II.ÚS 485/98 ze dne 30.11.1999
N 173/16 SbNU 259
Povaha poznámek pod čarou v právním předpise

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky

USPrVlM

 Právo vlastnit majetek, nabývání majetku

USPrnSO

 Právo na soudní a jinou právní ochranu

                                                    II. ÚS 485/98
>
     Poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji
závaznou součástí  pravidla chování. Proto stejně  jako jiné části
právního  předpisu,   jejichž  posláním  je   zlepšit  přehlednost
předpisu  a orientaci  v právním řádu  (nadpis právního  předpisu,
označení  částí,  hlav,  dílů,  oddílů,  paragrafů),  jsou  pouhou
legislativní  pomůckou, která  nemůže být  závazným pravidlem  pro
výklad  právního  předpisu  a  stanovení  pravidel  chování. Pokud
právní  předpis  nehodlá  stanovit  takové  pravidlo  přímo,  musí
odkázat  na  jiný  předpis  nebo  jinou  formu  vyjádření pravidel
chování  (obyčej, smlouva,  morální pravidla,  cizí právní předpis
atd.). Úmysl zákonodárce upravit v § 20 odst. 6 písm. g/ zákona č.
357/1992  Sb., o  dani dědické,   dani darovací  a dani  z převodu
nemovitostí osvobození  od daně z nemovitostí, ve  znění zákona č.
72/1994 Sb.,  jen na určitou skupinu  případů proto nebyl vyjádřen
způsobem, který odpovídá požadavkům na určitost a jasnost právních
předpisů v podmínkách právního státu (čl. 1 Ústavy ČR).
<

     Ústavní soud České republiky

 rozhodl v senátě ve věci ústavní
stížnosti  města  Stříbra  se  sídlem  ve  Stříbře, proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni, č.j. 37  Ca 44/98-24, ze dne 15. 6. 1998,
ve  spojení   s rozhodnutím  Finačního  ředitelství   Plzeň,  č.j.
12152/140/97, ze  dne 30. 1.  1998 a platebním  výměrem Finančního
úřadu ve Stříbře, č. 970000508, ze  dne 13. 11. 1997, vydanému pod
č.j.  18277/97/162971,  za  účasti  Krajského  soudu  v Plzni jako
účastníka  řízení a  Finančního ředitelství  Plzeň jako vedlejšího
účastníka řízení, mimo ústní jednání, takto:

     Rozsudek Krajského soudu v Plzni č.j.  37 Ca 44/98-24, ze dne
15.  6.   1998,  rozhodnutí  Finačního   ředitelství  Plzeň,  č.j.
12152/140/97, ze dne 30. 1. 1998 a platební výměr Finančního úřadu
Stříbro,  č.  970000508,  ze  dne  13.  11.  1997, vydaný pod č.j.
18277/97/162971, se zrušují.

                           Odůvodnění
     Stěžovatel  napadl  včas  podanou  ústavní stížností rozsudek
Krajského soudu v Plzni, č.j. 37 Ca  44/98-24, ze dne 15. 6. 1998,
kterým  byla  zamítnuta  jeho  žaloba  proti  rozhodnutí Finačního
ředitelství Plzeň,  č.j. 12152/140/97, ze dne  30. 1. 1998, kterým
bylo  zamítnuto  odvolání   stěžovatele  proti  platebnímu  výměru
Finančního úřadu  ve Stříbře, č.  970000508, ze dne  13. 11. 1997,
vydanému pod č.j. 18277/97/162971.

