Právnická fakulta MU
CŽV: Správní právo procesní I
Teze přednášky:
I. Základní zásady činnosti správních orgánů.
II. Zásady správního řízení
dne 30.11.2012 ( 13,30 – 15,00 hod.)
Přednášející: doc.JUDr.Soňa Skulová, Ph.D.
Obsah:
I. Základní zásady činnosti správních orgánů.
I .1. Pojem, rozsah působnosti a úloha základních zásad činnosti správních orgánů
I.1.1 Rozsah působnosti základních zásad činnosti správních orgánů
I.1.2 Právní povaha, úloha a aplikace základních zásad činnosti
správních orgánů
I. 2. Jednotlivé základní zásady činnosti správních orgánů:
Zásada legality (zákonnosti) (§ 2 odst. 1 správního řádu)
Zásada přiměřenosti (proporcionality) (§ 2 odst. 2 – 4)
Zásada zákazu zneužití správního uvážení (§ 2 odst. 2)
Zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů (§ 2 odst. 3)
Zásada jednání v souladu s veřejným zájmem ( § 2 odst. 4)
Zásada subsidiarity (zásada preference smírného odstranění rozporů) (§ 5)
Zásada předvídatelnosti ( legitimního očekávání) (§ 2 odst. 4)
Zásada materiální pravdy (§ 3)
Zásada procesní rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů (§ 7)
Zásada veřejné správy jako služby (§ 4)
Zásada spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů (§ 8)
Zásada rychlosti a hospodárnosti postupů (procesní ekonomie) ( § 6)
II. Zásady správního řízení
I.1 Pojem, povaha, rozsah působnosti a úloha základních zásad činnosti správních
orgánů
I.1.1. Rozsah působnosti základních zásad činnosti správních orgánů
V současné úpravě správního řádu je stěžejní část úvodních ustanovení v rámci části
první zákona věnována úpravě základních zásad činnosti správních orgánů, a to v § 2 až §
8.
Požadavky na kvalitu činností a rozhodování veřejné správy se v uplynulých
desetiletích podstatně zvýšily, a to zvláště u těch činností, jimiž se veřejná správy dotýká
práv a svobod jednotlivců, či do nich zasahuje.
Vzrůstají nároky na úroveň a záruky právního státu v oblasti moci výkonné, a také se
vzrůstajícím rozsahem a složitostí veřejných úkolů a prostředků k jejich naplňování, což se
promítá také do rozsahu a obsahové strukturovanosti agend, jež byly svěřeny veřejné správě.
V případě základních zásad činnosti správních orgánů nejde pouze o tradiční zásady
správního řízení, jak byly dříve nastaveny a aplikovány.
Podle platné právní úpravy je rozsah působnosti základních zásad činnosti nastaven
pro širší okruh postupů, resp. úkonů veřejné správy, než pouze pro klasické správní řízení,
upravené ve druhé a třetí části správního řádu. Působnost základních zásad plně dopadá na
všechny formy činnosti veřejné správy, které správní řád upravuje.
Rozsah působnosti základních zásad činnosti správních orgánů však dopadá také na
širší okruh vztahů, než pro které je založena působnost správního řádu. Děje se tak na
základě § 177 odst. 1 správního řádu, který v rámci ustanovení společných v části sedmé cit.
zákona totiž stanoví, že základní zásady činnosti uvedené v cit. ust. § 2 – 8 mají být použity
při výkonu veřejné správy také v těch případech, kdy zvláštní zákon výslovně použití
správního řádu vylučuje, aniž by sám úpravu odpovídající těmto zásadám obsahoval.
Zvláštní zákonné úpravy v oblasti správního práva zpravidla vlastní speciální
ustanovení o zásadách neobsahují, resp. obecné zásady do nich nejsou výslovně zařazeny.
Základní zásady obsažení v úvodních ustanoveních správního řádu je nutno vskutku
vykládat a používat jako zásady činnosti správních orgánů.
I.1.2 Právní povaha, úloha a aplikace základních zásad činnosti správních
orgánů
Základní zásady činnosti tedy nepřinášejí pouze obecné požadavky na procesní
stránku realizace veřejné správy, nebo dokonce pouze pro realizaci správního řízení jako
klasického, formalizovaného správního procesu, jak tomu bylo obecně u úpravy předchozí.
Některé ze základních zásad mají dopad na obsah rozhodnutí („řešení“) přijímaných
správními orgány. Vztahují se tedy ve stanovených a potřebných ohledech rovněž na řešení
otázek hmotněprávní povahy; mají rovněž hmotněprávní aspekt a význam.
Některé ze základních zásad lze označit za obecné principy správního práva, resp.
principy, které by měly ovládat veškerý výkon veřejné správy v moderním právním státě.1
1
K tomu Ústavní soud :"…Moderní demokratická psaná ústava je společenskou smlouvou, kterou se
lid představující ústavodárnou moc (pouvoir constituant) ustavuje v jedno politické (státní) těleso, zakotvuje
vztah individua k celku a soustavu mocenských (státních) institucí. Dokument institucionalizující soustavu
základních obecně akceptovaných hodnot a formující mechanizmus a proces utváření legitimních mocenských
rozhodnutí nemůže existovat mimo veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i
představ o smyslu, účelu a způsobu fungování demokratických institucí. Jinými slovy, nemůže fungovat mimo
minimálního hodnotového a institucionálního konsenzu. Pro oblast práva z toho plyne závěr, že pramenem práva
obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy
a zvyklosti.“ – z nálezu pléna Ústavního soud ČR, sp.zn. Pl. 33/97.
Některé ze zásad jsou totiž projevem příslušných principů ústavních pro oblast moci
výkonné.2
Některé slouží např. zajištění ústavně chráněných práv a svobod jednotlivců (např.
ústavní zásada rovnosti v právech a v důstojnosti promítnutá zejména v zásadě legitimního
očekávání, dále zásada minimalizace zásahů do základních práv a svobod, jež nachází svůj
výraz v zásadě proporcionality). Nutno zde připomenout, že mezi základní práva náleží m.j.
právo na spravedlivý (řádný) proces.
Základní zásady činnosti mají rovněž mezinárodní, a zejména evropský základ, neboť
jejich hodnotovým a principiálním východiskem se staly také mezinárodní, resp. evropské
smlouvy a dokumenty, mezi nimi zejména („Evropská“) Úmluva o ochraně lidských práv a
základních svobod.3
Zásady činnosti zařazené do úvodní části správního řádu vycházejí z obecných
požadavků na kvalitu postupů a činností veřejné správy, jež bývají souhrnně označovány jako
principy dobré správy (Good Governance, Good Administration).
Uvedené principy směřují především k ochraně subjektivních práv adresátů veřejné
správy, zvláště těch práv a svobod, která náleží do katalogu základních práv a svobod.
Formulují však také požadavky na efektivnosti správy věcí veřejných.4
Tím, že byly mnohé z obecných principů dobré správy projektovány do základních
zásad činnosti správních orgánů, resp. inkorporovány do zákonného textu, staly se pro správní
orgány, a také pro adresáty působení veřejné správy, dostupnějšími, bez toho, že by vznikaly
pochybnosti o jejich právní povaze a závaznosti, resp. bylo nutno se obracet na ústavní
předpisy, mezinárodní smlouvy či další dokumenty.5
2
Srov. zejména čl. 36 odst. 1, čl. 37 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež kladou nároky
na řádný postup v rozhodování o právech a povinnostech).
3
Přijatá pod záštitou Rady Evropy v roce 1950. Publikována pod č. 209/1992 Sb., ve znění Protokolů
č.9 (publ. pod č.41/1996 Sb.) a č.11 (publ. Pod č. 243/1998 Sb.).
K pramenům práva EU náleží také obecné právní zásady evropského práva, vzešlé z právních řádů
členských států, jež jsou primární povahy, a jež aplikuje Evropský soudní dvůr, přičemž jejich základ vychází
z právních řádů členských států (Nold, Kohlen- und Baustoffgroshandlung /Nold II/ /1974/ SbSD 491).
K nejčastěji aplikovaným principům náleží v rozhodování Soudního dvora EU princip rovnosti, princip
vázanosti správy zákony, resp. právem, princip omezené volnosti správního rozhodování, resp. diskreční
pravomoci, princip odpovědnosti správy, princip proporcionality a princip legitimního očekávání.
4
Srov. např. Kodex dobré správy, zakomponovaný v Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č.
(2007)7 (dostupné na www.coe.int) , nebo katalog principů dobré správy zpracovaný Veřejným ochráncem práv
(viz www.ochrance.cz/dokumenty ), a také Čl. 41 Charty základních práv EU, který nese označení „Právo na
dobrou správu.
5
Z nich zejména již na zmíněná doporučeních Výboru ministrů Rady Evropy, majících povahu tzv.
soft-law Podle Statutu Rady Evropy mohou mít závěry Výboru ministrů formu doporučení vládám členských
zemí. Výbor může vlády členských států požádat, aby byl informován o tom, jaká opatřeních byla učiněna ve
vztahu k těmto doporučením. Viz čl. 15 písm.b) Statutu Rady Evropy, publikováno in Výběr smluv Rady
Evropy, Council of Europe, Prospektrum Praha 2001.
