavního soudu posuzované omezení sleduje legitimní cíl, jímž je  (obdobně jako u
ústavně zakotvené podmínky věku) zajistit, aby se elektorát skládal z osob, které jsou schopny
racionálně se rozhodovat a porozumět významu, účelu a účinkům voleb. Jde nepochybně o účel
legitimní; společnost má neopominutelný zájem na tom, aby o nejpodstatnějších otázkách jejího
směřování rozhodovaly osoby, které jsou toho objektivně schopny. Tento cíl byl uznán jako legitimní
i Evropským soudem [rozsudek ESLP ze dne 20. 5. 2010, Kiss proti Maďarsku, č. 38832/06, § 38 (dále
i jen "Kiss proti Maďarsku"), dostupný na www.echr.coe.int].

25. Ústavní soud poté přistoupil k posouzení potřebnosti omezení volebního práva. V této části bylo
nutno rozhodnout, zda je zakotvení zbavení způsobilosti k právním úkonům jako překážky výkonu
volebního práva omezením co možná nejvíce přizpůsobena, resp. "šita na míru" (narrowly tailored)
legitimnímu cíli, jímž je zajištění racionálního elektorátu, a zda tohoto cíle nelze dosáhnout
jinými, k základním právům šetrnějšími prostředky.

26. Posuzované omezení volebního práva se vztahuje na všechny osoby zbavené způsobilosti k právním
úkonům. Aby jej bylo možno posoudit jako potřebné ve smyslu druhého kroku testu proporcionality,
muselo by platit, že žádná osoba zbavená způsobilosti k právním úkonům není schopna významu, účelu
a účinkům voleb porozumět. Navíc by pochopitelně tato skutečnost musela být obecným soudem zkoumána
a odůvodněna v každém individuálním případě, v němž by mělo ke zbavení způsobilosti dojít (to
ostatně odpovídá i již citovanému požadavku obsaženému v "Code of Good Practice in Electoral
Matters", aby omezení volebního práva u mentálně postižených bylo založeno na "výslovném rozhodnutí
soudu").

27. Judiciální praxe České republiky však těmto maximám neodpovídá. Institut omezení způsobilosti k
právním úkonům je institutem práva občanského (ustanovení § 10 a § 855 občanského zákoníku), které
připouští zbavení fyzické osoby způsobilosti k právním úkonům soudem (ustanovení § 186 až 191 o. s.
ř.), pokud tato osoba "pro duševní poruchu, která není jen přechodná, není vůbec schopna činit
právní úkony." Obecné soudy, jak je Ústavnímu soudu známo z úřední činnosti, zřejmě i z důvodu
primárně civilistické povahy zbavení způsobilosti k právním úkonům, k veřejnoprávním dopadům svého
rozhodnutí nepřihlížejí. Tak tomu ostatně bylo i případě stěžovatele - pravomocný rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 4. 3. 2008 č. j. 37 Co 267/2006-146, jímž byl potvrzen prvostupňový
rozsudek zbavující stěžovatele způsobilosti k právním úkonům, se zabývá pouze způsobilostí
stěžovatele nakládat s finančními prostředky a jeho (ne)způsobilost volit přezkumu vůbec
nepodrobil.

28. Za současného stavu tak může nastat (a v projednávané věci též reálně nastala) situace, v níž
je fyzická osoba zbavena ústavně garantované možnosti volit, a to v podstatě na základě fikce,
podle níž "kontraktační" nezpůsobilost implikuje i nezpůsobilost porozumět významu, účelu a účinkům
voleb. Takovýto paušalizující a jedinečné okolnosti každého případu opomíjející přístup je v
právním státě nepřípustný. Je třeba trvat na tom, aby soudy při vydávání rozhodnutí schopného
zasáhnout do základních práv braly v potaz veškeré relevantní skutečnosti a měly na paměti všechny
právní důsledky svého rozhodnutí (zejména pak ve vztahu ke smyslu a účelu omezení základního
práva). Rozhodnutí o zbavení způsobilosti k právním úkonům, které omezuje celou řadu práv
jednotlivce (a to i veřejných subjektivních práv), avšak zkoumá a odůvodňuje pouze zásah do
některých z těchto práv, z tohoto pohledu nemůže obstát.

29. Ústavní soud má tedy za to, že ve spojení se současnou praxí obecných soudů rozhodujících o
zbavení způsobilosti k právním úkonům nastoluje posuzovaná překážka výkonu volebního práva
protiústavní stav (rozporný  s ustanoveními čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 3 Dodatkového
protokolu č. 1 k Úmluvě), neboť řada osob je zbavena možnosti volit, aniž by jejich způsobilost
volit byla individuálně zkoumána.

30. V zájmu odstranění tohoto stavu jsou tudíž obecné soudy při rozhodování o zbavení (resp.
omezení) způsobilosti k právním úkonům povinny posuzovat i dopady tohoto rozhodnutí do veřejných
subjektivních práv jednotlivce a zejména pak skutečnost, zda je konkrétní osoba schopna porozumět
smyslu, účelu a důsledkům voleb. Pakliže by toho schopna byla, nemůže být zbavena způsobilosti k
právním úkonům, nýbrž jí tato způsobilost může být nanejvýš proporcionálně omezena. Pokud soud
dojde k závěru opačnému, je jeho povinností tento závěr samostatně a řádně odůvodnit, a to
způsobem, který odpovídá závažnosti takového zásahu a maximám plynoucím z ústavně zaručených práv.

31. K obdobným závěrům dospěl i Evropský soud v rozsudku Kiss proti Maďarsku. V tomto případě
Evropský soud konstatoval, že maďarská úprava, která zakotvovala překážku výkonu volebního práva
pro osoby, jimž byl ustanoven opatrovník (a to i pokud šlo o opatrovnictví částečné, jako v případě
pana Kisse), byla v rozporu s čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Argumentoval přitom - jako
Ústavní soud v nyní projednávané věci - tím, že není možné přistupovat ke všem osobám, které
podléhaly režimu částečného opatrovnictví, jako k homogenní skupině, nýbrž je nutné, aby byly brány
v potaz individuální charakteristiky každé osoby, jejíž právo volit má být omezeno (citované
rozhodnutí, § 42); způsob, jakým mají členské státy těmto podmínkám vyhovět, však Evropský soud
ponechal na jejich uvážení (§ 41). Ačkoliv se toto rozhodnutí zabývalo stricto sensu pouze
částečným opatrovnictvím (tedy jakýmsi ekvivalentem omezení způsobilosti k právním úkonům), je dle
názoru Ústavního soudu citovaná argumentace kritizující paušalizující přístup k dotčeným osobám
aplikovatelná i v kontextu projednávané věci.

33. V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na závěry obsažené v jednom ze svých dřívějších
rozhodnutích (nález sp. zn. I. ÚS 557/09, http://nalus.usoud.cz): "… nelze neuvést alarmující
statistiku o počtu osob zbavených nebo omezených ve způsobilosti k právním úkonům, podle které k
30. červenci 2007 bylo evidováno 3 893 osob s omezením způsobilosti k právním úkonům, a 23 283
(poznámka pod čarou č. 2) osob se zbavením způsobilosti k právním úkonům. Z těchto čísel lze učinit
jasný závěr o rozhodovací praxi obecných soudů. Je zjevné, že obecné soudy příliš často přistupují
k ústavně problematickému zbavení způsobilosti k právním úkonům. Ústavní soud proto nad rámec
odůvodnění tohoto rozhodnutí vyzývá obecné soudy, a zejména pak Nejvyšší soud, jehož jednou z
hlavních funkcí je sjednocování judikatury ústavně konformním způsobem, aby v rámci řízení před ním
probíhajících zvrátil neblahý, z předlistopadových dob pocházející a dále přetrvávající, trend, a
tak zajistil soudní respekt k základním právům a svobodám jednotlivých osob tak, aby byly
dodržovány maximy vyjádřené v tomto, jakož i v dalších rozhodnutích Ústavního soudu (viz např.
nález sp. zn. II. ÚS 303/05 ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 2630/07 ze dne 13. 12. 2007, sp. zn.
IV. ÚS 412/04 ze dne 7. 12. 2005 a další)." Z tohoto rozhodnutí i statistiky v něm citované (resp.
zejména z nepoměru mezi počtem osob zbavených způsobilosti a osob, jímž byla způsobilost omezena)
jasně vyplývá, že obecné soudy po dlouhou dobu tuto svou povinnost neplnily (a neplní) a ke
zbavování způsobilosti k právním úkonům nepřistupovaly (a nepřistupují) jako k možnosti krajní,
před níž má přiměřené omezení způsobilosti k právním úkonům přednost, nýbrž jako k "první
možnosti".

34. V konkrétní stěžovatelově věci dlužno v uvedených spojitostech připomenout, že je právem
stěžovatele obrátit se na obecný soud s návrhem na vrácení způsobilosti k právním úkonům (§ 186
odst. 3 o. s. ř.), a to i např. jen v rozsahu přiznávajícím mu způsobilost vykonávat volební právo.
Z tohoto pohledu jeví se být stěžovatelův návrh rozporným se zásadou subsidiarity přezkumné
činnosti Ústavního soudu; není na Ústavním soudu, aby zákonem předpokládanou aktivitu stěžovatele
(a na jejím základě možné rozhodnutí obecného soudu) nahrazoval svým nálezem.

35. Ústavní soud tedy shrnuje, že samotné zakotvení překážky výkonu volebního práva pro osoby
zbavené způsobilosti k právním úkonům není protiústavní; obecné soudy totiž mohou (a musí) v rámci
řízení o zbavení způsobilosti k právním úkonům postupovat ústavně konformně a věnovat mimořádnou
pozornost i otázkám dopadů jejich rozhodnutí do veřejných subjektivních práv dotčených osob.

36. Na druhou stranu však - budiž znovu zdůrazněno - v důsledku stávající praxe obecných soudů
reálně vznikl a přetrvává protiústavní stav spočívající v tom, že způsobilosti k právním úkonům
jsou zbavovány (bez ohledu na právní důsledky) i osoby, ve vztahu k nimž neexistuje legitimní
společenský zájem na omezení výkonu volebního práva; to je v rozporu s principem proporcionality i
s maximou, podle níž zásahy do základních práv musejí odrážet specifika každého jednotlivého
případu.


