str. 1/11  Magisterský studijní program „Právo a právní věda“, podzim 2012, 3. semestr  MP313Zk Úvod do studia veřejné správy Přednáška: ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ - teze 29. listopadu 2012 Přenášející: doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. 1. Význam etiky v moderní veřejné správě (neboli – proč je důležité, aby veřejná správa byla etická): o rozvoj veřejných služeb, zvyšující se přerozdělování veřejných prostředků, o velký rozsah rozhodovací pravomoci správních orgánů a jednotlivých úředníků o vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů (státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí), a také evropských fondů, včetně veřejných zakázek, o značná diskreční pravomoc při rozhodování o přístupu občanů k veřejným statkům, při zasahování do práv a zájmů osob, resp. při ukládání povinností, o dispozice s osobními údaji občanů, obchodními údaji právnických osob a dalšími informacemi Etická (správná, řádná, zákonná) veřejná správa je předpokladem prosperity společnosti (dle OSN, OECD). Zcela opačně pak působí korupční jednání (posilované tzv. korupčními tlaky – viz níže Příloha č.2). 2. Morální regulace jednání - Ve vyspělých státech je věnována velká pozornost regulaci chování úředníků prostřednictvím etiky, jako doplněk regulace právní. - Morální regulace: činnost je hodnocena z hlediska etičnosti relativně pravidelně a relativně ustáleným způsobem. Hodnocení či jeho anticipace ovlivňují rozhodování nositele této činnosti. str. 2/11 - Rozdíl mezi regulací morální a právní. 3. Pojem „profesní etika“ - Normativní etika pojednává o tom, “co má být”, “co je „správné“ či „dobré”. - Zabývá se mravními normami, kodexy a principy a snaží se najít jejich zdůvodnění. - Stejné normy, hodnoty a principy mohou mít podstatně odlišné zdůvodnění. - Konat správně (a tedy mravně) je možné z různých důvodů. - Většina profesních etik se však spokojuje se správným jednáním, bez ohledu na motivaci. - Z hlediska etiky veřejné správy není důležité, co úředníka vedlo k jednání v souladu s veřejným zájmem. Důležité je samo takovéto jednání. - Profesní etika si proto neklade otázku proč je nějaké jednání správné, ale pouze otázku jaké jednání je správné. - Profesní etiky se snaží formulovat etické hodnoty, normy a principy, které budou příslušníci dané profesní skupiny, nebo většina z nich, považovat za správné a potřebné vodítko jednání. 4. Etika veřejné správy - Jde o podporu žádoucího způsobu výkonu veřejné správy ( = zabránění nežádoucímu chování úředníků, podpora chování a jednání žádoucího). Souvisí s požadavky na tzv. dobrou správu. - V angloamerické odborné literatuře se používá pojem integrita úředníka (osobnostní, morální integrita – „čestnost”, „principiálnost”, „odolnost“). - Společný kulturní základ etické regulace a mravních hodnot úřednické práce: - zejména moderním pojetí demokracie a státu, svrchovanost moci a suverenity občanů, universální platnosti a nezadatelnosti lidských práv. Neboť: „Veřejná správa = služba společnosti a občanům.“ - Hlavní oblasti morální regulace: místa střetu veřejných a soukromých zájmů. 5. Základní principy řízení etiky ve veřejné správě ( „etická infrastruktura“) - Etiku ve veřejné správě je třeba organizovaným způsobem průběžně podporovat. - Etika veřejné správy nepředstavuje pouhý morální apel. - Jde o řadu nástrojů, které pomáhají regulovat a omezovat nežádoucí jednání (zejména korupci jako krajní projev neetického chování), a podporovat jednání žádoucí. - Nástroje, které se používají na ovlivňování a minimalizaci různých druhů nežádoucího jednání, se nazývají etická infrastruktura (tři základní oblasti - podle OECD): o kontrola (formalizovaná a institucionalizovaná, ale také ze strany občanů, občan. sdružení, sdělovacích prostředků) – co nejkomplexnější systém, včetně sankcí, o vedení - „leadership“ (= podpora etického chování ze strany politiků a vedoucích pracovníků, a to např. formou vydání etických kodexů, osobního příkladu), str. 3/11 o řízení – „management“ (prosazování a kontrola