Ústavní právo na vzdělání

Vzdělání má nepochybný význam pro svobodný rozvoj osobnosti jednotlivce, možnost jeho uplatnění ve společnosti i pro možnost výkonu jeho dalších základních práv[1]. Nikoli náhodně je proto předmětem zájmu významných mezinárodních organizací[2], jakož i materií regulace v řadě významných mezinárodních dokumentů[3]. V českém právním řádu je základní úprava lidských práv, a tedy i práva na vzdělání, obsažena v Listině základních práv a svobod.

Úprava práva na vzdělání obsažená v Listině je určena každému člověku a to bez ohledu na jeho státní příslušnost. Není vázána ani na splnění jiných podmínek jako např. věk či finanční možnosti. Patrně s ohledem na rozumovou a volní vyspělost jedince v útlém věku při porovnání s významem vzdělání, jak byl již naznačen, je přitom právo na vzdělání koncipováno částečně jako povinnost, a to pokud jde o devět let povinné školní docházky.

Právo na vzdělání je bezplatné, a to pokud jde o vzdělání v základních, středních a vysokých školách zřizovaných státem (včetně škol zřizovaných decentralizovanými samosprávnými celky). V základních školách je vzdělání v délce devíti let povinné, na středních školách při nejmenším všeobecně žádoucí.[4] Společensky prospěšné je též vzdělání vysokoškolské, byť jeho poskytování není únosné a ani žádoucí v takové míře, jako je tomu u stupňů předchozích. Jako bezplatné je proto výrazněji omezeno, a to možnostmi společnosti a schopnostmi konkrétního jedince[5].

Bezplatnost vzdělání ovšem nemůže být chápána tak široce, že by stát měl nést veškeré náklady vznikající při realizaci práva na vzdělání, a to, ani pokud jde o bezplatné poskytování učebnic či jiných učebních potřeb. Naopak dle nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 25/94, se bezplatnost vzdělání omezuje toliko na roli státu nést náklady na zřizování škol a školských zařízení, na jejich provoz a údržbu a, především nevyžaduje platbu tzv. školného na základních a středních školách.

Pokud jde o obsah bezplatného práva na vzdělání na vysokých školách, byť uvnitř mantinelů daných Listinou (podle schopností občana a možností společnosti), lze očekávat přístup podobný. Stát jistě nenese odpovědnost za takové materiální zajištění studenta vysoké školy, které by mu umožňovalo neinvestovat do svého probíhajícího vzdělávání jeho vlastní finanční prostředky. Navíc, přestože též na středních školách de facto dochází k limitování práva na vzdělání na konkrétní poptávané instituci na základě možností společnosti (kapacita) a schopností občana (přijati jsou ty nejúspěšnější), lze zde spatřovat jisté rozdíly: možnosti společnosti (počet míst) v případě středoškolských vzdělávacích zařízení sice neumožňují každému studovat na kterékoli škole, kterou si sám vybere, přesto v zásadě platí, že na některé z dostupných středních škol studijní místo získá (jakkoli nelze popřít, že např. střední školy gymnazijního typu poskytují pravděpodobně jiný rozsah a obsah vzdělání, než odborná technická učiliště). Oproti tomu v případě vysokých škol má zřejmý převis poptávky po vzdělání na vysokých školách poskytujících bezplatné vysokoškolské vzdělání nad jeho nabídkou za následek každoroční neúplné uspokojení uchazečů o studium[6].

Konečně přirozené limity v přístupu na konkrétní vysokou školu zdůraznil i Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95, když judikoval, že právo na vzdělání na vysoké škole nelze chápat jako základní právo v tom smyslu, že by každý byl oprávněn studovat na vysoké škole, jakou si sám zvolí, a že by stát byl povinen zaručit komukoliv takové vzdělání, jaké si přeje.