Stanovení dalších podmínek výkonu aktivního či pasivního volebního práva (např. zapsání v seznamu
voličů, formální náležitosti kandidátních listin, držení voličského průkazu apod.) již není možno
vykládat jako omezení volebního práva, nýbrž pouze jako jeho technické provedení. Proto také je
v konkrétních případech nutno mít neustále na zřeteli, že se může jednat jen o takové podmínky,
které v zásadě může splnit  každý občan a jejichž stanovení je věcně obzvlášť racionálně
odůvodněno.

Ø    Rovnost volebního práva bezprostředně navazuje na zmíněný princip všeobecnosti, neboť jestliže
všeobecnost vymezuje, kdo se voleb účastní, rovnost rozhoduje o míře a významu této účasti.
Konkrétně tento princip znamená, že  každý volič má stejný počet hlasů (one man – one vote)  a hlas
voliče má mít stejnou váhu (one man – one value), nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku,
národnosti, stavu, pohlaví apod.  Zatímco však  rovnost počtu hlasů  nebývá zpochybňována,
v případě stejné váhy  jednotlivých hlasů se již jedná o  výrazně strukturovanější problém.
Striktní trvání na zachování tohoto pravidla by  totiž  prakticky znemožnilo  realizaci voleb podle
většinového volebního systému, který je pojmově (a ve svojí nejčistší podobě) založen na myšlence
„vítěz bere vše“, tzn. hlasy odevzdané pro ostatní kandidáty nutně propadají a nemají tak stejnou
reálnou váhu jako hlasy odevzdané pro vítěze. Také proto německá odborná literatura a judikatura
rozlišuje mezi  rovností početní hodnoty každého hlasu (Zählwert), na které je nutno trvat v každém
volebním systému, a mezi rovnou šancí každého hlasu  na úspěch (Erfolgswert), která je typická jen
pro systém poměrného zastoupení. Obdobně náš Ústavní soud uvedl (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96), že
„princip  rovnosti  volebního  práva  lze  posuzovat  ze dvou základních hledisek. První hledisko
spočívá  ve  srovnání početní váhy jednotlivých hlasů.  Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při
sčítání  a   ve  výsledku  hlasování.   Rovnost  volebního  práva vyžaduje, aby při sčítání všechny
hlasy platily stejně,  tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost,
a  aby  sčítání  umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru,  tj.   přesnou   početní
„identifikaci“  podpory  voličů jednotlivým kandidátním listinám. Druhý  aspekt  rovnosti
volebního  práva  zachycuje rovnost hlasů  z  hlediska demokratického principu  tj. z hlediska
nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny,  na  takovou míru volebního úspěchu, která
je  přiměřená početním hodnotám,  jichž tyto listiny  ve  volbách dosáhly.  Jde tudíž  o  nárok na
takové hodnocení  výsledku  hlasování,  které   je  založeno  na  rovném přístupu  k  posouzení
nároku kandidujících stran na úspěch a tím nároku   na   proporcionální,   tj.   poměru
odevzdaných  hlasů odpovídající, počet mandátů.“

Princip rovnosti je nicméně nutno vidět  i jako provedení demokratického principu, kdy politická
rozhodnutí  vycházejí z vůle většiny (čl. 6 Ústavy). Tomuto demokratickému principu by zjevně
protiřečilo, pokud by volební systém byl nastaven tak, že by v konečném důsledku  nemohlo být řeči
o většinové vůli voličů. Jako příklad této deformace   politologická literatura zmiňuje příslovečný
gerrymandering, vytvářející takové volební obvody, které  koncentrují vlastní voliče a rozptylují
voliče politických soupeřů. Je tak zřejmé, že princip rovnosti je nutno mít na zřeteli především
v poměrných volebních systémech v otázkách jako je volební aritmetika a geometrie, stanovení počtu
volebních obvodů,  tzv. umělý a přirozený práh pro vstup do zastupitelského orgánu, financování
voleb apod. Otázkou velikosti a počtu volebních obvodů ve volbách do Poslanecké sněmovny právě
z hlediska namítaného porušení rovnosti volebního práva  se zabýval Nejvyšší správní soud, když
uvedl (usnesení ze dne 29. 6. 2006, sp. zn. Vol 50/2006), že „v rámci systému poměrného zastoupení
je myslitelná celá řada možností uspořádání volebního území, pohybujících se od varianty  jediného
území  až k variantám rozdělení tohoto celku do většího počtu volebních krajů, přičemž právě počet
a velikost těchto krajů představuje jeden z nejdůležitějších prvků volebního systému, výrazně
ovlivňujících jeho praktické fungování. Úkolem soudu přitom není hodnotit vhodnost či účelnost
tohoto rozdělení, nýbrž  jeho ústavní konformitu. ...  Rozdělení volebního území na 14 volebních
krajů není svévolné a nahodilé, nýbrž přesně odpovídá  rozdělení na vyšší územní samosprávné celky.
Nejedná se tak o žádnou formu tzv. gerrymanderingu, tj. záměrného  manipulování hranic volebních
obvodů za cílem lepšího zisku pro určitý politický subjekt.  Naopak, volební kraje v podobě vyšších
územních samosprávných celků mají svoji nezpochybnitelnou legitimitu, neboť jsou jedním z projevů
decentralizace státní moci. Toto rozdělení volebního území je proto nutno vidět i v kontextu povahy
poslaneckého mandátu, kdy se samozřejmě jedná o mandát reprezentativní (čl.  26 Ústavy), nicméně
zároveň  je jeho obsah spojen  s volebním krajem, v rámci něhož poslanec kandidoval. Ztotožnění
volebních krajů s vyššími územními samosprávnými celky tak nepostrádá svoje opodstatnění a
racionalitu a vytváří přirozenou legitimizační bázi  pro následný výkon poslaneckého mandátu.“

Obdobný názor zaujal Ústavní soud ČR (zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), který v několika svých
rozhodnutích  akceptoval jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů, neboť smyslem
hlasování je diferenciace voličského sboru a „cílem voleb není toliko vyjádření politické vůle
jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a
politických postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci a protože výkon státní
moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i
schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem
výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout  politická reprezentace rozštěpená do
většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně
znemožnilo. V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se tedy střetá s
principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým
složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou
činnost, jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie
přípustné zabudovat do volebního mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to
existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k
roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických stran,
a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. V tomto
faktu tkví přípustnost existence omezovací klauzule, podmiňované však v každém případě pouze
závažnými důvody a ve fázi stoupající hranice odůvodnitelné jen zvláště intenzivní závažností.
Zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10 % klauzuli lze již
považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou
substanci.“

Je důležité rovněž uvést, že princip rovnosti volebního práva je třeba sledovat nejen z hlediska
fáze odevzdávání a  vyhodnocení hlasovacích lístků, resp. při evidenci voličských seznamů a
podávání kandidátních listin, nýbrž také v průběhu volební kampaně. Jak jsme již zmínili na jiném
místě této kapitoly, principu rovnosti by např. zjevně odporovalo, pokud by  veřejná moc
preferovala či naopak cíleně znevýhodňovala některý z kandidujících subjektů. Takto nazíráno je
obecný princip rovnosti nutno vnímat i jako rovnost šancí v rámci politické soutěže. Tuto otázku je
zapotřebí velmi bedlivě sledovat  zejména ve vztahu ke státnímu  financování politických stran   a
také ve vztahu k přístupu volebních stran, resp. jednotlivých kandidátů,  do veřejnoprávních médií.

Lze proto uzavřít, že princip rovnosti je vnitřně strukturovaný a zahrnuje v sobě řadu dimenzí,
představujících škálu sahající od obecného zákazu diskriminace až po natolik konkrétní  požadavky,
jako je korektní systém státního financování politických stran. Rovnost  je tedy  zapotřebí vnímat
jak ve smyslu negativního vymezení prostoru, kam veřejná moc nesmí zasahovat, tak i ve smyslu
pozitivního plnění, kterého se političtí aktéři mají právo na veřejné moci dožadovat.

Nález ÚS Pl. ÚS 52/10: „Volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy v roce 2010 – rozdělení na
volební obvody“

53. K výkladu ustanovení § 27 věty druhé návětí odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev Ústavní
soud zdůrazňuje, že možnost zastupitelstva vytvořit více volebních obvodů není limitována toliko
obsahem tohoto ustanovení samotného, nýbrž i výše citovanými ústavními imperativy (čl. 5 Ústavy,
čl. 22 Listiny). Rozdělení obce na obvody nemůže být předmětem svévolného jednání aktuální většiny
obecního zastupitelstva, zvláště s ohledem na fakt, že uvedeným ustanovením část politických
soutěžitelů určuje pravidla ostatním účastníkům volební soutěže, kteří jsou v zastupitelském orgánu
v menšině, či do tohoto orgánu vůbec nebyli zvoleni. Ani samotné zjištění existence racionálních
důvodů pro aplikaci daného ustanovení by však nemohlo obstát, pokud by v řízení o volebním přezkumu
byly zjištěny (prokázány) takové skutečnosti, které by svědčily o převážně ústavně
neakceptovatelných cílech rozhodujícího orgánu (např. úmysl potlačit volnou soutěž politických
stran) či o faktických protiústavních účincích parametrů volebního systému (nepřiměřená nerovnost
hlasu aj.). V úvahách Ústavního soudu je práh „dostatečné“ intenzity protiústavnosti při posuzování
uvedených dvou možných případů odlišný.  Jakkoliv  mohou  být  ústavně  akceptovány takové případy
aplikace § 27 věty druhé návětí odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev, které objektivně mají
vliv na výsledek voleb (ve smyslu rozložení mandátů), oproti stavu bez aplikace tohoto ustanovení,
a to například posílením většinových účinků volebního systému (stanovení obvodů s nižším počtem
obsazovaných mandátů), v případě zjištění a prokázání skrytého úmyslu tímto způsobem ovlivnit
výsledek voleb (zastupitelstvem, resp. jeho majoritou), by již v zásadě totožný účinek
akceptovatelným nebyl, neboť by byl založen na zneužití práva (podle konkrétních okolností
případu). Jinými slovy řečeno, ne každou aplikaci předmětného ustanovení, byť se promítne i do
parametrů volebního systému směrem k většinovým účinkům (v neprospěch menších stran), lze označit
za účelové zneužití práva. Zároveň ne každá aplikace § 27 věty druhé návětí odst. 1 zákona o
volbách do zastupitelstev, byť by na výsledek voleb měla toliko minimální účinky (v rozsahu 1
mandátu), by byla shledána ústavně souladnou.