Některé zásady určující činnost či rozhodování veřejné správy zůstaly však mimo
okruh zásad výslovně zařazených do § 2 – 8 správního řádu. V některých případech jsou
obecné zásady „pouze“ promítnuty do textu konkrétních ustanovení zákona6
.
Specifixkým problémem pro aplikační praxi může také být legislativní řešení, kdy
správní řád nepoužívá pro jednotlivé zásady či požadavky konkrétní označení, „pouze“ je
závazně stanoví. Pro určité druhy či oblasti požadovaných kritérií se však již vžily určité
názvy, které budou dále používány.
Základní zásady činnosti správních orgánů ovládají činnost, rozhodování a postupy
všech subjektů vykonávajících veřejnou správu, jsou součástí zákonného textu a jsou právně
závazné.
K prosazování obecných zásad významně přispívá také judikatura, zejména soudů
vyšších. Mezi nimi v posledním období zejména Nejvyššího správního soudu.
Zásady působí ve svém souhrnu a současně, což znamená, že není možné účelově,
arbitrárně (tj. svévolně) některou ze zásad v konkrétním případě opomenout. Aplikace
některé ze zásad může být pro konkrétní případ či postup limitována či vyloučena
konkrétním zákonným ustanovením.7
Rozpor mezi jednotlivými zásadami může pak vést ke konfliktu základních zásad.
V takovém případě dojde k poměřování zásad, tedy zvažování důvodů určujících, která
zásada v daném případě převáží.8
Vedle přímé právní závaznosti naplňují tak základní zásady tradiční úlohu, a to
sloužit jako interpretační pravidlo pro výklad a aplikaci jednotlivých ustanovení zákona,
resp. ustanovení upravujících postupy správních orgánů v jednotlivých zvláštních zákonech,
6
Je tomu tak např. se zásadou řádného odůvodnění, již však nacházíme vyjádřenu v § 68 odst. 3 a 4
s.ř. (tedy v části II., a to ve vztahu k rozhodnutí vydanému ve správním řízení), a také v § 155 odst. 3 ( v části
IV., ve vztahu k vydávání vyjádření osvědčení a posudků). Jinak m.j. vyplývá z Rezoluce Výboru ministrů
Rady Evropy č. (77)31 o ochraně jednotlivce ve vztahu ke správním aktům, a je rovněž zařazena v Kodexu
dobré správy přijatém v Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (2007)7, Oddíl II, čl. 17 odst. 2 („Každé
individuální rozhodnutí musí být dostatečně zdůvodněno, s uvedením právního a skutkového základu, ze kterého
vycházelo, pokud se dotýká práv jednotlivce.“)
A také: „Rozhodnutí je ve správním soudnictví nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, jestliže v jeho
odůvodnění chybí vysvětlení, proč správní orgán vybral právě určité řešení ze souboru řešení právně
možných.“(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22.9.2004, sp.zn. As 19/2004-92, č. 430 SbNSS).
7
K významu a způsobu aplikace právních principů při interpretaci práva Ústavní soud: „…V systému
psaného práva má přitom obecné právní pravidlo charakter samostatného pramene práva pouze praeter legem
(čili, pokud psané právo nestanoví jinak).“ – z již citovaného nálezu sp.zn.Pl. 33/97.
8
Příkladem obsahové rozpornosti zásad je např. vztah požadavku na rychlost působení správního
orgánu na straně jedné, a zásady materiální pravdy na straně druhé, jež může v konkrétním případě vyústit
přímo v konflikt.
Při řešení konfliktu principů se přihlíží k relativní závažnosti každého z nich. K tomu opět již cit. nález
Pl. ÚS 33/97:„….Dalším, a to moderním ústavním nepsaným pravidlem, je řešení kolize základních práv a
svobod principem proporcionality.“ Uvedeným problémem se zabýval také Nejvyšší správní soud: „…Mezi
elementární hodnoty demokratické společnosti patří respekt k právům druhých při výkonu vlastních práv. Tato
maxima se uplatní i při výkonu ústavních práv, jako např. práva shromažďovacího, které se může dostat do
konfliktu s ústavním pořádkem chráněnými právy třetích osob. V takové situaci je vždy třeba vážit konkurující si
práva a právní statky s ohledem na konkrétně utvořený skutkový základ a omezení jednoho či více z nich je nutné
zdůvodnit za použití principu proporcionality…“ – z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5.11.2007,
sp.zn. 8 As 51/2007-67.
jež jsou ve vztahu speciality k úpravám obsaženým ve správním řádu, a také dalších právních
předpisů, podle nichž je veřejná správa vykonávána.
Významně se základní zásady činnosti uplatňují v situaci, kdy právní normy zakládají
pro správní orgán prostor pro nalezení vlastního řešení z více možných, se snahou nalézt
řešení rozumné, správné, spravedlivé ( hovoříme o správním uvážení, resp. diskreční
pravomoci správního orgánu).
Základní zásady se staly také vodítkem pro zákonodárce, který jejich požadavky v řadě
případů promítá do konkrétních ustanovení správního řádu; staly se tak principy zákonné
úpravy správního řádu.
I.2 K jednotlivým základním zásadám činnosti
- Zásada legality (zákonnosti)
je základem pro veškerou činnost správních orgánů veřejnomocenské povahy, a také
pro vymezení vztahu veřejné správy vůči dotčeným osobám.
Zásada zákonnosti je pro podmínky veřejné správy konkrétním projevem a zároveň
garancí ústavní zásady legality ve sféře veřejné správy, zakotvené v Ústavě ČR a Listině
základních práv a svobod.9
Mimo sféru zásady legality by neměl zůstat žádný z postupů, kterými subjekty
vykonávající veřejnou správu zasahují do právních poměrů adresátů veřejné správy nebo je
ovlivňují.
K naplnění zásady zákonnosti správní řád ukládá správním orgánům postupovat v
souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami,
které jsou součástí právního řádu. Pro tyto závazné prameny je v textu zákona používána
legislativní zkratka "právní předpisy".10
Ve vztahu k postupům správní orgánů tedy správní řád vyžaduje kromě souladu se
zákony rovněž postup respektující ostatní právní předpisy11
. Správní řád dále stanoví, že pod
pojmem „zákon“ v jeho textu používaným je nutno rozumět též mezinárodní smlouvu, která
je součástí právního řádu.
9
Čl.2 odst. 2 Listiny: "Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to
způsobem, který zákon stanoví." a dále čl.4 odst.1: "Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v
jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod."
10
§ 2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
11
Nejčastěji je tato kategorie naplňována tzv. prováděcími právními předpisy vydávanými ústředními
správními orgány a předpisy vydávanými územními samosprávnými celky.
Pro správnou interpretaci a aplikaci norem správního práva je však nutno zdůraznit požadavek
respektování předpisů tvořících tzv. ústavní pořádek České republiky. Ostatně výslovně je povinnost jednat
v souladu s ústavními předpisy zakotvena v rámci úpravy povinností úředníků v zákoně č.312/2002 Sb., o
úřednících územních samosprávných celků (srov. § 16), a v zákoně č. 218/2002 Sb., o státní službě (srov. § 61).
Ústavní předpisy jsou v mnoha případech zdrojem obecných principů, s nimiž se i v novém správním řádu
setkáváme.
Zásadě legality (zákonnosti) dostává se tedy výslovným způsobem rozsahu potřebného
z pohledu ústavních předpisů, a také závazků plynoucích z příslušných mezinárodních
smluv.12
Zásadu zákonnosti je možno považovat za zásadu nejdůležitější, neboť pro veřejnou
správy vykonávanou v podmínkách právního státu určuje podmínky, meze a způsob výkonu
jejích pravomocí zejména vůči spravovaným osobám.
Zásada legality vytváří základ pro uplatnění dalších zásad, neboť zákonem je určován
jejich obsah, způsob uplatnění a závaznost.13
Zásada zákonnosti nesleduje pouze soulad postupu správních orgánů s předpisy
procesními, ale také hmotněprávními (vymezení oprávnění a povinností, o nichž se
rozhoduje) a kompetenčními (otázka pravomoci a působnosti správních orgánů).14
Dosah zásady zákonnosti nelze však omezovat pouze na správní orgány. Respektovat
příslušné právní úpravy jsou povinny všechny další subjekty, které v řízení vystupují, tedy i
tzv. dotčené orgány, znalci, tlumočníci, účastníci řízení a další dotčené osoby.
Avšak pro subjekty, které nespadají do okruhu subjektů uplatňujících veřejnou moc je
podstata zákonnosti vyjádřena v zásadě "Každý může činit, co není zákonem zakázáno a
nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá"15
, a tedy vice versa tedy může být nucen
činit pouze to, co zákon ukládá, jak navozuje ústavní úprava možnosti ukládat povinnosti
toliko na základě zákona16
.
- Zásada (princip) proporcionality (přiměřenosti)
Jednou ze zásad, které míří k obsahové stránce rozhodnutí či dalších úkonů, a také ke
způsobu uplatňování jednotlivých procesních forem, tedy vlastně ke způsobu výkonu veřejné
moci v oblasti veřejné správy, je zásada proporcionality – přiměřenosti.
Jde o princip ústavní, s evropským rozměrem.
V rámci úpravy základních zásad činnosti správních orgánů ve správním řádu je
princip proporcionality vyjádřen pomocí několika dílčích zásad.