Zmínění právní věta je často citována v souvislosti s právem na vzdělání na vysokých školách a hraje důležitou roli v odůvodnění nálezu, který nepovažuje vyloučení rozhodnutí o přijetí ke studiu ze soudního přezkumu za vyloučení přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Jiné místo rozsudku upřesňuje, že Ústavní soud pod právem na studium na vysokých školách podle schopností občana a možností společnosti chápe toliko právo ucházet se o studium na vysoké škole. S tímto názorem lze při nejmenším polemizovat.

V prvé řadě je třeba připomenout, že vysokoškolské vzdělání není jen formálním předpokladem pro výkon budoucího povolání. Vysokoškolské vzdělávání je třeba chápat také jako střednědobý proces vedoucí k všestrannému lidskému rozvoji, a zejména pak k faktické výbavě jednotlivce řadou znalostí a dovedností souvisejících s určitým studijním programem či oborem studia. Ke zmíněnému rozvoji jednotlivce a rozšiřování jeho možností jistě nedochází již samotným absolvováním přijímacího řízení na vysokou školu (tedy realizací práva ucházet se o studium). Právo na vysokoškolské vzdělání je proto třeba chápat v takovém rozsahu, že zahrnuje zejména možnost na vysoké škole za legálních podmínek studovat a úspěšně absolvovat, čehož by, ovšem, nebylo, kdyby neexistovala ústavní garance práva být na vysokou školu za legálních podmínek přijat[7].

Ústavně zaručené právo na bezplatné vzdělání na vysokých školách podle schopností občana a možností společnosti je realizováno prostřednictvím státem zřizovaných institucí sloužících veřejným potřebám, veřejných vysokých škol. Bezplatné vysokoškolské vzdělávání poskytují též vysoké školy státní. Nikoli však v celé šíři studijních oborů, ale toliko v oborech, jejich realizace je pro stát nějakým způsobem strategická. To odůvodňuje jejich zvláštní – jen částečně samosprávné – postavení.

Kromě práva bezplatné vzdělání na vysokých školách, připouští Listina též možnost vzdělání za úplatu, a to na školách zřizovaných osobami odlišnými od státu – osobami soukromého práva. Takové školy, často nazývané jako soukromé, mohou s poskytováním vzdělání spojovat povinnost příjemce hradit přijímané služby, tzv. školné.

 

Prameny práva vysokých škol

Prameny práva jakožto zdroje obsahu právních pravidel bývají z hlediska své příslušnosti k právnímu řádu obvykle děleny na prameny vnitrostátní a mezinárodní, popř. unijní (dříve komunitární). Často se k použití této terminologie nesprávně přistupuje též v případě, kdy jde o hledisko jejich původu. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy tak bývají nepřesně označovány za prameny mezinárodní, nařízení Evropské unie za prameny unijní a zákony a jiné normativně právní akty vydávané českými orgány na základě čl. 10a Ústavy za prameny vnitrostátní. Toto označení je ovšem nepřesné. Mezinárodními prameny lze označit toliko prameny vznikající a působící v oblasti mezinárodního práva (veřejného), unijními prameny pak prameny vznikající a působící v oblasti unijního práva (tedy práva Evropské unie) [1] a vnitrostátními prameny potom prameny vznikající a působící v právu vnitrostátním.

Prameny působící v českém vnitrostátním právu tak činí pouze na základě určitého právního titulu vycházejícího z českého právního řádu (Ústavy). Nejčastěji je jím forma normativního právního aktu, který vznikl stanoveným postupem českých orgánů moci zákonodárné či výkonné[2]. Takto vzniklé prameny jsou (vnitrostátními) prameny vnitrostátního původu. Ústava však připouští, aby se prameny českého právního řádu, tedy prameny vnitrostátními, staly i takové formy práva, které vznikly jinak, než postupem vnitrostátních orgánů podle pravidel stanovených vnitrostátním právem. Právním titulem pro takové působení je čl. 10 Ústavy pro mezinárodní smlouvy (prameny vzniklé podle pravidel mezinárodního práva, tedy mezinárodního původu), které se za podmínek jím stanoveným stávají vnitrostátními prameny, a čl. 10a Ústavy pro akty orgánů Evropské unie (prameny unijního původu[3]), které jsou dle práva Evropské unie přímo závazné ve členských státech (zjednodušeně).