54. Předmětem posouzení jsou proto nyní dvě oddělené otázky: zda konkrétní výsledek voleb je
důsledkem naplnění ústavně neaprobovatelného účelu, který by Zastupitelstvo při svém rozhodování
bývalo sledovalo, a při negativním závěru, zda samotné účinky usnesení Zastupitelstva (bez ohledu
na důvody, které k usnesení vedly) lze kvalifikovat jako protiústavní.

55. Z vyjádření odborníků na problematiku volebních systémů (rekapitulována výše) vyplynulo, že
rozdělení na volební obvody na výsledné rozložení mandátů vliv mělo. K první otázce je nejdříve
nutno zkoumat, zda tento účinek lze označit za účelovou (protiústavní) manipulaci s volebním
výsledkem. Důvodností aplikace § 27 věty druhé návětí odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev v
nyní projednávané věci se zabýval již Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku ze dne 9. 8.
2010, sp. zn. 4 Ao 4/2010, body 92 - 94. Z dokumentů a vyjádření, které má k dispozici i Ústavní
soud, plyne, že důvody pro vydání usnesení byly: a) záměr zvýšit transparentnost voleb, zpřehlednit
a zjednodušit volbu kandidátů snížením maximálního počtu kandidátů na hlasovacím lístku na cca 180
oproti cca 1 500 kandidátů v případě existence jediného volebního obvodu); b) snaha zvýšit šance na
volební úspěch lokálních uskupení, zaměřených na problematiku významnou pro jednotlivé volební
obvody; c) reflektování zkušeností z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 (kdy voliči masivně
využili preferenčních hlasů) vytvořením podmínek pro snadnější identifikaci voličů s kandidáty
daného (menšího) obvodu; d) vytvoření užších vazeb mezi zvoleným členem zastupitelstva a voličem,
jakož i větší orientací zastupitelů na problémy a potřeby konkrétního územního celku; e) ekonomické
úspory. Nejvyšší správní soud tehdy konstatoval, že odpůrce (nyní vedlejší účastník) dostatečným
způsobem a přesvědčivě doložil, že vytvoření volebních obvodů je z jeho pohledu potřebné s tím, že
analýzu obsahové stránky uvedených důvodů jakožto otázku politickou provádět nemůže.

57. Pokud nebylo prokázáno, že vytvoření volebních obvodů bylo účelovou manipulací ze strany
majority Zastupitelstva s primárním cílem omezit volnou soutěž politických sil, je nutno dále
zodpovědět i druhou otázku: zda takto konkrétně nastavený volební systém, v němž lze vysledovat
určité většinové účinky, s ohledem na konkrétní výsledky voleb obstojí co do ústavnosti, a to
objektivně, při poměření s konkrétními ústavními zárukami.

58. Z tohoto pohledu Ústavního soudu přitom mohl mít relevanci leda argument, že v důsledku
vytvoření obvodů měly hlasy voličů nestejnou váhu, a dále argument, že v důsledku popření principů
poměrného zastoupení nebyla ochráněna práva politických menšin. Ostatní námitky proti usnesení
Zastupitelstva mohou mít dopad pouze na jeho zákonnost a v tomto ohledu již bylo přezkoumáno.

60. Pokud jde přímo o otázku rovnosti volebního práva v rámci komunálních voleb, dospěl Ústavní
soud k závěru, že princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost
relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní
případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního
práva (Pl. ÚS 25/96, N 37/7 SbNU 251). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v
takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin,
volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika. V některých případech problémy v realizaci
principu rovnosti nevznikají, v jiných je to problematičtější. Právě otázka možné odchylky v
počtech obyvatel (voličů) volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát,
mezi ně patří. V daném případě je proto třeba vycházet z toho, co je ještě rozumné a
ospravedlnitelné, resp. ústavně přijatelné. Je v souladu s duchem Ústavy učinit vše, aby se alespoň
zhruba (s minimální rozumně dosažitelnou tolerancí) hlasy připadající na jeden mandát rovnaly, i
když volební obvody mají různou velikost co do územního rozsahu i počtu oprávněných voličů. Jde
tedy v podstatě o ústavní hranice přijatelnosti či přibližné rovnosti v počtu aktivně
legitimovaných obyvatel volebních obvodů ve vztahu k počtu mandátů, resp. o ústavně přijatelnou
odchylku v počtech oprávněných občanů potřebných ke zvolení člena zastupitelstva. U voleb senátních
byla za přijatelnou označena odchylka až 15% s tím, že teorie za ještě rozumnou a ospravedlnitelnou
odchylku považuje nejvýše až 30%. Ve volbách komunálních byl za přijatelný, tedy porušení ústavního
principu rovnosti volebního práva nezakládající, označen rozptyl v počtu hlasů ve výši 12%
(usnesení sp. zn. I. ÚS 360/98, U 74/12 SbNU 545). V posuzovaném případě tato hranice podle žádného
z předložených výpočtů překročena nebyla.

61. Faktické rovnosti (aktivního) volebního práva nelze prakticky dosáhnout, resp. se jí přiblížit,
pokud volby nejsou povinné a neúčast není účinně sankcionována. I kdyby totiž bylo dosaženo
rovnosti aktivního volebního práva technicky (tj. volební obvody se stejným počtem voličů
rozhodujících o stejném počtu mandátů), volební účast v jednotlivých obvodech bude různá a způsobí
tak faktickou nerovnost volebního práva, neboť počty hlasů potřebné ke zvolení se v jednotlivých
volebních obvodech budou lišit. Lze tedy spíše hovořit toliko o rovnosti v možnosti výkonu
volebního práva, skutečná rovnost volebního práva (hlasů) není dosažitelná. Jak konstatoval Ústavní
soud v již zmiňovaném usnesení sp. zn. III. ÚS 220/07, zásadu rovného volebního práva nutno chápat
tak, že každý volič má stejný počet hlasů, jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný
hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu.

62. V této souvislosti je užitečné nejprve posoudit klíč, podle něhož došlo k vymezení jednotlivých
obvodů, neboť je to pro vymezené pojetí rovnosti, založené na rovnosti příležitostí hlasovat,
nikoliv stejné váze odevzdaného hlasu, podstatné. Podle přesvědčení stěžovatelů došlo k chybnému
rozdělení na obvody, pokud se vycházelo z počtu jejich obyvatel a nikoliv z počtu voličů. Zde je
vhodné poznamenat, že podobně i Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 Ao 4/2010-195 (bod 115
odůvodnění) pro futuro doporučuje, aby zastupitelstva obcí při vytváření volebních obvodů vycházela
nikoliv toliko z počtu obyvatel, ale primárně z aktuálního počtu voličů v jednotlivých obvodech.
Výběr kritéria jako takový ústavněprávní rozměr nemá. Při vytváření volebních obvodů přichází do
úvahy v podstatě toliko uvedené dvě možnosti – buď obvody vytvářet podle počtu obyvatel nebo podle
počtu voličů. Přitom prvá volba, tedy volba kritéria počtu obyvatel, má dle Ústavního soudu své
ratio, neboť odpovídá poslání zastupitele, který v souladu s čl. 2 odst. 1 a 3 a čl. 100 odst. 1
Ústavy ve skutečnosti zastupuje všechny obyvatele svého obvodu, tedy i ty, kteří nemají volební
právo. Proto samo rozdělení obvodů podle počtu obyvatel a nikoli podle počtu voličů není v rozporu
s ústavním principem rovnosti.

63. Počty obyvatel v jednotlivých obvodech vytvořených pro účely napadených voleb vykazovaly
odchylky bez dalšího přijatelné. Rozdíl mezi obvodem s nejmenším a největším počtem obyvatel činil
8,42%. Podle Ústavního soudu je navíc nutné vycházet nejen z rozdílu mezi nejmenším a největším
obvodem, ale přihlédnout se musí rovněž k tomu, jak se v jednotlivých obvodech liší počet obyvatel,
resp. voličů, oproti jejich průměru ve všech obvodech. Při respektování teze, že nelze vytvořit
naprosto stejné volební obvody, je nutno kalkulovat s tím, že tato odchylka může být kladná i
záporná. Tímto porovnáním pak vychází nejvyšší odchylka oproti průměru v pátém obvodě (5,3%), což
je jistě akceptovatelné.

64. To, že stěžovatelé přeceňují význam kvantitativních rozdílů v počtu obyvatel vytvořených obvodů
na rovnost volebního práva, dokládá skutečný výsledek voleb.  Provedené výpočty, které Ústavní soud
vyžádal, ukazují, že pořadí obvodů dle průměrného počtu hlasů na jeden mandát naprosto neodpovídá
pořadí obvodů, jsou-li uspořádány dle počtu obyvatel. Díky vysoké volební účasti tak bylo nejvíce
hlasů k získání mandátu zapotřebí v obvodu č. 1, ačkoliv co do počtu obyvatel (i voličů) patřil k
těm menším. Jisté rozdíly v počtu obyvatel či voličů v jednotlivých obvodech nejenže neměly pro
rozptyl hlasů (který se mimochodem pohyboval v řádu jednotek procent) potřebných k získání mandátů
důsledky zásadní, ale vzájemná podmíněnost byla naopak velmi volná. S nadsázkou lze říci, že má-li
být zajištěno spravedlivé poměrné zastoupení, pak při volbách nestačí jen dodržení volebních
pravidel, ale je nutno zajistit též účast všech voličů obce ve volbách.