Uvedené zásady mají svůj vlastní účel, a obstojí také samostatně, a tak budou dále
přiblíženy. Těmito zásadami jsou zásada zákazu zneužití správního uvážení (§ 2 odst. 2),
zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů, zásada subsidiarity a požadavek nalézt
řešení odpovídající okolnostem daného případu, resp. vhodné ( § 2 odst. 3 a 4). S principem
12
Srov. čl. 10 Ústavy ČR: „Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal parlament souhlas a
jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu: stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než
zákon, použije se mezinárodní smlouva.“
13
Za nejdůležitější zásadu je zásada legality /zákonnosti) označována také v důvodové zprávě k návrhu
správního řádu. Viz sněmovní tisk č. 210/0 – http://www.psp.cz.
14
Z rozsudku Vrchního soudu v Praze, sp.zn. 7 A 506/93: „Zásada zákonnosti znamená, že nejenom
rozhodnutí samotné, ale i celý průběh řízení musí být v souladu se zákony a jinými obecně závaznými předpisy, a
to jak předpisy hmotněprávními, tak předpisy procesními.“
15
Srov.čl.2 odst.3 Listiny.
16
Čl.4 odst. 1 Listiny.
proporcionality úzce souvisí také požadavek kladený na veřejnou správu jednat vždy ve
veřejném zájmu.
Uvedené zásady koncentrovaně vyjadřují opěrné body principu proporcionality, a to
existence veřejného zájmu (naplňování úkolů a cílů – účelů veřejné správy) na jedné straně,
ochranu práv a oprávněných zájmů jednotlivců dotčených výkonem veřejné správy na straně
druhé, a nutnost volby zákonných, vhodných, a naplňováním veřejného zájmu odůvodněných
prostředků veřejné správy, a to takových, které nezasahují nadměrně s ohledem na cíl, resp.
účel výkonu pravomoci příslušného správního orgánu.
- Zásada zákazu zneužití správního uvážení
Účelem uvedené zásady je zajistit, aby pravomoc správních orgánů nebyla zneužita a
byla vykonávána řádným, přiměřeným, rozumným způsobem.17
Správní uvážení, resp. volné uvážení správního orgánu lze charakterizovat tak, že jde
o zákonem založenou volnost tohoto orgánu zvolit při řešení konkrétního případu jedno z více
právně možných rozhodnutí.18
Správní uvážení v žádném případě nesmí znamenat libovůli správního orgánu, tedy
neomezený výkon pravomoci správního orgánu. V uvedené souvislosti bývá používán pojem
absolutní uvážení. 19
Správní řád zásadu formuluje tak že správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k
těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v
jakém mu byla svěřena.20
Zásada zákazu zneužití správního napomáhá správně realizovat zásadu legality, když
zdůrazňuje její obsahovou stránku ( účel pravomoci stanovený zákonem); zároveň navazuje
na požadavek jednat vždy (resp. „přijmout řešení, jež bude“) v souladu s veřejným zájmem.
17
V Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80)2 týkajícím se správního uvážení jsou
formulovány požadavky zejména na obsah rozhodnutí ve správním uvážení. Jde vlastně o přehled hlavních
principů ovládajících oblast správního uvážení, z nichž některé jsou jako princip označeny přímo, některé
nikoliv, avšak příslušný princip zřetelně naplňují ( uvádíme jej v závorce).
Orgán veřejné správy je především povinen nesledovat jiný než předepsaný účel, vycházet jen ze
skutečností relevantních pro daný případ, při současném zachování objektivity a nestrannosti (princip sledování
stanoveného účelu a princip nezneužití uvážení, dodržování principu rovnosti před právem a zákazu
diskriminace, dodržování principu proporcionality, včetně požadavku rozhodovat v rozumné, dané věci
přiměřené lhůtě, posuzovat zvláštní okolnosti případu v souladu s uplatněním obecných směrnic (princip
předvídatelnosti - legitimního očekávání – právní jistoty).
18
V právních normách se můžeme setkat se dvěma variantami správního uvážení; je jimi jednak tzv.
„uvážení jednání“, což znamená možnost úvahy o tom, zda daný postup bude použit či nikoliv, nebo častější
varianta tzv. „uvážení volby“, tedy možnosti zvolit jeden z více právem přípustných postupů či řešení. Správní
uvážení není v právních předpisech zakládáno pouze pro řešení otázek hmotněprávních, ale také procesních.
Jde však vždy o volnost relativní, neboť vždy v intencích právního řádu. - Více viz in SKULOVÁ, S.: Správní
uvážení, základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova univerzita, 2003, str. 105 – 109.
S mnoha takovými případy se setkáváme rovněž ve správním řádu, a obecně možno konstatovat že tak
činí častěji než úprava předchozí, který tak v mnoha ohledech ponechává na úvaze správního orgánu, zda a jaké
konkrétní kroky v rámci svých postupů použije. (Srov. např. míru dispozitivnosti v úpravě přerušení řízení
podle předchozí úpravy / zejm. § 29 odst. 1 a 2/ a v zákoně č.500/2004 Sb. / srov. zejm. § 64 odst. 1 a 3/).
19
„…Správní uvážení…nelze zaměňovat s absolutní libovůlí. To by bylo v rozporu s charakterem státní
správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené.“ – Vrchní soud v Praze, č. j. 6 A 6/92-3 (in MAZANEC,
M.: Soudní judikatura ve věcech správních 1003 – 1997, Linde, Praha 1999, str. 10).
20
§ 2 odst. 2 zákona č.500/2004 Sb.
Již poměrně ustáleně kvalifikuje Nejvyšší správní soud jako zneužití správního
uvážení případy, kdy je porušena některá ze základních zásad určujících zákonnost a
správnost řešení přijatých správními orgány, resp. obsahu rozhodnutí.21
Na zásadu zákazu zneužití správního uvážení navazují některé z následujících zásad.
- Zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů
Správní řád stanoví22
, že správní orgán má šetřit práva nabytá v dobré víře23
, jakož i
oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká
(dále jen „dotčené osoby“), a do těchto práv může zasahovat jen za podmínek stanovených
zákonem a v nezbytném rozsahu.
V uplatnění této zásady se tedy projevuje současné působení zásady zákonnosti, která
však nemá vystupovat pouze v úloze limitu pro intervenci do práv nabytých v dobré víře a
oprávněných zájmů osob dotčených působením veřejné správy, ale zároveň je korektivem pro
prosazování takto chráněných práv a zájmů dotčených osob, které nemohou odůvodnit
porušení zákonnosti.
Všechny doposud uvedené zásady ve svém souhrnu mají přispět či garantovat volbu
vhodných, rozumných a m.j. tím přiměřených řešení věci, které správní orgány rozhodují a
zajistit adekvátní výkon veřejné moci v oblasti veřejné správy vůči adresátům tohoto
působení – dotčeným osobám.
21
Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23.3.2005, 6 A 25/2002-42, č. 906
SbNSS: „Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České
republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento
orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně
(různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle),
tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností
výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a
jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na
Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které
upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční
pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi
negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na
přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či
absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i
to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním
právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona,
neboť nelze od sebe uměle odrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým
monologem ústavodárce). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či
překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému
rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce …“
22
§ 2 odst. 3 cit. zákona.
23
Dobrou vírou se obecně rozumí nezaviněná nevědomost o event. právních nedostatcích určitého
právního stavu, přičemž se vychází z presumpce poctivosti dotčené osoby.
Ochrana práv nabytých v dobré víře je ve správním řádu poskytována výslovně např. v rámci úpravy
odvolacího řízení, jakož i v úpravě tzv. mimořádných přezkumných prostředků, tedy přezkumného řízení a
obnovy řízení (srov. zejména § 84 odst. 3, § 94 odst. 4 a 5, § 100 odst. 5. Podrobněji v hlavě VII – Přezkoumání
správních rozhodnutí). Uplatňuje se také při nápravě tzv. jiných úkonů správních orgánů dle části čtvrté
správního řádu ( § 156 odst. 2).
Správní orgány však zároveň musí naplňovat také zásadu uvedenou jako další v
pořadí.
- Zásada souladu s veřejným zájmem24
V rozhodování veřejné správy vždy nalézáme jednak prvek právní a jednak prvek
účelový.25
Účel ( v dnešní terminologie zřejmé podstata, cíl výkonu pravomoci, resp. úkol
veřejné správy) je v nejobecnější rovině představován veřejným zájmem.
26
Uvedené „účely“ slouží jako důležité interpretační pravidlo a napomáhají správně
naplnit prostor založený pro správní uvážení. V tomto ohledu se daná zásada nutně propojuje
se zásadou zákazu zneužití správního uvážení.
Veřejný zájem, výslovně či implicite začleněný do právních předpisů, je pak hlavním
kritériem určujícím obsahové zaměření veřejné správy. Z právního řádu lze extrahovat celou
strukturu veřejných zájmů, jež nemusí být vždy souladné, a při rozhodování je nutno je
vhodně vyvažovat či slaďovat (zásada spolupráce správních orgánů - § 8 odst. 2 z.č.
