Financování veřejného sektoru Ekonomika veřejné správy Alena Kopfová Katedra finančního práva a národního hospodářství, kanc. 122 Alena.Kopfova@law.muni.cz Způsoby zabezpečování veřejných statků lve veřejném sektoru lveřejnou zakázkou u soukromého sektoru lspolečná participace veřejného a soukromého sektoru l Velikost a struktura veřejného sektoru lVelikost a strukturu veřejného sektoru ovlivňují: ¡faktory ekonomické lbariéry výkonnosti lbariéry spotřeby lbariéry výběru daní ¡faktory historické a geopolitické lstátní paternalismus x liberalismus lpřírodní podmínky ¡faktory demografické lrůst populace lzměny ve věkové a sociální struktuře lzměny preferencí ¡faktory kulturně náboženské ¡faktory politické lkvantita a kvalita veřejných statků ¡ lPodíl veřejných výdajů k HDP. l (v ČR 42,6 % v roce 2009 podle The Heritage Foundation) l Státní výdaje 2010 Zdroj: The Heritage Foundation Specifika veřejného sektoru (1) lzpůsob financování veřejných institucí l (veřejnými prostředky) lcharakter vlastnictví těchto institucí lzpůsob rozhodování a specifikum managementu těchto organizací lspecifický způsob poskytování produktů tohoto sektoru spotřebitelům lzaměření jeho činnosti a aktivit na realizaci cílů a produkcí, které nejsou předmětem zájmu soukromého sektoru lzpůsob kontroly činnosti veřejného sektoru l Specifika veřejného sektoru (2) lnelze vždy použít velikost zisku jako kritérium úspěšnosti lobjektivní potřeby a výsledky veřejného sektoru se obtížně definují lefektivnost vložených prostředků se projevuje se značným časovým zpožděním, často je obtížně měřitelná a vyjádřitelná lprojevuje se přirozená tendence k neefektivnosti (narůstání úřednického aparátu) lsnaha výkonných orgánů a administrativních pracovníků maximalizovat svůj užitek l„neprofesionalita“ rozhodování o alokaci zdrojů l l Některá členění statků ldle charakteru statků ¡volné statky ¡ekonomické statky lpodle způsobu rozhodování ¡soukromé statky ¡veřejné statky ¡Nejčastější chyby v definování veřejných statků: lVeřejné = veřejná produkce a veřejné financování produkce lJsou poskytovány zdarma lVeřejný sektor je při produkci veřejných statků vždy neefektivní lz ekonomického hlediska ¡čisté soukromé statky ¡čistě kolektivní statky (nelze určit přesný podíl jednotlivce na spotřebě tohoto statku, nedělitelná kvalita, nulové mezní náklady) ¡smíšené kolektivní statky lDělitelná spotřeba, ale nevylučitelnost – např. veřejný park, veřejná plovárna lNedělitelná spotřeba, ale vylučitelnost – vzdělávání, zdravotnictví, volně průjezdný most lfakultativní lpřikázaná státem tzv. upřednostněné veřejné statky l Problematika veřejných statků lVeřejné statky jsou spojeny s: ¡nerivalitou spotřebitelů ¡nedostupností preferencí ¡výskytem „černého pasažéra“ (nelze vyloučit ze spotřeby) ¡ lSpotřeba i kvalita jsou nedělitelné l nedělitelnost nelze určit podíl jednotlivce na spotřebě statku l nelze vyloučit jednotlivce ze spotřeby l snížení kvality při nadspotřebě. l Komplikace veřejných statků lSelhání efektivní alokace statků lVytlačení soukromého sektoru lStanovení objemu a struktury statků lRozdělení produkčních nákladů l Kritéria pro rozhodování o způsobu zabezpečení veřejných statků lObjem vynakládaných finančních prostředků z veřejných rozpočtů ¡Závisí na celkových příjmech a celkových výdajích veřejných rozpočtů l lUžitek obyvatel l l Rozhodování ve VS – složitý proces lPřevládající netržní prostředí lPřítomnost veřejného zájmu lPotřeba zohledňovat sociální aspekty lVýrazná limitovanost dostupných zdrojů l lEkonomická analýza ¡Vybrat investiční projekty nebo činnosti, které jsou schopné nejlépe přispět k růstu společenského blahobytu ¡Podstata – porovnání nákladů a důsledků alternativních řešení ¡Postup: lIdentifikace souboru hodnocených projektů lHodnocení předmětu a cílů projektu lIdentifikace všech významů těchto projektů lS ohledem na cíle přiřazení hodnotících kritérií lVýběr vhodné metody hodnocení lHodnocení a doporučení nejvhodnějšího veřejného projektu Veřejné zakázky lNástroj alokační funkce veřejných financí (pro zvyšování efektivnosti veřejných výdajů) lPokud je soukromý sektor schopen zajistit produkci levněji lNakupující je organizace veřejného sektoru – přesto produkt odpovídat preferencím