65. Jiná věc je, že na proporcionalitu voleb, a tudíž i rovnost hlasů má dopad samotné rozdělení
území hlavního města do volebních obvodů. Ve volební aritmetice platí pravidlo, že se snižující se
velikostí obvodu, tedy snižujícím se počtem přidělovaných mandátů, se ztěžuje přístup k nim pro
strany s nižší voličskou podporou. To je přímý důsledek zvyšujícího se volebního prahu. Nicméně
tento obecný závěr sám o sobě nestačí k možnosti konstatovat, že práva politických menšin nebyla
řádně chráněna. Totiž pouze relevantní menšina se bude podílet na činnosti toho kterého
zastupitelského orgánu. Jejich ochranu tedy nelze zaměňovat s nárokem na mandát. Velikost takové
relevantní menšiny je proměnlivá a záleží na politické přízni voličů, kdo jí právě je. Samotný
fakt, že byly vytvořeny volební obvody, ještě nedokládá, že to bylo namířeno proti konkrétním
subjektům účastnícím se politického boje, neboť jejich skutečný volební  výsledek není předem
známý. Jinými slovy řečeno, kdo je relevantní menšinou a kdo relevantní většinou ukáže až výsledek
voleb.

66. Jak již bylo výše uvedeno (bod 59 odůvodnění), platí, že bylo ponecháno na zákonodárci, zda při
volbách do obecních zastupitelstev dá přednost většinovému volebnímu systému nebo systému
zastoupení poměrného. To je zcela ve shodě s ústavním pořádkem republiky.

67. Stěžovatelé mají samozřejmě pravdu v tom, že pro volby do obecních zastupitelstev vybral
zákonodárce systém poměrného zastoupení. Zákonodárce ovšem zakomponoval do volebního vzorce i další
parametry, a to uzavírací klauzuli a možnost vytvářet volební obvody, přičemž teprve jejich
kombinace určuje charakter voleb do zastupitelstev v obcích. Vytváření volebních obvodů současně
limitoval nastavením poměrně přísných podmínek dělení, aby zachoval v duchu prohlášení, učiněného v
§ 2 zákona o volbách do zastupitelstev, jejich poměrný charakter.

68. Jak bylo řečeno, volby v umenšených obvodech zvyšují hranici volebního prahu. Je pravda, že ten
ve všech sedmi volebních obvodech překročil hodnotu 5%, přičemž jeho průměrná hodnota v celém
hlavním městě činila 7,26% hlasů. Nemalý počet hlasů tak nutně propadl. Následky v ústavněprávní
rovině to ale ještě mít nemusí. Zákonodárce mohl zakotvit do zákona volební systém většinový, jak
mu to Ústava umožňuje, a to by mělo na reprezentaci politických subjektů v zastupitelstvu dopad
daleko zásadnější (obdobně též usnesení sp. zn. III. ÚS 220/07). Již tím, že zakotvil vlastní
možnost rozdělit území (některých) obcí na volební obvody, zákonodárce imanentně zakotvil možnost
navýšení přirozeného prahu, neboť to je prakticky nutným důsledkem vytvoření volebních obvodů.
Navýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit – obecně vyjádřeno – demokratickou substanci
voleb. Ve vztahu k přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny – kde je poměrný
volební systém Ústavou předepsán(!) – se Ústavní soud vyjádřil ve dvou klíčových nálezech, a sice
sp. zn. Pl. ÚS 25/96 a sp. zn. Pl. ÚS  42/2000. V obou konstatoval, že teprve překročení
desetiprocentní klauzule lze již považovat za  takový zásah do proporcionálního systému,  který
ohrožuje  jeho  demokratickou substanci: „…zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže  být
neomezené, takže např. desetiprocentní klauzuli lze již považovat za takový zásah do
proporcionálního systému, který ohrožuje  jeho  demokratickou substanci“, resp. „zvyšování hranice
omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10% klauzuli lze již považovat za takový zásah
do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.“ Není důvod k tomu,
nastavovat pro komunální volby měřítko přísnější.

69. Navíc cílem voleb není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení
diferencovaného zrcadlového obrazu jejich politických postojů. Je žádoucí, aby z voleb vzešel
zastupitelský orgán, který díky svému složení bude schopen plnit úkoly stanovené zákonem. Je proto
z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého
určité integrační stimuly.

70. Je sice pravda, že rozdělení volebního území na obvody znamená obvykle nárůst volebního prahu,
ale ani tak nelze vyloučit, že vytvoření obvodů bude pro strany s nižší podporou vyjádřenou
celoměstsky výhodné, a to v případech, kdy voliči takového subjektu jsou koncentrováni do jediného
obvodu. Pět procent voličů vyjádřeno v měřítku celé Prahy by koncentrováno do populačně nejslabšího
obvodu mohlo představovat sílu dostatečnou pro vstup do skrutinia a zisk mandátu. V kontextu
napadených voleb lze poukázat na Hnutí pro Prahu 11, které v sedmém obvodu získalo 4,82% hlasů
(přepočteno dle počtu kandidátů činil volební zisk 5,42% hlasů a subjekt se zúčastnil skrutinia), v
celoměstském měřítku však zisk představoval pouze 0,70%. Podobně lze poukázat na případ z pražských
voleb v roce 2002, kdy politická strana KDU-ČSL získala díky podpoře koncentrované v jednom obvodu
mandát, ačkoliv její celkový zisk 5% volební klauzuli nepřekročil.

71. V dané souvislosti patří připomenout, že doposud probíhaly volby do Zastupitelstva hl. města z
hlediska jeho území v podstatě vždy jinak, a tedy hlavní město Praha dosud nenašlo v tomto směru
model ideální. Z vyžádaných analýz vyplývá, že ve volbách v roce 1998 i 2002 (kdy bylo území
hlavního města též děleno na různý počet volebních obvodů) došlo k rozptylu hlasů potřebných pro
získání mandátu v míře srovnatelné s volbami nyní přezkoumávanými a obdobně v obou volbách
limitoval získání mandátu přirozený volební práh (9,02%, resp. 5,47% hlasů). Napadené volby tedy
nevybočují z volební praxe hlavního města. Přitom z hlediska argumentace stěžovatelů je
nepřehlédnutelné, že právě volby v roce 2006, které proběhly v Praze jako jediném volebním obvodu,
tedy z hlediska principu poměrného zastoupení optimálním uspořádání, vedly k vytvoření
zastupitelského sboru s nadpolovičním zastoupením jednoho politického subjektu, zatímco při
rozdělení Prahy na volební obvody takový stav nikdy nenastal. To jenom dokládá, že přes všechny
teoretické úvahy o vhodnosti či nevhodnosti toho kterého volebního opatření, které až dosud byly v
Praze pro volby použity, to byli nakonec voliči, kteří rozhodli o skutečném výsledku voleb.


Ø    Přímost  volebního práva má zaručit, že voliči mají skutečný a bezprostřední vliv na
personální obsazení volených orgánů. Jedná se tak o jednu ze základních podmínek skutečně
svobodných voleb. Proto akt volby uskutečňují sami a nikoliv např. prostřednictvím volitelů.
Z tohoto důvodu volební zákony  např. výslovně stanoví, že  volič hlasuje osobně, zastoupení není
přípustné. Jak k tomu uvedl Ústavní soud (nález Pl. ÚS 25/96), „princip přímých  voleb má  zajistit
bezprostřední  vztah mezi  hlasováním voliče a výsledným obsazením mandátu, vztah, z něhož je
vyloučena následná instance,  která by poslance  vybírala podle své  úvahy. Takovou instancí  by
mohli být např.  volitelé, které voliči volí za tím účelem, aby sbor volitelů  určil, kým má být
volená funkce obsazena. Princip  přímé  volby  zabezpečuje,  aby okruh zvolených byl přímo  a
nezprostředkovaně  určen  těmi  hlasy,  které voliči ve volbách pro ně odevzdali. Proto musí být
volební proces uzpůsoben tak,  aby  každý odevzdaný hlas mohl být přičten určitým  osobám. Princip
přímé volby nebrání však,  aby  volba  jednoho  kandidáta byla odvislá  od  spoluvolby dalších
kandidátů, tj. nebrání volbě na  základě  hromadných  kandidátních listin, na nichž jednotlivé
politické strany  v  určitém pořadí kandidují řadu osob současně. Listinová volba splňuje podmínky
přímých voleb, protože kandidáty pro budoucí volby sice vybírá jiná instance  (politická  strana),
to  se  však děje ještě před vlastním volebním aktem.  Rozhodnutí stran o sestavě kandidátní
listiny tak volbám předchází a lze  je chápat  jako  - sui generis -  nabídku  voličům.  Pokud pak
jde o vlastní hlasování voličů,  postačí pro přímost volby, jestliže je stanovené pořadí kandidátů
voličům předem známo a jestliže  každý odevzdaný   hlas   mohl   být   připsán   určitým  a
jednoznačně zjistitelným osobám,  které  na  volenou funkci samy kandidovaly. Tato podmínka je
splněna i když na základě pětiprocentní klauzule určitá  strana  získá  nárok  na  další  mandát
nebo mandáty nad hranici konsekventního poměrného zastoupení. I  v  tomto  případě musí však jít
o  obsazení  dalšího  mandátu  takovými kandidáty, kteří byli na listině strany řádně uvedeni a u
nichž mohli voliči předpokládat již při svém hlasování,  že  mohou eventuelně získat mandát,
jestliže  straně, za niž kandidovali,  nárok na přidělení dalšího mandátu vznikne v důsledku toho,
že jiné strany podmínku pěti  procent  nesplnily.  Tento  způsob  přidělení mandátu nelze právem
označit  za  administrativní, protože není produktem volné úvahy  a  rozhodnutí  určitého
orgánu,   ale   přímým  následkem výběru,  který  učinili  voliči  za  určité  situace v podmínkách
uvedené klauzule  a  u  vědomí předvídatelných důsledků volebního systému zákonem stanoveného.“

S touto ústavní zásadou proto nejsou slučitelné  kooptace poslanců nebo  způsob volby, srovnatelný
s prezidentskými volbami v USA. Konkrétně tato zásada znamená, že každý odevzdaný  voličský hlas
musí být započítán  určitým volebním stranám a kandidátům a po ukončení voleb již dosažené výsledky
nesmí nikdo ovlivňovat, přičemž za toto nežádoucí ovlivňování z povahy věci není možno považovat
následný způsob přepočtu hlasů na mandáty podle konkrétní volební formule, neboť se tak děje
předem stanoveným  a předvídatelným způsobem podle určitých matematických pravidel a nejedná se tak
o svévoli. Zjednodušeně řečeno, přímost volebního práva má zaručit nepřetržení legitimizačního
řetězce od voličů ke zvoleným, přičemž této zásadě samozřejmě neodporuje následné jednání
zvolených, jakým je např. nepřijetí volby či vzdání se mandátu.  Značný problém z hlediska přímosti
volebního práva spatřujeme rovněž v tom, že (s výjimkou voleb do zastupitelstev obcí, kde platí
systém volných kandidátních listin) se ve všech volbách prováděných podle systému poměrného
zastoupení v České republice  uplatňují vázané kandidátní listiny, což v konečném důsledku znamená,
že voliči ovlivňují počet mandátů přidělovaných jednotlivým volebním stranám, prakticky však
nerozhodují o tom, kdo konkrétně z kandidátů má být zvolen.