1.1.1Prameny mezinárodního a unijního původu

Mnohé prameny mezinárodního původu deklarují zejména obecné právo na vzdělání. O některých z nich byla zmínka výše, všechny by zajisté nebylo možno vyjmenovat, a ani to není účelem této práce. Specifickým předmětem řady mezinárodních smluv – a to zejména dvoustranných, popř. vícestranných uzavřených, jsou pak podmínky, za nichž si některé státy vzájemně zpřístupňují a uznávají (též vysokoškolské) vzdělání pro své občany s jinými státy. Takovými jsou zejména dvoustranné uznávací úmluvy[4], např. Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice[5], Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Maďarské republiky o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání a dokladů o vědeckých hodnostech a titulech vydávaných v České republice a v Maďarské republice[6] a dohoda mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o vzájemném uznávání částí studia, rovnocennosti dokladů o vzdělání a dokladů o vědeckých hodnostech a titulech vydávaných v České republice a v Polské republice[7], podle nichž se vysokoškolské diplomy vydané v některém ze smluvních států automaticky považují za rovnocenné s diplomy vydanými v druhém smluvním státě, a jako takové umožňují i přístup ke vzdělání, které je získáním určitého stupně diplomu podmíněno. V případě smlouvy se Slovenskem platí, že za rovnocenné se považují diplomy na všech úrovních vzdělání, a to bez nutnosti úředního ověření.

S ohledem na přistoupení České republiky ke smlouvám, na nichž je založena Evropská unie, lze zmínit též prameny unijního původu; k bližšímu pochopení situace však nejdříve krátce k pravomocem Evropské unie (dále též jen „Unie“) na poli vzdělávání: Evropská unie je ve vztahu k jednotlivým oblastem nadána různou měrou pravomocí, které lze vymezit jako kompetence výlučné[8], sdílené[9] a „nekompetence“. Pokud jde o „nekompetence“ neboli oblasti, v nichž uplatňují své výlučné pravomoci jednotlivé členské státy, avšak s ohledem na podpůrné, koordinační či doplňkové aktivity Unie, patří právě mezi ně též oblast vzdělávání. Ústavními smlouvami Evropské unie je provádění harmonizace právních předpisů členských států výslovně zapovězeno. Právní působnost Unie je tedy omezena v podstatě pouze na vydávání různých forem doporučení či návodů politické povahy. Přesto existují oblasti, v nichž vydává Evropská unie závazné právní předpisy, a jejichž předmět se (vysokoškolského) vzdělávání dotýká – jsou jimi harmonizační směrnice týkající se vzájemného (profesního) uznávání kvalifikací, popř. vymezující předpoklady pro výkon některých profesí. Přestože tyto uznávací směrnice mají přímý vliv na některé studijní programy či obory vyučované na českých vysokých školách[10], nijak se nedotýkají tématu rigorózní práce. Nebudou proto dále předmětem zkoumání[11].

Pokud jde o výkon veřejné správy, který byl vysokým školám svěřen jakožto nestátním orgánům veřejné moci, je třeba připomenout, že Česká republika se nachází v tzv. evropském správním prostoru[12], který je ovlivněn zejména akty Evropské unie a Rady Evropy[13].

1.1.2Prameny vnitrostátního původu

Primární prameny

Tak jako v kterékoli jiné oblasti, základními prameny vnitrostátního původu upravujícími oblast vysokého školství jsou v českém právním prostředí závazné dokumenty ústavní síly, a to zejména Ústava a Listina základních práv a svobod. Pro případné rozhodování o návrzích předložených Ústavnímu soudu pak platí postup dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále též jen „zákon o ústavním soudu“).

