2 As 9/2008 - 77
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: R. K.,
zastoupené Mgr. René Gemmelem, advokátem se sídlem K. Sliwky 126/18, Karviná – Fryštát,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 10. 2007, č. j.
58 Ca 34/2007 - 56,
t a k t o :
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 10. 2007, č. j. 58 Ca 34/2007 - 56,
s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
I.
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě, kterým soud zamítl její žalobu
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2005, č. j. DSH/2633/05/HA. Tímto rozhodnutím
žalovaný změnil jednu větu odůvodnění rozhodnutí Městského úřadu Orlová, odboru dopravy ze
dne 19. 1. 2005, č. j. OD/PŘ/467/04/OŽ, kterým byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dle ustanovení § 22 odst. 1 písm. c)
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích a byla jí uložena pokuta ve výši 500 Kč za porušení
ustanovení § 4 písm. a), písm. b) a § 53 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů a byla jí též uložena povinnost uhradit náklady
řízení ve výši 1000 Kč.
2 As 9/2008 - 78
II.
Nejprve je vhodné uvést, že Krajský soud v Ostravě o shora uvedeném rozhodnutí
žalovaného rozhodoval již rozsudkem ze dne 23. 3. 2006, č. j. 58 Ca 18/2005 - 22. Soud tímto
rozsudkem vyhověl žalobě stěžovatelky a zrušil citované rozhodnutí žalovaného,
protože je shledal pro jeho vadný výrok nepřezkoumatelným. Proti tomuto rozsudku podal
žalovaný kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 4. 2007,
č. j. 2 As 72/2006 - 44, vyhověl a citovaný rozsudek zrušil s tím, že uvedené rozhodnutí
žalovaného je srozumitelné a přezkoumatelné, a proto věc vrátil k dalšímu řízení krajskému
soudu [§ 110 zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].
III.
Stěžovatelka v nyní projednávané kasační stížnosti uplatnila důvody obsažené
v ustanoveních § 103 odst. 1 písm. a), b), d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení; dále vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost; a konečně nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Stěžovatelka nejprve polemizuje s názorem Nejvyššího správního soudu a nadále
považuje rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné pro vadu řízení.
Stěžovatelka rovněž namítá, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jakož i rozhodnutí
žalovaného, spočívala zejména na výsleších svědků, které byly provedeny v rozporu se správním
řádem poté, co správní orgán prvního stupně již vydal rozhodnutí, proti kterému podala
odvolání. Takové doplnění dokazování může správní orgán I. stupně dle ustanovení § 56 zákona
č. 71/1967 Sb., správního řádu provést jen na návrh účastníka řízení. Stěžovatelka však výslech
těchto svědků nenavrhla.
Další vadu správního řízení spatřuje stěžovatelka v tom, že správní orgány nezaslaly kopie
protokolu o ústním jednání jejímu právnímu zástupci. Přitom v odvolání jejího právního zástupce
bylo zdůrazněno, že bude odůvodněno až po zaslání tohoto protokolu. Správní orgány nejenže
tento protokol nezaslaly, ale navíc odvolací orgán rozhodl, aniž jí anebo jejímu právnímu zástupci
dal prostor k odůvodnění odvolání, protože ji údajně neupozornil, že opisy zaslány nebudou.
Pokud již správní orgán odmítl tyto kopie zaslat, měl podle stěžovatelky toto stanovisko jejímu
právnímu zástupci alespoň sdělit s upozorněním, že ve věci bude rozhodnuto, aby tento mohl
odvolání odůvodnit i bez uvedených kopií.
Stěžovatelka rovněž namítá, že dokazování před správními orgány nebylo dostatečné
pro rozhodnutí, protože nebyl u ústního jednání před správním orgánem vyslechnut její manžel
T. K. a nedošlo k vypracování znaleckého posudku z oboru silniční dopravy k posouzení příčin
dopravní nehody. Vyslechnutím pouze svědků v její neprospěch došlo údajně k porušení zásady
rovnosti. Předmětné důkazy mají dle stěžovatelky prokázat, že dopravní nehodu nezavinila ona,
ale řidič vozidla. Ten měl povinnost přizpůsobit svou jízdu situaci na vozovce tak, aby neohrozil
chodce. V daném místě a čase probíhala pouť, chodníky po obou stranách byly zastavěny
prodejními stánky a v obou směrech se po vozovce pohybovaly proudy lidí. Proto bylo
nepřípustné, aby řidič vozidla, byť nízkou rychlostí, projížděl v bezprostřední blízkosti chodců
tak, že se dokonce svým vozidlem o chodce „otíral“. Řidič neměl davem lidí vůbec projíždět,
nýbrž měl vozidlo zastavit a vyčkat, až se vozovka uvolní tak, aby byl průjezd bezpečný. Na to, že
se vozidlo otřelo pravým blatníkem o levou nohu stěžovatelky, zareagovala tato „mimoděk“
2 As 9/2008 - 79
vytočením nohy do vozovky, na kterou pak vozidlo najelo. Správní orgány tedy pochybily, když ji
uznaly vinnou ze spáchání přestupku.