etického chování jako součást řídící práce, osobního hodnocení. Forma: vytváření poradenských center, etických komisí, správný výběr pracovníků). - Postavení veřejných úředníků v Evropě a podpoře etiky veřejné správy se věnuje také Evropská komise (kodex dobrého administrativního chování pro úředníky EK z roku 2000, protikorupční agentura OLAF), a Rada Evropy (Doporučení Výboru ministrů RE č./2000/6 a č./2000/10, skupina států proti korupci /GRECO/, …) 6. Etika veřejné správy v České republice: - Dlouhodobě součástí komplexního úkolu reformy veřejné správy (v rámci tehdejší reformy veřejné správy založené sérií usnesení vlády z roku 1999). - Základ právního rámce úpravy povinností úředníků: o zákon č. 218/2002 Sb., o státní službě (§ 61) /Pozn. - dosud není účinný – obecně od 1. 1. 2015 - a zřejmě ani nebude, neb se připravuje nová zákonná úprava/, o zákon č. 312/2002 Sb., o zaměstnancích územních samosprávných celků (§ 16), o zákoník práce (§§ 301 – 303), - Úprava povinností volených zastupitelů, a také znění jejich slibu (srov. zákon o obcích, zákon o krajích). - Podporováno dalšími zákony upravujícími činnost veřejné správy o zákon o finanční kontrole o zákon o svobodném přístupu k informacím o zákon o ochraně osobních údajů o zákon o Veřejném ochránci práv,…, o ale také sankcionováno v trestním zákoníku. - Také základní zásady činnosti správních orgánů ve správním řádu, zejm. § 2, 4, 7. - Z poslední doby – z. č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (slouží ochraně veřejného zájmu formou umožnění veřejné kontroly určitých informací o veřejných funkcionářích), účinný od 1. 1. 2007, velká moderační novela v r. 2008. - Dlouhodobější trend : posun požadavků etických do roviny právních povinností. K úvaze - Vztah kategorií: Neetické chování x protiprávní jednání x trestné jednání. 7. Etický kodex zaměstnanců ve veřejné správě - Profesní etické kodexy představují přechod mezi čistě morální regulací a regulací právní, protože umožňují nejen morální odsouzení, ale i jistý druh disciplinárních sankcí. str. 4/11 - Většina základní etických hodnot v etických kodexech různých států obdobná. OECD - přehled základních hodnot, které se vyskytují v etických kodexech úředníků členských států: o nestrannost, o legalita, o integrita, o transparentnost, o efektivita, o rovnost, o odpovědnost, o spravedlnost. Dále pak se objevuje i objektivita, otevřenost, kompetentnost, profesionalita. - Principy řízení etiky dle OECD – viz Příloha č. 1. - V České republice byl etický kodex úředníků veřejné správy poprvé přijat usnesením vlády č. 270/2001. - Nový dokument byl přijat usnesením vlády ze dne 9. května 2012 č. 331 o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy – viz Příloha č. 3. str. 5/11 Příloha č. 1: Principy řízení etiky ve veřejné správě (podle OECD) 1. Etické standardy pro veřejnou správu by měly být jasné. Úředníci veřejné správy by měli znát základní principy a standardy, znát hranice přijatelného chování a jednání. Jednou z cest je formulování etického kodexu (či kodexu chování), 2. Etické standardy by měly mít odraz v právním řádu (vytvoření minimální povinné standardy pro všechny státní úředníky, stanovení podmínky pro vyšetřování nepřijatelného chování a disciplinární nebo trestní sankce). 3. Etické kodexy musí být dostupná všem úředníkům (součást vzdělávání úředníků, í poradenská centra). 4. Úředníci musí znát svá práva a povinnosti jak postupovat, když zjistí nesprávnosti + příslušný postup. 5. Etické chování úředníků by mělo být podpořeno a posíleno jasným přihlášením se politických představitelů k vysokým etickým standardům. 6. Rozhodovací procesy by měly být co nejvíce transparentní a otevřené veřejnému projednávání, kontrole médií i veřejností. 7. Měla by existovat jasná pravidla pro vztah mezi veřejnou správou a podnikatelskou sférou. 8. Vedoucí pracovníci by měli jít příkladem v etickém jednání a měli by takovéto jednání ve své řídící práci podporovat. 