Postavení, poslání a vnitřní organizace vysokých škol je upravena zejména zákonem o vysokých školách, pro správní postupy v jejich působnosti konané platí podpůrně zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), a to nestanoví-li zákon o vysokých školách jinak.

Zákon o vysokých školách stanoví jinak, tedy vylučuje subsidiární použití správního řádu, pro postupy v případech, kdy dochází k samosprávnému rozhodování o podřazených subjektech – členech akademické samosprávy, popř. o uchazečích o členství. Jmenovitě jde o habilitační řízení, řízení o jmenování profesorem a řízení, v němž dochází k rozhodování o právech a povinnostech studentů a uchazečů o studium[14]. Přestože jde o neobvyklé legislativní řešení, lze si představit jeho bezproblémovost za předpokladu, že by sám zákon o vysokých školách, popř. zvláštní procesní předpis, obsahoval potřebnou procesní úpravu, a to na úrovni odpovídající úpravě stanovené správním řádem[15]. Tak tomu ovšem není. Úprava provedená zákonem o vysokých školách je omezena jen na nejzákladnější otázky (chybí v ní podstatné procesní instituty jako např. právní moc či vykonatelnost, úprava nahlížení do spisu, ustanovení o doručování (včetně nezbytných fikcí)[16] apod., neobsahuje ani ustanovení o obnově řízení či případné nicotnosti správního aktu), čímž nejen, že neposkytuje prostor pro rozhodování podle jasných pravidel, účelnějších než jaká obsahuje správní řád, ale naopak zakládá rozhodovací prostor bez jasných pravidel, ohledně nichž je jasno jen v tom, že jsou odlišná od (kvalitních) pravidel stanovených správním řádem.

Naštěstí, vzhledem k právě uvedenému, správní řád stanoví ze svého vyloučení výjimku spočívající v nutnosti použití základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 - § 8)[17], a to bez ohledu na vyloučení správního řádu jako celku, a to i předpisy speciálními. Tento přesah jistě pramení z chápání právních zásad postupu správních orgánů jakožto základních principů, na nichž jsou v současné době správní procesy budovány, vycházejících z ústavních norem, jakož i evropského práva, které je integrální součástí právního řádu České republiky[18].

Pro oblast vědy a výzkumu se uplatní zejména zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje).

Jako ostatní instituce hospodařící s veřejnými prostředky, i vysoké školy musí při zadávání veřejných zakázek postupovat podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.

Pro soukromoprávní závazkové vztahy vysokých škol platí předpisy soukromého práva, a to zejména zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, a zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (dále jen „obchodní zákoník“). Obchodní zákoník upravuje nejen vybrané závazkové vztahy, ale také právní postavení a vnitřní organizaci soukromé vysoké školy, pokud svou právní subjektivitu požívá jakožto obchodní společnost. Ač zákon o vysokých školách připouští za způsobilou k udělení státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola jakoukoli právnickou osobu, která má sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní sídlo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo, která byla založena podle práva některého členského státu (a tedy i výčet možných právních předpisů dávajících titul pro existenci takové osoby by byl značně široký), v České republice dnes reálně působí pouze školy mající formu obchodní společnosti (konkrétně společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti) a obecně prospěšné společnosti. Postavení druhé ze zmíněných forem je upraveno zákonem č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů.

Jen pro úplnost lze zmínit, že pro pracovněprávní vztahy mezi vysokou školou a jejími zaměstnanci platí pracovněprávní předpisy, zejména zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce (dále jen „zákoník práce“), či že daňové povinnosti se řídí obecnými daňovými předpisy.

Soukromoprávní spory vysokých škol řešené soudní cestou podléhají úpravě stanovené zákonem č. 99/1963 Sb., občanským soudím řádem (dále jen „občanský soudní řád“), na správní žaloby proti činnosti orgánů vysokých škol ve věcech, v nichž jim byl svěřen výkon veřejné správy, potom dopadá zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též jen „soudní řád správní“)[19].