Z těchto důvodů navrhuje stěžovatelka napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému
soudu k novému projednání a rozhodnutí.
IV.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti, protože
podle ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je nepřípustná kasační stížnost proti rozhodnutí,
jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním
soudem. Nejvyšší správní soud se ve svém shora citovaném rozsudku nicméně zabýval věcí
pouze v rozsahu tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, přičemž jím vyslovený
právní názor byl respektován v následném rozsudku krajského soudu. Je tak zjevné, že zatím
neměl procesní prostor pro vyslovení se k relevantním (zejména hmotněprávním) námitkám
stěžovatelky. Z tohoto důvodu považuje kasační stížnost jako celek za přípustnou, pouze vyjímá
z rozsahu svého přezkumu v tomto řízení tvrzenou nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného,
protože k této otázce již zaujal stanovisko v citovaném rozsudku. Toliko tato námitka je proto
nepřípustná.
V.a)
Ke stížnostní námitce, podle níž rozhodnutí správních orgánů spočívala zejména
na výsleších svědků, které byly provedeny v rozporu se správním řádem, Nejvyšší správní soud
uvádí, že z ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. plyne, že tato námitka by mohla být důvodná
pouze v případě zjištění vad takového stupně intenzity, že by to mohlo způsobit nezákonnost
správního rozhodnutí.
Stěžovatelka předně tvrdí porušení ustanovení § 56 zákona č. 71/1967 Sb., správního
řádu, a toto porušení spatřuje v tom, že správní orgán I. stupně provedl výslech svědků D. J., V.
J. a V. J. až poté, co vydal rozhodnutí, napadené odvoláním. Stěžovatelka se domnívá, že
takovéto doplnění dokazování mohlo být provedeno jen na návrh účastníka řízení.
K tomu je nutno uvést, že podle citovaného ustanovení správního řádu „správní orgán,
který napadené rozhodnutí vydal, vyrozumí ostatní účastníky řízení o obsahu podaného odvolání, vyzve je,
aby se k němu vyjádřili a podle potřeby doplní řízení provedením nově navržených důkazů.“ Nejvyšší správní
soud má nicméně ve shodě s krajským soudem za to, že provedením nenavržených výslechů
svědků k porušení tohoto zákonného ustanovení vůbec nedošlo. Smyslem doplnění řízení totiž
je zájem na co nejvyšší míře objektivního objasnění věci (obdobný názor
viz Vopálka/Šimůnková/Šolín: Správní řád – komentář, C. H. Beck, 1999, str. 150) a takto
nazíráno by nemělo žádnou logiku toto doplnění omezovat jen na výslech navržených svědků.
Tato nelogičnost argumentace stěžovatelky ostatně ještě více vynikne po přihlédnutí k ustanovení
§ 59 písm. 1 citovaného zákona, které opravňuje k doplnění řízení odvolací orgán, a to zcela
nezávisle na jakýchkoliv návrzích.
Vada řízení, která by byla způsobilá zapříčinit nezákonnost vydaného správního
rozhodnutí, proto určitě nemůže spočívat v tom, že správní orgán I. stupně provedl výslechy
i bez návrhu stěžovatelky. K takovéto vadě by proto mohlo dojít například tehdy,
když by stěžovatelka nebyla o výsleších svědků informována nebo nedostala možnost se jich
zúčastnit, k čemuž však v projednávané věci nedošlo a stěžovatelka to ani netvrdí [jednomu
2 As 9/2008 - 80
výslechu byl právní zástupce stěžovatelky přítomen; druhému sice přítomen nebyl, avšak byl
o něm řádně vyrozuměn a nedostavil se k němu bez náležité omluvy].
Tuto námitku proto shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou.
Co se týče další vytýkané vady správního řízení, tj. odmítnutí správního orgánu zaslat
kopie protokolu právnímu zástupci stěžovatelky, Nejvyšší správní soud uvádí, že tímto postupem
nebyl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem. Podle ustálené judikatury
je totiž ustanovení § 23 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu třeba vykládat tak,
že účastník řízení má právo nejen na pořízení výpisů, ale také na pořízení kopií ze spisu
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 143/2001, in: č. 501/2005 Sb. NSS).
Nicméně z něj nelze vyvodit povinnost správního orgánu kopie pořídit a zaslat účastníku řízení,
a to ostatně i s přihlédnutím k okolnostem tohoto případu, kdy měl právní zástupce stěžovatelky
možnost si sám kopie protokolu pořídit (například při výslechu svědka, kterého se účastnil
14. 2. 2005, tedy ještě před vynesením rozhodnutí odvolacího orgánu, ke kterému došlo
1. 4. 2005). Jak navíc vyplývá ze spisu, právnímu zástupci stěžovatelky bylo již 8. 2. 2005 přípisem
sděleno, že opis protokolu z ústního jednání mu zaslán nebude, a současně byl poučen o jeho
právu ve smyslu ustanovení § 23 odst. 1 citovaného zákona. Měl tak zcela reálnou možnost kopii
předmětného protokolu si opatřit.
Ani tato námitka proto nemohla být vyhodnocena jako důvodná.