500/2004 Sb.), a zároveň sledovat soulad s legitimními zájmy soukromými (k tomu vede
dikce § 2 odst. 3 správního řádu, resp. zásada subsidiarity, tj. minimalizace zásahů), či
zabraňovat vlivu soukromých zájmů nelegitimních.
Pojem „veřejný zájem“, jakožto pojem neurčitý, může být naplněn či určen právě
s pomocí účelů, jež zákonodárce pro výkon pravomoci správních orgánů na jednotlivých
úsecích správy v příslušných zákonech stanovil.
Se zásadou přiměřenosti spojuje zásadu jednání v souladu s veřejným zájmem také
požadavek formulovaný v § 2 odst. 4 správního řádu, aby řešení přijaté správním orgánem
odpovídalo okolnostem daného případu.27
- Zásada subsidiarity ( zásada preference smírného odstranění rozporů)
24
§ 2 odst. 4 cit. zákona: „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem….“
25
MERKL, A.: Obecné právo správní, Praha- Brno: Orbis, 1931, str. 2.
26
K problematice veřejného zájmu Ústavní soud:
"Nelze totiž přehlédnout, že ne každý kolektivní zájem lze označit za veřejný zájem společnosti na zachování
neoprávněné stavby. V této souvislosti je možno dovodit, že pojem "veřejný zájem“ je třeba chápat jako takový
zájem, který by bylo možno označit za obecný či obecně prospěšný zájem. Otázkou obecného zájmu se zabývá
např. F. A. Hayek v publikaci "Právo, zákonodárství a svoboda", II. díl, (vydala ACADEMIA Praha, 1991), na
straně 14. Autor uvádí, že "často se mylně naznačuje, že všechny kolektivní zájmy jsou obecnými zájmy
společnosti; avšak v mnoha případech může být uspokojování kolektivních zájmů jistých skupin s obecnými
zájmy společnosti v naprostém rozporu. Celé dějiny vývoje demokratických institucí jsou dějinami boje za to, aby
se jednotlivým skupinám zabránilo ve zneužití vlády ve prospěch kolektivních zájmů těchto skupin.". Je proto
nutné, aby k omezení vlastnických práv docházelo jen po pečlivém zvážení základní podmínky, zda je omezení
nutné ve veřejném zájmu.
Veřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování
nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož
ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil
nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité
otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování
veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné.“ (I. ÚS 198/95,
Sb. ÚS, sv. 5, C.H.Beck, str.200-201, obdobně Pl. ÚS 24/04)
27
§ 2 odst. 4 cit. zákona.
Uvedená zásada obsahově navazuje na dříve uvedené požadavky naplňující princip
proporcionality, nebo s ním přímo související.
Správní orgán se má pokusit o smírné odstranění rozporů, které brání řádnému
projednání a rozhodnutí dané věci, pokud to povaha projednávané věci umožňuje.28
V případě uvedené zásady jde o stanovení limitovaného použití veřejné moci, jež se
má (subsidiárně – podpůrně) uplatnit v případech, kde smírné řešení rozporů nebylo účinné.
Uplatnění zásady smírného odstranění rozporů však vyžaduje, aby se jednalo o
případy, kde to povaha projednávané věci umožňuje, což znamená, že smírné řešení není na
úkor zákonnosti, ani není v rozporu s veřejným zájmem.
Pokud bychom obsah doposud uvedených zásad shrnuli, naplňují a doplňují obsah
zásady přiměřenosti v tom směru, aby prostředky veřejné moci byly uplatňovány pouze
v nezbytném rozsahu, odůvodněném účelem výkonu této pravomoci, a pouze tam, kde se
nezdaří v rámci postupů správních orgánů a v jejich rozhodnutí uplatnit řešení smírné. Přijaté
řešení má pak být, s přihlédnutím ke shora uvedeným hlediskům, adekvátní řešenému případu
či situaci.
- Zásada legitimního očekávání (předvídatelnosti)
Správní orgán má dbát, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných
případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (§ 2 odst. 4).
Jde přímo o princip, mající ústavního základ. Zásada legitimního očekávání je projevem
ústavního principu rovnosti v právech a v důstojnosti, jakož i rovnosti před zákonem, jakož i
zákazu diskriminace.29
Souvisí s širším požadavkem právní jistoty (jak bývá někdy také
nazýván) adresátů veřejnosprávního působení.30
Veřejná správa tedy musí ve svých postupech a rozhodování podržet určitou ustálenost
(kontinuitu), znamenající pro obdobné případy s obdobnými podmínkami vzniklé v budoucnu
28
§ 5 cit. zákona.
29
Srov. zejména Preambuli Ústavy České republiky, čl. 1, čl. 3, čl. 5 Listiny základních práv a svobod.
Avšak, jak upozorňuje Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27.4.2006, 4 Aps 3/2005-35, č. 905
SbNSS: „Nejvyšší správní soud je toho názoru, že dovolávat se práva nebýt diskriminován, jakož i legitimního
očekávání, je třeba vždy ve spojení s konkrétním právem ve vztahu k němuž by případně k diskriminaci mohlo
dojít …“
30
K principu právní jistoty Ústavní soud ČR, sp.zn. II. ÚS 487/03:
„… ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty
(čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož neopomenutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní
předvídatelnost postupu orgánu veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.“
Nejvyšší správní soud upozornil také na další komponentu ústavního principu právní jistoty (vedle
předvídatelnosti aplikační činnosti), a to předvídatelnost práva: …“vycházejíce z principů legitimního
očekávání a právní jistoty, nelze akceptovat takový závěr, který adresátovi právních norem bere určité právo,
garantované zákonem, jen výkladem, provedeným s odkazem na podzákonný předpis. Jak ostatně opakovaně
zdůraznil Ústavní soud (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 31/03, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 32, str. 143 a
násl.), předvídatelnost práva je jedním ze základních znaků prvků principu právní jistoty, bez jehož respektování
si nelze demokratický právní stát představit.“ ( rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9.11.2007, 5 Afs
182/2006-139)
pro jejich účastníky (dotčené osoby) potřebnou míru právní jistoty, a ze strany správních
orgánů předvídatelnosti.31
Zásada legitimního očekávání m.j. rovněž explicitně nastoluje pro podmínky veřejné
správy požadavek vytváření „ustálené rozhodovací praxe“, jež by měla být měněna jen
v odůvodněných případech, když přitom tyto důvody budou vždy legitimní. 32
Zásada legitimního očekávání však neznamená absolutní neměnnost rozhodování. Jak
plyne ze souběžně nastavené zásady přiměřenosti, existuje vždy také požadavek na hledání
vhodného, přiměřeného řešení, a to v rovině hledání ještě vhodnějších řešení (dokonalejšího
vyvažování zájmů), či odůvodněné změny praxe. Z toho logicky vyplývá povinnost řádně
zdůvodnit takové změny, resp. odchylky vůči ustálené rozhodovací praxi, a tedy také vůči
legitimnímu očekávání dotčených osob. 33
- Zásada materiální pravdy
Zásada materiální pravdy (někdy nazývána jako zásada objektivní pravdy) je ve vztahu
ke skutkové stránce rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu výslovně založena34
.
Zákon v tomto ohledu stanoví, že nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje
správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnost, a to v
rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.
To znamená, že naplnění zásady materiální pravdy vyžaduje, aby skutková stránka
věci byla zjištěna dostatečně ve vztahu k řádnému posouzení a uplatnění zejména zásady
legality, zásady přiměřenosti (včetně ochrany práv a zájmů jednotlivců před nadměrným nebo
neúčelným zasahováním), zásady předvídatelnosti a řešení věcí v souladu s veřejným zájmem.
Pouze v takovém případě je možno považovat skutkový stav za dostatečně zjištěný.
Zvláštní zákony ve vztahu ke skutkovému základu posuzované věci mnohdy stanoví
další speciální požadavky na to, které konkrétní podklady musí být pro daný druh správního
31
„Princip předvídatelnosti rozhodování v podstatě znamená, že účastníci právních vztahů mohou
legitimně očekávat, že státní orgány budou ve skutkově a právně srovnatelných případech rozhodovat v celkovém
vyznění stejně, jestliže stejný senát téhož krajského soudu rozhoduje o procesně zcela srovnatelných případech
odlišně, a to bez jakéhokoliv výslovného racionálního odůvodnění, dopouští se jurisdikční libovůle, která
odporuje základnímu principu materiálního právního státu, jímž je předvídatelnost rozhodování státních
orgánů.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12.8. 2004, 2 Afs 47/2004-83, č. 398 SbNSS.
Rozsudek sice směřuje k rozhodovací činnosti správních soudů, avšak jeho závěry jsou obecné pro oblast
výkonu veřejné moci. Cit. libovůle by v intencích činnosti správních orgánů mohla představovat tzv. zneužití
diskreční pravomoci ( viz výše sub 2.2.3, resp. také § 78 odst. 1 in fine 1 s.ř.s.).
32
S pojmem „ustálená rozhodovací praxe“ se setkáváme v textu správního řádu v úpravě některých
procesních otázek, kdy by v takovémto kontextu, tedy za „obdobných skutkových okolnosti“, měly být tyto
procesní otázky řešeny, přičemž „ustálenost“ posuzování těchto otázek u správního orgánu umožňuje vydat
usnesení bez předchozího řízení. Srov. § 76 odst. 2 s.ř.