     Skutková  a  právní  stránka  případu spočívá v následujících
okolnostech. Uvedeným platebním  výměrem byla stěžovateli vyměřena
daň  z převodu nemovitostí  ve výši  18.170,- Kč  za převod bytové
jednotky  č. 269/6  v domě čp.   269 ve  Stříbře. Tento  převod se
uskutečnil za dohodnutou kupní cenu  49.470,- Kč. Na tomto základě
byla stěžovateli  vyměřena Finančním úřadem ve  Stříbře na základě
znaleckého   posudku   z částky   181.685,-   Kč   daň   z převodu
nemovitostí. Stěžovatel  však namítá, že  tato daň vůbec  vyměřena
být  neměla, neboť  podle §  20  odst.  6 písm.  g) zákona  ČNR č.
357/1992  Sb., o  dani dědické,   dani darovací  a dani  z převodu
nemovitostí, ve  znění zákona č.  72/1994 Sb., jsou  převody bytů,
garáží  a   ateliérů  podle  zvláštních  předpisů   od  této  daně
osvobozeny.
     Všechny tři orgány veřejné  moci však vyšly z jiného právního
názoru, podle kterého jsou osvobozeny od takové daně pouze převody
bytů,  garáží a  ateliérů  podle  zvláštních předpisů,  kterými je
třeba rozumět  podle vysvětlivky 12a)  ustanovení § 24  odst. 1 až
4 zákona č. 72/1994 Sb. Z toho dovodily, že osvobození se vztahuje
pouze na převody bytů, garáží a ateliérů v budovách ve vlastnictví
nebo  spoluvlastnictví  bytového   družstva.  Stěžovatel  je  však
přesvědčen,  že  "vysvětlivky  pod  čarou"  nemají  a  nemohou mít
normativní  charakter  a  nejsou  součástí  právního předpisu, což
dokládá  i  odkazem  na   judikaturu  Ústavního  soudu  (nález  č.
131/1994 Sb.).  Vycházel proto při  rozhodování o stanovení  kupní
ceny z toho, že převod bytu bude od daně osvobozen a učinil tak za
nižší  cenu, než  je cena   tržní nebo  odhadnutá. Jinak  by kromě
požadované  ceny  též  určil,  že  daň  uhradí  kupující. Odlišnou
interpretací  tak  byl  poškozen  na  svých  právech.  Současně se
domnívá, že  neobstojí ani odkaz  na Legislativní pravidla  vlády,
která jsou interní instrukcí. Ale  i ta uvádějí, že odkazuje-li se
na jiné  právní předpisy, užije  se buď jejich  obecné pojmenování
nebo termínu "zvláštní předpisy".  V daném případě však v poznámce
není  zvláštní  předpis,  nýbrž  konkrétní  norma tohoto předpisu.
Protože v citovaném  § 20 odst.  6 písm. g)  je odkaz na  zvláštní
předpis, je  nutno za něj  považovat zákon č. 72/1974 Sb., nikoli
jen jeho § 24 odst. 1 až 4.

     Taková  aplikace  tohoto  ustanovení  je  proto  podle názoru
stěžovatele v rozporu s čl. 90 a čl.  95 Ústavy ČR a s čl. 4 odst.
1 a  čl. 11  odst. 5  Listiny základních  práv a  svobod (dále jen
"Listina"). Z tohoto důvodu navrhl zrušit rozsudek Krajského soudu
v Plzni,  aniž  zaujal  stanovisko  k rozhodnutím  orgánů finanční
správy.

     Ústavní soud nejdříve přezkoumal formální náležitosti ústavní
stížnosti.  Ústavní  stížnost  byla  podána  včas,  stěžovatel byl
oprávněn k  jejímu podání, byl řádně  zastoupen a vyčerpal všechny
prostředky, které mu zákon  k ochraně jeho práv poskytuje. Ústavní
stížnost proto byla shledána přípustnou.

     Ústavní  soud   si  vyžádal  spisový   materiál  a  vyjádření
účastníka a  vedlejšího účastníka řízení. Za  Krajský soud v Plzni
se vyjádřil předseda senátu JUDr.  Zdeněk Pivoňka, který uvedl, že
si  je vědom  problematičnosti  otázky  a rozporů  ve stanoviscích
teorie  a praxe.  Odkázal v  plném rozsahu  na odůvodnění rozsudku
a navíc  uvedl  jako  argument  ve  prospěch  svého stanoviska, že
rovněž zákonodárce provádí novelizaci  poznámek pod čarou a stejně
tak se poznámek pod čarou drží některé soudy při svém rozhodování.
Na  tomto základě  navrhl, aby  byla stížnost  zamítnuta. Současně
vyslovil  souhlas  s  upuštěním  od  ústního  jednání, stejně jako
stěžovatel a vedlejší účastník. Za Finanční ředitelství v Plzni se
vyjádřil  Ing. Bohdan  Kaprál, který  v podstatě zopakoval  hlavní
argumenty odůvodnění  svého původního rozhodnutí.  Poukázal na bod
41 Legislativních  pravidel vlády. Podle nich  se podle vedlejšího
účastníka  jedná  o  závazný  odkaz  upravující  jen zde konkrétně
stanovený případ, a nikoli o  vysvětlivku, která má pouze usnadnit
aplikační  praxi a  případy zde  uvedené jsou  jen demonstrativní.
Jestliže stěžovatel poukazuje na nález č. 131/1994 Sb., nevztahuje
se na daný případ, neboť v něm jde o charakter vysvětlivky, nikoli
o podstatu  odkazu  v právním  předpise;  o charakteru vysvětlivky
finanční  ředitelství   spor  nevede.  Na   tomto  základě  navrhl
odmítnutí stížnosti.