Je důležité rovněž uvést, že zásada přímosti musí být respektována i u nastupování náhradníků.
Proto např. podle ustanovení §  54 odst. 1 ZVP platí, že uprázdní-li se mandát poslance,  nastupuje
náhradník z kandidátní listiny téže volební strany uvedený na kandidátní listině pro volbu
v příslušném kraji, a to v pořadí podle výsledků voleb.


Ø    Tajnost hlasování  v české právní úpravě již není koncipována jen jako právo voliče, nýbrž též
jako jeho povinnost. Jen v takovém případě je totiž garantováno svobodné rozhodnutí voliče,
hlasujícího výhradně  podle  svého vnitřního přesvědčení.  Rovněž tento princip je tedy
neoddělitelně spjat s požadavkem svobodných voleb. Připomeňme si, že i v předlistopadových poměrech
zákon proklamoval tajnost hlasování, nicméně ji nezakotvil jako povinnost a v praxi proto tato
tajnost zachovávána nebyla.

Tajnost hlasování v dnešních podmínkách  konkrétně znamená, že každý volič  je povinen  vložit
hlasovací lístek do úřední obálky v prostoru určeném pro úpravu hlasovacích lístků („za plentou“),
kam  vstoupí poté, co tuto úřední obálku obdrží. Voliči, který se neodebral do prostoru určeného
pro úpravu hlasovacích lístků, volební komise neumožní hlasování. V tomto prostoru přitom  nesmí
být přítomen nikdo jiný než volič, s výjimkou případů, kdy volič nemůže sám upravit hlasovací
lístek pro tělesnou vadu anebo nemůže číst nebo psát. Za této situace  s ním „za plentou“  může být
přítomen jiný volič, nikoliv však člen okrskové komise. Toto vynětí členů okrskové komise je
logické, neboť okrskové volební komise jsou složeny z delegátů kandidujících volebních stran, tzn.
jsou složeny na základě politické reprezentace a tudíž není možno jejich členy považovat za
nezávislé.

Tajnost hlasování je ve volebních zákonech zajištěna celou řadou opatření. Za zmínku stojí již
samotné vybavení volebních místností, v nichž musí být vytvořeny zvláštní prostory, oddělené tak,
aby byla zajištěna tajnost hlasování. Velmi významnou praktickou garancí tajnosti hlasování je
rovněž opatření, podle něhož  musí být volební místnost vybavena  dostatečným počtem hlasovacích
lístků. Tím se zákonodárce mimo jiné snaží zabránit tomu, aby někteří voliči  nebyli svým okolím
z rozličných důvodů nuceni k úpravě  hlasovacího lístku, příp. ke zničení hlasovacích lístků
ostatních (které dostávají v místě svého trvalého pobytu), bez možnosti svobodně projevit svoji
vůli.

Zvláštní problém v praxi představují případy, kdy volič není schopen  se do volební místnosti
dostavit a musí jej proto navštívit členové okrskové volební komise (§ 19 odst. 7 ZVP), a to často
za podmínek, kdy tajnost hlasování lze zajistit jen s vynaložením značného úsilí. To se týká jak
nejrůznějších zdravotnických a sociálních zařízení (např. LDN, hospic apod.), tak také obydlí
voličů. K tomu se na půdorysu senátních voleb prováděných v domově důchodců vyjádřil NSS (Vol
13/2004) tak,  že  „umístění přenosné volební schránky do místnosti, v níž mohli svůj hlas odevzdat
ti z obyvatelů Domova důchodců, kteří nemohli dojít do volební místnosti, ale alespoň v rámci
Domova důchodců se pohybovat mohli, není porušením ZVP, neboť při tomto typu hlasování je postup
členů volební komise upraven jedinou směrnicí: jsou povinni postupovat tak, aby byla zachována
tajnost hlasování. Citovaná norma stanoví toliko cíl, jehož musí volební komise dosáhnout, nikoliv
však prostředky; ty ponechává na její volbě. Protože se nejednalo o volební místnost, nebylo
ani nutné, aby v ní byly zvláštní prostory určené pro úpravu hlasovacích lístků a oddělené plentou
(§ 17 odst. 2 ZVP); okrsková volební komise však měla zajistit v daných podmínkách tajnost
hlasování jinak: Především byla povinna trvat na tom, aby si voliči vzali hlasovací lístek z každé
z obou hromádek hlasovacích lístků, tj. aby si vzali hlasovací lístek obou kandidátů a nikoliv jen
toho kandidáta, kterého chtěli volit. ... Dále měla okrsková volební komise dle názoru soudu
upozornit voliče, aby se s oběma hlasovacími lístky odebral ke stolku v opačném rohu místnosti,
v níž by v soukromí do úřední obálky vložil lístek kandidáta, jehož chtěl volit; případně u osob,
jejichž zdravotní stav takový postup neumožňoval (osoby o dvou francouzských holích, osoby nevidomé
či špatně vidoucí), jim měla komise umožnit, aby hlasovací lístek za ně do obálky vložil jiný
volič, který by za ně případně vložil obálku s lístkem i do přenosné volební schránky.“


3. Jednotlivé instituty volebního práva

·         aktivní a pasivní volební právo (věk, státní občanství, trvalý pobyt překážky výkonu VP)

·         navrhování kandidátních listin, podmínky - petice (PS, Senát, kraje, obce, EP)

·         volební území

·         volební kampaň

·         způsob hlasování

·         vyhodnocení volebních výsledků


4. Soudní přezkum voleb

Ø  Tříprvkový algoritmus přezkumu volebním soudem

Poprvé ho  zformuloval Nejvyšší správní soud (usnesení ze dne 2. 7. 2004, sp. zn. Vol 6/2004);
jeho podstata   spočívá v tom, že si soud  postupně položí tři otázky, a teprve pokud odpověď na
všechny z nich bude kladná,  stížnosti vyhoví a rozhodne o neplatnosti voleb (resp. o neplatnosti
hlasování či volby kandidáta). Tyto tři podmínky vyhovění volební stížnosti jsou následující:

·   Protizákonnost, tzn. porušení  některých ustanovení volebního zákona  anebo porušení jiných
právních předpisů než výhradně volebního  zákona, a to v těch případech, kdy se z obsahového
hlediska jedná o právní předpisy vážící se na volební proces a které z hlediska závažnosti dosahují
ústavní intenzity, příp. se jedná o případy přímé aplikace ústavních norem bez jejich konkretizace
v předpisech jednoduchého práva (tzv. relevantní protiprávnost).

·   Existence přímého  vztahu mezi touto protizákonností a výsledkem voleb. Tato podmínka je
zamýšlena tak, že vylučuje všechny myslitelné případy, kdy sice skutečně dojde k porušení
relevantních předpisů, nicméně toto porušení nemá žádnou souvislost se zjištěnými volebními
výsledky. Opakovaně např. NSS judikoval, že chybné nezapočítání některých přednostních hlasů ve
volbách do Poslanecké sněmovny nebo do Evropského parlamentu sice představuje porušení volebních
zákonů, nicméně pokud se jedná o  případy stran, které vůbec nepřekročily uzavírací klausuli, anebo
stran, které sice tuto klausuli překročily, nicméně nezapočítání několika přednostních hlasů nemá
žádný vztah k pořadí jednotlivých kandidátů,  nemůže mít tato protizákonnost žádný vliv na zjištěný
volební výsledek.

·   Zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně
zpochybňovat volební výsledek.  Tato intenzita musí  v konkrétním případě dosahovat takového
stupně, že  je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, dopadly by
zřejmě volby odlišně. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje „zatemnění“ volebních
výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.