33
Požadavek řádného odůvodnění rozhodnutí je obsažen (a to pro případy odchýlení se od obecných
směrnic) rovněž v Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (80) 2.
34
§ 3 cit. zákona.
řízení či jiného postupu opatřeny, resp. účastníky předloženy při podávání žádostí35
, a bez
nichž není možné ve věci rozhodnout, resp. žádosti vyhovět.
Na zásadu materiální pravdy pak úzce navazuje procesní zásada volného hodnocení
důkazů, jež správnímu orgánu ukládá ze zjištěných podkladů logicky a správně dovodit závěr
o skutkovém stavu věci, a garantuje přijetí (věcně) správného rozhodnutí.36
- Zásada procesní rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů
zaručuje pro tzv. dotčené osoby (tedy osoby, jichž se činnost správního orgánu
v jednotlivém případě dotýká37
) při uplatňování procesních práv rovné postavení.38
Správní orgán má postupovat vůči dotčeným osobám nestranně a vyžaduje od
všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou. Tam, kde by
rovnost dotčených osob mohla být ohrožena, správní orgán učiní opatření potřebná k jejímu
zajištění (§ 7 s.ř.).39
Uvedené nastavení zásady procesní rovnosti ovšem neznamená, že by nemělo být
respektováno částečně rozdílné procesní postavení tzv. účastníků hlavních
(neopomenutelných) a účastníků ostatních („dalších dotčených osob“), jak jejich rozlišení
nastavuje § 27 a u některých procesních institutů rozdílně řeší příslušná ustanovení správního
řádu. Zásada míří k tomu, aby nedocházelo k diskriminaci dotčených osob z jakýchkoliv
důvodů. Je nutno zajistit takové podmínky, včetně organizačních a technických prostředků,
aby osoby procesně způsobilé mohly řádně uplatňovat svá práva, a to bez ohledu např. na
zdravotní postižení.
- Zásada veřejné správy jako služby a ochrany práv dotčených osob
Z ústavní zásady služební povahy veřejné moci vůči občanům40
lze dovodit základ
pro zásadu veřejné správy jako služby veřejnosti41
.
V tomto směru zákon stanoví, že každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti
správního orgánu42
, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností
jim vycházet vstříc.43
35
Srov. např. § 86, upravující žádost o vydání územního rozhodnutí, nebo § 110, nesoucí přímo název
„Obsah žádosti o stavební povolení“ v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon).
36
Zásada materiální pravdy a zásada volného hodnocení důkazů umožňují a zaručují dostatečné, včetně
vzájemných souvislostí jednotlivých podkladů, posouzení skutkového stavu věci, a přijetí od něj odvozeného
obsahově (věcně) správného a zákonného rozhodnutí správního orgánu. K tomu Nejvyšší správní soud: „…Ke
správnému a úplnému zjištění skutkového stavu správní orgán shromažďuje důkazy, které pak při rozhodování o
tom, zda bude obviněný z přestupku uznán vinným, hodnotí podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a
všechny důkazy ve vzájemné souvislosti.“ – z rozsudku ze dne 12. 11. 2009, sp.zn. 1 As 84/2009 – 77.
37
§ 2 odst. 3 cit. zákona.
38
K tomu Ústavní soud ČR, sp.zn. Pl. ÚS 50/2000:
„… zásada rovnosti stran je zásadou spravedlivého procesu, kdy strany sporu mají rovná procesní
práva. Nelze ji však zaměňovat s rovností v hmotných právech, a již vůbec ne v rámci veřejnoprávních vztahů.“
39
„Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem
svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Uvedené
ustanovení Listiny základních práv a svobod vyžaduje tudíž pro všechny případy rozhodování o právech
stanovený postup, čili procesní úpravu, garantující rovnost a vyloučení libovůle“. - III. ÚS 226/95.
40
Srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy.
41
§ 4 odst. 1 s.ř.
42
Správní řád takové osoby označuje jako úřední osoby (viz § 14 odst. 1), resp. oprávněné úřední osoby
(viz § 15 odst. 2).
Další součástí uvedené zásady je tzv. poučovací povinnost, tj. v souvislosti se svým
úkonem poskytnout dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech,
pokud je to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.
K dané zásadě náleží rovněž povinnost uvědomovací. Správní orgán s dostatečným
předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, pokud je to potřebné k hájení jejich
práv. Nesmí tím však být ohrožen účel úkonu, o němž má být dotčená osoba uvědomena.
Do rámce zásady veřejné správy jako služby je zařazena, a tím poněkud nevhodně může
dojít k podcenění významu a dopadu povinnosti správního orgánu umožnit dotčeným
osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy
Daná zásada má značný význam pro správnou interpretaci řady konkrétních ustanovení
zákona, a výklad řady pojmů a institutů, jejichž uplatněním může dojít k ohrožení nebo
zásahu do práv a zájmů dotčených osob. Spatřujeme zde významnou souvislost se zásadou
proporcionality.
Uvedený požadavek vedoucí k zajištění ochrany práv a zájmů dotčených osob je poměrně
důsledně sledován v jednotlivých ustanoveních upravujících zejména průběh správního řízení,
ale i dalších postupů dle správního řádu.44
- Zásada spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů
Správní orgány mají dbát vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně
a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby.45
Avšak ze strany dotčené osoby má být bezodkladně upozorněno, na to, že současně
probíhá vůči ní více takových postupů u různých správních orgánů nebo u jiných orgánů
veřejné moci.
Součástí uvedené zásady je rovněž povinnost správních orgánů vzájemně
spolupracovat.46
Zákon v této souvislosti hovoří o tom, že se tak děje v zájmu dobré správy.
- Zásada rychlosti a hospodárnosti postupů (procesní ekonomie)
Souvisí s obecným požadavkem na efektivnost výkonu veřejné správy. V intencích této
zásady správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů.
Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené,
není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před
nečinností, upravených v § 80 správního řádu, jež mají zajistit nápravu tohoto nezákonného
stavu.
43
Obdobně stanovené povinnosti nacházíme také v rámci úpravy povinnosti úředníků státních (srov. §
61 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto
zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech /služební zákon/, v platném znění), nebo § 16
zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změněn některých zákonů, v platném
znění).
44
Srov. např. § 36 odst. 1 – 3, § 42, § 49 odst. 1, § 51 odst. 2, § 68 odst. 3 (zde včetně nově takto široce
zařazené povinnosti správního orgánu vypořádat se v odůvodnění rozhodnutí m.j. s návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřeními k podkladům rozhodnutí). Ochranu práv dotčených osob jistí v rámci úprav
postupů podle správního řádu také úprava vydávání opatření obecné povahy, jiných úkonů dle části čtvrté ale i
úpravy stížností.
45
§ 8 odst. 1 s.ř.
46
Vedle obecně chápané spolupráce uvedená „spolupráce“ správních orgánů v zákoně nabývá také
dimenzí určité upozorňovací (signalizační) povinnosti v případě zjištění postupů či rozhodnutí jsoucích
v rozporu s právními předpisy u jiných správních orgánů (srov. např. § 13 odst. 4 a 5 v rámci úpravy dožádání,
nebo v souvislosti s tzv. závaznými stanovisky dotčených orgánů § 136 odst. 4, nebo v souvislosti s tzv.
nicotnými rozhodnutími § 78 odst. 3).
Další součást zásady procesní ekonomie je požadavek jednak směrem k minimalizaci
zátěže účastníků a dalších subjektů, vůči nimž správní orgán vykonává svou pravomoc, a také
k úspornosti vlastního výkonu veřejné správy na straně příslušného správního orgánu. Dle
zákonné dikce má správní orgán postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné
náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžovat.
S tím souvisí také požadavek, vycházející z principu zákonnosti, aby podklady od
dotčené osoby byly vyžadovány pouze tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Vždy je však
nutno v tomto směru dbát na naplnění principu materiální pravdy.
Pokud je možno potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám
vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je správní orgán povinen jejich obstarání zajistit.
Při opatřování údajů podle tohoto ustanovení má správní orgán vůči třetím osobám,
jichž se tyto údaje mohou týkat, stejné postavení jako dotčená osoba, na jejíž požádání
údaje opatřuje, nemůže tedy těchto údajů využívat neomezeně.47
Dosud uvedené základní zásady činnosti správních orgánů se uplatňují ve vztahu
k celému výkonu veřejné správy, jak již bylo s odkazem na znění § 177 odst. 1 správního řádu
zdůrazněno.
II. Zásady správního řízení
Specifický rozměr dostávají základní zásady činnosti správních orgánů, zařazené
v první části zákona, ve vztahu k úpravě správního řízení, , a také v příslušných
ustanoveních zvláštních zákonů, jež správní řízení upravují, a jež jsou k uvedeným částem
správního řádu ve vztahu speciality.
Základní zásady činnosti správních orgánů, obsažené v § 2 –8 správního řádu, se
samozřejmě vztahují rovněž na postupy správních orgánů uskutečňované v rámci správního
řízení, jehož obecná úprava je obsažena v části druhé a části třetí správního řádu.