Sekundární a jim obdobné prameny

Jako v případě jiných oblastí spadajících do zvláštní části správního práva, ani v oblasti vysokého školství neabsentuje právní úprava provedená podzákonnými právními akty normativní povahy. Jsou jimi zejména vyhláška Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 42/1999 Sb., o obsahu žádosti o akreditaci studijního programu o obsahu žádosti o akreditaci studijního programu a vyhláška Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 343/2002 Sb., o postupu a podmínkách při zveřejnění průběhu přijímacího řízení na vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů.

Sám zákon o vysokých školách však předpokládá i existenci dalších aktů řídící povahy[20], jimiž Ministerstvo školství dotváří závazné prostředí pro fungování vysokých škol. Těmi jsou zejména každoročně vyhlašovaný základ pro stanovení poplatků spojených se studiem podle § 58 odst. 2 zákona o vysokých školách, a pravidla pro poskytování příspěvků a dotací veřejným vysokým školám a též soukromým vysokým školám.

Zdroj

KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.

Typy a druhy vysokých škol

Pokud jde o typ, může být vysoká škola buď univerzitní, nebo neuniverzitní.

Zatímco univerzitní vysoká škola může uskutečňovat všechny typy studijních programů a v souvislosti s tím výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost, vysoká škola neuniverzitní uskutečňuje zejména bakalářské studijní programy a jen výjimečně studijní programy magisterské. Vysoká škola neuniverzitní nemůže používat označení univerzita a nemůže se členit na fakulty.

Druhy vysokých škol

České právo rozeznává tři druhy vysokých škol, pro které definuje různé režimy vnitřního uspořádání a různou míru samosprávy, odlišuje je ale také režimem vzniku a právní subjektivitou. Vedle veřejných vysokých škol, které jsou pokračovatelkami nejstarších českých univerzit, rozlišuje též vysoké školy státní a soukromé. Zatímco veřejné a státní vysoké školy slouží zejména k uspokojování veřejných (státních) potřeb[1], soukromé vysoké školy vznikají zásadně za účelem tvorby vlastního zisku. Pro každý z druhů platí vlastní specifická úprava institucionálních otázek[2], ustanovení o činnostech, jimiž vysoké školy naplňují své základní poslání, jsou však společná[3].

1.1.1Veřejná vysoká škola

Veřejné vysoké školy jsou právnickými osobami veřejného práva[6] nadanými samosprávnou působností, v níž vykonávají jasně vymezené pravomoci vnitřní samosprávné orgány. Jakožto samosprávné entity disponují vlastním rozpočtem, jehož příjmy jsou dle zákona o vysokých školách tvořeny zejména z dotací ze státního rozpočtu, poplatků spojených se studiem, výnosů z majetku a doplňkové činnosti, příjmů z darů a dědictví a jiných příjmů ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů obcí. Jejich řízení je uskutečňováno vlastními (zákonem stanovenými) samosprávnými a jinými orgány, mezi nimiž fungují různé úrovně vzájemných vazeb a odpovědnostních vztahů. Výčet veřejných vysokých škol je přílohou č. 1 zákona o vysokých školách.

1.1.2Státní vysoká škola

Státní vysoké školy sdílí se školami veřejnými podstatnou část právní úpravy a také poslání společensky prospěšného charakteru; přesto se od veřejných vysokých škol institucionálně zcela zásadně odlišují. Státní vysoké školy, které se dále dělí na vojenské a policejní, v prvé řadě nemají právní subjektivitu. Vojenská vysoká škola[7] je součástí organizační složky státu - Ministerstva obrany, zatímco Policejní vysoká škola[8], pro niž zákon zpočátku předpokládal formu právnické osoby[9], kterou měla jakožto rozpočtová organizace státu[10], je od počátku roku 2001 organizační složkou státu. Stejně jako veřejné, i státní vysoké školy jsou nadány samosprávnými pravomocemi, v nichž vykonávají svou působnost kromě samosprávných orgánů také ministr obrany a Ministerstvo obrany (vojenská vysoká škola) a ministr vnitra s Ministerstvem vnitra (policejní vysoká škola). Se strategickým setrváním státních vysokých škol v postavení státních organizací namísto samostatných veřejnoprávních korporací souvisí i jejich ekonomická závislost: na rozdíl od veřejných vysokých škol netvoří vlastní rozpočet, finanční prostředky jsou jim přidělovány z rozpočtových kapitol příslušných ministerstev.