spotřebitelů lNěkolik fází: ¡Specifikace – selekce – kontaktování – plnění – monitorování a vyhodnocení lPodle předmětu: na dodávky, na služby, na stavební práce Tradiční přístup při zajištění veřejných statků Zdroj: Vojtěch, D. PŘÍSTUP ČESKÉ REPUBLIKY K FINANCOVÁNÍ DŮLEŽITÝCH PROJEKTŮ PPP METODOU Public Private Partnerships (PPP) lsoubor metod spolupráce, v nichž soukromá entita zajišťuje poskytování veřejné služby nebo dodávku veřejného statku lvznik v 70. letech 20. stol. ve Velké Británii ¡do dnešní doby přes realizovaných 440 PPP ¡Nejznámější Eurotunel lrealizace zejména v oblasti veřejné infrastruktury a veřejných služeb lmůže se jednat jak o placené převzetí provozování stávajících aktiv tak i o financování a budování nové infrastruktury lprojekty PPP se osvědčily v Irsku, Nizozemí, Portugalsku, Španělsku, Francii, USA, Kanadě, Japonsku a Austrálii, ale i v Chile a JAR. lJe možné se setkat také s Private Finance Initiative (PFI). Tento pojem je používán ve Velké Británii a jedná se o podmnožinu z mnoha forem PPP lPPP projekty se v ČR řídí obchodním zákoníkem l Realizace PPP lZadavatel - veřejný subjekt ¡Musí být detailní specifikace potřeb a výstupů, které od projektu očekává. lSoukromý sektor ¡co nejefektivněji zajistit veřejnou službu podle zadání zadavatele – vyhrává nejlepší nabídka – hodnotí se ekonomická výhodnost. ¡pokud soukromý sektor neplní smluvní podmínky ohrožuje své příjmy od veřejného sektoru ¡ l lKompetence – Ministerstvo pro místní rozvoj l l Druhy PPP Typ smlouvy Projektová činnost Výstavba Financování Vlastnictví Provoz zařízení Údržba Poskytování služby Smlouvy o poskytování služeb VS VS VS VS VS SS/VS SS Smlouvy o provozu zařízení VS VS VS VS SS SS/VS SS Pronájem VS VS VS VS SS SS SS BOT – postav, provozuj, převeď SS SS VS VS SS SS SS DBFO – navrhni, postav, financuj, provozuj SS SS SS VS SS SS SS Koncese SS SS SS SS, pak VS SS SS SS Výhody PPP lKnow-how ¡umožňuje získat určité know-how a vyvarovat se opakování chyb a přístupů, které se neosvědčily lRozdělení rizik ¡mezi zúčastněné strany tak, že každá strana nese takové riziko, které dokáže nejlépe řídit lZachování kontroly ¡PPP umožňuje veřejnému sektoru se plně věnovat jiným věcem a realizaci projektů přenechává soukromému sektoru, aniž nad nimi ztrácí kontrolu lKvalita ¡veřejný sektor získává vyšší kvalitu veřejných služeb za vynaložení stejných nebo nižších nákladů lEfektivní realizace ¡PPP umožňuje realizaci projektů dříve, rychleji a bez rizika překračování rozpočtu pro veřejný sektor (ne vždy to ale vyjde, viz Justiční palác) l Výhody PPP lÚspory z rozsahu ¡pokud zamýšlí zadavatel realizovat řadu investic, které navazují, je vhodné je realizovat dohromady a snížit tak své náklady – např. úspora u přípravných a projektových prací lTransparentnost ¡jedná se o jednu kvalifikovaně provedenou veřejnou soutěž – projekt se nedělí na velké množství menších zakázek obvyklých za dobu trvání projektu lOboustranná výhodnost ¡ PPP musí být výhodné oboustranně pro veřejný i soukromý sektor lMotivace ¡soukromý sektor je motivován možností dlouhodobých příjmů. Ty ovšem získá pouze při dodržování přísných smluvních podmínek o kvalitě dodané služby. lDodatečné příjmy ¡Možnost čerpání finančních prostředků ze soukromého sektoru lEkonomický růst a růst přímých zahraničních investic lMožnost čerpání fondů EU l Nevýhody PPP lVyšší náklady financování ¡náklady financování soukromým sektorem jsou obvykle vyšší než veřejným z důvodu vyšší míry rizika při půjčkách soukromým subjektům než veřejnému sektoru lVysoké iniciační náklady ¡což do značné míry eliminuje realizaci menších PPP projektů lSložitost smluv lNeflexibilní smlouvy ¡smlouvy na rozsáhlé PPP projekty jsou uzavírány na dobu překračující 20-30 let lMožnost vzniku přirozených monopolů l Míra rizika u PPP lRiziko je přeneseno zejména na privátní sektor ¡Nutnost dodržet požadovanou kvalitu po celou dobu kontraktu lVeřejný sektor - správné nadefinování výstupů l l Postup při zajištění veřejných statků PPP metodou Zdroj: Vojtěch, D. PŘÍSTUP ČESKÉ REPUBLIKY K FINANCOVÁNÍ DŮLEŽITÝCH PROJEKTŮ PPP METODOU Podmínky úspěšnosti PPP lvyvolání maximální konkurenční soutěže ltransparentnost poptávky a otevřená výběrová řízení lkvalifikované