Další námitka stěžovatelky zněla, že dokazování před správními orgány nebylo dostatečné
pro vydání rozhodnutí. Krajský soud totiž v průběhu jednání dne 18. 10. 2007 v reakci na návrh
stěžovatelky na doplnění dokazování o výslech jejího manžela T. K. a na ustanovení znalce
z oboru silniční dopravy usnesením rozhodl, že další dokazování ve věci prováděno nebude.
K tomu zdejší soud uvádí, že je právem soudu rozhodnout, které z navržených důkazů
provede a které ne (§ 52 odst. 1 s. ř. s.), neboť je třeba vycházet ze zásady volného hodnocení
důkazů. Ani tato zásada jej však nezbavuje povinnosti takový postup odůvodnit a vyložit,
z jakých důvodů navržené důkazy není nutno provést (obdobně viz např. rozsudek zdejšího
soudu sp. zn. 5 Afs 147/2004, in: www.nssoud.cz). V opačném případě totiž může nastat situace
tzv. opomenutého důkazu, která je v některých konstelacích způsobilá vyvolat až protiústavní
stav. Konstatování krajského soudu, uvedené v odůvodnění rozsudku, podle něhož je věcí úvahy
správního orgánu, které důkazy ve správním řízení provede a které nikoli, spolu s odkazem
na skutečnost, že stěžovatelka v průběhu správního řízení výslech svého manžela nenavrhla,
by proto samo o sobě nemohlo být dostatečným odůvodněním neprovedení výslechu. Krajský
soud rozhoduje ve věcech přezkumu rozhodnutí správních orgánů v plné jurisdikci, takže
nemůže být argumentem proti provedení důkazu to, že takový důkaz nebyl navržen již v průběhu
správního řízení (obdobně viz např. rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 1 As 42/2005,
in: www.nssoud.cz). Zároveň však nelze přehlédnout, že krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku na výpověď T. K. učiněnou při podání vysvětlení odkázal, přičemž z této výpovědi
vyplývá, že se stěžovatelkou šel po pravé straně co nejblíže chodníku, ta se najednou otočila
doleva a přestala ho držet kolem pasu a on uviděl, že těsně vedle nich jelo vozidlo, které se
předním blatníkem otřelo o nohu stěžovatelky. Poté vozidlo najelo pravým kolem na nohu
stěžovatelky a tam zůstalo stát a couvlo teprve na jeho výzvu.
Lze tak ve shodě s krajským soudem konstatovat, že z důkazů provedených správními
orgány je jednoznačně prokazatelný průběh celé události a stěžovatelka nenabízí žádnou jinou
verzi příběhu. Pouze odůvodňuje svoje chování a naopak kritizuje chování řidičky předmětného
vozidla. Takováto argumentace však nemůže zpochybnit výsledky provedeného dokazování.
2 As 9/2008 - 81
Ani samotná stěžovatelka tak v podstatě nikterak nezpochybnila popis skutkových okolností
přestupku, učiněný správními orgány a krajským soudem, a za této situace si zdejší soud
nedokáže představit relevanci stěžovatelkou navržených a neprovedených důkazů. Je proto
možno shrnout, že zjištění získaná případným výslechem jejího manžela a vypracováním
znaleckého posudku zjevně nemohla vést k závěru o tom, že se předmětného přestupku
nedopustila. Tyto důkazy totiž mají dle stěžovatelky prokázat, že dopravní nehodu nezavinila
ona, ale řidička vozidla. Klíčovými skutečnostmi, které však stěžovatelka nerozporuje, jsou totiž
to, že předmětné vozidlo jelo středem vozovky, jelo nízkou rychlostí a že stěžovatelka měla
v případě neschůdnosti pravého chodníku postupovat podle ustanovení § 53 odst. 3 zákona
č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, podle nějž měla za dané situace jít po levé krajnici,
případně co nejblíže levému okraji vozovky.
Stěžovatelčinu námitku, že došlo k nesprávnému posouzení skutkového a právního stavu
v důsledku nedostatečného dokazování, tak nelze považovat za důvodnou.
V.b)
Přes shora uvedenou nedůvodnost uplatněných stížnostních námitek Nejvyšší správní
soud kasační stížnosti vyhověl, byť na základě odlišné argumentace, než kterou předestřela
stěžovatelka.
Vycházel přitom nutně z limitů přezkumu napadeného rozsudku krajského soudu,
obsažených v ustanovení § 109 odst. 2, 3 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je totiž Nejvyšší správní
soud vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Překročit tyto důvody lze jen tehdy, bylo-li
řízení před soudem zmatečné nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné (k tomu podrobněji viz dále).