Ø  Subsidiarita volebních stížností

Velmi důležitou zásadou, k níž se správní soudy opakovaně přihlásily, je subsidiarita volebních
stížností ve vztahu k jiným možným prostředkům zjednání nápravy, které mohou být rychlejší,
efektivnější a zejména splňující kritérium přiměřenosti. Je totiž třeba vycházet  důsledně z toho,
že vyhovění volební stížnosti a tedy „zneplatnění“ voleb představuje až krajní možnost, jak vyřešit
vzniklý problém. Z hlediska principu proporcionality je proto daleko vhodnější, aby k nápravě došlo
neprodleně  poté, co tento problém (tj. protizákonnost) byl zjištěn, a aby k této nápravě byly
použity všechny prostředky, které jsou k dispozici. Pokud by totiž  princip subsidiarity nebyl
důsledně sledován, mohlo by dojít někdy až ke spekulativním jednáním zainteresovaných voličů:
vědomě by mohli zjištěný problém zdokumentovat, nicméně namítli by jej teprve poté, co by se
seznámili s volebními výsledky, s nimiž by byli nespokojeni. Viz např. usnesení NSS sp. zn. Vol
83/2006, interpretující § 20  zákona o volbách do Parlamentu, podle něhož za pořádek ve volební
místnosti a jejím bezprostředním okolí odpovídá předseda okrskové volební komise nebo předseda
zvláštní volební komise. Jeho pokyny k zachování pořádku a důstojného průběhu hlasování jsou
závazné pro všechny přítomné. Je proto „třeba při posuzování tohoto bodu návrhu vyjít z toho, že
pokud kdokoli zjistí porušení volebního zákona, je jeho povinností ihned zasáhnout, tedy informovat
o tomto porušení okrskovou volební komisi, resp. předsedu této komise. V návrhu se ani netvrdí, že
by volební komise byla někým upozorněna na porušení volebního zákona či že by její předseda činil
nějaká opatření ve smyslu ust. § 20 volebního zákona. Pokud se tak nestalo, nelze již v tomto
návrhu relevantně tvrdit porušení volebního zákona v uvedeném směru (princip subsidiarity).“


Ø  Předpoklad racionality rozhodování voličů (zrušení voleb  coby ultima ratio)

Tento rys přímo navazuje na dříve zmíněnou presumpci správnosti rozhodování voličů a je blíže
rozveden v řadě konkrétních judikátů. Např. v usnesení NSS sp. zn. Vol. 7/2008 se soud zabýval
přípustností ovlivňování voličů bezprostředně před aktem hlasování, tj. zákazem volební agitace
v bezprostředním okolí volebních místností (§ 16 odst. 6 zákona o volbách do Parlamentu ČR). K tomu
uvedl, že není smyslem tohoto ustanovení zabránit tomu, aby se volič při cestě k objektu, v němž je
umístěna volební místnost, nemohl v žádném případě setkat s jakýmkoli volebním poselstvím či
informací, nýbrž zakázat takové formy a umístění technik volební agitace, které by ovlivňovaly
přímo svobodnou vůli voliče při jeho vstupu do volební místnosti či do objektu, v němž se nachází.
„Za takové techniky je třeba především označit ty, které mají schopnost v této poslední chvíli
zvrátit vůli voliče, nepřiměřeně jej obtěžovat či omezit jeho svobodu například tím, že mu je
nabídnuta určitá protihodnota v případě volby některého kandidáta (například dotazováním se na
voličovu volbu a snahou jej přesvědčit o její změně, „odkupem“ volebních lístků protikandidátů či
nabízením materiálních výhod či dárků v případě uskutečnění určité konkrétní volby). Je totiž třeba
mít neustále na zřeteli, že volební kampaň nepředstavuje nic jiného než určitou specifickou formu
reklamy, tj.  sebeprezentace, příp. kritiky programu či osob spojených s politickými konkurenty
(tzv. pozitivní a negativní kampaň). Provádění volební kampaně je tak chráněno ústavně zaručenými
základními právy, zakotvenými zejména v čl. 17 Listiny základních práv a svobod (svoboda projevu,
právo na informace). Lze tak učinit dílčí závěr, že za zakázanou volební agitaci ve smyslu
ustanovení § 16 odst. 6 zákona č. 247/1995 Sb. lze považovat takovou, která je přímo zaměřena na
bezprostřední okolí volebních místností, není jednorázová či dokonce pouze nahodilá a je natolik
intenzivní, že v konečném důsledku je reálně způsobilá ovlivnit chování i takového voliče, který
byl bezprostředně před příchodem do volební místnosti již rozhodnut hlasovat určitým způsobem.“
Výslovně pak soud uvedl, že „důsledně vycházel z presumpce racionality voličského chování a z toho,
že  při cestě do volební místnosti a při následném hlasování jsou již voliči pevně rozhodnuti, komu
odevzdají svůj hlas. Toto jejich přesvědčení by mohlo být zvráceno  vskutku jen velmi intenzivním
atakem, kterým by mohla být např. právě zmíněná snaha o přímé či nepřímé podplácení, vyhrožování,
zastrašování, vytváření překážek vstupu do objektu, kde se volby provádí, či zprostředkování hrubě
difamující informace  o některém z protikandidátů. Naopak představa, že by takto rozhodnutí voliči
ještě mohli být jakkoliv ovlivněni činností, kterou popsal stěžovatel, by svědčila o velkém
podcenění zmíněné racionality jejich rozhodování.“


Ø  Volební soud není správní soud

Usnesení NSS sp. zn. Vol 67/2010: Za této situace Nejvyšší správní soud zohlednil i skutečnost, že
rozhoduje jako volební, nikoliv správní soud. Volební proces je totiž založen na jeho
neopakovatelnosti. Voliči se vždy rozhodují podle aktuální situace, nálady ve společnosti, jsou
ovlivněni volební kampaní, k jejich rozhodování mohou přistupovat rozličné ekonomické a třeba i
zahraničněpolitické události, a opakování voleb proto vždy znamená konání voleb nových, za zcela
odlišných okolností, než byly ty původní. Neplatí tedy, že konáním nových, případně opakovaných,
voleb dojde k prověření skutečné vůle voličů a tedy k odstranění původních pochybností. Tyto nové
volby jsou totiž vždy originální a tím, že v nich zvítězí někdo jiný než ve volbách původních,
totiž vůbec nemusí být potvrzeno, že původní volby byly vyhodnoceny chybně. Volební soud proto musí
být při úvahách o zrušení volebního výsledku velmi zdrženlivý. Ke zrušení by měl přistoupit jen
tehdy, dospěl-li k pevnému přesvědčení, že bez zjištěné nezákonnosti by s největší mírou
pravděpodobnosti volby dopadly odlišně.

Proto také  soudy z důvodu konkrétních námitek obsažených ve volebních stížnostech přepočítávají
zjištěné volební výsledky a pokud dospějí k závěru, že volby dopadly odlišně, tyto výsledky neruší,
nýbrž uvedou, kdo byl ve skutečnosti platně zvolen (např. usnesení  KS Ústí nad Labem – pobočka
Liberec č. j. 59A 80/2010-29, usnesení KS Ostrava č. j. 22 A 128/2010-25). Tuto judikatorní praxi
akceptoval zákonodárce – novela s. ř. s.

§ 90     odst. 4 Neplatnost voleb a hlasování: Pokud soud rozhodne o neplatnosti volby kandidáta,
může současně vyhlásit za zvoleného toho, kdo byl řádně zvolen.

Ø  Zdrženlivost  zásahů veřejné moci do volební kampaně

Při hodnocení korektnosti volební kampaně je nutno vycházet z toho, že jejím smyslem je   snaha
aktérů politického boje, podílejících se na volbách, o získání co největší přízně voličů pro své
kandidáty a volební programy. Jejími základními funkcemi jsou proto informovanost, identifikace a
mobilizace. Je tedy zřejmé, že podstata volební kampaně spočívá v tzv. politické komunikaci (jejíž
je jakousi podmnožinou), a to jak mezi kandidujícími subjekty navzájem, tak především mezi stranami
a voliči (potencionálními i skutečnými).

Takto viděno je zřejmé, že zásahy soudů do hodnocení volební kampaně musí být velmi restriktivní a
uvážlivé a lze souhlasit s Ústavním soudem (nález  sp.  zn. Pl. ÚS 73/04) v tom bodu, že „pokud jde
o obsah volební kampaně, jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány
argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem
volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty
nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních
vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči
rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem
veškeré státní moci.“ Lze dokonce říci, že většina „faulů“, k nimž v průběhu volební kampaně dojde,
je třeba řešit prostřednictvím jiných prostředků ochrany (např. žaloba na ochranu osobnosti,
tisková oprava, přestupkové řízení, trestní oznámení, stížnost k mediálním radám atp.) než volební
stížností – viz princip subsidiarity.

Naopak velmi přísné by měly být soudy ve vztahu ke zneužití prostředků, s nimiž disponují orgány
veřejné moci. Zde totiž musí velmi důsledně platit zásada neutrality veřejné moci, která  je
ostatně i ústavně zakotvena. Čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod stanoví, že stát je
založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské
vyznání; podle čl. 20 odst. 4 jsou politické strany i jiná sdružení odděleny od státu. Velmi
důležitým je  též obsah a smysl čl. 22 Listiny, který garantuje svobodnou soutěž politických sil
v demokratické společnosti, a čl. 5 Ústavy, podle něhož je politický systém založen na svobodném a
dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy
a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.

Právě na  zásadě nepřípustnosti zneužití veřejných prostředků ve volební kampani bylo založeno
usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byly v roce 2004 prohlášeny za neplatné volby v jednom
ze senátních obvodů (usnesení Vol 10/2004). K tomu je třeba doplnit, že jakkoliv bylo toto usnesení
následně zrušeno nálezem Ústavního soudu, tento právní názor popřen nebyl. Rovněž Ústavní soud
totiž konstatoval  (nález  sp. zn. Pl. ÚS 73/04), že „není pochyb o tom, že sdělovací prostředky,
kterými disponují územní samosprávné celky, i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový
zákon nevztahuje, podléhají z hlediska využití ve volební kampani přísnějším pravidlům, než je tomu
v případě vydavatelů, kteří jsou osobami soukromého práva. Neznamená to sice jejich povinnost
zajišťovat mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany a osoby, i zde se však  musí
uplatnit pravidlo možnosti rovného „přístupu“. Jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné
soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy, a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22
Listiny. Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích prostředků nezakazuje, musí být jejich
využití pro účely volební agitace měřeno pravidly rovnosti šancí a vydavatel nebo provozovatel
takových sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen respektování takového principu
zajistit. Nelze však souhlasit s navrhovatelkou, podle které platí pravidlo čl. 2 odst. 3 Listiny,
že co není zakázáno je dovoleno. Pro tyto tiskoviny v případě jejich zpřístupnění volebním stranám
platí zásada rovnosti šancí, která plyne z principu svobodné soutěže politických stran a
politických sil. Jiný postup by mohl voličům naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace
preferuje jen určité volební strany.“