9. Podpora etického chování by se měla promítnout do celého systému řízení. Tento systém by měl nejen vést k odmítnutí nejkřiklavějších případů neetického chování, ale měl by vést i k motivaci směřující k dosahování morálních hodnot. 10. Podpora etického chování by se měla stát i součástí řízení lidských zdrojů a vytváření materiálních podmínek pro úředníky veřejné správy. Jedná se nejen o zohlednění etického chování při kariérním postupu, ale i o zabezpečení dostatečného finančního ohodnocení a dalších materiálních podmínek. 11. Ve veřejné správě by měly existovat adekvátní mechanismy odpovědnosti (skládání účtu). Úředník je odpovědný svým nadřízeným a v širším významu veřejnosti. Jeho odpovědnost by se měla týkat nejen výsledků jeho práce, ale i dodržování etických standardů. 12. Měly by existovat vhodné procedury k sankcionování neetického chování. Jedná se celou škálu opatření začínajících od domluvy, přes disciplinární opatření až po trestní stíhání. str. 6/11 Příloha č. 2 : Korupční tlaky = faktory podporující vznik korupce a její posilování ve veřejné správě (dle OECD): komplikovanost, nepružnost ve fungování veřejné správy nejasný a nepřehledný systém pravidel a norem nedostatečný systém kontroly (nízké riziko odhalení a také následné sankce) nízká kvalita úředníků a malá oddanost službě veřejnosti klientelismus, resp. nepotismus (vše řeší síť známých a rodiny) malá účast občanů na politickém životě, malý zájem o věci veřejné kult rychlého zbohatnutí nízké ohodnocení práce úředníků korupční vzory (= nežádoucí jednání politiků, resp.vedoucích úředníků, zvláště nesankcionované) vznik korupčního „klimatu“ (dojem o všudypřítomné korupci, jež se stává samonaplňujícím se proroctvím). Příloha č.3: Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy (příloha usnesení vlády ČR ze dne 9. května 2012 č. 331) Preambule Každý úředník a zaměstnanec veřejné správy je povinen při rozhodování dodržovat a ctít zákonnost všech postupů a rovný přístup ke všem fyzickým i právnickým osobám. Smyslem tohoto kodexu je vytvářet, udržovat a prohlubovat důvěru veřejnosti ve veřejnou správu. Účelem Etického kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy (dále jen „Kodex“) je vymezit a podporovat žádoucí standardy chování úředníka a zaměstnance veřejné správy ve vztahu k veřejnosti a spolupracovníkům. Úředník a zaměstnanec veřejné správy zachovává věrnost zásadám práva a spravedlnosti vyplývajícím z evropského kulturního a historického dědictví, jedná v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody, zachovává úctu a str. 7/11 loajalitu k České republice, jakož i k úřadu a ostatním úředníkům a zaměstnancům veřejné správy. Článek 1 Zákonnost (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy plní úkoly veřejné správy v souladu s ústavním pořádkem, se zákony a ostatními právními předpisy a s právem Evropské unie, jakož i s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. (2) Při plnění úkolů veřejné správy jedná úředník a zaměstnanec veřejné správy pouze v rozsahu zákonem svěřené pravomoci orgánu veřejné správy a v souladu s jejím účelem. Článek 2 Rozhodování (1) V mezích zákona úředník a zaměstnanec veřejné správy vždy volí nejvhodnější řešení s ohledem na veřejný zájem a na rozhodné okolnosti konkrétního případu. Dbá na to, aby rozhodnutí nemohlo být z objektivního hlediska vnímáno jako nespravedlivé. Do práv osob úředník a zaměstnanec veřejné správy zasahuje jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu, nutném k dosažení účelu sledovaného veřejným zájmem, k jehož ochraně mu byla pravomoc svěřena. (2) Při volbě nejvhodnějšího postupu úředník a zaměstnanec veřejné správy respektuje v mezích právních předpisů též koncepce, priority a cíle úřadu, jeho vnitřní předpisy a pokyny nadřízených vydané v souladu s tímto kodexem. Článek 3 Profesionalita (1) Výkon veřejné správy je službou veřejnosti. Úředník a zaměstnanec veřejné správy vykonává veřejnou správu na vysoké odborné úrovni, kterou si prohlubuje průběžným studiem, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty a bez jakýchkoli předsudků, v souladu se zásadou rovných příležitostí bez ohledu