     Věc   byla  Ústavním   soudem  posouzena   z  hlediska   její
opodstatněnosti.  Opodstatněností  ústavní   stížnosti  je  přitom
v řízení  před Ústavním  soudem nutno  rozumět to,  že rozhodnutí,
které  je stížností  napadeno, porušilo  základní práva  a svobody
stěžovatele.    Přezkoumáním   skutkového    stavu,   předložených
listinných důkazů  a posouzením právního stavu  došel Ústavní soud
k závěru, že ústavní stížnost je v tomto směru opodstatněná. Vedly
jej k tomu následující důvody.
     Podle §  20 odst. 6 písm.  g) zákona č. 357/1992  Sb., o dani
dědické,  dani darovací  a dani  z převodu  nemovitostí, ve  znění
zákona č. 72/1994 Sb., jsou  převody bytů, garáží a ateliérů podle
zvláštních předpisů od daně  osvobozeny. Podle shodného stanoviska
všech tří orgánů veřejné moci je třeba zvláštním předpisem rozumět
ustanovení  § 24  odst. 1  až 4  zákona č.  72/1994 Sb., kterým se
upravují  některé  spoluvlastnické  vztahy  k  budovám  a  některé
vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé
zákony (zákon o vlastnictví bytů).  V rozvinuté podobě to vyjádřil
Krajský soud v Plzni, když  s odkazem na judikaturu obecných soudů
uvedl, že mezi právním předpisem  a právní normou není vždy stejný
vztah, neboť  text právního předpisu (např.  preambule) nemusí mít
vždy  normativní povahu.  To platí  i pro  poznámky pod  čarou. Ty
nikdy neobsahují  novou úpravu, nýbrž  odkazují aplikující subjekt
na   již  existující   právní  předpis,   který  související  nebo
navazující  pravidla  chování  již  dříve  upravil.  Současně však
Krajský soud  v Plzni ve svém  rozsudku došel k závěru,  že stejně
jako  musí   při  výkladu  předpisu   postupovat  podle  postulátů
obsažených v preambuli, musí přihlédnout  i k poznámkám pod čarou.
Ty jsou  nepochybně součástí zákona, k jehož  textu je zákonodárce
připojil  v interpretačním  záměru  a  nelze  od  nich při výkladu
abstrahovat.  Jejich   posláním  není  pouze   usnadnit  orientaci
v právním řádu,  neboť někdy neodkazují na  určitý právní předpis,
nýbrž  na úpravu  zcela konkrétního  pravidla chování.  I v řešené
věci  je proto  podle jeho  názoru třeba  bezezbytku z poznámky č.
12a  pod čarou  vycházet.  Zákonodárce  v ní totiž  upřesnil okruh
převodů  či přechodů  nemovitostí osvobozených  od daně  z převodu
nemovitostí pouze  na případy uvedené v  § 24 odst. 1  až 4 zákona
o vlastnictví  k  bytům.  V daném  případě  tak  jde jen o případy
převodu bytů v budovách ve vlastnictví, popřípadě spoluvlastnictví
družstev,  na jejichž  výstavbu byla  poskytnuta finanční, úvěrová
a jiná pomoc podle  zvláštních předpisů. Má se jednat  o převod do
vlastnictví  členů  těchto  družstev  -  fyzických  osob,  jejichž
nájemní  vztah  k  bytu,  garáži  a  ateliéru  vznikl  po splacení
členského  podílu  družstvu  těmito  členy  nebo  jejich  právními
předchůdci. Jde přitom o  osvobození věcné, nikoli osobní, nedošlo
tedy ke zvýhodnění členů družstev oproti jiným subjektům.