řízení celého procesu prostřednictvím stanovených smluvních podmínek lstanovit standardizaci smluv, tak, aby omezily časovou a finanční náročnost při negociaci smluv se soukromými partnery lrozložení nebo-li přenesení významných rizik na privátní sektor lhodnota ekonomického přínosu PPP metody by měla být vyšší než hodnota ekonomického přínosu při dosud používaném způsobu realizace projektu lúspory a dosažené výnosy se musí dělit mezi obě smluvní strany lzajišťování požadované kvality statku l l Možnosti financování PPP lfinancování pomocí úvěru ¡nese s sebou rozpočtové zatížení určitého privátního subjektu s ohledem na úroky a splátky úvěru ¡veřejný sektor může mít výhodnější podmínky úvěru lkomerční financování s ručením daného veřejného sektoru (např. obce) ¡u této formy ručení není ohrožen úvěr (pokud není schopen soukromý subjekt splácet, pak přejímá závazky veřejný sektor) lodkoupení pohledávek ¡k samotnému odkoupení může docházet až po ukončení určité části realizovaného projektu ¡možnost úplného financování z cizích zdrojů lčerpání prostředků z fondů EU ¡Nevýhoda lfinanční prostředky z těchto fondů je možné získat až po ukončení projektu lpříslušné projekty musí být zadány v souladu s pravidly EU l ¡ Legislativa vztahující se k PPP lKoncesní zákon – č. 139/2006 Sb. lZákon o veřejných zakázkách – č. 137/2006 Sb. l lPPP projekty ¡klasická veřejná zakázka podle zákona o veřejných zakázkách ¡kvazikoncese, která je definována v zákoně o veřejných zakázkách jako zvláštní typ veřejné zakázky se znaky koncesního projektu ¡koncese dle koncesního zákona l lSlabé stránky ¡Neexistence definice koncese ¡Koncese je nepřenositelná ¡Větší míru rizika nese soukromý subjekt, přitom nikde nejsou tato rizika specifikována ¡Není stanoven rozdíl mezi malým a velkým PPP projektem ¡Složité a časově náročné koncesní řízení – vysoké náklady bez garance výsledku ¡Koncesní řízení negarantuje dostatek flexibility na vyjednávání s budoucím dodavatelem – smlouvy se přitom musí domlouvat na desítky let předem ¡ ¡ Příklady realizace PPP lDopravní infrastruktura – dálnice, tunely, mosty, rychlodráhy lAdministrativní, případně ubytovací kapacity – úřady, soudy, ubytovny, administrativní prostory, věznice lZdravotnictví – nemocnice lŠkolství – univerzitní komplexy, studentské koleje, školy lObrana – výzbroj, speciální infrastruktura lUtility – vodárenství l PPP projekty v ČR lprojekt obnovy kanalizační a vodárenské sítě v Brně lspolečný projekt pražské nemocnice v Motole a podnikatelského subjektu o správě a rozvoji tepelného hospodářství lozdravné centrum Ještěrka v Ostravě lAquapark Olomouc lprojekt veřejného osvětlení v Praze lfotbalový stadion v Tachově Přehled vyhlášených PPP projektů Název projektu Zadavatel Sektor AirCon – spojení letiště Ruzyně s centrem Prahy včetně provozu a údržby Ministerstvo dopravy Doprava-železnice PPP Projekt D3/ R3 - stavba a financování úseků dálnice D3 a rychlostní silnice R3 Ministerstvo dopravy Doprava-silnice ÚVN Praha - ubytovna personálu ÚVN, ubytovna hotelového typu a parkoviště Ústřední vojenská nemocnice Praha Ubytovací kapacity Výstavba a provoz věznice typu s ostrahou Ministerstvo spravedlnosti, Vězeňská služba Ubytovací kapacity Optimalizace provozu nemovitostí vlastněných ČR – projekt „Kulový blesk“ Ministerstvo průmyslu Ubytovací kapacity Výstavba Justičního areálu v Ústí nad Labem Ministerstvo spravedlnosti Ubytovací kapacity Revitalizace autobusového nádraží Třebíč Město Třebíč Doprava Centrální zásobování teplem v Kopřivnici Město Kopřivnice Energetika – teplárenství Rekonstrukce a zajištění provozu sportovně-rekreačního areálu „Pod Červeným kamenem“ Město Kopřivnice Sportovně-rekreační zařízení Zdroj: PPP centrum ČR Rozdíl mezi PPP a veřejnými zakázkami lčasové rozložení plateb veřejného sektoru ¡PPP – splátky rozloženy na dobu životního cyklu projektu ¡Veřejná zakázka – prostředky vynaloženy před dosažením funkce lpřekračování původních nákladů a nedodržování časového harmonogramu ¡PPP – nižší náchylnost ¡Veřejná zakázka – vyšší náchylnost linvestiční a provozní fáze projektu ¡PPP – je možné spojení – nižší náklady, neboť splátky jsou předem známy ¡Veřejná zakázka – není možné spojení – vyšší náklady Děkuji za pozornost