Nejvyšší správní soud především nemohl opomenout skutečnost, že v rozsudku ze dne
22. 11. 2007, sp. zn. 5 As 42/2007 (www.nssoud.cz) vyslovil právní názor, že „u dopravní nehody,
jejímž jediným účastníkem a současně jediným zraněným byl pouze řidič, který způsobil dopravní nehodu, spočívá
nebezpečnost jednání a zájem společnosti na potrestání pouze za porušení zvláštního právního předpisu, nikoliv
za nedbalostní sebepoškození zdraví, a proto závěr krajského soudu o nesprávné právní kvalifikaci správním
orgánem je správný. Sankce za nedbalostní sebepoškození zdraví by nebyla účinná, účelná a neměla by smysl.“
Jakkoliv je z citovaného úryvku judikátu patrno, že oba porovnávané případy nejsou zcela
identické (ve věci vedené pod sp. zn. 5 As 42/2007 šlo o dopravní nehodu s jediným účastníkem
– řidičem, který vyjel mimo pozemní komunikaci a čelně narazil do stromu, zatímco v nyní
rozhodované věci stěžovatelka nebyla řidičkou a účastníci dopravní nehody byli dva), je jejich
právní podstata v zásadních rysech srovnatelná. Protože zdejší soud nevidí žádný rozumný
důvod, pro který by se měl od citovaného právního názoru jakkoliv odchylovat, musel by kasační
stížnosti vyhovět, pokud by samozřejmě jejím obsahem byla argumentace směřující právě tímto
směrem. V daném případě tomu tak však není, jelikož tyto důvody stěžovatelka vůbec neuplatnila
(viz rekapitulace sub III.).
Protože se zjevně nejedná o žádný případ výjimky ze zásady vázanosti důvody kasační
stížnosti předvídaný v ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s., nemohl zdejší soud překročit uplatněné
důvody o citovanou právní argumentaci. Lze tak učinit závěr, že kasační stížnosti nebylo možno
z procesních důvodů vyhovět s odkazem na právní názor obsažený v citovaném rozsudku
sp. zn. 5 As 42/2007. V tomto rozsudku obsažená argumentace se totiž týká výhradně intepretace
jednoduchého práva (ve smyslu práva obdařeného podústavní právní sílou, nikoliv práva
upravujícího jednodušší materii) a pokud by Nejvyšší správní soud překročil rozsah uplatněných
2 As 9/2008 - 82
stížnostních důvodů pouze proto, že by se neztotožnil s právním posouzením věci provedeným
krajským soudem, zcela otevřeně by porušil znění i smysl ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s.
Kromě citovaného rozsudku sp. zn. 5 As 42/2007 však Nejvyšší správní soud nemohl
přehlédnout ani další okolnost, která ve svém důsledku vede k závěru o nutnosti vyhovění
kasační stížnosti.
V nyní projednávané věci totiž shledal možné zásadní pochybení krajského soudu
Nejvyšší správní soud v tom, že v napadeném rozsudku nebylo vůbec přihlédnuto ke skutečnosti,
že původní znění ustanovení § 22 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
na jehož základě byla stěžovatelce uložena sankce ve správním řízení, bylo s účinností ještě před
přijetím napadeného rozsudku změněno takovým způsobem, že skutkový stav tohoto případu již
nelze podřadit pod citovanou skutkovou podstatu. Tímto mohlo dojít k porušení principu
možného retroaktivního působení zákona ve prospěch pachatele.
Nejvyšší správní soud se proto v dalším zabýval nejprve tím, zda lze vůbec o pochybení
krajského soudu v tomto smyslu uvažovat, a pokud ano, zda se jedná o případ pochybení
spadající pod některou ze situací předvídaných citovaným ustanovením § 109 odst. 3 s. ř. s.
Ve svých úvahách zdejší soud především nemohl odhlédnout od některých ústavních
principů. Vycházel totiž z čl. 95 odst. 1 Ústavy, z něhož plyne, že soudce je při rozhodování
vázán zákonem, tedy bezesporu též ústavním zákonem. Z toho lze dovodit jasný imperativ, podle
něhož soud nikdy nesmí vědomě rozhodnout způsobem, který by sám považoval za protiústavní.
Aby k tomu nedošlo, je povinován k ústavně konformnímu výkladu aplikovaných právních
předpisů, příp. k podání návrhu na zrušení zákona (odst. 2 cit. ustanovení).
Předmětné ustanovení § 22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích znělo v době vydání
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů (19. 1. 2005 a 1. 4. 2005) následovně: „Přestupku
se dopustí ten, kdo porušením zvláštního zákona způsobí dopravní nehodu, kterou je povinen podle zvláštního
zákona neprodleně ohlásit policistovi“. Zvláštním zákonem je zde míněn zákon č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, který ve svém § 47 stanoví definici dopravní nehody,
jež v té době účinném znění vymezila dopravní nehodu jako: „událost v provozu na pozemních
komunikacích … při níž dojde k usmrcení nebo zranění osoby …“.
Citované ustanovení zákona o přestupcích bylo od té doby dvakrát novelizováno. Současné
znění s účinností ode dne 22. 8. 2007 pak stanoví, že přestupku se dopustí ten, kdo v provozu
na pozemních komunikacích porušením zvláštního právního předpisu způsobí dopravní nehodu,
„při které je jinému ublíženo na zdraví“. [Poznámka soudu: v současnosti již jde o ustanovení
§ 22 odst. 1 písm. h) tohoto zákona, a to v důsledku přečíslování provedeného během uvedených
novelizací.] K této novelizaci došlo zákonem č. 215/2007 Sb., přičemž z důvodové zprávy
k tomuto bodu je zcela zřejmý úmysl navrhovatele: „Návrh jednak odstraňuje nežádoucí duplicitu
vzhledem k tomu, že jednání řidiče, kdy usmrtí jinou osobu, je trestným činem dle trestního zákona a nebude
postihováno dle zákona o přestupcích. Dále upravuje skutkovou podstatu tak, aby byl řidič potrestán v případě,
kdy způsobí zranění jiné osoby, nikoliv sám sobě“ (Poslanecká sněmovna, tisk č. 174, 5. volební období,
in: www.psp.cz).