     Ústavní   soud  s touto   argumentací  v podstatě   souhlasí,
v projednávané   věci   ovšem    není   řešena   případná   otázka
diskriminace, nýbrž otázky povahy poznámek pod čarou. Ústavní soud
se ve své  ustálené judikatuře řídí důsledně pravidlem,  že to, co
je  uvedeno v poznámce  pod čarou  nemá závaznou  povahu a není to
pravidlem  chování  subjektů  uvedených   "nahoře  nad  čarou"  ve
vlastním textu  právního předpisu. Text  poznámky pod čarou  proto
nemůže  odůvodnit rozšiřující  výklad §  20 odst.  6 písm. g) cit.
zákona  ve  prospěch  státu  a  restriktivní  výklad  v neprospěch
stěžovatele v případě  zcela jednoznačně formulovaných  pojmů jako
v projednávané  věci. Zákonodárce  v §  20 odst.  6 písm.  g) cit.
zákona odkázal na zvláštní právní předpis, nikoli však na poznámku
pod čarou a konkrétní ustanovení  v ní. Tuto skutečnost odůvodnění
rozsudku  krajského  soudu  nerespektuje.  Muselo  by být výslovně
stanoveno, že uvedená poznámka  je součástí právního předpisu, tak
jak je tomu  v případě příloh zákonů. To se  ale nestalo a konečně
legislativní pravidla takový postup pravidelně zakazují.

     Ústavní soud již několikrát  zdůraznil, že musí suplovat roli
sjednocující instance správního soudnictví (nález ve Sbírce nálezů
a usnesení  Ústavního soudu  ČR, sv.  9, č.  115). Proto i v tomto
případě musí  rozhodnutí Ústavního soudu plnit  nejen roli ochrany
ústavně   zaručených   základních    práv   nebo   svobod,   nýbrž
i sjednocování  judikatury správních  soudů, které  se při výkladu
§ 20 odst. 6 písm. g) zákona  o dani dědické, dani darovací a dani
z převodu nemovitostí rozcházejí.

     Poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji
závaznou součástí pravidla chování  (např. nálezy ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 1, č.  25, sv. 4, č. 83, sv. 6,
č.  105-109).  Proto  stejně  jako  jiné  části právního předpisu,
jejichž  posláním  je  zlepšit  přehlednost  předpisu  a orientaci
v právním  řádu (nadpis  právního předpisu,  označení částí, hlav,
dílů,  oddílů,  paragrafů),  jsou  i  poznámky  pod  čarou  pouhou
legislativní  pomůckou, která  nemůže být  závazným pravidlem  pro
výklad  právního  předpisu  a  stanovení  pravidel  chování. Pokud
právní  předpis  nehodlá  stanovit  takové  pravidlo  přímo,  musí
odkázat  na  jiný  předpis  nebo  jinou  formu  vyjádření pravidel
chování  (obyčej, smlouva,  morální pravidla,  cizí právní předpis
atd.). Ústavní  soud by proto ani  nemohl takovou poznámku zrušit,
i kdyby měla jednoznačně neústavní obsah, neboť není "ustanovením"
ve  smyslu  čl.  87  odst.  1  písm.  a)  a  b)  Ústavy  ČR. Úmysl
zákonodárce  upravit  osvobození  od  daně  z nemovitostí  jen  na
určitou  skupinu  případů  proto  nebyl  vyjádřen  způsobem, který
odpovídá  požadavkům  na  určitost  a  jasnost  právních  předpisů
v podmínkách  právního státu  (čl.  1  Ústavy ČR).  Toto pochybení
proto musí jít k tíži zákonodárce,  který jej může napravit jedině
tím, že  konkrétní osvobozený druh převodu  nemovitosti (zde bytu)
uvede přímo v textu příslušného ustanovení [zde § 20 odst. 6 písm.
g)  zákona  o  dani  dědické,  dani  darovací  a  dani  z  převodu
nemovitostí] nebo  na něj odkáže  přímo v samotném textu  právního
předpisu  jednoznačným  způsobem,  tak   jak  to  učinil  v jiných
ustanoveních [např.  § 20 odst. 6  písm. h)] téhož zákona.  To, že
osvobození převodu  pouze určitého druhu  bytů by mohlo  být věcně
odůvodněné,  je  irelevantní  s ohledem  na jednoznačnou formulaci
aplikovaného  ustanovení,  neboť   v něm  pojem  "byty  v budovách
bytových družstev" obsažen není.

     Ze všech výše uvedených důvodů  rozhodl Ústavní soud tak, jak
je ve  výroku uvedeno. Nemohl  se ovšem zcela  ztotožnit s ústavní
argumentací stěžovatele. Ustanovení čl. 90 a čl. 95 Ústavy ČR sama
o sobě  subjektivní   veřejné  ústavně  zaručené   základní  právo
stěžovatele  neobsahují,  neboť  jde  především  o institucionální
záruku  soudní  pravomoci  v oblasti   práva  soukromého  a  práva
trestního a dělby moci, nezávislosti soudů a soudců.