Vlastní správní řízení je však charakterizováno některými dalšími zásadami, a to
zásadami procesními, které lze označit jako zásady správního řízení.48
Pojmu zásady správního řízení však správní řád nepoužívá a do jeho textu samostatná
a výslovná úprava (procesních) zásad správního řízení nebyla zařazena. Přesto však v právní
úpravě správního řízení ve správním řádu, resp. také zvláštních ustanovení o správním řízení
zařazených ve zvláštních zákonech, nacházíme projevy klasických procesních zásad, resp.
jejich konkrétního nastavení pro podmínky správního řízení.
Účelem poznání těchto zásad je správné pochopení právního základu a povahy
správního řízení jako specifického procesního postupu realizovaného správními. Tak jako
základní zásady činnosti, také zásady správního řízení mají napomáhat správnému výkladu
konkrétních ustanovení zákona. Vedle své právní závaznosti jsou tedy také zásadami
interpretačními.
Zásady správního řízení povětšinou existují v určitých protikladných (nebo
doplňujících se) dvojicích, přičemž se obvykle vyskytují v určité kombinaci, resp. v určitých
stádiích řízení nebo u některých procesních institutů převládá více jedna ze dvojice zásad, u
jiných zase zásada protikladná (doplňující).
47
Např. s ohledem na úpravu ochrany osobních údajů, obchodního tajemství nebo autorského práva.
48
Předchozí úprava je nazývala „základními pravidly řízení“ (srov. § 3 – 4 zákona č. 71/1967 Sb., i
když šlo, vzhledem k jejich obsahu, zařazení v systematice zákona a zejména šíři jejich působnosti, o skutečné
procesní zásady.
Některé ze základních zásad činnosti správních orgánů zařazených do části prvé
zákona jsou ve vlastní úpravě správního řízení v části druhé a třetí správního řádu určitým
způsobem doplněny, upřesněny či konkretizovány, jak to vyžaduje procedura správního
řízení.
Z dalších zásad, tedy zásad správního řízení, se ve správním řízení projevuje zásada
písemnosti správního řízení.49
Tato zásada charakterizuje správní řízení jako proces vedený zejména na základě
písemných podkladů, jež jsou podle stanovených pravidel zařazovány do spisu50
, resp.
zaznamenávaný do protokolu 51
, jež se rovněž stává součástí spisu.
Zásada písemnosti je však tam, kde to stanoví správní řád nebo speciální zákon, nebo
jestliže je to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nezbytné, modifikována
zásadou ústnosti. Je tomu zejména v těch případech, kdy je správním orgánem nařízeno ústní
jednání. 52
Správní řízení je dále ovládáno zásadou neveřejnosti, opět s možnou modifikací
zásadou veřejnosti (pokud je ústní jednání konáno za účasti veřejnosti).
Správní řízení nejsou obecně vedena veřejně. Vyplývá to m.j. z tradice a způsobu
vedení spisů, v nichž jsou shromažďovány, či do nich zaznamenávány, důkazy a další
podklady pro rozhodnutí, včetně návrhů a žádostí účastníků.
U svolaných ústních jednání se obecně rovněž zakládá jejich neveřejnost. Ke konání
veřejného ústního jednání je nutno splnit zákonem (nejen správním řádem) stanovené
podmínky. 53
Uvedená zásada je stvrzována také úpravou dostupnosti spisů, s rozlišením této
dostupnosti podle vztahu dané osoby ke správnímu řízení.54
49
“Jednotlivé úkony v řízení se činí písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud to nevylučuje
povaha věci. Jednotlivé sdělení v průběhu řízení lze vůči přítomnému účastníku řízení učinit ústně, pokud ten na
písemné formě netrvá. Obsah úkonů prováděných jinou než písemnou formou se poznamená do spisu, nestanovíli
zákon jinak.“ - § 15 odst. 1 s.ř.
50
Viz § 17 s. ř.
51
Viz § 18 s. ř.
52
„Ústní jednání správní orgán nařídí v případech, kdy to stanoví zákon, a dále tehdy, jestliže je to ke
splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nezbytné. …“ - § 49 odst. 1 s.ř.
Dílčím posílením zásady ústnosti ve správním řádu má být důsledněji naplněn čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod ( a obecněji právo každého na řádný proces), který mimo jiné zakládá právo vyjádřit se
ke všem prováděným důkazům.
53
„Ústní jednání je neveřejné, pokud zákon nestanoví nebo správní orgán neurčí, že jednání nebo jeho
část jsou veřejné. Při určování veřejného ústního jednání dbá správní orgán na ochranu utajovaných skutečností
a na ochranu práv účastníků, zejména práva na ochranu osobnosti, jakož i na ochranu mravnosti. Z důvodu
ochrany mravnosti mohou být z účasti na ústním jednání vyloučeny nezletilé osoby.“ - § 49 odst. 2 s.ř.
K právům účastníků ve smyslu shora cit. ustanovení je nutno zařadit ve vztahu k jednotlivým fyzickým
osobám také ochranu osobních údajů, upravenou v zákoně č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, v platném
znění.
54
Srov. § 38 odst. 1 a odst. 2 s.ř. Otevřenost správního řízení se tak ve správním řádu v plném rozsahu
uplatňuje pouze ve vztahu k účastníkům řízení a jejich zástupcům, resp. opatrovníkům, kteří mají právo být
seznámeni se shromážděnými podklady pro rozhodnutí (§ 36 odst. 3), právo nahlížet do spisu ( § 38 odst. 1),
právo vyjádřit v řízení své stanovisko ( § 36 odst. 2), být přítomni při provádění důkazů ( § 51 odst. 2), právo
žádat informace o řízení (§ 36 odst. 2) a v průběhu řízení navrhovat důkazy (§ 36 odst. 1).
Ve správním řízení se dále uplatňují v souběžném a alternativním nastavení pro různé
druhy a stádia řízení zásada oficiality a zásada dispoziční, které upravují uplatnění určitých
úkonů v řízení, či vůbec samotné zahájení řízení buď jako projev pravomoci správního
orgánu, nebo jako uplatnění vůle účastníků, resp. upravují provedení úkonu jako povinné,
nebo ponechávají v dispozici správního orgánu nebo účastníka řízení uplatnění určitých
postupů či úkonů55
.
Působení zásady oficiality ve správním řízení spočívá v tom, že řízení se nachází
v úřední pravomoci správního orgánu a jeho běh, resp. úkony v řízení nezávisí na vůli
účastníků řízení. Tato zásada se uplatňuje v některých případech ve vztahu k zahájení řízení,
kdy je zahajováno tzv. z moci úřední (ex offo, ex officio – srov.§ 46 s.ř.)56
, a obecně pak pro
další průběh (v dikci zákona „vedení“) řízení, za které odpovídá správní orgán, jenž musí
řízení ukončit zákonem předvídaným způsobem, a ve stanovených lhůtách.
Projev zásady oficiality je pro úpravu průběhu řízení do značné míry spojen s tzv.
zásadou vyšetřovací.57
Zásada dispoziční se projevuje v ostatních případech zahajování řízení, které se děje
tzv. na žádost účastníka (účastníků) řízení ( § 44 s.ř.). Dispozice účastníka s předmětem
řízení je pak v dalším běhu řízení obecně spojena s právem účastníků na zpětvzetí nebo zúžení
předmětu žádosti (§ 45 odst. 4 cit. zákona).
Pro správní řízení se tedy zásada dispoziční a zásada oficiality uplatňují v určité
kombinaci.
Další procesní zásadou je zásada dvoustupňovosti (dvojinstančnosti) správního řízení.
55
V souvislosti s uplatněním zásady dispoziční v zákoně č. 500/2004 Sb., ve srovnání s předchozí
obecnou úpravou správního řízení, lze zkoumáním jednotlivých procesních institutů zaznamenat širší nastavení
zásady dispoziční pro správní orgán, resp. větší prostor procesní diskrece v otázkách vedení řízení, kde může
být využito řady možností, jak řízení racionálně „nastavit“ a umožnit jeho relativně rychlý a hospodárný průběh
(např. důsledným využitím poučovací povinnosti vůči účastníkům v tom směru, kterých procesních práv se
mohou v řízení vzdát a tím přispět k jeho event. urychlení a zjednodušení), a také využíváním všech procesních
prostředků, které jsou úpravou správního řízení „nabídnuty“ k použití správnímu orgánu nikoliv v povinnostní
formě, ale tam, kde jejich využití bude správním orgánem považováno za vhodné a účelné (jako je tomu např.
u úpravy institutu přerušení řízení v § 64 odst. 1 cit. zákona, v úpravě rozsahu povinného doručování formou
doručení do vlastních rukou v § 19 odst. 4, nebo v tradiční úpravě prostředků zajišťujících účel a průběh řízení v
§§ 58 – 63).
Správní řád do značné míry posiluje projevy zásady dispoziční rovněž vůči účastníkům řízení, neboť ve
vztahu k více procesním stádiím nebo institutům zakládá oprávnění účastníků řízení vzdát se příslušných
procesních práv ( např. práva na účast při ústním jednání / § 49 odst. 1 věta poslední/, účast při provádění důkazů
/§ 51 odst. 2 druhá věta/, a dokonce i práva vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí /§ 36 odst. 3 cit. zákona/) .
Zásada dispoziční se jednoznačně projevuje ve vztahu k podání řádných opravných prostředků (odvolání / § 81
odst. 1/, rozklad / 152 odst. 1/, odpor /§ 150 odst. 3/, námitky / § 117 odst. 1/).