Lze tak shrnout, že případ stěžovatelky nelze pod aktuální znění této skutkové podstaty vůbec
podřadit, protože při předmětné dopravní nehodě nebylo ublíženo na zdraví nikomu jinému
kromě ní, jak nepochybně vyplývá ze spisu. Nebylo lze jej tedy pod tuto skutkovou podstatu
podřadit již ani v době rozhodování krajského soudu dne 18. 10. 2007.
2 As 9/2008 - 83
Nejvyšší správní soud ve svých úvahách vycházel z toho, že princip možného
retroaktivního působení zákona ve prospěch pachatele je pro účely trestního řízení zakotven
na ústavní úrovni v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a na úrovni mezinárodního
práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Navíc,
o výslovné akceptaci principu retroaktivního působení zákona ve prospěch pachatele v oblasti
správního trestání, jednoznačně svědčí také ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
zákona o přestupcích. Podle něj se odpovědnost za přestupek posuzuje nikoli podle zákona
účinného v době spáchání přestupku, nýbrž podle pozdějšího zákona tehdy, je-li to pro pachatele
příznivější. Nejedná se tedy o nic jiného než o průmět a konkretizaci citované ústavní zásady
do běžného zákona, tj. do zákona o přestupcích.
Jakkoliv totiž Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle ustálené judikatury českých
soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů,
lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V současné doktríně
sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního
v otázce posuzování viny a trestu (srovnej Průcha, Petr, Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk,
2007, s. 115), nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie
(za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne (viz Eliáš, Karel, „Obdoba
poznámky k analogii v právu“, Právník č. 2/2003; Hendrych, Dušan a kol. 2006. Správní právo.
Obecná část. Praha: C. H. BECK, s. 411-414; Sládeček, Vladimír, Obecné správní právo, 2004, Praha:
ASPI, s. 129-131, 149-153). Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05, in:
http://nalus.usoud.cz; obdobně viz rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 6 A 126/2002,
2 A 1018/2002-OL-29 a 2 As 69/2003).
Například v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy
a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z
trestného činu … Z těchto důvodů – a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně
lidských práv a základních svobod – není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání
za trestný čin nebo za správní delikt.“ Ve stejném duchu se nesou rozhodnutí Evropského soudu pro
lidská práva, který soustavně vykládá ustanovení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní. Jak uvedl Evropský soud pro
lidská práva například ve svém rozsudku ve věci Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984
(in: http://echr.coe.int/echr/en/hudoc), bylo by proti smyslu a účelu uvedeného čl. 6,
který zaručuje „každému, kdo je obviněný z trestného činu,“ určitá základní práva související s právem
na spravedlivý proces, kdyby stát mohl z jeho působnosti vyjmout přestupky. Za zmínku jistě
stojí, že zatímco anglické znění Úmluvy hovoří o „everyone charged with a criminal offence”,
český překlad tento pojem převádí poněkud zavádějícím způsobem jako „každý, kdo je obviněný
z trestného činu“. Nicméně původní anglický pojem má širší význam, jak uvádí v citovaném
rozsudku Evropský soud pro lidská práva, a může být chápán jako termín zahrnující crimes, délits,
i contraventions, tedy slovy české právní terminologie trestné činy i správní delikty.
Z právě uvedeného plyne, že s ohledem na úpravu obsaženou na úrovni ústavního
i mezinárodního práva a koneckonců i na úpravu plynoucí z citovaného ustanovení § 7 odst. 1
zákona o přestupcích, měl krajský soud ve svém rozhodování zohlednit vůdčí princip
retroaktivity ve prospěch pachatele a hledat takové řešení případu, které by bylo ústavně
konformní, tj. řešení, které by nezasáhlo do ústavně zaručeného práva stěžovatelky.
2 As 9/2008 - 84
Touto optikou měl nazírat rovněž na výklad zásad koncentrace a dispozitivnosti, na nichž
je založeno žalobní řízení ve správním soudnictví. To především znamená, že soud přezkoumává
napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), přičemž žalobce
může kdykoli za řízení žalobní body omezit; rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky
rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2
s. ř. s.). Nejvyšší správní soud již judikoval, že v určitých situacích je třeba uvedené zásady
korigovat, aby došlo ke zjemnění tvrdosti zákonné úpravy, a to v případech, kdy žalobce nikoliv
vlastní nedbalostí či nedůsledností objektivně není schopen upozornit na některé vady správního
řízení v rámci lhůty pro podání žaloby (viz rozsudek sp. zn. 2 Afs 57/2007). Situace nastalá
v řešeném případě je do jisté míry srovnatelná, protože k předmětné změně zákona o přestupcích
došlo až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, takže žalobce na tuto změnu nebyl objektivně
schopen upozornit v rámci žalobních bodů, a to nikoli vlastní vinou. Je vhodné připomenout,
že v nyní projednávané věci nabyla citovaná novela účinnosti dokonce až poté, co Nejvyšší
správní soud rozhodl o dřívější kasační stížnosti, podané proti předchozímu rozsudku krajského
soudu žalovaným. Krajský soud se proto měl touto otázkou zabývat ex offo, nad rámec žalobních
bodů, protože platí zásada iura novit curia (soud zná právo), takže je třeba trvat na tom, že změna
právní úpravy mu musela být známa.