1.1.3Soukromá vysoká škola

Soukromé vysoké školy jsou právnickými osobami[11], které mají sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní místo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo které byly zřízeny nebo založeny podle práva některého členského státu Evropské unie, jimž byl udělen státní souhlas[12] působit jako vysoká škola. Vyjma obecně prospěšných společností, pro něž platí možnost ucházet se o dotaci na vzdělávací činnost, je úkolem výhradně soukromé vysoké školy, aby si sama opatřila finanční prostředky na svou činnost[13]. Okruh orgánů vykonávajících samosprávné působnosti stanoví soukromá vysoká škola sama.

 

Přijímací řízení

Jak bylo již dříve uvedeno, právo na bezplatné vzdělání na vysokých školách, realizované zejména prostřednictvím veřejných vysokých škol, není neomezené. Je limitováno (podmíněno) schopnostmi občana (jednotlivce[1]) a možnostmi společnosti[2]. Prostředkem k ověření toho, zda konkrétní jedinec splnil či nesplnil stanovené podmínky pro přístup k bezplatnému vysokoškolskému vzdělání je právě přijímací řízení. Jeho hlavním úkolem (uplatňujícím se typicky ve vztahu k veřejným vysokým školám) je tedy testování míry splnění ústavních podmínek pro přiznání práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání.

Druhým úkolem přijímacího řízení na vysoké školy je ověřování splnění obecných, státem stanovených, předpokladů (minimálních intelektuálních standardů) nezbytných pro přístup vysokoškolskému studiu. A dále, a to důrazněji pro soukromé vysoké školy, které na rozdíl od veřejných a státních nejsou v počtech přijímaných uchazečů limitovány již státem poskytnutými finančními prostředky (reprezentujícími kriterium možností společnosti) – tedy nejsou nuceny vybírat k přijetí pouze ty nejlepší, je pak úkolem přijímacího řízení možnost stanovování a ověřování zvláštních, vysokou školou samotnou stanovených, podmínek reprezentujících minimální nároky pro studium určitého studijního oboru.

Zákon o vysokých školách dává jednotlivým školám poměrně širokou míru diskrece týkající se hmotněprávních otázek přijímacího řízení. Sám stanoví (v § 48) pouze obecnou podmínku pro přijetí v podobě požadavku na minimální úroveň předchozího ukončeného vzdělání[3]; splnění této podmínky nemůže vysoká škola nevyžadovat.

Dále pak zákon umožňuje vysoké škole (v § 49 odst. 1)

1. stanovit tzv. další podmínky přijetí ke studiu (zhora i dále označované jako „zvláštní podmínky“), a to pouze takové, které se týkají určitých znalostí, schopností nebo nadání nebo prospěchu ze střední školy, popřípadě vyšší odborné školy nebo vysoké školy; jejich ověřování probíhá formou přijímací zkoušky,

2. v případě přijímání ke studiu v magisterském studijním programu, který navazuje na bakalářský studijní program, též podmínky týkající se příbuznosti studijních oborů nebo počtů kreditů získaných během studia ve vybraných typech předmětů.

3. stanovit nejvyšší možný počet přijímaných uchazečů, kteří splnili stanovené podmínky.

Splní-li uvedené podmínky větší počet uchazečů, rozhoduje pořadí nejlepších.