na barvu pleti, pohlaví, národnost, náboženství, etnickou příslušnost nebo jiné charakteristiky. Nepřipouští diskriminaci či obtěžování. Za kvalitu své práce a za rozvíjení svých odborných znalostí je osobně odpovědný a své vzdělání si studiem průběžně prohlubuje. (2) Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná korektně s ostatními spolupracovníky i se zaměstnanci jiných orgánů veřejné správy, respektuje znalosti a zkušenosti svých kolegů i jiných odborníků a účinně je využívá i pro svůj odborný růst. str. 8/11 (3) Ve vztahu k veřejnosti jedná úředník a zaměstnanec veřejné správy s nejvyšší mírou zdvořilosti, vstřícnosti a ochoty a bez jakýchkoli předsudků. Článek 4 Nestrannost (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy dbá na to, aby jeho rozhodování bylo objektivní, nestranné a přijaté řešení bylo vždy v souladu s veřejným zájmem. Při rozhodování nesmí úředník a zaměstnanec veřejné správy preferovat osobní či skupinové zájmy ani se nechat ovlivnit pozitivními či negativními vztahy ke konkrétním osobám. Úředník a zaměstnanec veřejné správy se zdrží také všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost jeho rozhodování. (2) Ve shodných nebo podobných případech jedná úředník a zaměstnanec veřejné správy tak, aby mezi jednotlivými postupy nevznikaly rozdíly, jež není možno odůvodnit objektivními skutečnostmi, zejména konkrétními okolnostmi daného případu. (3) Úředník a zaměstnanec veřejné správy vystupuje vůči účastníkům právních vztahů objektivně tak, aby je neuváděl v omyl o jejich právech a povinnostech, informuje je srozumitelně; veškerá hodnocení provádí profesionálně, objektivně, bez emocí a bez sledování osobního prospěchu a v souladu s právem a spravedlností. Článek 5 Rychlost a efektivita (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy vyřizuje pracovní záležitosti zodpovědně, bez zbytečných průtahů, nejpozději v zákonem stanovených lhůtách. (2) Při plnění jemu svěřených úkolů postupuje úředník a zaměstnanec tak, aby stranám ani úřadu nevznikaly zbytečné náklady. Článek 6 Střet zájmů (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy svým jednáním předchází situacím, ve kterých by byl vystaven možnému střetu svého soukromého zájmu a zastávaného funkčního zařazení. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoliv výhodu pro něj, jeho rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měl nebo má obchodní nebo politické vztahy. (2) Úředník a zaměstnanec veřejné správy nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že se bude odvolávat na svou pozici nebo funkci ve věcech, které nesouvisejí s plněním jemu svěřených úkolů při výkonu veřejné správy. str. 9/11 (3) Úředník a zaměstnanec veřejné správy se nezúčastní žádné činnosti, která se neslučuje s řádným výkonem jeho pracovních povinností nebo tento výkon omezuje. (4) Pokud si úředník a zaměstnanec veřejné správy není jistý, zda jde o úkony slučitelné s jeho podílem na výkonu veřejné správy, projedná záležitost se svým nadřízeným. Článek 7 Korupce (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy nesmí při svém rozhodování a v souvislosti s rozhodováním přijímat ani vyžadovat dary či jiná zvýhodnění pro sebe nebo někoho jiného, popřípadě jakýmkoli jiným způsobem připustit ovlivnění plnění jemu svěřených úkolů v oblasti veřejné správy, objektivního hodnocení věci a nestranného rozhodování. Dary nebo výhody poskytované úředníku a zaměstnanci veřejné správy zaměstnavatelem tímto nejsou dotčeny. (2) Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná tak, aby se při plnění jemu svěřených úkolů v oblasti veřejné správy nedostal do postavení, ve kterém by byl zavázán nebo se cítil být zavázán oplatit službu či laskavost, která mu byla prokázána. (3) Úředník a zaměstnanec veřejné správy se vyvaruje vztahů vzájemné závislosti a nepatřičného vlivu jiných osob (klientelismus, nepotismus), jež by mohly ohrozit jeho nestrannost. (4) Jakékoli korupční jednání nebo podezření na takové jednání, o kterém se úředník a zaměstnanec veřejné správy dozvěděl