Nejvyšší správní soud má dokonce za to, že jakýkoliv jiný výklad zásady koncentrace
řízení by v nyní projednávané věci neodpovídal jejímu samotnému smyslu. Tento smysl totiž
soud spatřuje zejména v zájmu na maximální rychlosti a efektivnosti soudního řízení, kdy podle
zásady „právo náleží bdělému“ je věcí samotného žalobce, aby v co nejkratší době soudu sdělil
všechny výhrady, které vůči napadenému správnímu rozhodnutí uplatňuje. Tento princip
je významný i z hlediska ochrany práv dalších účastníků řízení, kterým zaručuje předvídatelnou
procesní situaci. Jde tak o jedno z možných řešení při věčném hledání maximální míry rovnováhy
mezi zájmem na právní jistotě a na efektivitě řízení na straně jedné a zájmem na dosažení
co možná největší spravedlnosti na straně druhé. Způsob výkladu koncentrace řízení,
který by vedl až k takovým důsledkům, že by žalobci bylo fakticky přičítáno k tíži neuplatnění
námitek, které objektivně uplatnit nemohl (zde: změna zákonné úpravy, k níž došlo dávno
po uplynutí lhůty pro podání žaloby), by však již původnímu smyslu této zásady neodpovídal.
Krajský soud měl ústavně konformně přistoupit také k výkladu zásady, podle
níž při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Uvedené procesní ustanovení, pokud by bylo
chápáno jako absolutní, by se totiž v daném případě dostalo do zjevného rozporu
s hmotněprávní úpravou podmínek odpovědnosti za správní delikty, které má oporu ve výše
uvedené ústavněprávní úpravě a v mezinárodněprávních závazcích České republiky.
Jak již judikoval v poněkud obdobné situaci Nejvyšší správní soud, procesní úprava na zákonné
úrovni nemůže prolomit ústavní princip čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod
(viz rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 6 A 126/2002). Tento právní závěr byl ostatně opakovaně
nedávno potvrzen i Ústavním soudem (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 192/05). V rozsudku ze dne
19. 3. 2008, sp. zn. 3 Ads 126/2007, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „i když je správní soud
při přezkumu rozhodnutí správního orgánu vázán skutkovým a právním závěrem, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.), nelze vyloučit případy (zejm. v řízeních, ve kterých dochází
k aplikaci zákonů, kterými se Česká republika snaží reagovat na křivdy vzniklé za minulého nedemokratického
režimu), kdy bude s ohledem na specifičnost věci nutné přihlédnout i ke skutečnostem, které nastaly po vydání
přezkoumávaného správního rozhodnutí.“
Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud nezpochybňuje český model správního soudnictví
založený na retrospektivnosti náhledu na předchozí správní řízení a rozhodnutí, považuje
současně za nutné konstatovat, že i tento model nutně musí mít svoje limity. Za tyto limity
2 As 9/2008 - 85
považuje v daném případě takový způsob výkladu, který by vedl k možné protiústavnosti.
Vychází totiž z toho, že oblast trestního práva (kam je třeba principielně řadit i správní trestání)
lze možná úplně nejvíce označit za tu část práva, která by měla odpovídat společenskému
konsensu, promítajícímu se následně do konkrétní trestněprávní politiky státu. Jinak řečeno, mělo
by být v souladu s alespoň minimálním společenským konsensem, zda určité jednání bude
či nebude považováno za trestné, a pokud ano, jakým způsobem a v jaké míře by mělo být
trestáno. Takto nahlíženo je zcela logické, že pokud určité jednání budoucí zákonná úprava
„dekriminalizuje“, tzn. již nadále ho nepovažuje za společensky škodlivé či nebezpečné, není dán
žádný rozumný důvod, aby v dobíhajících řízeních ještě trestáno bylo.
Naskýtá se však samozřejmě kruciální otázka, jak je třeba interpretovat pojem „dobíhající
řízení“. V této souvislosti si je Nejvyšší správní soud přirozeně vědom skutečnosti,
že předpokladem přezkumu správního rozhodnutí je jeho pravomocnost, tzn. ukončenost
správního řízení. Správní soud takovéto správní rozhodnutí nemůže nahradit; soudní přezkum
je založen na kasačním principu, což znamená, že je oprávněn je pouze zrušit a zavázat správní
orgán svým právním názorem.