56
Zde je nutno pro konkrétní správní řízení pečlivě interpretovat zákonnou úpravu zahájení řízení
z moci úřední, a to zda jde případ úřední povinnosti, nebo je založeno správní uvážení pro správní orgán, zda
řízení zahájit, či nikoliv.
57
Avšak ani v tomto případě zásada oficiality neplatí absolutně. Zákon totiž umožňuje, aby na požádání
účastníka řízení správní orgán připustil, aby za správní orgán podklady pro vydání rozhodnutí opatřil tento
účastník, a to za podmínky, že to nemůže ohrozit účel řízení (§ 50 odst. 2).
Účelem uvedené zásady ve správním řízení je v obecné rovině dosáhnout (a z pohledu
účastníka zaručit) nastoupení tzv. devolutivního účinku, tedy aby věc byla k jeho podnětu
přezkoumán správním orgánem vyššího stupně. Jde opět o naplňování zásad spravedlivého
procesu směrem k vytvoření dalších záruk pro objektivitu, nestrannost, nebo i vyšší
odbornost, k čemuž má přispět možnost přezkoumání rozhodnutí, resp. postupu příslušného
správního orgánu orgánem vyššího stupně. Obecně a plně se tento účinek projevuje u
odvolání, jako řádného opravného prostředku (srov. § 88 až 91 s.ř.).
Zásada dvoustupňovosti (dvojinstančnosti) souvisí s obecným oprávněním účastníků
správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tzv. řádným
opravným prostředkem ( u odvolání viz § 81 odst. 1 cit. zákona).58
Dalším účelem zásady dvoustupňovosti je dosáhnout odkladu realizace obsahu
výroku napadeném rozhodnutí ( a tím přispět k ohraně práv a zájmů dotčených osob, resp.
minimalizace zásahů, zde pro dobu, než bude o věci rozhodnuto pravomocně). Takový
důsledek podaného řádného opravného prostředku se nazývá suspenzivní účinek (správní řád
používá český ekvivalent odkladný účinek). V jeho důsledku nenastává právní moc,
vykonatelnost, ani jiné event. právní účinky rozhodnutí.59
Zásada jednotnosti řízení profiluje správní řízení jako určitý procesní celek,
probíhající od zahájení řízení až po jeho ukončení některým ze zákonem předvídaných
způsobů (nejčastěji vydáním rozhodnutí ve věci). Obecně se projevuje zejména v možnosti
účastníků řízení navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání
rozhodnutí ( § 36 odst. 1 s.ř.) 60
. Modifikována je v některých případech zásadou koncentrace
řízení61
.
58
Devolutivní účinek se však nemůže uplatnit u těch rozhodnutí, jež vydal ústřední správní úřad, a to
z důvodu neexistence správního orgánu vyššího stupně. Účinek devolutivní tedy nemůže nastat u rozkladu (srov.
§ 152 odst. 1 a 2 s.ř.) . Devolutivní účinek odvolání logicky nenastane ani v případě tzv. autoremedury ( srov. §
87 s.ř.).
59
Projevy zásady dvoustupňovosti nacházíme také v oblasti tzv mimořádných opravných, resp.
přezkumných prostředků, a to jak přezkumného řízení ( obecně v pravomoci nadřízeného orgánu - srov. § 95
odst. 1,2 a 5 s.ř.), tak i v rámci obnovy řízení (viz § 100 odst. 6 správního řádu).
S určitým projevem instančního principu se setkáváme rovněž v úpravě ochrany před nečinností, kde
rozhodující úlohu má tzv. nadřízený orgán (viz § 80 odst. 1 až 3 s.ř.), a také stížnosti, kde přešetření způsobu
vyřízení stížnosti, jež podaly dotčené osoby, náleží nadřízenému správnímu orgánu (srov. § 175 odst. 7 cit.
zákona).
60
Uvedené oprávnění účastníků, resp. tím také zásada jednotnosti řízení, je však již omezena pro řízení
odvolací, kde se k novým skutečnostem a návrhům přihlíží je tehdy, pokud je účastník nemohl uplatnit dříve (§
82 odst. 4). V úpravě odvolacího řízení nacházíme další zúžení zásady jednotnosti v dalším významném ohledu,
a to v rozsahu přezkumné pravomoci odvolacího orgánu, který nebude, jak to stanovila předchozí úprava, ze
zákona zkoumat věc v celém rozsahu. Apelační, resp. revizní princip jsou tedy pro odvolací řízení omezeny.
61
Obecná úprava správního řízení nastavuje koncentraci řízení tak, že oprávnění účastníka řízení
navrhovat důkazy může být omezeno ze strany správního orgánu, který usnesením prohlásí, dokdy mohou
účastníci činit své návrhy (již cit. § 36 odst. 1 cit. zák.). V uvedeném ustanovení jde tedy o případ koncentrace
nepravé, neúplné a to založené jako koncentrace fakultativní. Plná koncentrace řízení by nastala, pokud by
zákon zároveň stanovil, že k později vzneseným návrhům správní orgán nepřihlíží. Tento institut se uplatňuje
pouze v některých zvláštních zákonech (srov. např. § 89 odst. 1 stavebního zákona pro územní řízení, nebo § 22
odst. 2 z.č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě /zákon o
vyvlastnění/).
Zásada zjištění skutkového stavu věci je projevem zásady materiální pravdy
v podmínkách úpravy správního řízení.
Pro účely správního řízení je obsah zásady doplněn ve vztahu ke zjištění skutkového
stavu, kde se již projevuje její rozdílné nastavení pro řízení, v němž má být z moci úřední
ukládána povinnost, a řízení o žádosti účastníka. Obecně je povinností správního orgánu
zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu, což je však nepochybně
založeno povinností jednat vždy ve veřejném zájmu, jak praví jedna ze základních zásad
činnosti ( viz § 2 odst. 4 s.ř.) .
V řízení, v němž má být z moci úřední ukládána povinnost, je pak správní orgán i bez
návrhu povinen zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch
účastníka, jemuž má být povinnost uložena (srov. § 50 odst. 3 cit. zákona).
O určité redukci povinného zjišťování nových skutkových okolností ve stádiu
odvolacím jsme se již zmínili v souvislosti s omezením uplatnění jednotnosti a
dvoustupňovosti řízení.
Na druhé straně může k posílení zásady materiální pravdy ( a také ochrany svých práv
a zájmů) přispět účastník řízení využitím oprávnění vyjádřit v řízení své stanovisko a
požadovat od správního orgánu informace o řízení ( viz § 36 odst. 2 s.ř.), vedle již tradičního
oprávnění vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí ve věci před jeho vydáním ( § 36 odst. 3
cit. zákona).62
Pro správní řízení je typická zásada vyšetřovací (vyhledávací). Již tradičně je v úpravě
správního řízení založena odpovědnost správního orgánu za dostatečné zjištění skutkového
základu pro rozhodnutí, což je zároveň projevem zásady oficiality.
Částečně je zásada vyšetřovací (někdy označovaná jako zásada inkviziční)
modifikována povinností účastníků řízení poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou
součinnost, nestanoví-li zvláštní zákon jinak a povinností označit důkazy na podporu svých
tvrzení63
. Pouze výjimečně, a limitovaně, je převážena zásadou projednací.64
Na uvedenou zásadu úzce navazuje zásada volného hodnocení důkazů, která je
základním vodítkem pro posuzovaní podkladů pro rozhodnutí a pro vlastní hodnocení důkazů.
Správní orgán je povinen brát v úvahu všechny relevantní skutečnosti a důkazy a provést
s nimi potřebné logické operace, z nichž vzejde řešení ( ve správním řízení rozhodnutí ve
věci), jež bude vycházet ze skutkového stavu dostatečně zjištěného (návaznost na zásadu
materiální pravdy).
62
V posledně cit. ustanovení byl však posílen prvek procesní ekonomie a dispozitivnosti. Uvedené
oprávnění se totiž netýká žadatele, jehož žádosti se v plném rozsahu vyhovuje, a dále účastníka který se tohoto
oprávnění vzdal.
63
Viz již sub 2.2.7 citované § 50 odst. 2 a § 52 s.ř.
Již v řízení v prvním stupni by pak měli účastníci řízení dostatečně vzít v úvahu shora uvedené
nastavení zásady dvoustupňovosti, a také kombinace zásad oficiality a dispoziční v odvolacím řízení, kdy na
skutečnosti, jež mohly být uplatněny dříve, nebude odvolací orgán brát zřetel. Bude proto vhodné z jejich strany
spolupůsobit ve vztahu ke skutkovému zjištění a v jeho rámci při uplatňování svých práv a oprávněných zájmů
(tedy projevit součinnost – zde vlastně prvek zásady projednací).
64
Zásada projednací se takto intenzivněji projevuje v tzv. řízení sporném, upraveném v části třetí
zákona, kde správní orgán má vycházet z důkazů, které byly účastníky navržena, a teprve pokud tyto nedostačují
ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Správní orgán může také vzít za svá skutková
zjištění shodná tvrzení účastníků (srov. § 141 odst. 4 s.ř.). Pro daný druh řízení je důvodem pro popsanou
intenzitu nastavení zásady projednací předmět úpravy, neboť v řízení sporném jsou správními orgány řešeny
spory z veřejnoprávních smluv a spory vyplývající ze soukromoprávních vztahů účastníků.