     Ústavní  soud tak  dospěl k  názoru, že  postupem soudu  bylo
porušeno  základní právo  stěžovatelů zakotvené  v čl.  36 odst. 1
a 2 Listiny, které zaručuje každému domáhat se stanoveným způsobem
svých  práv u  nezávislého  a  nestranného soudu,  v daném případě
ochrany  před nezákonným  rozhodnutím orgánu  veřejné správy. Tuto
ochranu před nezákonným zásahem orgánu veřejné správy Krajský soud
v Plzni  stěžovateli neposkytl,  ačkoli bylo  zasaženo do  ústavně
zaručených  práv stěžovatele,  která vyplývají  z čl. 1  Ústavy ČR
a čl. 4 odst. 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny. Krajský soud v Plzni tak
nedostál požadavku uvedenému  v čl. 36 odst. 2 Listiny,  když § 20
odst.  6 písm.  g/ zákona  o dani  dědické, dani  darovací a  dani
z převodu  nemovitostí, ve  znění zákona  č. 72/1994  Sb., vyložil
v pochybnostech  ve  prospěch   nikoli  nositele  základních  práv
a svobod, nýbrž  ve prospěch státu,  čímž porušil základní  zásadu
vztahu státu a jednotlivce zakotvenou v čl. 1 Listiny. Zákonodárce
nedostál své povinnosti podle čl.  1 Ústavy ČR formulovat pravidla
chování  v právních  předpisech  jasným  a  jednoznačným  způsobem
a orgány  výkonné  moci  svým  postupem  porušily  základní  práva
stěžovatele.  Protože  krajský  soud  chtěl  toto pochybení orgánů
výkonné moci napravit svým  neústavním výkladem daňového předpisu,
byla  soudním rozhodnutím  současně odepřena  ochrana vlastnickému
právu stěžovatele podle  čl. 11 odst. 1 ve  spojení s čl. 11 odst.
5 a tím též porušena ústavní zásada pro omezení základních práv ve
smyslu čl. 4 odst. 2  Listiny. Ke zdanění převodu předmětného bytu
tak nedošlo na základě zákona, neboť zákon tento převod od zdanění
osvobozuje, jak to plyne z jeho adekvátního či doslovného výkladu.

     Ústavní   soud  při   této  příležitost   je  nucen  opětovně
konstatovat,  že česká  praxe používání  poznámek pod  čarou je ve
světě  zcela  ojedinělá  (viz  Filip  J.:  Poznámky pod čarou jako
problém legislativy  a judikatury. Právní zpravodaj  - Časopis pro
právo a  podnikání, říjen 1999,  s. 7-8), a  navíc často v rozporu
s požadavky na  formulaci právních předpisů  v podmínkách právního
státu.   Vzniknou-li  proto   v důsledku  použití   této  svérázné
legislativní techniky  výkladové problémy, je nutno  je řešit tak,
že  rozhodující  je  vlastní  pravidlo  chování,  nikoli to, co je
stanoveno  v poznámce pod  čarou. Soudní  moci je  v právním státě
zakázáno napravovat  pochybení zákonodárce při  formulaci právních
předpisů cestou výkladu, kterým změní jinak ústavně konformní, ale
z hlediska  státní   moci  nevýhodný  jednoznačný   text  právního
předpisu.

     Protože  v projednávané věci  trpí nejen  rozhodnutí napadené
ústavní stížností, nýbrž i  obě rozhodnutí orgánů finanční správy,
stejnou   vadou,  bylo   z důvodu  procesní   ekonomie  rozhodnuto
o zrušení  jak  rozsudku  Krajského  soudu  v Plzni,  č.j.  37  Ca
44/98-24, ze dne 15. 6. 1998, tak rozhodnutí Finačního ředitelství
Plzeň, č.j. 12152/140/97,  ze dne 30. 1. 1998  a platebního výměru
Finančního úřadu  ve Stříbře, č.  970000508, ze dne  13. 11. 1997,
vydaného pod č.j. 18277/97/162971 [§ 82  odst. 1, odst. 3 písm. a)
zákona č. 182/1993 Sb.].

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 30. 11. 1999