Nelze však zároveň přehlédnout, že v oblasti správního trestání je tato situace přece jen
poněkud odlišná. Z ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy totiž plyne, že „každý má právo na to, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným
zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního
obvinění proti němu.“ V oblasti trestního práva, do něhož se řadí i správní trestání (viz výše), je
proto třeba klást důraz na co nejširší přístup k soudu. Naopak chybnou se zdejšímu soudu jeví
případná úvaha, která by od sebe oddělovala dva světy: svět rozhodnutí správních úřadů od světa
rozhodnutí správních soudů. Takovéto odlišování by totiž ve svých důsledcích citované normě
protiřečilo.
Z důvodů respektování zásady plné jurisdikce podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy také platí,
že „rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud,
nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od
něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu,
z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil,
a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě“ (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Toto právo moderace zjevně vybočuje
z klasického pojetí principu kasace a je v něm implicitně obsažena odpovědnost správního soudu
i za konkrétní výši uloženého trestu. Lze si pak jen obtížně představit uspokojivou argumentaci,
která by na straně jedné v oblasti správního trestání v konkrétních situacích sice připouštěla
moderaci, na straně druhé by však odmítala možnost soudu zcela odhlédnout od zániku trestnosti
správního deliktu. Zdejší soud má proto za to, že z logického argumentu a minori ad maius plyne
povinnost soudu přihlédnout při posuzování zákonnosti napadeného správního rozhodnutí nejen
k hmotněprávní úpravě deliktní odpovědnosti, která platila v době rozhodování správního
orgánu, nýbrž i k úpravě, platné a účinné v době rozhodování soudu, je-li to pro pachatele
příznivější.
Výše uvedenou tezi lze podpořit rovněž poukazem na ustanovení § 77 odst. 3 s. ř. s.,
podle něhož „zrušuje-li soud rozhodnutí, podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího
stupně, které mu předcházelo.“ Z toho plyne, že např. může nastat situace, kdy žalobce bude úspěšný
z vysloveně procesního důvodu a obě správní rozhodnutí budou zrušena pro vady řízení. Pokud
by se jednalo o případ podobný nyní rozhodovanému, nutně by to znamenalo, že nad rámec
těchto důvodů by žalobce nemohl být již činěn odpovědným za spáchání předmětného
přestupku, neboť tato odpovědnost by byla posuzována podle pozdějšího,
tedy pro něj příznivějšího, zákona. Jinak řečeno, krajský soud by měl za situace, že by převládal
2 As 9/2008 - 86
názor, podle něhož soud nemůže zrušit správní rozhodnutí s poukazem na novou zákonnou
úpravu a zároveň by byl vědom toho, že podle této nové úpravy zaniká příslušná odpovědnost,
možnost buď žalobu zamítnout anebo jí vyhovět (byť) i jen ze zástupného důvodu, aby nastolil
shora popsanou situaci.
Podpůrnou argumentaci lze ostatně nalézt i v úpravě obsažené v zákoně č. 141/1961 Sb.,
trestního řádu. Ten ve svém ustanovení § 226 písm. e) stanoví, že soud zprostí obžalovaného
obžaloby, jestliže „trestnost činu zanikla“. Jakkoliv ustanovení § 226 trestního řádu systematicky
spadá pod oddíl sedmý trestního řádu, který upravuje rozhodování soudu v hlavním líčení
(zatímco správní soud rozhoduje až v přezkumném řízení po předchozím správním řízení),
je uvedené ustanovení trestního řádu aplikovatelné i v řízeních o mimořádných opravných
prostředcích před Nejvyšším soudem, které mají kasační charakter (viz např. rozhodnutí
Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tz 62/90).
Lze tak uzavřít, že ze shora popsaných důvodů měl krajský soud rozhodnout o zrušení
napadeného rozhodnutí žalovaného.
Jak bylo zmíněno již dříve, stěžovatelka předmětnou námitku v kasační stížnosti vůbec
neuplatnila, a může se proto jevit sporným, zda se jí Nejvyšší správní soud může věcně zabývat.
Podle ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s. totiž platí, že Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační
stížnosti a z tohoto obecného pravidla zákon připouští čtyři výjimky: (1.) zmatečnost řízení, (2.)
existence vady, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, (3.)
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a konečně (4.) nicotnost správního rozhodnutí.
Jak však plyne ze shora uvedeného, podstata tohoto stěžovatelkou neuplatněného důvodu
spočívá v tom, že krajský soud rozhodoval za situace, kdy se – oproti době rozhodování
správních orgánů – změnila zákonná hmotněprávní úprava předmětného přestupku,
a to takovým způsobem, že se na případ stěžovatelky tato skutková podstata přestupku
již vztahovat nemohla. Novelizovaná zákonná úprava tak byla pro stěžovatelku jednoznačně
příznivější.
Tento důvod nicméně svojí podstatou nespadá pod žádnou z citovaných výjimek. Určitě
se nemůže jednat o případ zmatečnosti řízení před krajským soudem, legálně vymezený
v ustanovení § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a ani o vadu řízení, jelikož v daném případě nejde
o pochybení krajského soudu procesní povahy, nýbrž o výhradně právní posouzení věci.
Za situace, kdy předmětnou námitku stěžovatelka neuplatnila, je pak pojmově vyloučena
i nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, a zcela mimo diskusi je nicotnost rozhodnutí
správního orgánu.