hodnověrným způsobem, je úředník a zaměstnanec veřejné správy povinen oznámit svému nadřízenému nebo orgánu činnému v trestním řízení. Dále je úředník a zaměstnanec veřejné správy povinen bezodkladně oznámit nabídnutí či získání neoprávněné výhody. (5) Ve všech případech, kdy by mohla vzniknout pochybnost, zda úředník a zaměstnanec veřejné správy postupuje v souladu s tímto článkem, informuje úředník a zaměstnanec veřejné správy svého nadřízeného a postupuje dle jeho pokynů. Článek 8 Nakládání se svěřenými prostředky Úředník a zaměstnanec veřejné správy vynakládá, v souladu s právními předpisy, veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické spravování a využívání finančních zdrojů a zařízení, které mu byly svěřeny, jakož i služeb, které mu byly poskytnuty. S těmito svěřenými prostředky nakládá efektivně a hospodárně. str. 10/11 Článek 9 Mlčenlivost (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy zachovává mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s plněním úkolů veřejné správy, jež by mohly poškodit nebo ohrozit činnost zaměstnavatele. Povinnost mlčenlivosti se nevztahuje na skutečnosti, které zakládají podezření na korupční jednání. (2) Úředník a zaměstnanec veřejné správy je povinen zachovat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu úřední činnosti, zejména o osobních údajích nebo utajovaných informacích v rozsahu stanoveném právními předpisy, pokud není této povinnosti v souladu s právními předpisy zproštěn. Článek 10 Informování veřejnosti Každý úředník a zaměstnanec veřejné správy poskytuje při plnění svých úkolů pravdivé a úplné informace v souladu s právními předpisy. Informace o činnosti orgánu veřejné správy, plnění jeho funkcí, jakož i další informace určené veřejnosti sděluje za orgán veřejné správy úředník a zaměstnanec veřejné správy, který je k tomu určen. Článek 11 Veřejná činnost (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná při výkonu veřejné správy politicky nestranným způsobem. Úředník a zaměstnanec veřejné správy nevykonává veřejnou činnost, která by mohla narušit důvěru veřejnosti v jeho schopnost nestranně plnit úkoly veřejné správy. (2) Úředník a zaměstnanec veřejné správy se v soukromém životě vyhýbá takovým činnostem, chování a jednání, která by mohla snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti nebo dokonce zavdat příčinu k ovlivňování úředníka a zaměstnance veřejné správy. Jedná tak, aby jeho chování přispívalo k dobré pověsti úřadu veřejné správy. Článek 12 Reprezentace (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy užívá v zaměstnání oděv, který je adekvátní jeho práci a odpovídá vážnosti jeho úřadu. (2) Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná s každým ohleduplně, způsobem přiměřeným jeho sociálním schopnostem a komunikačním potřebám, a respektuje jeho individualitu. Veškerá jednání s dotčenými osobami vede úředník str. 11/11 a zaměstnanec veřejné správy taktně a způsobem, který respektuje důstojnost těchto osob. (3) Úředník a zaměstnanec veřejné správy svým jednáním a vystupováním podporuje důvěryhodnost a vážnost úřadu. Článek 13 Uplatnitelnost a vymahatelnost Kodex navazuje na základní práva a povinnosti zaměstnanců uvedené v zákoníku práce a pracovním řádu. Zásadní porušování bude posuzováno jako porušení zákoníku práce, resp. pracovního řádu se všemi z toho vyplývajícími důsledky. Článek 14 Závěrečná ustanovení (1) Úředník a zaměstnanec veřejné správy dodržuje stanovené etické zásady, aktivně podporuje etické jednání a podílí se na vytváření protikorupčního prostředí. Uvědomuje si, že selhání jednotlivce v oblasti etiky má dopad na veřejnou správu jako celek, a proto jde ostatním příkladem. (2) Poukáže-li úředník a zaměstnanec veřejné správy oprávněně na neetické chování, nebude mít jeho jednání negativní důsledky v pracovněprávních vztazích. (3) Respektování zásad etiky je věcí profesionální cti úředníka a zaměstnance veřejné správy. Bez jejich dodržování a dodržování Kodexu nelze dostát profesionální povinnosti úředníka a zaměstnance veřejné správy.