Ø  Podplácení voličů: staronové nebezpečí

Poprvé dostala judikatura možnost vyjádřit se k tomuto fenoménu ve věci Krajského soudu v Ústí nad
Labem (usnesení ze dne 20. 11. 2006, sp. zn. 15 Ca 248/2006 a sp. zn. 15 Ca 253/2006). V případě
volební kampaně ve volbách do zastupitelstva města Most totiž vzal za prokázáno, že volební kampaň
byla pojata „obchodně tržním způsobem, spočívajícím v uspořádání velkolepé předvolební show spojené
s masovým rozdáváním hodnotných darů (100 jízdních kol a 35 počítačů) potencionálním voličům a
s rozdáváním 16 000 slosovacích kupónů na 3 osobní automobily a na 1000 výher na zboží
v tisícikorunových hodnotách pro povolební loterii, která se měla uskutečnit v případě vítězství
jedné z volebních stran.“ Jakkoliv však z  citovaných  rozhodnutí je patrna určitá nelibost nad
těmito praktikami, zůstal soud u konstatování, že „právě volič by měl v každých volbách pečlivě
vyhodnocovat, ať už na základě učiněné zkušenosti s jednotlivými volebními stranami či na základě
reálnosti naplnění předvolebních slibů jednotlivých volebních stran, zda ta která volební strana se
neuchyluje jen k populistickým gestům zaručujícím jí prosté získání moci, aniž by ve skutečnosti
usilovala o dosažení blaha pro své voliče.“

Krajský soud totiž vycházel z toho, že na rozdíl od ustanovení § 16 odst. 2 zákona o volbách do
Parlamentu ČR, neobsahuje zákon o volbách do zastupitelstev obcí  zákaz vedení nečestné a nepoctivé
kampaně. Jelikož ustanovení § 30 tohoto zákona  zapovídá volební agitaci v objektu, kde se nachází
volební místnost a v jeho bezprostředním okolí, a dále stanoví princip, podle něhož  možnost
využívání ploch pro vylepení plakátů musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících volebních stran,
dovodil krajský soud z této zákonné  úpravy, že „obchodně tržní pojetí volební kampaně“ zákon
nevylučuje, protože na rozdíl od parlamentních voleb  zákon volebním stranám nezakazuje  vést
nečestnou a nepoctivou volební kampaň. Tento způsob argumentace pak vyústil v úvahu soudu, že je
otázkou pro zákonodárce a Ústavní soud, „zda je všeobecně žádoucí, aby volební kampaň do Parlamentu
ČR byla regulována odlišně oproti volebním kampaním do obecních či krajských zastupitelstev.“

Zřejmě i touto právní argumentací bylo „zaděláno“ na další excesy, k nimž docházelo v komunálních
volbách konaných na podzim roku 2010 zejména v Krupce, Českém Těšíně, v Roudnici nad Labem  a
v Kadani.

Krajský soud  v Ústí nad Labem v roce 2010 výše citovaný právní názor o  přípustném pojetí volební
kampaně obchodně tržním způsobem nejprve zopakoval[1], nicméně v několika případech  prohlásil za
neplatné hlasování alespoň v několika okrscích (Roudnice nad Labem,  Jirkov), to však nikoliv
z důvodu podplácení voličů, nýbrž pro vedení volební agitace v bezprostředním okolí volebních
místností. Paradoxně tak dospěl k závěru, že stejné jednání je v některých případech protiprávní a
naopak v případech jiných protiprávní není jen v závislosti na tom, v jaké vzdálenosti od volební
místnosti k němu docházelo.[2] V každém případě však lze zobecnit, že v roce 2010 krajské soudy
sice ještě  zásadně nezpochybnily  zákonnost  kupování voličských hlasů, nicméně  z tónu jejich
argumentace je daleko více než v roce 2006 patrno, že tento jev  hodnotí negativně.  Navíc,  tuto
nespokojenost se vzniklou situací v některých případech projevily  tím, že alespoň v některých
okrscích  prohlásily hlasování za neplatné, byť z poněkud zástupných důvodů (nepřípustná agitace
v okolí volebních místností, spočívající právě v uplácení voličů anebo v jejich svážení k volbám).

Výjimku z citované judikatury, akceptující „obchodně tržní“ pojetí volební kampaně, představuje
usnesení týkající se voleb v Českém Těšíně.[3] Toto usnesení se totiž  vůči této dosavadní
judikatuře krajských soudů distancuje, když uvádí, že  „podplácení voličů (pojetí volební kampaně
obchodně tržním způsobem) je jednáním, které ústavní právo ČR jednoznačně zapovídá.“ Důvodem je
rozpor s čl. 5 Ústavy a s čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Současně se krajský soud
 pokusil odlišit jednotlivé formy volební kampaně, neboť uvedl, že „k předvolebním agitačním akcím
s vystoupením umělců, rozdáváním piva či pověstného „předvolebního guláše“ je pak třeba podotknout,
že umělci, pivo, guláš, atd. jsou lákadlem jen k účasti na agitační akci, která není právem
zapovězena. Až při účasti na této akci je na potencionální voliče působeno, a to nikoli nabízením
úplaty či dalšího piva, guláše, bezplatného vstupu na umělecké vystoupení, ale zejm. přednesením
základních bodů volebního programu. Takto je pivo, guláš, umělecké vystoupení nabízeno nikoli přímo
za hlas odevzdaný konkrétní straně, ale jen za účast na agitační akci.“

Jelikož volební soudnictví je koncipováno jako jednostupňové, sehrává faktickou roli sjednocovatele
judikatury krajských soudů Ústavní soud, a to v řízení o ústavní stížnosti. Z jeho rozhodnutí je
přitom zřejmé, že se jednoznačně přiklonil k argumentaci považující kupování hlasů voličů
(eufemisticky označované za „vedení kampaně obchodně tržním způsobem“) za protiústavní. Ústavní
stížnost brojící proti citovanému usnesení Krajského soudu v Ostravě „Český Těšín I“ totiž odmítl
pro zjevnou neopodstatněnost[4], zatímco usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem „Krupka I“
nálezem zrušil.[5] Přitom uvedl (Český Těšín I), že vedení volebního boje "obchodně-tržním"
způsobem sice samo o sobě nevede k prohlášení voleb a hlasování za neplatné, avšak „představuje
protiprávní jednání (jako každé jiné), které může (potencionalita) volební výsledek ovlivnit
takovým způsobem, že bude nutné volby nebo hlasování zopakovat.“ Ústavní soud zejména důrazně
odmítl  (nález Krupka I) pozitivistický argument, že podplácení není na rozdíl od voleb do
Parlamentu ČR volebním zákonem v případě voleb do obecních zastupitelstev explicitně uvedeno jako
skutková podstata porušení volebního zákona. „Smyslem voleb do obecního zastupitelstva není dražba
funkcí v obecní samosprávě, ale vyjádření nezávislé vůle voličů při výběru kandidátů. Vůle voliče,
který je zkorumpován, není nezávislá.“ ... „Exces, jehož se dopustil krajský soud v pasážích o
přípustnosti pojetí voleb "obchodně tržním způsobem" je východiskem, které je s principy
demokratického právního státu v natolik extrémním a hrubém nesouladu, že by sám o sobě stačil k
tomu, aby Ústavní soud napadené usnesení zrušil, neboť při testu proporcionality zájem na ochraně
demokratického právního státu bez jakékoliv pochybnosti převažuje nad minimalizací zásahu, a to i v
případě, že by snad nebyla v řízení před krajským soudem provedeným dokazováním zjištěna objektivní
"příčinná souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možná
příčinná souvislost". Stěží si lze ostatně představit postavení ústavně souladným způsobem
zvoleného zastupitele, jak na důkaz svého zvolení veřejnosti prezentuje soudní rozhodnutí, s
obsahem jehož odůvodnění nemůže být vnitřně ztotožněn. Rovněž legitimita a dobré jméno zvoleného
orgánu by se takto nepřímo staly předmětem pochybností. "Domněnka, že volební výsledek odpovídá
vůli voličů", je již samotným zjištěným uplácením logicky vyvrácena.“

Z výše popsaného vývoje judikatury je dostatečně patrno, že prokázané uplácení voličů je shledáváno
protiústavním. Kriticky je však třeba dodat, že citovaná judikatura zatím ještě nedává přesná
vodítka k posouzení toho, kdy se již jedná o protiústavní uplácení a kdy naopak ještě jde o
přijatelný způsob vedení volební kampaně.


Ø  Sestěhovávání voličů

Problém účelové evidence trvalého pobytu v menších obcích, přičemž tento trvalý pobyt je zaevidován
zpravidla v bydlišti některého z kandidátů. Judikatura krajských soudů  byla v tomto směru rovněž
nadmíru zdrženlivá, v tomto jevu nespatřovala porušení regulérnosti voleb (např. usnesení KS
Ostrava 22 A 140/2010-21 – Karlova Studánka, podobně KS v Ústí nad Labem v případu Hřenska anebo
v minulosti  Moldava). Ústavní soud nicméně účelová sestěhovávání voličů odmítl akceptovat (Karlova
Studánka, Hřensko – Pl. ÚS 59/10).

Nález Pl. ÚS 6/11 – Karlova Studánka:

30. Otázkami volebního práva se intenzívně zabývá Rada Evropy, která je mezinárodní celoevropskou
organizací, jež zajišťuje spolupráci členských zemí především při podpoře demokracie a ochraně
lidských i sociálních práv a svobod. V rámci Rady Evropy působí Evropská komise pro demokracii
prostřednictvím práva, tzv. Benátská komise,  která vznikla 10. května 1990 jako poradní orgán Rady
Evropy a svoji činnost zaměřuje na vytváření právních záruk pro rozvoj demokracie. Benátská komise
je od svého vzniku aktivní v oblasti volebního práva, konkrétně zejména prostřednictvím přijímání
stanovisek (opinions) k návrhům volební legislativy. Z dokumentů přijatých Benátskou komisí k
volebním otázkám je na prvém místě třeba zmínit Kodex dobré praxe ve volebních záležitostech (Code
of Good Practice in Electoral Matters, CDL-AD (2002)23rev, přijatý na 52. zasedání Benátské komise
ve dnech 18 - 19. května 2002. V tomto dokumentu bylo přijato pět  základních principů, kterými
jsou všeobecné, rovné, svobodné, tajné a přímé volební právo. Všechny tyto principy tvoří evropské
volební dědictví a jsou základním měřítkem mezinárodního standardu svobodných a demokratických
voleb. ...  Pokud se jedná ve vztahu k volebnímu právu konkrétně o bydliště, bylo stanoveno pět
upřesňujících podmínek, a to konkrétně, že: požadavek bydliště může být stanoven (1); bydliště v
takovém případě znamená obvyklé bydliště (2); požadovaná délka pobytu na daném místě může být
uložena občanům pouze v případě místních nebo regionálních voleb (3); požadované období pobytu by
nemělo přesahovat šest měsíců, delší období může být požadováno v případě národních menšin (4)  a
že  právo  volit a být zvolen  může být uděleno občanům žijícím v cizině (5). Z uvedeného plyne, že
požadavek bydliště tedy není a priori neslučitelný s principem všeobecného volebního práva, není
však přijatelné omezit právo být volen pouze na ty občany, kteří žijí v zemi, regionu nebo volebním
obvodu značně dlouhou dobu (srov. též publikace Electorial law, Council of Europe Publishing, July
2008, str. 14, 15, 134).