Správní řád však již výslovně ve svých obecných ustanoveních o správním řízení (část
druhá) výslovně počítá s existencí tzv. závazných podkladů pro rozhodnutí (srov. § 50 odst.
4), které správní orgán podle zákonů upravujících některé ze zvláštních druhů správního
řízení povinně musí vzít v úvahu65
.
Volné hodnocení důkazů se v takovém případě uplatní pouze, avšak s plnou
intenzitou, ve zbývajícím prostoru posuzování skutkové stránky věci.
Na zásadu volného hodnocení důkazů úzce navazuje povinnost řádného odůvodnění
vydaného rozhodnutí (někdy bývá uváděna jako samostatná zásada, jak již bylo zmíněno).
(srov. § 68 odst. 3 s.ř.).
Je tak stvrzen nejužší vztah zásady volného hodnocení důkazů a zásady materiální
pravdy, jakož i souvislost se zásadou oficiality a zásadou projednací.
Literatura:
Bažil, Z.: Neurčité pojmy a správní uvážení při aplikaci norem správního práva. Praha: AUCI,
1992
Bobek, M.: Princip rovnosti a zákaz diskriminace (nejen) ve správním právu, Správní právo č.
7/2007
Bobek, M., Komárek, J., Bříza, P.: Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha:
C.H.Beck, 2011
Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha: Eurolex Bohemia, 2001
Boguszak, J. a kol.: Právní principy, Rechtsprinzipien, Principles of Law (kolokvium).
Pelhřimov: Vydavatelství 999, 1999
Čebišová, T.: K východiskům a principům nového správního řádu, in Nový správní řád, zákon
č.500/2004 Sb., 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure.
Praha: ASPI, a.s., 2005 (sborník)
Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M.: Průvodce novým správním řádem,
s podrobným výkladem a vzory podání, 1. Vydání. Praha: Linde, 2006
Dworkin, R.M.: Když se práva berou vážně. Praha: OIKOYMENH, 2001
Hendrych, D. a kolektiv: Správní právo, Obecná část, 7. vydání. Praha: C.H.Beck, 2009
Hoetzel, J.: Československé správní právo, část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934
Holländer, P.:Ústavněprávní argumentace, ohlédnutí po deseti letech ústavního soudu. Praha:
Praha, 2003
Horzinková, E., Novotný, V.: Správní právo procesní. 3. aktualizované a doplněné vydání.
Praha: Leges, 2010
Hrabcová, D.(ed.): Principy dobré správy (sborník z konference). Brno: Masarykova
univerzita, 2006
65
Tak je tomu např. u závazných stanovisek vydávaných dotčenými orgány – srov. § 136 odst. 1 s.ř.,
v souvislosti s § 149 odst. 1 s.ř. ( jejichž obsah „… je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního
orgánu.“)
Hurdík, J., Fiala, J., Selucká, M. (eds.): Evropský kontext vývoje českého práva po roce 2004,
sborník z workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2006
Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář, 3. vydání. Praha:
C.H.Beck, 2011
Kadečka, S. a kol.: Správní řád, MERITUM, 1. Vydání. Praha: ASPI, 2006
Kadečka, S. – Kliková, A. (eds.): Nový správní řád a místní samospráva. Sborník z letního
mezinárodního workshopu. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2006
Kadečka, S. – Kliková, A. – Valachová, K. (eds.): Nový správní řád a místní samospráva II.
Sborník z 3. letního mezinárodního workshopu. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita,
2007
Kadečka, S. – Marek, D. (eds.): Nový správní řád v praxi krajských úřadů. Sborník ze zimní
konference/workshopu. 1. vydání. Plzeň : Aleš Čeněk, 2007
Kaucký, J.: Nový správní řád – zákon č. 500/2004 Sb., Veřejná správa č. 47/2004 – příloha
Khün, Z.: Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře.
Praha: Nakladatelství Karolinum, 2002
Kolektiv autorů: Slovník veřejného práva československého, I. - V. díl. Brno, 1929 – 1948
Košičiarová, S.: Správny poriadok. Komentár s novelou účinnou od 1. 1. 2004. 1. vydanie.
Šamorín : Heuréka, 2004
Melzer, F.: Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha: C.H.Beck, 2010
Mikule. V.: Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, in Nová právní úprava správního
soudnictví. Praha: ASPI, 2003
Mikule, V.: Nový správní řád je konečně na světě, Právní zpravodaj č. 9/2004
Palúš, I. (ed.): Občan a verejná správa (zborník príspevkov z vedeckej konferencie). Košice:
Univerzita J.P.Šafárika v Košiciach, 2007
Matrasová, E., Příhoda, P., Šlauf, V., Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. 9. aktualizované
vydání podle stavu k 1. 1. 2001. Praha: Linde, 2001
Merkl, A.: Obecné právo správní. Praha – Brno: Orbis, 1931
Pítrová, L., Pomahač, R.: Evropské správní soudnictví. Praha: C.H.Beck, 1998
Pítrová, L.: Vliv judikatury evropského soudního dvora na judikaturu Nejvyššího správního
soudu, in Nová úprava správního soudnictví. Praha: ASPI, 2003
Pomahač, R., Vidláková, O.: Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002
Pomahač, R.: Nový správní řád mezi řádky, in Nový správní řád, zákon č.500/2004 Sb.,
500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, 2005,
str. 73-82
Pomahač, R.: Zásady správního řízení a evropské právo (K návrhu nového českého zákona o
řízení před správními úřady), Evropské a mezinárodní právo, č.3/2001
Pošvář, J.: Obecné pojmy správního práva. Brno: ČSAS Právník, 1946
Potěšil, L.: "Dobrá správa" v dokumentech Rady Evropy, Veřejná správa č. 12/ 2008,
Průcha P., Skulová S.: Správní právo, procesní část. Brno: Masarykova univerzita, 2000
Průcha P.: Správní řízení v praxi místní správ. Brno: Masarykova univerzita, 1996
Průcha, P.:Správní právo, obecná část, Masarykova univerzita. Brno: Doplněk, 2007
Skulová, S. – Průcha, P. – Havlan, P. – Kadečka, S.: Správní právo procesní. 1. vydání. Praha:
Eurolex Bohemia, 2005
Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní, 2. vydání, Aleš Čeněk, Plzeň, 2012
Skulová, S.: Správní uvážení, základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova
univerzita, 2003
Skulová, S.: Rozhodování ve veřejné správě. 2. přepracované vydání. Brno: Masarykova
univerzita v Brně, 1996
Skulová, S.: Principy dobré správy jako součást modernizace veřejné správy, in Právník
č.6/2005
Sládeček, V.: Obecné správní právo. 2. vydání. Praha : ASPI, 2011
Sládeček, V.: Soudní přezkum správního uvážení, in Nová právní úprava správního
soudnictví. Praha: ASPI Publishing, 2003
Svoboda, P.: Ústavní základy správního řízení v české republice. Praha: Linde, 2007.
Tridimas, T.: The General Principles of EU Law, Second Edition, Oxford University Press,
2006
Tichý, L., Rainer, A., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R.: Evropské právo, 2. Vydání. Praha:
C.H. Beck, 2004
Tryzna, J.: Právní principy a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2010
Vedral, J.: Správní řád. Komentář, 2. vydání. Praha: BOVA Polygon, 2012
Vopálka, V.: Úprava správního řízení, in Pocta Vladimíru Mikule. Praha: C.H.Beck, 2002
Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní řád. Komentář. 2. Vydání. Praha: C. H.
Beck, 2003
Vopálka, V.: Poznámka k prosazování veřejného zájmu podle nového správního řádu, in
Nový správní řád, zákon č.500/2004 Sb., 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of
Administrative Procedure. Praha: ASPI, a.s., 2005
Výběr smluv Rady Evropy, Council of Europe. Praha: Prospektrum, 2001
Wade, H.W.R., Forsyth, C.F.: Administrative Law, Ninth Edition, Oxford University Press,
2004
Vláda ČR: Návrh na vydání správního řádu. Důvodová zpráva. Sněmovní tisk 201.
Závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu (dostupné na http://www.mvcr.cz)
Webové stránky Veřejného ochránce práv - www.ochrance.cz/dokumenty
Dokumenty Rady Evropy (dostupné na http://www.coe.int ):
Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy č.(77)31 z 28.září 1977, o ochraně
jednotlivce ve vztahu k správním aktům
Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č.(80)2 týkající se správního uvážení
Doporučení VM RE č.(81) 19, upravující přístup k informacím, jež mají k dispozici
veřejné orgány
Doporučení VM RE č.(2002)2 o přístupu k úředním dokumentům
Doporučení VM RE č.(87)16 vztahující se ke správním řízením dotýkajícím se
velkého počtu osob
Doporučení VM RE č.(91)1 týkající se správních sankcí
Doporučení VM RE č.(2000)9 o alternativních způsobech řešení sporů mezi úřady a
soukromými osobami
Doporučení VM RE č.(2004)20 o soudním přezkoumání správních aktů
Doporučení VM RE č. (2007)7 o dobré správě
Doporučení VM RE (2004)20 Výboru ministrů o soudním přezkoumávání správních
úkonů
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx