NORMOTVORBA OBCÍ vydávanie všeobecne záväzných nariadení a vnútorných predpisov obce JUDr. Jozef Tekeli, PhD. lektor Obálka.jpg CIEĽ PREDNÁŠKY •Poskytnúť informácie o normotvorbe obcí – t. j. teoretické poznatky i praktické odporúčania pri vydávaní dvoch druhov normatívnych právnych aktov obcí, a to: •1. všeobecne záväzných nariadení obce a •2. vnútorných predpisov obce. • CIEĽ PREDNÁŠKY •Cieľom tejto prednášky nemá byť teda dôsledná analýza niektorého z úsekov obecnej správy regulovaných jednotlivými VZN •– napr. problematika miestnych daní a poplatkov alebo sociálne zabezpečenie, či úprava životného prostredia, ai. CIEĽ PREDNÁŠKY •Ale sprostredkovať informácie o: •1. povahe normatívnych aktov obce, •2. členení normatívnych aktov obce, •3. procese tvorby normatívnych aktov obce, •4. publicite normatívnych aktov obce a •5. základnom katalógu normatívnych aktov. POJEM VŠEOBECNE ZÁVÄZNÝCH NARIADENÍ OBCE Právne zakotvenie •Inštitút VZN je konkretizovaný, vychádzajúc z čl. 68 a 71 Ústavy SR v § 6 z.č. 369/1990 •Samotný z.č. 369/1990 nedefinuje, čo je to VZN, ale zakotvuje pojmové znaky VZN: V § 6 ods. 1 z. 369/1990: •„Obec môže vo veciach územnej samosprávy vydávať VZN; VZN nesmie byť v rozpore s Ústavou SR, ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas NR SR a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.“ V § 6 ods. 2 z. 369/1990: •„Vo veciach, v ktorých obec plní úlohy štátnej správy, môže vydávať VZN len na základe splnomocnenia zákonom a v jeho medziach. •Také nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou SR, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami, ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, so zákonmi, s nariadeniami vlády, so všeobecne záväznými predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy.“ Definícia •Normotvornou činnosťou obce = činnosť obce spočívajúcu v tvorbe právnych noriem, v ich zdokonaľovaní, zmene a rušení. •=> teória správneho práva definuje VZN ako normatívny právny akt vydaný obecným zastupiteľstvom, ktorého obsah je záväzný pre všetky fyzické osoby a právnické osoby trvalo alebo prechodne sa zdržiavajúce na tom-ktorom území obce. • Z tejto definície => znaky VZN: •1. VZN sú vždy normatívnymi právnymi aktmi – t.z. vyznačujú sa normatívnosťou – t.j. vzťahujú sa na neurčitý počet prípadov rovnakého druhu. Normatívnym právnym aktom nikdy nemožno riešiť konkrétny prípad, rieši sa ním celá skupina prípadov, sú určené na opakované používanie, má všeobecnú povahu. Opakom normatívnosti je individuálnosť, teda opakom NPA sú individuálne právne akty, ktoré sa vzťahujú na konkrétne individuálne prípady - rozhodnutia starostu v správnom konaní. Znaky VZN •2. VZN sú výsledkom činnosti obecného zastupiteľstva – vydávanie VZN je vyhradenou právomocou OZ podľa § 11 ods. 4 písm. g) z. 369/1990. Túto právomoc nie je možné delegovať na žiaden iný orgán obce. •3. Obsah VZN je záväzný – t.z. VZN obsahuje právne normy, ktorými sa zakladajú, menia alebo rušia subjektívne práva a povinnosti fyzických a právnických osôb. Znaky VZN •4. Pôsobnosť VZN – VZN sa vzťahuje na celé územie obce a na všetky osoby bez ohľadu na to, či sa v obci zdržiavajú, bývajú, majú sídlo alebo tadiaľ len prechádzajú. •Výnimka - VZN s účinnosťou pre viac obcí – napr. vytvorenie spoločného školského obvodu v rámci územia dvoch alebo viacerých obcí, zriadenie spoločnej obecnej polície pre viaceré obce. ČLENENIE VZN •Podľa § 6 ods. 1 a ods. 2 z. 369/1990 sa rozlišujú dva druhy VZN: 1.Samosprávne (prvotné, originárne, vlastné) 2.Odvodené (derivatívne) 1. Tzv. prvotné VZN (originárne) •• Na ich vydanie nepotrebuje obec výslovné zákonné splnomocnenie, keďže splnomocnenie je obsiahnuté už priamo v Ústave SR – čl. 68. •• Obec ich prijíma v rámci samosprávnej pôsobnosti, kde obec zabezpečuje výkon vlastných záležitostí, vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť. Súladnosť prvotných VZN • Tieto VZN musia byť v súlade len s ústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami. • Tieto VZN sú preskúmateľné iba z hľadiska ústavnosti a zákonnosti. • Do ich obsahu nemôže zasahovať ani vláda ani ministerstvá. Vecná pôsobnosť prvotných VZN •• Podľa nálezu ÚS SR sp. zn. II. ÚS 19/97 však obec nemôže uplatňovať túto normotvornú právomoc v neobmedzenej miere, ale len vo vzťahoch pri ktorých obec realizuje územnú samosprávu. •• Čo sú veci samosprávy, to bližšie vymedzuje § 4 ods. 3 z. 369/1990. •Nejde však o taxatívny výpočet - slovíčko „najmä“ - ale o demonštratívny - len najzákladnejšie a najdôležitejšie otázky samosprávy tej ktorej obce, napr. verejný poriadok v obci, predajný čas a prevádzka služieb, ai. A) Ukladanie povinností •Pri tvorbe samosprávnych VZN je potrebné zohľadniť inštitút základných práv a slobôd: • •čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy: „Povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.“ • Príklady •Demonštrujem na príkladoch: 1.VZN o zákaze požívania alkoholických nápojov na verejne prístupných miestach. 2.VZN o žobraní 3.VZN o regulácii zábavnej pyrotechniky •Keďže každé VZN je podzákonným právnym aktom možno ukladať určité povinnosti osobám len na základe zákona, t.z. zákon musí výslovne splnomocniť obec aby mohla uložiť určitú povinnosť zasahujúcu do základných práv a slobôd. 1. Požívanie alkoholu • V prípade konzumácie alkoholu ide o právo na súkromie a osobnú nedotknuteľnosť osôb konzumujúcich alkoholické nápoje, •Navyše podľa ÚS SR nemožno automaticky s požitím alkoholických nápojov na verejnom priestranstve spájať domnienky o prípadnej možnosti protiprávneho konania. • T. z. ak chce obec uložiť povinnosť nekonzumovať alkoholické nápoje na verejne prístupných miestach a tým zasiahnuť do základných práv a slobôd osôb musí mať na to výslovné zákonné zmocnenie. Stará úprava- do 31. júla 1996 •Podľa dikcie účinnej do 31. júla 1996 - § 4 ods. 3 písm. a) z.č. 46/1989 Zb. o ochrane pred alkoholizmom a inými toxikomániami: „Národné výbory môžu vo svojich územných obvodoch obmedziť alebo zakázať v určitých dňoch alebo hodinách alebo na určitých miestach predaj a podávanie alkoholických nápojov v zariadeniach verejného stravovania, v predajniach potravín alebo na iných verejne prístupných miestach.“ • Nová úprava – od 1. augusta 1996 Doplnenie zákonného splnomocnenia •Nový zákon teda dovtedajšiu úpravu účinnú do 31. júla 1996 doplnil o slovo „požívanie“. •=> obrat v možnosti obecnej normotvornej •Od 1. augusta 1996 už obce majú zákonný základ na takéto zásahy do základného práva na nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia •Naopak do 31. júla 1996 chýbalo výslovné zákonné splnomocnenie pre obce na vydávanie takéhoto typu VZN a takéto VZN boli protiústavné - Protiústavné VZN • napr. VZN mestskej časti Bratislava – Karlova Ves z 11. apríla 1995 č. 23/1995 o zákaze požívania alkoholických nápojov na verejných priestranstvách - vyhlásené ÚS SR za protiústavné, • rovnako VZN miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája 1995, ktorým sa zakazuje žobranie alebo požívanie alkoholických nápojov na verejných priestranstvách mestskej časti. 2. Žobranie • Zákonné splnomocnenie však v platnom právnom poriadku stále chýba vo vzťahu k možnosti obcí regulovať žobranie. • V právnom systéme SR nenájdeme právnu reguláciu žobrania v žiadnom zákone. • Zákaz žobrania obcou nemá oporu v žiadnej zákonnej úprave. •=> VZN, ktorým sa zakazuje žobranie na verejných priestranstvách, teda nie je v súlade s čl. 13 ods. 1 ústavy. • Judikatúra ÚS SR o žobraní (sp. zn. II. ÚS 45/96) • Navyše podľa ÚS SR „žobranie na verejných priestranstvách nemôže byť samo o sebe neprípustným, resp. zakázaným konaním.“ •Podľa ÚS SR žobranie samo o sebe nemožno považovať za konanie, ktoré ohrozí alebo naruší verejný poriadok. •Ako priestupok proti verejnému poriadku podľa § 47 ods. 1 písm. c) sa stíha vzbudenie verejného pohoršenia, avšak žiadnu osobu nemožno stíhať za prípadné doposiaľ nenaplnené konanie. • • 3. Používanie pyrotechnických výrobkov na zábavné a oslavné účely •Hoci nová úprava je účinná už jeden rok, veľké množstvo obcí zatiaľ novelu nepostrehlo a nezrušilo svoje nezákonné VZN. •Dôsledok- samotný stav nezákonnosti, ale aj množiace sa prípady uplatnenia protestov prokurátora voči VZN o používaní pyrotechnických výrobkov. •Príčina – protichodné legislatívne zmeny • Zavedenie splnomocnenia •Zákonné splnomocnenie pre obce na reguláciu používania pyrotechnických výrobkov určených na zábavné a oslavné účely formou VZN zaviedla novela č. 350/2012 Z. z., ktorou sa mení a dopĺňa z.č. 51/1988 Zb. o banskej činnosti, výbušninách a o štátnej banskej s účinnosťou od 23.11.2012: „Obec môže všeobecne záväzným nariadením obmedziť alebo zakázať používanie pyrotechnických výrobkov určených na zábavné a oslavné účely na území obce.“ • Využitie možnosti •Podľa tohto novelizovaného ustanovenia § 36g ods. 5 teda obce mohli v období od 23.11.2012 regulovať, t. j. vlastnou normotvorbou obmedziť alebo úplne zakázať používanie zábavnej pyrotechniky. •Cit. splnomocnenie využili mnohé obce, ktoré už dlhšie poukazovali na potrebu zverenia kompetencie obciam na úseku regulovania používania pyrotechnických výrobkov. •Dôvodom bol častý „nadúzus“ používania pyrotechnických výrobkov, navyše často-krát nevhodným spôsobom, či už do času, miesta alebo formy ich používania. •V množstve obcí teda došlo po 23.11.2012 k prijatiu VZN upravujúcich používanie pyrotechnických výrobkov, a to v rôznej intenzite obmedzení či úplných zákazov ich používania. • Krátke trvanie splnomocnenia •Hneď ďalšia novela z. č. 51/1988 Zb. vykonaná zákonom č. 58/2014 Z. z. o výbušninách, výbušných predmetoch a munícii zaviedla zásadnú zmenu: •S účinnosťou od 1.6.2014 sa vypustilo z platnej právnej úpravy zákonné splnomocnenie pre obce na vydávanie VZN regulujúcich používanie zábavnej pyrotechniky. •=> Podľa súčasnej platnej právnej úpravy teda obce nemajú zákonné splnomocnenie na obmedzovanie alebo zakazovanie používania pyrotechnických výrobkov určených na zábavné alebo oslavné účely. • • Dôsledok •Účinnosťou z.č. 58/2014 Z. z. sa 1.6.2014 ex lege všetky VZN obcí obmedzujúce alebo zakazujúce používanie pyrotechnických výrobkov určených na zábavné a oslavné účely dostali do rozporu s ústavou a zákonom. •VZN obcí regulujúce používanie zábavnej pyrotechniky dnes už ukladajú povinnosti bez potrebného zákonného zmocnenia. •Ako také je ich teda potrebné zrušiť. Pôsobnosť obcí na úseku výbušnín •§ 88 ods. 13 z.č. 58/2014: „Ten, kto bude vykonávať ohňostrojné práce s pyrotechnickými výrobkami triedy III, alebo ten, pre koho sa tieto práce majú vykonať, musí požiadať obec o súhlas s ich vykonaním, a to najneskôr desať pracovných dní pred termínom ich vykonania. Ohňostrojné práce možno vykonať, ak obec vydá na ich vykonanie súhlas.“ •Vykonanie ohňostrojných prác sa musí oznámiť preukázateľným spôsobom obvodnému banskému úradu, Dopravnému úradu, okresnému riaditeľstvu Hasičského a záchranného zboru a Policajnému zboru SR najneskôr 48 hodín pred ich plánovaným vykonaním. K oznámeniu sa priloží aj súhlasné stanovisko obce s ich vykonaním. • B) Obmedzenie základných práv a slobôd • • čl. 13 ods. 2 Ústavy „Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.“ • Keďže každé VZN je podzákonným právnym aktom, nemožno formou VZN nikdy obmedziť žiadne základné právo alebo slobodu! • Základné práva/slobody je možné obmedziť iba zákonom. • T.z. na rozdiel od predchádzajúcej situácie, zákonom nie je ani možné splnomocniť obec na stanovenie obmedzení základných práv a slobôd formou VZN. • • Príklad • Ak obec vo VZN uloží povinnosť nepožívať alkoholické nápoje na verejných priestranstvách musí rešpektovať nemožnosť obmedzenia vlastníckeho práva formou VZN. • Podľa ÚS SR: ak obec vo VZN ustanoví za verejné priestranstvo všetky priestranstvá vo VZN uvedené, bez ohľadu na charakter ich vlastníctva, dostáva sa takéto VZN do rozporu s čl. 13 ods. 2 ústavy, pretože obec takto obmedzuje vlastnícke právo k nehnuteľnostiam • Príklad •=> zákaz požívania alkoholických nápojov sa môže vzťahovať na verejne prístupné miesta, iba pokiaľ sú vo vlastníctve obce a nie sú vo vlastníctve iných právnických osôb a fyzických osôb • 2. Tzv. odvodené (derivatívne) VZN •Na ich vydanie obec potrebuje výslovné zákonné zmocnenie. •Obec ich prijíma v rámci prenesenej pôsobnosti – tzv. prenesený výkon štátnej správy na obce z dôvodu efektívnosti, hospodárnosti a racionálnosti •Takéto VZN slúžia len na podrobnejšiu úpravu spoločenských vzťahov už upravených zásadným spôsobom v zákone. Súladnosť odvodených VZN •Takéto VZN musia byť v súlade • nielen s ústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, • ale aj v súlade s nariadeniami vlády, so všeobecne záväznými predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy – vyhláškami, výnosmi a opatreniami. • => Obec v tejto rovine len „vstupuje do sústavy orgánov miestnej štátnej správy“. Rozlíšenie • To, či sa v konkrétnom prípade jedná o vydávanie VZN v samosprávnej alebo prenesenej pôsobnosti zistíme v jednotlivých prípadoch z príslušných osobitných právnych predpisov. • Z. 369/1990 navyše zakotvil dôležité interpretačné pravidlo: „Ak zákon pri úprave pôsobnosti obce neustanovuje, že ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce." Trend •Aj toto ustanovenie podporuje všeobecný trend zvýraznenia samosprávneho postavenia obce pri rozhodovaní o veciach správy obce. •Je predpoklad, že rozsah samosprávnych úloh sa rozširuje a bude neustále rozširovať. Možno teda konštatovať postupný presun čoraz väčšieho počtu úloh na obce a mestá. => Princíp subsidiarity: •Obce by mali byť schopné efektívne rozhodovať aj o takých veciach, ktoré nie sú a zrejme ani perspektívne nebudú detailne upravené v zákonoch, ktoré môžeme charakterizovať iba ako všeobecné a abstraktné právne normy, ktoré potrebujú svoju podzákonnú konkretizáciu. • TVORBA VZN OBCE Proces tvorby VZN - zahrňuje tieto etapy práce: •1. príprava návrhu VZN, •2. prejednanie návrhu VZN, •3. schválenie VZN, •4. publikácia VZN, •5. zánik (zrušenie) VZN. 1. Príprava návrhu VZN •Iniciovať prijatie VZN môže poslanec, starosta i obecný úrad. Podnet na prijatie môže dať ktorákoľvek fyzická i právnická osoba. •Odbornú prípravu a spracovanie textu návrhu VZN spravidla zabezpečuje obecný úrad, ktorý v zmysle § 16 ods. 2 písm. b) z. 369/1990 zabezpečuje odborné podklady a iné písomnosti na rokovanie obecného zastupiteľstva, obecnej rady a komisií. • Zverejnenie návrhu VZN •Podľa § 6 ods. 3 z. 369/1990: „Návrh VZN, o ktorom má rokovať OZ, zverejní obec jeho vyvesením na úradnej tabuli v obci najmenej 15 dní pred rokovaním OZ o návrhu nariadenia. Návrh nariadenia sa zverejní aj na internetovej adrese obce v tej istej lehote, ak ju má obec zriadenú, alebo iným spôsobom v obci obvyklým.“ •Odporúčam, aby text návrhu VZN obsahoval aj dátum zverejnenia návrhu VZN. • Trendy pri zverejňovaní návrhu •Pri návrhu VZN sa presadzujú trendy: •1. trend internetizácie, •2. trend zabezpečenia možnosti oboznámenia sa s obsahom návrhu VZN čo najširšiemu okruhu adresátov, •3. trend zreálňovania zodpovednosti za nesplnenie zákonných povinností (najmä: forma zverejnenia, doba zverejnenia) • Zverejnenie návrhu na internetovej adrese •Zákonodarca pri novelizácii § 6 zaviedol v súlade s trendom internetizácie, popri: • zverejnení návrhu VZN jeho vyvesením na úradnej tabuli najmenej na 15 dní pred rokovaním OZ, • i povinnosť obce zverejniť návrh tohto VZN v tej istej lehote, aj na internetovej adrese obce, ak ju má obec zriadenú, alebo iným spôsobom v obci obvyklým. Paradox •Je zaujímavé, že zákon nezvýraznil výslovne obligatórnu povinnosť zverejniť na internetovej adrese obce, ak ju má obec zriadenú aj samotné VZN; teda nielen jeho návrh. •Takýto postup zákonodarcu považujem za nedôsledný a vo vzťahu: návrh VZN vs. VZN obce za nesystémový. •(O publikácii schváleného VZN budeme hovoriť neskôr) Výnimky •Takýto postup zverejňovania návrhu VZN sa nepoužije v prípade: •živelnej pohromy, •všeobecného ohrozenia, •odstraňovania následkov živelnej pohromy, •ak právny predpis, na základe ktorého sa nariadenie prijíma, nebol včas zverejnený v Zbierke zákonov alebo •ak je potrebné zabrániť škodám na majetku. • Pripomienkovanie návrhu VZN • Dňom vyvesenia návrhu VZN začína plynúť najmenej desaťdňová lehota, počas ktorej môžu FO a PO uplatniť pripomienku k návrhu VZN v písomnej forme, elektronicky alebo ústne do zápisnice na OcÚ. • Pripomienkou možno v určenej lehote navrhnúť •A/ nový text alebo •B/ úpravu textu (doplnenie, zmenu, vypustenie alebo spresnenie pôvodného textu). • Z pripomienky musí byť zrejmé, kto ju predkladá. • Na ostatné podnety nemusí navrhovateľ VZN prihliadať, a to najmä vtedy, ak nie sú zdôvodnené. Vyhodnotenie pripomienok •KTO ? : Vyhodnotenie pripomienok uskutoční navrhovateľ nariadenia s príslušnou komisiou, ak je zriadená. •OBSAH VYHODNOTENIA: stručný obsah pripomienky, údaje o tom, kto predložil pripomienku, ktorým pripomienkam sa vyhovelo alebo nevyhovelo a z akých dôvodov. •ZÁVER VYHODNOTENIA: Vyhodnotenie pripomienok sa musí predložiť poslancom v písomnej forme najneskôr tri dni pred rokovaním OZ o návrhu nariadenia. • Aplikačná skúsenosť •Konštatujem, že možnosť pripomienkovania navrhovaných VZN v súlade s § 6 ods. 4 z. 369/1990 nie je v podmienkach slovenskej samosprávy zo strany obyvateľstva dostatočne využívaná. •Je teda žiaduce zvyšovať u obyvateľstva právne vedomie o možnostiach zúčastňovania sa na správe vecí verejných priamo. • 2. Prejednanie návrhu VZN •Podľa § 12 ods. 7 z. 369/1990: •OZ rokuje vždy v zbore. •Spôsobilé rokovať a uznášať sa je vtedy, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých poslancov. •Na prijatie uznesenia OZ je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov. •Na prijatie VZN je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny prítomných poslancov. • Vypočutie poradného hlasu •• Ak OZ zriadilo poradný orgán, vypočuje pred prijatím rozhodnutia vo veci, pre ktorú bol poradný orgán zriadený, jeho stanovisko, t. z. pred prijatím VZN by mal predseda vecne príslušnej komisie vyjadriť názor komisie na predložený návrh VZN. • Subsidiárne: poradný hlas HK a prednostu OcÚ • • 3. Schválenie VZN •• Momentom, kedy OZ schválilo VZN, už vo VZN nie je možné robiť žiadne zmeny, doplnky, príp. úpravy. • Prijaté VZN je možné následne meniť/rušiť iba právnym aktom rovnakej právnej sily, t. j. VZN – opäť s predpísaným postupom (príklad dane) Zásadný aplikačný a právno-teorecický problém => problém zákonnej úpravy: •DVE OTÁZKY: •„Je možné schvaľovať VZN formou uznesenia obecného zastupiteľstva ?“ •(časté formulácie pri prijímaní VZN: „VZN obce XY bolo prijaté uznesením OZ číslo XX.“) •„Ak obec príjme VZN formou uznesenia OZ môže voči takémuto rozhodnutiu OZ uplatniť starosta sistačné právo?“ a) USTÁLENÝ VÝKLAD: negatívna odpoveď •VZN nie je uznesením OZ => •VZN a uznesenie OZ predstavujú dve rôzne finálne formy činnosti OZ: ROZDIELY: •Rozdielna povaha týchto aktov,; •Spôsob prípravy – proces prípravy VZN sa vyznačuje kvalifikovaným prístupom. Naopak, u uznesení OZ zákon spravidla nepredpisuje žiadne kritériá pre ich tvorbu (až na výnimky); •• Rozdiel väčšine poslancov OZ potrebnej pre ich prijatie; • ROZDIELY: •rozdielna forma publikácie prijatých VZN a uznesení -VZN musia byť vždy formálne publikované: vyvesením VZN na úradnej tabuli v obci. Formálna publikácia je podmienkou platnosti VZN a trvá zákonom stanovenú dobu, t. j. (minimálne 15 dní, v niektorých prípadoch podľa osobitných predpisov aj dlhšiu dobu, napr. minimálne 30 dní u VZN, ktorým sa vyhlasuje záväzná časť územnoplánovacej dokumentácie obce.) • ROZDIELY: •Naopak, u uznesení OZ platná právna úprava pozná len materiálnu publikáciu: -Podľa § 5 ods. 2 z.č. 211/2000 Z.z. má obec povinnosť zverejniť uznesenia OZ, ktoré sú súčasťou zápisníc zo zasadnutí OZ spolu s výpisom o hlasovaní jednotlivých poslancov, spôsobom umožňujúcim hromadný prístup. b) ODLIŠNÝ PRÍSTUP: pozitívna odpoveď •výklad GP SR z r. 2012: „Uznesenie predstavuje univerzálny akt obecného zastupiteľstva, ktorým toto prijíma svoje rozhodnutia. Tieto môžu byť podľa povahy tak normatívneho ako i individuálneho charakteru.“ Aplikačný dôsledok •Sistačné právo starostu: v zmysle § 12 ods. 11 z. 369/1990 „VZN a uznesenie obecného zastupiteľstva podpisuje starosta najneskôr do 10 dní od ich schválenia obecným zastupiteľstvom.“ • •Podľa prvého výkladu - nemôže – t. z. sistačné právo môže starosta uplatniť jedine pri uzneseniach OZ, nie voči VZN obce. •Podľa druhého výkladu – môže – t. z. nie je daný rozdiel pri realizácii sistačného práva starostu tak voči medzi uzneseniami OZ, ako aj voči VZN • ODPORÚČANIA: • V záverečných ustanoveniach rešpektovať dikciu zákona a uvádzať text: •„Na všeobecne záväznom nariadení XY poradové číslo/rok sa uznieslo obecné zastupiteľstvo obce ... na svojom zasadnutí dňa ...“ •VZN konkrétnej obce má vlastný číselný rad odlišný od číslovania uznesení OZ tejto obce. • Ďalšie záverečné ustanovenia •V schválenom VZN odporúčam zároveň uviesť tieto údaje: •Návrh tohto VZN bol zverejnený na pripomienkovanie na úradnej tabuli a na internetovej stránke obce dňa ... •Prijaté VZN bolo zverejnené na úradnej tabuli a na internetovej stránke obce dňa ... •Toto VZN nadobúda účinnosť dňa ... •Dňom nadobudnutia účinnosti tohto VZN sa ruší VZN ... • • • PUBLICITA VZN OBCE Pojem publikácie •Publikácia právneho predpisu spočíva v jeho zverejnení oficiálnym, vopred stanoveným spôsobom. •Predstavuje nutnú podmienku jeho platnosti a uplatnenia zásady ignorantia legis non excusat (neznalosť práva neospravedlňuje). •Prezumpcia znalosti právneho predpisu je podmienkou právnej zodpovednosti za protiprávne konanie. • Pojem publikácie •Publikáciou = možnosť každého, komu je takýto akt určený, náležitým spôsobom sa s ním oboznámiť. •Podľa Európskeho súdneho dvora: „Právny predpis nesmie byť voči adresátom aplikovaný skôr, než majú možnosť sa s jeho obsahom oboznámiť“ Neznalosť VZN neospravedlňuje •Zjednodušene povedané publikácia VZN je podmienkou uplatnenia pravidla: „neznalosť VZN neospravedlňuje“. •Keď je VZN platné a účinné nikto sa nemôže zbaviť právnej zodpovednosti vznikajúcej pri porušovaní jeho jednotlivých ustanovení s dovolaním, že o VZN nevedel. Zakotvenie fikcie •Fikciu „neznalosť práva neospravedlňuje“ obsahuje prvý slovenský zákon č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov. •Ak si túto fikciu rozmeníme na drobné: tak v podmienkach SR sú každému známe všetky právne predpisy a tieto právne predpisy každý pozná, pričom uvedené sa prirodzene vzťahuje aj znalosť obyvateľov obcí vo vzťahu k ich VZN. • Príklad •Vždy keď hovorím o poznaní právnych predpisov demonštrujem ho na príklade ešte z antického obdobia. •Pred viac ako 2 000 rokmi nechal tyran Dionysius zo Syrakúz vyvesiť zákony tak vysoko, že ich nebol schopný prečítať žiaden občan. •Dnes môže čítať všetky právne predpisy každý, avšak keď som si pri príprave na dnešnú prednášku prezrel náhodne vybrané web stránky viacerých slovenských obcí, tak som zistil, že sa od čias Dionysa zo Syrakúz v princípe veľa nezmenilo. • Pozorovanie • Mnohé, najmä malé slovenské obce (a tých je na Slovensku cca 60% do 1 000 obyvateľov): •nemali na internetovej stránke zverejnené absolútne žiadne VZN; •viaceré mali publikované iba VZN, ktorým sa určujú podmienky vyberania miestnych daní a poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady. •viaceré obce mali VZN zverejnené na internetovej stránke spôsobom, ktorý pre ich vyhľadanie vyžadoval značnú dávku úsilia a trpezlivosti. • Vyhlásenie VZN – znenie zákona •Podľa § 6 ods. 8 až 10 z. 369/1990 sa VZN musí vyhlásiť. • „Vyhlásenie sa vykoná vyvesením VZN na úradnej tabuli v obci najmenej na 15 dní; účinnosť nadobúda pätnástym dňom od vyvesenia, ak v ňom nie je ustanovený neskorší začiatok účinnosti.“ • „V prípade živelnej pohromy alebo všeobecného ohrozenia, ak je to potrebné na odstraňovanie následkov živelnej pohromy alebo na zabránenie škodám na majetku, možno určiť skorší začiatok účinnosti všeobecne záväzného nariadenia.“ • Vyvesenie nariadenia na úradnej tabuli v obci je podmienkou jeho platnosti; okrem toho sa nariadenie zverejní aj spôsobom v obci obvyklým.“ • Z citovaného znenia vyplýva: •zákonodarca stanovil v § 6 ods. 3 a ods. 4 dve formy obligatórneho (povinného) vyhlasovania VZN: 1.vyvesenie na úradnej tabuli v obci 2.zverejnenie spôsobom v obci obvyklým • 1. Vyvesenie na úradnej tabuli v obci •Vyvesenie VZN na úradnej tabuli v obci je bezpochyby podmienkou jeho platnosti a len platný predpis môže nadobudnúť účinnosť. •Preto je možné takúto formu vyhlasovania nazvať i publikáciou verejnoprávnou. •V teórii správneho práva sa vyvesenie VZN na úradnej tabuli nazýva tzv. publikáciou vo formálnom zmysle. • 2. Zverejnenie spôsobom v obci obvyklým • Druhou obligatórnou formou publikácie VZN obce je jeho zverejnenie spôsobom v obci obvyklým, napr. na internetovej stránke obce, miestnym rozhlasom, televíziou, tlačou, ai. • Druhú časť vety § 6 ods. 4 „VZN sa zverejní aj spôsobom v obci obvyklým“ je nutné vykladať doslovne ako povinnosť, a nie ako možnosť, zverejnenia VZN aj akýmkoľvek iným spôsobom v obci obvyklým. Materiálna publikácia •UPOZORNENIE: Hoci je zverejnenie VZN aj spôsobom v obci obvyklým povinné, nie je na rozdiel od vyvesenia VZN na úradnej tabuli podmienkou jeho platnosti. •Podľa teórie správneho práva táto ide o tzv. publikáciu v materiálnom zmysle. •Materiálna publikácia nijako nesúvisí so vznikom právnych účinkov právneho predpisu, má subsidiárny charakter. Opomenutie materiálnej publikácie •Jednoznačne nemôže zabrániť nadobudnutiu platnosti a následne i účinnosti •Možná iba otázka zodpovednosti za nesplnenie tejto zákonom vyžadovanej povinnosti. •Vo vzťahu k samotnému VZN, však opomenutie zverejnia VZN aj spôsobom v obci obvyklým, nebude mať žiadne relevantné právne účinky – tzv. imperfektná právna norma. • Podoba internetovej stránky •Pri VZN odporúčam, aby mala obec na internetovej stránke v rámci položky „VZN“ tri podpoložky: • •„Navrhované VZN“ •„Platné VZN“ •„Archív VZN“ • Pojem - Republikácia VZN •= vyhlásenie úplného znenia právneho predpisu - „ako vyplýva z neskorších predpisov“ - po vykonanej novelizácii (novelizáciách). • Realizuje sa spravidla u zákonov (ústavných zákonov), avšak platná právna úprava nevylučuje možnosť takejto republikácie ani u iných druhov právnych predpisov, a teda ani u VZN. • V takomto prípade prameňmi práva naďalej ostávajú pôvodné VZN. Republikácia •žiaduca najmä v prípadoch, keď sa v dôsledku väčšieho množstva dodatkov (t.j. VZN, ktorými sa mení a dopĺňa pôvodné VZN) sťažila možnosť adresátov orientovať sa vo VZN. •Republikáciu odporúčam vykonať formou „všeobecne záväzného nariadenia, ktorým sa vyhlasuje úplné znenie všeobecne záväzného nariadenia XY v znení neskorších zmien a doplnkov.“ • • Alternatívna možnosť •Obec má okrem možnosti republikácie samozrejme vždy možnosť pôvodné VZN, ako aj všetky jeho neskoršie dodatky zrušiť a nahradiť ich úplne novým VZN, ktoré sa stáva jediným prameňom práva. Úradná tabuľa •Nejasnosťou v slovenskej právnej úprave zásady publikácie vo vzťahu k VZN obce je aj samotné vymedzenie pojmu „úradná tabuľa“. •Vychádzajúc z dikcie zákona: každá obec musí mať „úradnú tabuľu“ – t. j. musí byť takto aj označená ; •inak nie je splnená podmienka vyvesenia => VZN, nemôže nadobudnúť platnosť • • • Problém – v judikatúre i legislatíve absentuje vymedzenie úradnej tabule: •Platná právna úprava nedefinuje pojem „úradná tabuľa“. •V hmotnoprávnom predpise – z. 369/1990 - navyše nemožno nájsť ani špecifikáciu požiadaviek na tento materiálny nosič informácii, napr. jeho prístupnosť pre verejnosť, ai. •Absencia takýchto ustanovení zákona vyvoláva do istej miery vo vzťahu k inštitútu publikácie VZN stav právnej neistoty. • Demonštrácia na praktickom príklade • Je možné stretnúť sa, a to predovšetkým v menších obciach, že v snahe rešpektovať zákon tieto obce zriadia „Úradnú tabuľu obce“, ktorá nesie aj patričné označenie. • Problém však nastáva vtedy, ak takáto obec v snahe informovať svojich obyvateľov o dianí v obci, zverejňuje na úradnej tabuli oznamy predovšetkým kultúrneho a osvetového charakteru, napr. o konaní divadelných predstavení, folklórnych vystúpení ai., bez toho aby na nej súčasne zverejňovali iné dokumenty, ktoré majú právne relevantný obsah – t. z. návrhy VZN, VZN, ai. povinne zverejňované informácie. • Dve alebo viac tabúľ • Je možné stretnúť sa so situáciou, keď v jednej obci, nesú dve, príp. i viacero tabúľ označenie „Úradná tabuľa obce“ a to bez toho, aby na každej z nich boli zverejňované rovnaké právne relevantné dokumenty. • Závažnejšie je, ak tabuľa, ktorá je síce označená „Úradná tabuľa obce“, no sú na nej zverejňované predovšetkým vyššie spomínané dokumenty kultúrneho a osvetového charakteru, je umiestnená na verejnom priestranstve, napr. na námestí obce, čo zabezpečuje širokú mieru publicity; Dve alebo viac tabúľ •a naopak tabuľa taktiež nesúca označenie „Úradná tabuľa obce“, na ktorej sú rešpektujúc zákon skutočne vyhlasované právne relevantné akty obce, je umiestnená v budove samotného obecného úradu, •- pričom takáto forma umiestnenia úradnej tabule obce do značnej miery relativizuje požiadavku publicity právnych aktov územnej samosprávy. Rozpor so Správnym poriadkom • Procesnoprávne ustanovenie § 3 ods. 5 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) stanovuje : „Úradná tabuľa správneho orgánu musí byť nepretržite prístupná verejnosti.“ •=> Obec musí zabezpečiť aby mal k informáciám zverejneným na úradnej tabuli prístup každý a mohol sa s nimi oboznámiť kedykoľvek, nielen napr. počas úradných hodín správneho orgánu. • Dopad na VZN • Zásadnou je otázka: - Či v prípade, ak schválené VZN bude v obci publikované na jednej tabuli nesúcej označenie „Úradná tabuľa obce“, avšak zároveň nebude publikovaná na inej tabuli v obci nesúcej taktiež označenie „Úradná tabuľa obce“, resp. pri existencii troch a viacerých tabúľ v obci nesúcich označenie „Úradná tabuľa obce“ nebude publikované aspoň na jednej z nich, bude splnená podmienka vyhlásenia VZN? - A či teda takéto VZN obce bude spôsobilé nadobudnúť platnosť a následne i účinnosť? Judikatúra ÚS SR •V judikatúre ÚS SR badať v posledných rokoch úbytok rozhodnutí týkajúcich sa záležitostí územnej samosprávy. ÞÚS SR takouto a ani obdobnou otázkou doposiaľ nezaoberal. Þ možno formulovať len súkromný názor, že s ohľadom na zásadu právnej istoty nemožno v takom prípade akceptovať splnenie podmienky vyvesenia Komparácia •na rozdiel od slovenského zákonodarcu si český zákonodarca závažnosť právnych dôsledkov takýchto faktických situácii uvedomil a pokúsil sa ich riešiť cestou zákonnej úpravy. •Podľa z.č. 500/2004 Sb., správní řád „Každý správny orgán zriaďuje úradnú tabuľu, ktorá musí byť nepretržite verejne prístupná. Pre orgány územného samosprávneho celku sa zriaďuje jedna úradná tabuľa. Obsah úradnej tabule sa zverejňuje aj spôsobom umožňujúcim diaľkový prístup. ZÁVERY a ODPORÚČANIA •Úradnú tabuľu musí mať každá obec. •Úradná tabuľa musí byť verejnosti prístupná nepretržite, po celých 24 hodín. Nesmie sa preto nachádzať vnútri budov správnych úradoch či v ich areáloch, pokiaľ nie sú celodenne prístupné. ODPORÚČANIA •Úradná tabuľa musí byť umiestnená na dohľad úradu v jeho predvídateľnej vzdialenosti. Ak je umiestnená inde, napríklad v malých obciach na námestí, mal by byť na budove príslušného správneho úradu na tuto skutočnosť odkaz. •Úradná tabuľa by mala byť konštruovaná tak, aby bola čitateľná, aby vylučovala manipuláciu s vyvesenými písomnosťami. Zákon nestanovuje konkrétnu podobu úradnej tabule ani jej vzhľad, prípadne osvetlenie, ai. • ODPORÚČANIA •Je žiaduce, aby obec mala iba jednu úradnú tabuľu, aj keď to zo slovenského zákona výslovne nevyplýva. •Nemožno vylúčiť ani prípad, ak sídlia oddelenia obecného úradu v rámci jednej obce v rôznych budovách a bude sa úradná tabuľa nachádzať na týchto budovách alebo v ich bezprostrednej blízkosti. V takomto prípade sa na úradnej tabuli vlastného sídla obce uvedie aspoň presná dislokácia jednotlivých oddelení s uvedením presných adries vrátane poučenia o umiestnení ďalších úradných tabúľ. •Je žiadúce, ak obec na úradnej tabuli uvedie adresy príslušných webových stránok obce a jej organizácií. • Okrem VZN obce je potrebné, aby boli v podmienkach obce schválené tzv.: VNÚTRO-ORGANIZAČNÉ NORMY A ZÁSADY OBCE • Pojem vnútorných predpisov •Do kategórie tzv. vnútorných predpisov obce je potrebné zaradiť také dokumenty, u ktorých platná právna úprava nepredpokladá ich vydávanie formou všeobecne záväzných nariadení obce. •T. z. ide o tzv. interné normatívne akty, smerujúcich do vnútra organizácie samosprávy, ktorými sa nemá regulovať správanie nepodriadených fyzických a právnických osôb !!! • Kompetencia •Vydávanie vnútorných predpisov je tzv. delenou kompetenciou medzi orgánmi obce – t. z. vnútorné predpisy sa členia podľa toho, či ich vydávanie je zverené do kompetencie obecného zastupiteľstva alebo starostu. •Častým aplikačným problémom obcí je vo všeobecnosti riešenie otázky, či určitá záležitosť patrí do kompetencie starostu alebo do kompetencie OZ. Interpretačné pravidlo • Riešenie spočíva základnom interpretačnom pravidle v § 13 ods. 3 písm. e) z. č. 369/1990 „Starosta...rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu.“ • T. z. ak určitú právomoc nezveruje zákon alebo štatút obce výslovne do právomoci obecného zastupiteľstva, je daná kompetencia starostu obce. Základné otázky obce •Rozšírenie právomoci OZ štatútom musí byť v úzkom napojení na riešenie základných otázok života obce v zmysle § 11 ods. 4 z. 369/1990: „obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce“. •OZ pritom nemôže v nijakom prípade zasahovať do výhradnej pôsobnosti starostu. • Kompetencia •Ak štatút obce nestanovuje právomoci OZ odlišne od zákona, tak jediným diverzifikačným kritériom pre rozdelenie právomocí medzi starostom a OZ je výlučne zákonná úprava. •Uvedené pravidlo platí aj pri tvorbe interných normatívnych aktov obce. •V praxi slovenských obcí však takéto členenie kompetencií často-krát nie je rešpektované a veľké množstvo vnútorných predpisov, býva nesprávne vydaných vecne nepríslušným orgánom, a to najmä obecným zastupiteľstvom. • A/ Na základe platnej zákonnej úpravy teda patrí do schvaľovacej VÝLUČNEJ PÔSOBNOSTI OBECNÉHO ZASTUPITEĽSTVA schvaľovanie týchto interných normatívnych aktov: •1. Štatút obce •• Podľa § 11 ods. 4 písm. k) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení - „Obecnému zastupiteľstvu je vyhradené schvaľovať štatút obce.“ • VÝLUČNÁ PÔSOBNOSŤ OBECNÉHO ZASTUPITEĽSTVA •2. Zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a štátu, ktorý obec užíva / analogicky aj Zásady hospodárenia s finančnými prostriedkami obce •Podľa § 11 ods. 4 písm. a) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení „Obecnému zastupiteľstvu je vyhradené určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva.“ •Dôležité je aby rešpektovali zmeny z. č. 138/1991 Zb. o majetku obcí VÝLUČNÁ PÔSOBNOSŤ OBECNÉHO ZASTUPITEĽSTVA •3. Rokovací poriadok obecného zastupiteľstva •Podľa § 11 ods. 4 písm. k) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení - •„Obecnému zastupiteľstvu je vyhradené schvaľovať rokovací poriadok obecného zastupiteľstva.“ / prípadne rokovací poriadok komisií obecného zastupiteľstva. • VÝLUČNÁ PÔSOBNOSŤ OBECNÉHO ZASTUPITEĽSTVA •4. Zásady odmeňovania poslancov obecného zastupiteľstva •Podľa § 11 ods. 4 písm. k) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení – •„Obecnému zastupiteľstvu je vyhradené schvaľovať Zásady odmeňovania poslancov obecného zastupiteľstva • B/ Do VÝLUČNEJ PRÁVOMOCI STAROSTU OBCE je vyhradené vydávanie týchto interných normatívnych aktov: •1. Pracovný poriadok obecného úradu, •Podľa § 13 ods. 4 písm. d) z. 369/1990 – •„Starosta obce vydáva pracovný poriadok obecného úradu.“ • VÝLUČNÁ PRÁVOMOC STAROSTU OBCE •2. Organizačný poriadok obecného úradu •Podľa § 13 ods. 4 písm. d) z. 369/1990 – •„Starosta obce vydáva organizačný poriadok obecného úradu.“ •Starosta obce má podľa § 13 ods. 4 písm. d) z. 369/1990 povinnosť informovať obecné zastupiteľstvo o vydaní a zmenách organizačného poriadku obecného úradu. VÝLUČNÁ PRÁVOMOC STAROSTU OBCE •3. Poriadok odmeňovania zamestnancov obce. •Podľa § 13 ods. 4 písm. d) z. 369/1990 – • „Starosta obce vydáva poriadok odmeňovania zamestnancov obce.“ • Ostatné vnútorné predpisy •Vydávanie všetkých ostatných vnútorných predpisov, tzv. aktov riadenia, ak neboli štatútom obce zverené do právomoci obecného zastupiteľstva, je tiež v právomoci starostu obce! • • KATALÓG VNÚTORNÝCH NORIEM •Obec si môže prijímať rôzne vnútroorganizačné normy podľa konkrétnych potrieb tej-ktorej obce. •Kvantita a kvalita týchto interných aktov je podmienená najmä počtom zamestnancov obce, náročnosťou finančných operácií obce, vnútornou štruktúrou obecného úradu, apod. •Rovnako tieto interné akty môžu niesť rôzne označenie – napr. smernica, zásady, pravidlá, vnútorný predpis, poriadok, ai. • PREHĽAD ŠTANDARDNÝCH VNÚTORNÝCH PREDPISOV •Podpisový poriadok obce •Smernica, ktorou sa ustanovujú pravidlá pri organizovaní obchodných verejných súťaží •Sadzobník správnych poplatkov v podmienkach obce XY •Smernica na zabezpečenie vykonávania finančnej kontroly v pôsobnosti obce XY • PREHĽAD ŠTANDARDNÝCH VNÚTORNÝCH PREDPISOV •Smernica pre vedenie pokladnice •Smernica na vedenie účtovníctva a obeh účtovných dokladov •Smernica pre vykonávanie verejného obstarávania •Smernica o cestovných náhradách • PREHĽAD ŠTANDARDNÝCH VNÚTORNÝCH PREDPISOV •Smernica na poskytovanie osobných ochranných pracovných prostriedkov • Smernica k vykonávaniu inventarizácie • Smernica o sťažnostiach a petíciách podaných obci • Zásady pre tvorbu a používanie sociálneho fondu • PREHĽAD ŠTANDARDNÝCH VNÚTORNÝCH PREDPISOV • Smernica, ktorou sa zabezpečuje aktualizácia údajov na web stránke obce •Smernica o používaní kamerového systému obce • Smernica pre výkon služby príslušníkov hliadky obecnej polície • Evidencia vnútorných predpisov •Na obecnom úrade obce odporúčam viesť a dôsledne aktualizovať jednotnú fyzickú, ako aj elektronickú evidenciu platných a účinných vnútorných predpisov s uvádzaním ich poradového čísla a roku vydania. •Vhodným je vytvorenie databázy vnútorných predpisov na internetovej stránke obce s prístupovými právami všetkých zamestnancov obce. • KATALÓG VŠEOBECNE ZÁVÄZNÝCH NARIADENÍ Faktický stav •Na základe empirických poznatkov hodnotím, že stav, aktuálnosť i spôsob zverejnenia VZN slovenských obcí je nedostatočný. Rovnako povedomie o existencii, povahe a obsahu VZN obcí u obyvateľov je slabé. •Podľa § 6 ods. 10 z. 369/1990 „Nariadenia musia byť každému prístupné na obecnom úrade obce, ktorá ich vydala.“ Za uvedeným účelom je vhodné aby obec viedla fyzickú i elektronickú evidenciu VZN. • Ďakujem za pozornosť. •JUDr. Jozef Tekeli, PhD. •