33. Ústavní soud v souvislosti s pojmem trvalého pobytu vyložil, že dle čl. 14 odst. 1 Listiny,
garantujícího svobodu pobytu, se trvalým pobytem nepochybně rozumí oprávnění svobodně pobývat a
usazovat se na kterémkoli místě v České republice, tj. oprávnění svobodně si volit bydliště uvnitř
českého státu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/02; 495/2002 Sb., N 136/28 SbNU 191). Výjimka je
uvedena v čl. 14 odst. 3 Listiny, dle něhož svobody pohybu a pobytu mohou být omezeny zákonem,
jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo
ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody. Trvalý pobyt je
definován jako údaj "pouze" evidenční. Na druhou stranu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/94; 207/94 Sb., N
40/2 SbNU 7, v němž se zabýval podmínkami nabývání státního občanství, Ústavní soud pojem trvalého
pobytu, coby jednu z nich, vyložil tak, že jde "…nikoliv o trvalý pobyt ve smyslu evidenčním -
přihlášení se k trvalému pobytu na příslušném úřadě - ale ve smyslu faktickém. Trvalým pobytem je
třeba takto rozumět pobyt v místě stálého bydliště člověka, to jest zpravidla v místě, kde má
rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání a v němž se také zdržuje s úmyslem zdržovat se zde trvale."

34.  Jak bylo řečeno, právo volit do zastupitelstva obce dává ustanovení § 4 zákona o volbách do
zastupitelstev občanu obce za předpokladu, že je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému
pobytu. Žádné omezení týkající se trvalého pobytu není v tomto ustanovení uvedeno a Česká republika
nemá ani jinde speciálně upraveny nějaké další podmínky ve vztahu k bydlišti, které by voliči byli
povinni splnit, než se k trvalému pobytu v obci přihlásí. Zmanipulování voleb obstaráním hlasů
formálních voličů je tedy relativně snadné. Těmto praktikám lze do jisté míry předejít ve fázi
sestavování seznamu voličů tím, že osoby hlášené k trvalému pobytu toliko formálně z něho budou
vyškrtnuty. Výklad, podle něhož zákon o volbách do zastupitelstev takovýto aktivní postup orgánu,
který stálý seznam voličů vede, umožňuje, podporuje i možnost vyškrtnutých osob následně žádat o
správní (námitkové řízení) a soudní přezkum. A odpovídá to též (jak je rozvedeno níže) představě
samotné Ústavy, která ve čl. 100 odst. 1 nepředpokládá ochranu práva podílet se na správě obecních
záležitostí u těch, kdo se skutečným životem obce nemají objektivně nic společného. Toto je jen
připomenutí jednoho z nástrojů, který lze k obraně před podobnými praktikami využít mimo rámec
volebního soudnictví. Je však zřejmé, že právní úprava není dokonalá. Ústavní soud zde proto
využívá příležitosti a apeluje na zákonodárce, aby uvážil, zda podmínky aktivního volebního práva
do zastupitelstev obcí neupřesnit, resp. nezměnit tak, aby bylo znemožněno nebo alespoň podstatně
znesnadněno zneužití stávajícího benevolentně nastaveného kritéria trvalého pobytu.

35. Otázka trvalého bydliště občanů je sice v obecné rovině záležitostí evidenční a nikoliv
faktickou (zákon o evidenci obyvatel sice v § 10 odst. 1 uvádí demonstrativní výčet kritérií pro
volbu místa trvalého pobytu, ovšem jejich skutečná existence není při ohlašování tohoto místa
prověřována), nicméně ve věcech volebních je dle názoru Ústavního soudu nutno pojem vykládat
materiálně. Přiléhavější je proto postoj zaujatý ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/94,
vycházející z trvalého pobytu jako stavu faktického. Tento závěr podporuje i ústavní vymezení
územních samosprávných celků jako územních společenství občanů, která mají právo na samosprávu (čl.
100 odst. 1 Ústavy). Smyslem formální existence obce je, aby si její obyvatelé mohli sami spravovat
své vlastní záležitosti. Činí tak prostřednictvím orgánů obce. Proto také oprávnění tyto orgány
vytvářet je podmíněno faktickým poutem obyvatele - voliče k obci. O existenci tohoto pouta nesvědčí
sama subjektivní vůle osoby v podobě zápisu mezi občany obce, ale musí být odpovídajícím způsobem
objektivně vyjádřena.

36. V situaci, kdy je trvalý pobyt rozhodujícím kritériem pro vznik aktivního i pasivního volebního
práva do orgánů samosprávy obce, je třeba vzhledem k závažnosti možných dopadů pečlivě zkoumat i
skutečnost, zda přihlášení nebylo zcela účelovým jednáním, jehož jediným cílem byl právě vznik
aktivního volebního práva, tedy jednáním obcházejícím volební zákon. Právo na zvolení si trvalého
pobytu dle § 10 zákona o evidenci obyvatel je sice subjektivně veřejným právem, vymahatelným ve
správním soudnictví, které je odvozeno od práva na svobodu pohybu a pobytu. Ovšem není důvod jej
bez dalšího upřednostnit před právem občanů územního společenství, aby se na jeho samosprávě
podíleli pouze ti, kdo do tohoto  společenství skutečně patří. Nelze pominout specifika voleb do
zastupitelstev obcí, ve kterých na rozdíl kupř. od voleb do zastupitelstev krajů, vzhledem k jejich
velikosti i počtu voličů, nepochybně hrozí, že hromadnou účelovou změnou trvalého pobytu před
konáním voleb může dojít k nežádoucímu ovlivňování volebních výsledků. Krom toho svoboda pohybu a
pobytu znamená svobodu se kdekoliv usadit a žít tam, nikoli svobodu být hlášen k trvalému pobytu v
místě dle svého výběru a účastnit se zde komunálních voleb.

37. I za stávající právní úpravy proto je (bylo) při posuzování předmětného návrhu na neplatnost
voleb nezbytné za účelem ochrany zájmu voličů posoudit, zda posuzovaná praktika, v tomto konkrétním
případě přihlášení se více osob k trvalému pobytu těsně před komunálními volbami na určitou adresu
spjatou vlastnickými či závazkovými právy s konkrétními kandidáty, měla reálný vliv na to, jakého
volebního výsledku dosáhla volební strana, která tyto kandidáty navrhla, a zda zjištěná skutečnost
znamenala porušení ústavních principů demokratických voleb. Ústavní soud zastává názor, že případné
"nekalé praktiky" dle své závažnosti mohou oslabit integritu voleb a tedy i demokracii samotnou.
Proto je třeba zkoumat dopady konkrétních jednání, které by mohly mít vliv na omezení rovnosti
volebního práva na konečný výsledek voleb (srov. čl. 5 a čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1, 3
a 4 a čl. 22 Listiny).

... Je třeba, aby krajský soud materiálně posoudil účelovost změny trvalého pobytu, která současně
svojí intenzitou mohla ovlivnit volební výsledky (1), a existenci či neexistenci příčinné
souvislosti mezi namítaným postupem před volbami a výsledkem napadnutých voleb (2) se zřetelem na
možné obcházení volebního zákona a zatemnění výsledku  voleb  v  souvislosti  s  intenzitou
zásahu,   tedy  pravděpodobnými  dopady  účelové změny trvalého pobytu přihlášením se do objektu ve
vlastnictví (užívání) některých kandidátů (3).

40. Ústavní soud uzavírá, aniž by jakkoli předjímal závěry krajského soudu o regulérnosti voleb v
Karlově Studánce, že krajský soud uvedeným postupem a napadeným rozhodnutím porušil právo
stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy tím, že
neposkytl dostatečnou ochranu jeho právu na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím,
garantovanému čl. 21 odst. 4 Listiny. Bude na krajském soudu, aby znovu přezkoumal zákonnost a
platnost voleb do obecního zastupitelstva a posoudil, zda jednotlivé volební strany měly nebo mohly
mít stejné příležitosti, či naopak jen některé mohly mít prospěch z "nově přihlášených voličů", a
zda uvedená praktika ovlivnila a zpochybnila věrohodnost volebních výsledků takovým podstatným
způsobem, který by mohl prokazatelně způsobit  jejich neplatnost.

________________________________

[1] Viz usnesení  ze dne  4. 11. 2010,  č. j. 15A 91/2010-33 (Kadaň), usnesení ze dne  15. 11.
2010, č. j. 15 A 109/2010-26 (Roudnice nad Labem), usnesení  ze dne 8. 11. 2010, č. j. 15 A
92/2010-51 (Krupka I).

[2] V citovaném usnesení  „Kadaň“  uvedl, že k volební agitaci prokazatelně docházelo, nicméně
místo, kde se tak dělo, „je vzdáleno vzdušnou čarou od objektů, v nichž se nacházely volební
místnosti č. 1, 2 a 3 přibližně 150 m a nenachází se ani v přímé viditelnosti těchto objektů, neboť
je od nich odděluje právě areál restaurace Slovan.“

[3] Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne  15. 11. 2010, č. j. 22 A 151/2010-132.

[4] Usnesením ze dne 10. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 4/11.

[5] Nález ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 57/10.