DISKREČNÍ PRAVOMOC VEŘEJNÉ
SPRÁVY
SPRÁVNÍ PRÁVO I
3.12.20153.12.2015
doc.JUDr.Soňa Skulová, Ph.D.
OSNOVA PŘEDNÁŠKY:
Pojem „diskrece“.
Legislativní řešení problému „volnost vs. vázanost“
veřejné správy.
Neurčité pojmy.
Diskreční pravomoc. Správní uvážení.
Správní uvážení jako projev pravomoci správního
orgánu.
Identifikace a druhy správního uvážení
Otázka tzv. absolutního volného uvážení
Meze a hlediska správního uvážení
Přezkum správního uvážení
PŘÍKLAD: NEURČITÉNEURČITÉ POJMYPOJMY + SPRÁVNÍSPRÁVNÍ UVÁŽENÍUVÁŽENÍ V PRÁVNÍ
ÚPRAVĚ:
Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném znění:
§ 67
Přestupky se projednávají z úřední povinnosti, pokud nejde o přestupky, které se
projednávají jen na návrh.
§ 95a
Působnosti stanovené krajskému úřadu, úřadům městských částí hlavního města Prahy,
obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností nebo obecnímu úřadu podle tohoto
zákona jsou výkonem přenesené působnosti.
§ 11
1) Za přestupek lze uložit tyto sankce: napomenutí, pokutu, zákaz činnosti,
propadnutí věci, zákaz pobytu. …
3) Od uložení sankce lze v rozhodnutí o přestupku upustit, jestliže k nápravě
pachatele postačí samotné projednání přestupku.
§ 12
1) Při určení druhu sankce a její výměry se přihlédne k závažnosti přestupku,
zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl
spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl
pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení.
DISKREČNÍ PRAVOMOC
Pojem „diskrece“.
Obecně - slovníkový význam:
„Uvážlivost, rozvážnost, volnost jednání a rozhodování,
vlastní úsudek, volné uvážení, úvaha.“
Ale také taktnost, zdrženlivost, rezervovanost).
PROBLÉM ( PLNÉ ?) PRÁVNÍ VÁZANOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY.
Historický vývoj problému:
– od plné (absolutní) vůle panovníka (státu)
směrem ke svazování veřejné správy ústavou a zákony
(koncept právního státu, konstituování správního práva),
- až po současnou vázanost celým právním řádem.
( srov. § 2 odst. 1 spr. řádu) = princip legalityprincip legality.
+ respekt a ochrana veřejných subjektivních práv osob,
zejm. ústavně zaručených, včetně soudní ochrany.
PRINCIP LEGALITY – UNIVERZÁLNÍ A OBECNÝ, AVŠAK:
Složitost řešených věcí a problémů:
- struktura veřejných úkolů a cílů veřejné správy („veřejný
zájem“),
- spektrum práv a legitimních zájmů adresátů („dotčených
osob“).
+ nutnost vyvažovat zájmy veřejné se zájmy a právy
jednotlivců (adresátů), či zájmy dotčených osob navzájem vždy
v konkrétním případě ( při vydávání ISA, SSA, i NSA, i při
zásazích, zákrocích a donucení).
PRINCIP LEGALITY – UNIVERZÁLNÍ A OBECNÝ, AVŠAK II:
Obtížná katalogizace všech hledisek pro rozhodování
(Příklad: Jakými hledisky se řídit při ukládání správní sankce ? )
Požadavky (kritéria) na kvalitu činnosti a řešení :Požadavky (kritéria) na kvalitu činnosti a řešení :
ne vždy (zcela) právní povahy,
(např. efektivnost /společenská/, vhodnost, etičnost, přijatelnost,
adekvátnost, správnost, spravedlnost,…)
ne vždy konkrétní a jednoznačná:
hodnoty, principy + nutnost poměřování.
PROBLÉM LIBOVŮLE:
Avšak – není-li plná právní vázanost veřejné správy možná:
Lze pro situace, kde není konkrétní a přesné pravidlo
– připustit libovůli ? (arbitrareness)–
Libovůle = popření základu právního státu (principu právní
jistoty).
ÚS i NSS: „V právním státě je libovůle nepřípustná.“
FORMY LIBOVŮLE:
- materiální (porušení kritéria spravedlnosti, racionality rozhodnutí,
včetně zneužití pravidel a postupů, jež v takové rozhodnutí vyústí),
- nerespektování nebo neexistence pravidel a postupů.
----------------------------------------------------------------------------
NSS – 906 Sb.NSS – 6 A 25/2002-42 ( + RS NSS č.950 Sb.NSS):NSS – 906 Sb.NSS – 6 A 25/2002-42 ( + RS NSS č.950 Sb.NSS):
“Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě
neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé
řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu
diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu
proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu
přezkumu.“
RESUMÉ:
Plná vázanost veřejné správy zákonem není prakticky
zajistitelná,
a zároveň:
není přípustná plná rozhodovací volnost těch, kteřínení přípustná plná rozhodovací volnost těch, kteří
vykonávají veřejnou správu.
Jaké je řešení ?
- kompromis! (mezi vázaností a volností) – nikoliv však
jakýkoliv.
LEGISLATIVNÍ ŘEŠENÍ PROBLÉMU
„volnost vs. vázanost“ veřejné správy:
= nástroje pozitivního práva (typické pro SP):
I. Neurčité pojmy.
II. Správní uvážení. Diskreční pravomoc ( = širší
pojem).
- - - - - - - (Pozn.:
Odlišný institut, jenž nese také specifický prostor :
„volné hodnocení důkazů“.
SO vázán také, a to principem materiální pravdy a procesními
pravidly).
SPOLEČNÉ ZNAKY NEURČITÝCH POJMŮ A SPRÁVNÍHO
UVÁŽENÍ
Zajišťují potřebnou míru volnosti (rozhodovacího prostoru),
Náročné na identifikaci a aplikaci.
Liší se:
funkcí
způsobem uplatnění pravomoci.
Zařazením v právní normě
NEURČITÉ POJMY:
ve správním právu časté („veřejný pořádek“, „noční klid“,
„bezúhonnost“,..).
- problém nemožnosti přesně vymezit rozsah a obsah
pojmu.
Při aplikaci neurčitého pojmu jde o otázku (pravomoc)
subsumpční.
Správní orgán musí pojem vyložit, a poté posoudit, zda
zkoumaný jev lze pod něj podřadit.
Nutno použít obvyklé interpretační metody.
NEURČITÉ POJMY:
Míra neurčitosti se může v čase měnit.
Míru neurčitosti snižuje: příkladmé výčty znaků
pojmu, metodika, judikatura, teorie, tradice.
Pro legislativu platí: Míra určitosti a přesnosti
právních úprav musí být adekvátní významu
upravované věci.
(srov. např. oprávnění policistů použít zbraň +
určení toho, co je zbraň)
DISKREČNÍ PRAVOMOC. SPRÁVNÍ UVÁŽENÍ.
Pojem „diskreční pravomoc“ obsahově širší:
Zahrnuje: - správní uvážení „klasické“
+ zmocnění k normotvorné činnosti.
Správní uvážení (tradičně tzv. volná úvaha správního
orgánu) - zpravidla pro řešení konkrétní věci,
= uvážení v klasickémklasickém smyslusmyslu (stricto sensu),
v (legislativně) technickém pojetí.
DDEFINICEEFINICE SPRÁVNÍHO UVÁŽENÍ:
situace, kdy při naplnění hypotézy právní normy
není spojena jediná právně přípustná dispozice.
= Aplikujícímu správnímu orgánu je ponechána
možnost výběru z nejméně dvou variant dalšíhomožnost výběru z nejméně dvou variant dalšího
postupu (dispozic).
Fakticky = ponechání zákonem předvídaného
prostoru k vlastní úvaze správního orgánu.
SPRÁVNÍ UVÁŽENÍ JAKO PROJEV PRAVOMOCI SPRÁVNÍHO ORGÁNU:
Specifický projev či součást pravomoci správního
orgánu.
Legislativně-politickým důvodem zařazení správního
uvážení do předpisů není, aby byla umožněna subjektivní
zvůle správních orgánů
uvážení do předpisů není, aby byla umožněna subjektivní
zvůle správních orgánů, nýbrž,
„aby mohli vyhověti speciálním požadavkům jednotlivých
konkrétních případů. Uvažování představuje, obrazně
řečeno, bránu, kterou vcházejí do budovy právního
řádu mimoprávní motivace."
(A.Merkl)
ÚČEL DISKREČNÍ PRAVOMOCI
= PRUŽNOST, VHODNOST PROPORCIONALITA ZVOLENÝCH ŘEŠENÍ,
RESP. ROZHODNUTÍ:
Avšak při zachování dostatečné míry stability ( včetně
předvídatelnosti)
Správní orgán může využívat svou odbornost,
zkušenost, přizpůsobivost nastalým a těžko
předvídatelným situacím, a to i z hlediska důsledků
zásahu. (V.Vopálka)
SU JAKO PROJEV PRAVOMOCI SPRÁVNÍHO ORGÁNU:
Zda a jaký prostor pro volnou úvahu bude
správě ponechán - svěřeno především do
pravomoci zákonodárce.
Zákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahyZákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahy
veřejné správy, vlastní volnou úvahu
(…zákonodárce je vázán určitými základními
hodnotami, jež Ústava prohlašuje za
nedotknutelné.“ ( Pl. ÚS 19/93).
TEORIE „DIFERENCOVANÉHO PRINCIPU LEGALITY“:
= vyšší intenzita pro výkon mocenské, vrchnostenské
funkce VS,
a méně intenzivní u tzv. vlastní hospodářské správy (např.
rozhodování o využití prostředků z rozpočtu ÚSC).rozhodování o využití prostředků z rozpočtu ÚSC).
Stupeň zákonné determinace má odpovídat předmětu
úpravy.
(= ideální stav)
DRUHY SPRÁVNÍHO UVÁŽENÍ:
- dle toho, zda zakládá možnost :
podle dané normy postupovat či
nepostupovat (= „uvážení jednání“), nebonepostupovat (= „uvážení jednání“), nebo
volby některého z více nabízených konkrétních
řešení dané věci (= „uvážení volby“).
PROBLÉM IDENTIFIKACE SU:
= které případy jsou správním uvážením, a které
nikoliv.
Řešení - pouze přímo ze znění a z kontextu
jednotlivých ustanoví právních norem. Nutný tedyjednotlivých ustanoví právních norem. Nutný tedy
výklad systematický, resp. také teleologický.
PŘÍKLAD:
Problém termínu „může“. Někdy znamená možnost
(tedy uvážení), někdy povinnost (tzv. norma
kompetenční) správního orgánu jednat určitým
způsobem.
JDE O UVÁŽENÍ, NEBO ROZHODNUTÍ VÁZANÉ ?
Např.:
Z.č.111/1998 Sb., o vysokých školách, v platném
znění:
§ 73§ 73
Jmenování profesorem
Profesora pro určitý obor jmenuje prezident
republiky na návrh vědecké rady vysoké školy
podaný prostřednictvím ministra.
VOLNOST, NEBO VÁZANOST, NEBO SNAD
LIBOVŮLE ?
NSS č. 905 Sb. NSS, č.j. 4 Aps 3/2005-35:
I Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce [čl. 63 odst. 1 písm. i)
Ústavy] je výrazem jeho postavení v rámci moci výkonné jako „správního
úřadu“ sui generis.
II. Na jmenování soudcem není právní nárok. Funkce soudce je ovšem
veřejnou funkcí a justiční čekatel nejmenovaný prezidentem republiky do
funkce soudce je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky
přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu ozákladních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech]. Ve spojení s tím je oprávněn
dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován (čl. 1, čl. 3
odst. 1 Listiny), stejně jako je oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na
projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i
když sám návrh na projednání věci podat nemohl.
III. Právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným
funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce), jakož i právo na
projednání věci bez zbytečných průtahů, ve spojení s právem nebýt
diskriminován, není s ohledem na znění čl. 36 Listiny, a to i ve spojení se
zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ze soudního
přezkoumání vyloučeno. Akty či úkony prezidenta republiky při výkonu
jeho pravomoci jmenovat soudce jsou ve spojení s uvedenými právy
přezkoumatelné ve správním soudnictví.
PROBLÉM IDENTIFIKACE SU:
Zásada: Správní orgán musí přesně vědět, kdy má
volné uvážení, a kdy nikoliv
= znát povahu své pravomoci ( = vázaná nebo
volná)
A také obsah a rozsah své pravomoci.
JAK ZAJISTIT LEGALITU SPRÁVNÍHO UVÁŽENÍ,
RESP. DISKREČNÍ PRAVOMOCI ?
METODY:
stanovení limitů (mezí) – ROZSAHU DP
stanovení hledisek (kritérií) – OBSAHU, KVALITY DP
přezkum respektování hledisek ad 1) a 2)
(v rámci veřejné správy, resp. soudní – viz pojem
„zákonnost“a „správnost“ rozhodnutí a postupů.
MEZE (LIMITY) SPRÁVNÍHO UVÁŽENÍ:
určují prostor pro volnou úvahu.
Stanovení mezí zdá se relativně snadné.
Zároveň meze znamenají vymezení (krajních
hodnot) pravomoci správního orgánu. (angl.hodnot) pravomoci správního orgánu. (angl.
„scope“) = souvislost s hledisky (obsahem
pravomoci)
Zároveň jde o limitní hodnoty rozsahu a intenzity
zásahu do práv a zájmů jednotlivců.
Možné rozvolnění mezí – neurčitými pojmy („je-li
narušen veřejný pořádek…“).
PROTO:
limity by měly být proto dostatečně určitě zákonem
stanoveny
(viz ústavní požadavek stanovení mezí a způsobu
výkonu státní moci zákonem / čl. 2 odst. 3 Ústavy/).výkonu státní moci zákonem / čl. 2 odst. 3 Ústavy/).
ESLP: Silver et al. V. Spojené království, 1983:
„Zákon, který svěřuje diskreční pravomoc, musí
stanovit rozsah takové diskrece“…
K MEZÍM - LIMITŮM:
Zákon musí stanovit také:
okolnosti a podmínky, za kterých může
činnost úřadu zasahovat do oblasti chráněných
práv. (ESLP: Silver et al., 1983, Malone, 1984)
Konkretizace mezí:
prováděcím předpisem, instrukcí - za splnění
podmínky naplnění principu předvídatelnosti.
(K tomu NSS – poskytnutí interní směrnice v režimu
z.č.106/99 Sb.)
KONTROLA MEZÍ - LIMITŮ:
Meze (a způsob, či intenzita) jsou relativně
snadněji kontrolovatelné.
V našich zemích tradičně podrobeny soudní
kognici, jako součásti kontroly zákonnosti.
„Nevybočení“ z mezí podle „staré“ úpravy, resp.„Nevybočení“ z mezí podle „staré“ úpravy, resp.
„nepřekročení“ mezí podle platné úpravy správního
soudnictví.
(Srov. § 245 odst. 2 zákona č.99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění platném do
31.12.2002, a §§ 78 odst. 1 zákona č. 150/200278 odst. 1 zákona č. 150/2002
Sb., soudní řád správní)Sb., soudní řád správní)
PROBLÉM TZV. „ABSOLUTNÍHO VOLNÉHO UVÁŽENÍ“
„Každá pravomoc má právní limity, a to bez ohledu
na to, jak široce je formulován zákon, který ji
zakládá.“
„Tam, kde panuje vláda práva, nemůže existovat
neomezená diskreční pravomoc.“ (Wade)neomezená diskreční pravomoc.“ (Wade)
TEDY:
Uvedené případy spadají do rámce správního
uvážení, jsou jeho variantou (minimálně jsou
případem „úvahy jednání“) – SE VŠEMI NÁROKY
kladenými na SU.
Jinak by šlo o libovůli až event. zvůli.
PROTO TAKÉ:
Pojem Zneužití správního uvážení
znamená porušení legality, neboť jde o porušení
základní zásady (§ 2 odst. 2 s.ř.) – zneužití
pravomoci správního orgánu,
podléhá soudnímu přezkoumání (§ 78 odst. 1podléhá soudnímu přezkoumání (§ 78 odst. 1
s.ř.s.):
„zneužití správního uvážení“ jako důvod pro zrušení
rozhodnutí SO pro nezákonnost.
již četná judikatura NSS, dle níž je představováno
porušením principů.
Formulován algoritmus přezkumu správního
uvážení.
HLEDISKA ( KRITÉRIA) PRO APLIKACI SPRÁVNÍHO UVÁŽENÍ:
Hodnoty (zejména ústavně založené a chráněné,
nebo ve formě správních politik nebo
formulovaných /veřejných/ zájmů/,
Obecné principy právní,
Principy dobré správy (jež jsou právní i neprávníPrincipy dobré správy (jež jsou právní i neprávní
povahy)
+ další, nepsané zásady (např. zásada řádného
odůvodnění, zásady správního trestání, ad.)
V souhrnu jde o strukturu určující obsahovou stránku
správního uvážení, a to vždy v rámci jeho právních limitů
(mezí).
URČITÉ KATALOGY PRINCIPŮ A ZÁSAD:
Základní zásady činnosti správních orgánů (§§ 2-8 SŘ)
– pro SU zejména § 2 (proporcionalita, předvídatelnost legitimní
očekávání, zákaz zneužití správního uvážení, resp.
pravomoci, jednání ve veřejném zájmu, ochrana práv nabytých v
dobré víře), § 4 (zásada dobré správy, vstřícnosti), § 5 ( smírné
řešení rozporů).
působnost zásad obecná – při výkonu veřejné správy
( § 177 odst. 1 správního řádu),( § 177 odst. 1 správního řádu),
Doporučení VM RE č. (2007)7 o dobré veřejné správě,
Katalog principů („desatero“) dobré správy formulovaný
Veřejným ochráncem práv.
V prostoru vymezeném jak po stránce hranic (limitů),
tak co do závazných hledisek se rozhodování s volnou
úvahou musí pohybovat.
DĚKUJI ZA POZORNOST.