Postup soudu, který by vědomě vyvolal protiústavní důsledky celého řízení
(rozpor s čl. 40 odst. 6 Listiny), je však v podmínkách právního státu obtížně představitelný.
Standardními řešeními podobných situací je buď postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR,
tzn. podání Ústavnímu soudu návrhu na zrušení části zákona, anebo ústavně konformní výklad
aplikovaných zákonných ustanovení. To znamená, že soud nemá na výběr, které řešení zvolí,
jelikož pokud dospěje k přesvědčení o protiústavnosti ustanovení zákona, které má aplikovat,
je povinen předložit Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení. Ústavně konformní výklad
pak připadá v úvahu tehdy, když se o protiústavní ustanovení podle přesvědčení soudu nejedná.
Postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR však nepovažuje zdejší soud v daném případě
za racionální. V úvahu by totiž přicházel pouze test ústavnosti ustanovení § 109 odst. 3 věty před
středníkem („Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti“). Toto ustanovení však zakotvuje
obecnou procesní zásadu, kterou Nejvyšší správní soud nepovažuje za protiústavní. Jedná se totiž
2 As 9/2008 - 87
o zásadu dispozitivnosti řízení, zcela obvyklou a racionálně odůvodněnou i v jiných typech řízení
a v konečném důsledku chránící legitimní zájmy účastníků a garantující určitou míru právní jistoty
a procesní předvídatelnosti.
Druhou možností je ústavně konformní výklad citovaného zákonného ustanovení.
To by v daném případě konkrétně znamenalo, že by se pod některou ze shora citovaných výjimek
ze zmíněné zásady dispozitivnosti musela podřadit i situace, která nastala v daném případě.
Jak však plyne již z dříve uvedeného, chybné právní posouzení věci zjevně pod žádnou z těchto
výjimek nespadá. Ani tento postup zde proto není využitelný.
Situaci je tedy nutno řešit s vědomím a pochopením zákonodárce, po němž nelze
spravedlivě požadovat, aby dokázal zakotvit všechny možné modality jednání, k nimž
v praktickém životě může dojít. Ostatně to není ani jeho úkolem. Za situace,
kdy je vnitrostátní právní řád koncipován na zásadě vnitřní souladnosti a hierarchického
uspořádání, není nezbytné, aby všechny ústavní normy byly přímo provedeny
v normách podústavního práva, příp. aby na ně bylo přímo odkazováno. Systém práva je totiž
třeba vidět – poněkud obrazně řečeno - i jako plastickou množinu vzájemně se doplňujících tvarů
a rovin. Smysl normotvorby spočívá ve vymezení obecných pravidel chování a úkolem
aplikačního procesu je tato obecná pravidla uplatnit tak, aby byla nalézána spravedlivá řešení.
Jestliže tedy v daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k přesvědčení, že nemůže vydat
rozhodnutí, které by obstálo v testu ústavnosti za přímého použití jednoduchého práva,
a zároveň k vytčenému cíli nedospěje postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR ani ústavně
konformním výkladem zákona, je namístě přímo aplikovat normu ústavní. To konkrétně
znamená, že z čl. 40 odst. 6 Listiny Nejvyšší správní soud dovozuje rozšíření výjimek z vázanosti
soudu důvody kasační stížnosti nad jejich rámec zakotvený v ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s.
Jakkoliv totiž nelze přehlédnout, že citované ustanovení s. ř. s. představuje normu procesněprávní
a čl. 40 odst. 6 Listiny má povahu hmotněprávní, je třeba připomenout, že smysl procesních
norem spočívá ve vytváření mechanismů k ochraně hmotného práva. Procesní normy tedy nelze
vnímat jako samoúčelné (samonosné) a tím spíše nemohou představovat překážku pro aplikaci
ústavně zaručené hmotněprávní normy. Proto Nejvyšší správní soud přímo aplikoval čl. 40 odst.
6 Listiny, a to i za situace, kdy stěžovatelka tuto námitku v kasační stížnosti vůbec neuplatnila.
Smysl zásady koncentrace a dispozitivnosti řízení totiž nemůže být vykládán takovým způsobem,
aby vyvolal protiústavní důsledky.
Lze tedy uzavřít, že jakkoliv citované zásady z oblasti procesního práva samy o sobě
určitě nejsou protiústavní, je povinností správního soudu je aplikovat takovým způsobem
a jen v takových případech, aby to protiústavní důsledky nevyvolávalo. Právě to učinil Nejvyšší
správní soud v tomto rozhodnutí.
Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že povinnost nalézt takový způsob
řešení, který bude souladný s ústavními normami (zde s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv
a svobod), samozřejmě nestíhá pouze správní soud, nýbrž také správní orgány. V tomto směru
lze odkázat na právní názor Nejvyššího správního soudu obsažený v jeho shora citovaném
rozsudku sp. zn. 6 A 126/2002, a dále zejména na ustanovení § 94 a násl. nového správního řádu
(zákon č. 500/2004 Sb.), upravující přezkumné řízení.
VI.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl
vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
2 As 9/2008 - 88
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. června 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu