Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1
Diskreční pravomoc veřejné správy
Správní právo I
19.10.2017
doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D.
Osnova přednášky:
• Pojmy „diskrece“, „správní uvážení“
• Legislativní řešení problému „volnost vs. vázanost“ veřejné správy.
• Neurčité pojmy.
• Diskreční pravomoc. Správní uvážení.
• Správní uvážení jako projev pravomoci správního orgánu.
• Identifikace a druhy správního uvážení
• Otázka tzv. absolutního volného uvážení
• Meze a hlediska správního uvážení
• Přezkum správního uvážení
Dnešní téma:
Návaznost na správní právo procesní v problematikách:
• základních zásad činnosti SO (kapitola 2. v učebnici Správní právo
procesní),
• Procesních pojmů a institutů a jejich aplikace – vady řízení,
• Rozhodnutí (jeho zákonnost a správnost),
• Přezkoumání rozhodnutí ( jeho zákonnosti a správnosti v
odvolacím řízení, a pak zejména v přezkumném řízení), ale i
dalších postupů, a také nečinnosti,
• Také v soudním přezkumu (s.ř.s. – vedle vad řízení také
nezákonnost rozhodnutí, a zejména „zneužití správního uvážení“,
jakož i zjevně nepřiměřená výše sankce;
- o.s.ř. - část V. : hledisko „správnosti“.
Příklad: neurčité pojmy + správní uvážení
v právní úpravě:
Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich, v platném znění (výňatky):
§ 78 Zahájení řízení z moci úřední
1) Správní orgán zahájí řízení o každém přestupku, který zjistí, a postupuje v
řízení z moci úřední. (OT.: Může postupovat odlišně?)
§ 103 Výkon působnosti
2) Působnost stanovená orgánům obce a kraje podle tohoto zákona je
výkonem přenesené působnosti.(OT.: Co to znamená ?)
§ 35 Druhy správních trestů
1) Za přestupek lze uložit správní trest a) napomenutí, b) pokutu, c) zákaz
činnosti, d) propadnutí věci nebo náhradní hodnoty, e) zveřejnění rozhodnutí
o přestupku. (OT.: Dle čeho se bude trest určovat ?)
§ 37 Určení druhu a výměry správního trestu
Při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne zejména
a) k povaze a závažnosti přestupku,
……………………
c) k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem,
…………………….
f) u fyzické osoby k jejím osobním poměrům a k tomu, zda a jakým
způsobem byla pro totéž protiprávní jednání potrestána v jiném řízení
před správním orgánem než v řízení o přestupku,
g) u právnické nebo podnikající fyzické osoby k povaze její činnosti,
….….
(OT.: Lze přihlédnout k jiným hlediskům ? Jakýmkoliv , kdykoliv ?)
§ 43 Upuštění od uložení správního trestu
……………………
2) Od uložení sankce lze též upustit, jestliže vzhledem k závažnosti
přestupku (srov. § 38), okolnostem jeho spáchání (srov. § 39,40) a
osobě pachatele (srov. § 37 písm. f/, g/, h/) lze důvodně očekávat, že
již samotné projednání věci před správním orgánem postačí k jeho
nápravě.
(OT.: Kdy tak správní orgán učiní ? A dle čeho se tak rozhodne ? Máme
zde jistotu ? Jakou ?)
Otázka (řečnická):
připadá v úvahu, aby činnost správních orgánů („SO“) byla zcela přesně
právem vymezena a omezena?
Není-li plná právní vázanost veřejné správy možná:
lze pro situace, kde není založeno konkrétní a přesné pravidlo, resp.
hlediska pro rozhodování
připustit (ničím neomezenou) vůli SO ?
(ani u nenárokových plnění ? – občanství, mezinárodní ochrana,
dotace,…)
Libovůle (arbitrárnost) = popření základu právního státu
(principu právní jistoty).
ÚS i NSS: „V právním státě je libovůle nepřípustná.“
NSS – 906 Sb.NSS – 6 A 25/2002-42 ( + RS NSS č.950 Sb.NSS):
“Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě
neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z
ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace,
příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení
těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“
Jak se správní právo s tímto problémem vyrovnává ?
= dnešní téma.
Legislativní řešení problému
„volnost vs. vázanost“ veřejné správy:
= nástroje pozitivního práva:
I. Neurčité pojmy.
II. Správní uvážení. Diskreční pravomoc ( = širší pojem).
- - - - - - - (Pozn.:
Je zde také další, odlišný institut, jenž nese také specifický prostor
pro uvažování SO :
„volné hodnocení důkazů“.
Zde SO vázán také, a to principem materiální pravdy a procesními
pravidly).
Správní uvážení (Diskrece, Diskreční pravomoc).
Správní uvážení /“SU“/ (tradičně tzv. volná úvaha správního
orgánu) - zpravidla v rámci řešení konkrétní věci.
= uvážení v klasickém smyslu (stricto sensu), resp. v (legislativně)
technickém pojetí.
Pojem „diskreční pravomoc“ - obsahově širší:
Zahrnuje: - správní uvážení /klasické/
+ zmocnění k normotvorné činnosti.
• Nicméně - pro SU se používá také označení „diskrece“, jako opak
rozhodování vázaného.
Diskreční pravomoc
Pojem „diskrece“.
Obecně - slovníkový význam:
„Uvážlivost, rozvážnost, volnost jednání a rozhodování, vlastní úsudek,
volné uvážení, úvaha.“
(ale také taktnost, zdrženlivost, rezervovanost).
Historický vývoj pojmu, resp. řešení
otázky vázanosti vs. volnost v rozhodování veřejné správy
vůči adresátům:
– od plné (absolutní) vůle panovníka (státu)
směrem ke svazování veřejné správy ústavou a zákony (koncept
právního státu, konstituování správního práva),
- až po současnou vázanost celým právním řádem.
( srov. § 2 odst. 1 spr. řádu) = princip legality
(čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.2 odst. 2 LZPS – „Státní moc slouží všem občanům, a lze
ji uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ ) .
+ respekt k ZPS, a ochrana veřejných subjektivních práv osob, včetně soudní
ochrany.
Princip legality – univerzální a obecný, avšak:
Složitost řešených věcí a problémů:
- struktura veřejných úkolů a cílů veřejné správy („veřejný zájem“ –
spojen s účelem pravomoci SO),
- spektrum práv a legitimních zájmů adresátů („dotčených osob“).
+ nutnost vyvažovat (poměřovat) zájmy veřejné s právy a zájmy
jednotlivců (adresátů), či zájmy dotčených osob navzájem, vždy
v konkrétním případě
(nejen při vydávání ISA, ale také SSA, i NSA, jakož i při zásazích,
zákrocích a donucení).
Princip legality – univerzální a obecný, avšak II:
Obtížná katalogizace a zakotvení všech hledisek pro rozhodování SO.
Příklad: Jakými hledisky se řídit při ukládání správní sankce ? - viz shora zákon
o odpovědnosti za přestupky (§ 37).
Požadavky (kritéria) na kvalitu činnosti a přijatých řešení :
 ne vždy úplným a přesným výčtem ( a ne vždy přesnými pojmy)
ne vždy (zcela) právní povahy,
(např. efektivnost, účelnost, vhodnost, přijatelnost, adekvátnost,
správnost, spravedlnost,etičnost – dobré mravy ( viz např. § 27 „Přípustné
riziko“ - odst. 2/ písm. c/).
 ne vždy konkrétní a jednoznačná:
nacházíme neurčité pojmy, obecné zásady.
Resumé:
Plná vázanost veřejné správy zákonem není prakticky zajistitelná, a
bránila by v hodným, účinným a pružným řešením
(„řešení odpovídající okolnostem daného případu“ - § 2 odst. 4 s.ř.)
a zároveň:
není přípustná plná rozhodovací volnost těch, kteří vykonávají
veřejnou správu.
Řešením je tedy – kompromis mezi vázaností a volností – nikoliv však
jakýkoliv.
Společné znaky neurčitých pojmů a správního uvážení
Zajišťují potřebnou míru volnosti (rozhodovacího prostoru),
Náročné na identifikaci a aplikaci.
Liší se:
 funkcí
 způsobem uplatnění pravomoci
 zařazením v právní normě.
Neurčité pojmy (NP):
ve správním právu časté („veřejný pořádek“, „noční klid“, „bezúhonnost“,..).
- problém nemožnosti přesně vymezit rozsah a obsah pojmu.
Při aplikaci neurčitého pojmu jde o otázku (pravomoc) subsumpční.
Správní orgán musí NP vyložit, definovat, a poté posoudit, zda zkoumaný jev
lze pod něj podřadit.
Nutno použít obvyklé interpretační metody.
Neurčité pojmy:
Míra neurčitosti se může v čase měnit.
Míru neurčitosti snižují:
• příkladmé výčty znaků pojmu,
• metodika,
• judikatura,
• teorie,
• tradice.
Pro legislativu platí: Míra určitosti a přesnosti právních úprav musí
být adekvátní významu upravované věci.
Srov. např. oprávnění policistů použít zbraň + určení toho, co
je zbraň :
Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, v platném znění:
§ 56
Použití zbraně
(1) Policista je oprávněn použít zbraň
a) v nutné obraně nebo v krajní nouzi,
b) jestliže se nebezpečný pachatel, proti němuž zakročuje, na jeho výzvu nevzdá nebo
se zdráhá opustit svůj úkryt,
c) aby zamezil útěku nebezpečného pachatele, jehož nemůže jiným způsobem zadržet,
d) nelze-li jinak překonat aktivní odpor směřující ke zmaření jeho závažného zákroku,
e) aby odvrátil násilný útok, který ohrožuje střežený nebo chráněný objekt anebo
prostor,
f) nelze-li jinak zadržet dopravní prostředek, jehož řidič bezohlednou jízdou vážně
ohrožuje život nebo zdraví osob a na opětovnou výzvu nebo znamení dané podle
jiného právního předpisu nezastaví,
g) jestliže osoba, proti níž byl použit donucovací prostředek hrozba namířenou
střelnou zbraní nebo varovný výstřel, neuposlechne příkazu policisty směřujícího k
zajištění bezpečnosti jeho vlastní nebo jiné osoby, nebo
h) ke zneškodnění zvířete ohrožujícího život nebo zdraví osoby.
Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, v platném znění – pokr.
(2) Použití zbraně v případech uvedených v odstavci 1 písm. a) až f)
je přípustné pouze za podmínky, že užití donucovacího prostředku
by bylo zřejmě neúčinné.
(3) Před použitím zbraně v případech uvedených v odstavci 1 písm.
a) až e) je policista povinen vyzvat osobu, proti které zakročuje,
aby upustila od protiprávního jednání, s výstrahou, že bude
použito zbraně. Od výzvy s výstrahou lze upustit v případě, že je
ohrožen život nebo zdraví policisty nebo jiné osoby a zákrok
nesnese odkladu.
(4) Při použití zbraně je policista povinen dbát nutné opatrnosti,
zejména neohrozit život jiných osob a co nejvíce šetřit život
osoby, proti níž zákrok směřuje.
(5) Zbraní podle této hlavy se rozumí zbraň střelná včetně střeliva a
doplňků zbraně, vyjma vrhacího prostředku majícího povahu
střelné zbraně podle jiného právního předpisu s dočasně
zneschopňujícími účinky, dále zbraň bodná a sečná, výbušnina,
speciální výbušný předmět, průlomový pyrotechnický prostředek
a speciální náloživo.
A nyní ke správnímu uvážení:
Definice správního uvážení (SU):
situace, kdy s naplněním hypotézy právní normy není spojena jediná
právně přípustná dispozice.
= Aplikujícímu správnímu orgánu je ponechána možnost výběru
z nejméně dvou variant dalšího postupu (dispozic).
Fakticky = ponechání zákonem předvídaného prostoru k vlastní úvaze
správního orgánu.
Pozn.: ve správním řádu se pojem nevyskytuje. Pouze v s.ř.s. (§ 78 odst.
1).
Správní uvážení jako projev pravomoci správního orgánu:
Specifický projev či součást pravomoci správního orgánu.
Avšak:
Legislativně-politickým důvodem zařazení správního uvážení do předpisů
není, aby byla umožněna subjektivní zvůle správních orgánů, nýbrž,
„aby mohli vyhověti speciálním požadavkům jednotlivých konkrétních
případů. Uvažování představuje, obrazně řečeno, bránu, kterou vcházejí
do budovy právního řádu mimoprávní motivace."
(A.Merkl)
Účel diskreční pravomoci (SU)
= pružnost, vhodnost, proporcionalita zvolených řešení, resp. rozhodnutí:
• Avšak při zachování dostatečné míry stability (včetně předvídatelnosti).
• Správní orgán může využívat svou …“odbornost, zkušenost, přizpůsobivost
nastalým a těžko předvídatelným situacím, a to i z hlediska důsledků zásahu.
(V.Vopálka)
SU jako projev pravomoci správního orgánu:
• Zda a jaký prostor pro volnou úvahu bude správě ponechán - svěřeno
především do pravomoci zákonodárce.
• Zákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahy veřejné správy, vlastní
volnou úvahu (…zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami,
jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné.“ ( Pl. ÚS 19/93).
POZN. : Teorie „diferencovaného principu legality“:
= vyšší intenzita pro výkon mocenské, vrchnostenské funkce VS,
a méně intenzivní u tzv. vlastní hospodářské správy (např. rozhodování
o využití prostředků z rozpočtu ÚSC).
Stupeň zákonné determinace má odpovídat předmětu úpravy.
(= ideální stav)
•
Druhy správního uvážení:
- dle toho, zda zakládá možnost :
 podle dané normy postupovat či nepostupovat (= „uvážení
jednání“)
(SO může uložit pořádkovou pokutu - § 62 s.ř.),
 volby některého z více nabízených konkrétních řešení dané
věci (= „uvážení volby“).
(SO může uložit pořádkovou pokutu do výše 50 tis Kč – ibid, a může ji také snížit
či prominout – odst. 6).
Problém identifikace SU:
= které případy jsou správním uvážením, a které nikoliv.
Řešení - pouze přímo ze znění a z kontextu jednotlivých ustanoví
právních norem. Nutný tedy také výklad systematický, resp. i
teleologický.
PŘÍKLAD:
Problém termínu „může“. Někdy znamená možnost (tedy uvážení),
někdy povinnost (tzv. norma kompetenční) správního orgánu jednat
určitým způsobem.
Příklad:
Jde o uvážení, nebo rozhodnutí vázané ?
Z.č.111/1998 Sb., o vysokých školách, v platném znění:
§ 73 odst. 1
Jmenování profesorem
Profesorem pro určitý obor jmenuje prezident republiky toho, kdo byl na
jmenování profesorem navržen vědeckou nebo uměleckou radou vysoké
školy v souladu s § 74.
Nebo z jiné oblasti :
Volnost, vázanost, nebo snad libovůle ?
NSS č. 905 Sb. NSS, č.j. 4 Aps 3/2005-35:
• Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce [čl. 63 odst. 1 písm. i)
Ústavy] je výrazem jeho postavení v rámci moci výkonné jako „správního
úřadu“ sui generis.
• II. Na jmenování soudcem není právní nárok. Funkce soudce je ovšem
veřejnou funkcí a justiční čekatel nejmenovaný prezidentem republiky do
funkce soudce je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky
přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech]. Ve spojení s tím je oprávněn
dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován (čl. 1, čl. 3
odst. 1 Listiny), stejně jako je oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na
projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když
sám návrh na projednání věci podat nemohl.
• III. Právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným
funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce), jakož i právo na
projednání věci bez zbytečných průtahů, ve spojení s právem nebýt
diskriminován, není s ohledem na znění čl. 36 Listiny, a to i ve spojení se
zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ze soudního přezkoumání
vyloučeno. Akty či úkony prezidenta republiky při výkonu jeho pravomoci
jmenovat soudce jsou ve spojení s uvedenými právy přezkoumatelné ve
správním soudnictví.
Problém identifikace SU:
Zásada legality vyžaduje:
Správní orgán musí přesně rozeznat, kdy má svěřeno uvážení, a kdy
nikoliv.
= znát povahu své pravomoci ( = vázaná nebo volná)
A také obsah a rozsah své pravomoci.
Z pohledu dotčených osob jde o naplnění principu předvídatelnosti,
resp. právní jistoty.
Jak zajistit legalitu správního uvážení,
resp. diskreční pravomoci ?
METODY:
• stanovení limitů (mezí) – ROZSAHU SU
• stanovení hledisek (kritérií) – OBSAHU, KVALITY SU
• přezkum respektování hledisek ad 1) a 2)
(v rámci veřejné správy - viz pojem „zákonnost“a „správnost“ rozhodnutí a postupů,
a také soudní - § 78 odst. 1 druhá věta) .
Meze (limity) správního uvážení:
• určují prostor pro volnou úvahu.
• Stanovení mezí zdá se relativně snadné.
• Zároveň meze znamenají vymezení (krajních hodnot) pravomoci
správního orgánu. (angl. „scope“) = souvislost s hledisky (obsahem
pravomoci)
• Zároveň jde o limitní hodnoty rozsahu a intenzity zásahu do práv a
zájmů jednotlivců.
• Možné rozvolnění mezí – neurčitými pojmy („je-li narušen veřejný
pořádek…“).
Proto:
• limity by měly být dostatečně určitě zákonem stanoveny
(viz ústavní požadavek stanovení mezí a způsobu výkonu státní moci
zákonem / čl. 2 odst. 3 Ústavy/).
ESLP: Silver et al. V. Spojené království, 1983: „Zákon, který svěřuje
diskreční pravomoc, musí stanovit rozsah takové diskrece“…
K mezím - limitům:
• Zákon musí stanovit také:
okolnosti a podmínky, za kterých může činnost úřadu zasahovat
do oblasti chráněných práv. (ESLP: Silver et al., 1983, Malone, 1984)
• Konkretizace mezí:
prováděcím předpisem, interní směrnicí - za splnění podmínky
naplnění principu předvídatelnosti.
(K tomu NSS – poskytnutí interní směrnice v režimu z.č.106/99 Sb.)
Kontrola mezí - limitů:
• Meze (a způsob, či intenzita) jsou relativně snadněji kontrolovatelné.
• V našich zemích tradičně podrobeny soudní kognici, jako součásti
kontroly zákonnosti.
• „Nevybočení“ z mezí podle „staré“ úpravy, resp. „nepřekročení“ mezí
podle platné úpravy s.ř.s.
• (Srov. § 245 odst. 2 zákona č.99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění platném
do 31.12.2002, a § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní)
•
Problém tzv. „absolutního volného uvážení“
• „Každá pravomoc má právní limity, a to bez ohledu na to, jak široce je
formulován zákon, který ji zakládá.“
• „Tam, kde panuje vláda práva, nemůže existovat neomezená
diskreční pravomoc.“ (Wade)
TEDY:
• Uvedené případy spadají do rámce správního uvážení, jsou jeho
variantou (minimálně jsou případem „úvahy jednání“) – SE VŠEMI
NÁROKY kladenými na SU.
• Jinak by šlo o libovůli (až event. zvůli).
Proto také:
• Pojem „zneužití správního uvážení“
znamená porušení legality (porušení zásady - § 2 odst. 2 s.ř. –
zneužití /účelu/ pravomoci správního orgánu).
• podléhá soudnímu přezkoumání (§ 78 odst. 1 s.ř.s.):
 důvod pro zrušení rozhodnutí SO pro nezákonnost.
 již četná judikatura NSS, dle níž je představováno porušením
základních zásad (principů).
Hlediska ( kritéria) pro aplikaci správního uvážení:
Východiska:
Hodnoty (zejména ústavně založené a chráněné), nebo
vyjádřené ve formě správních politik,
konkretizované příslušnými zákony jako veřejné zájmy.
(Srov. povinnost správního orgánu řešit věc v souladu „s veřejným
zájmem“ /2 odst. 4 s.ř./, respektovat „účel pravomoci svěřené
mu /správnímu orgánu/ zákonem“ /§ 2 odst. 2 s.ř./).
Obecné principy právní, resp. principy správního práva.
Pro SO koncentrovaně vyjádřené ve formě:
„Základních zásad činnosti správních orgánů“ (viz níže),
+ další zásady (i nezařazené /např. řádného odůvodnění,
transparentnosti/, či nepsané /neminem laedere, in dubio pro
reo,…/).
Hlediska ( kritéria) pro aplikaci správního uvážení – pokr.:
Dále také:
Principy dobré správy (jež jsou právní i neprávní povahy)
Srov. „desatero“ veřejného ochránce práv, nebo vydané Evropským
ombudsmanem – Kodex dobré správní praxe (2001), také čl. 41 LZPEU (
„právo na dobrou správu“), a také doporučení Výboru ministrů Rady
Evropy /2007/7 o dobré správě.
-------------------------------------------------------------------
V souhrnu jde o strukturu určující obsahovou stránku správního uvážení,
a to vždy v rámci jeho právních limitů (mezí).
Určité katalogy principů a zásad:
• Základní zásady činnosti správních orgánů (§§ 2-8 SŘ) – pro SU
zejména § 2 (proporcionalita, předvídatelnost - legitimní očekávání,
zákaz zneužití správního uvážení, resp. pravomoci, jednání ve
veřejném zájmu, ochrana práv nabytých v dobré víře), § 4 (zásada
dobré správy, vstřícnosti), § 5 ( smírné řešení rozporů).
působnost zásad obecná – při výkonu veřejné správy ( §
177 odst. 1 správního řádu),
• Doporučení VM RE č. (2007)7 o dobré veřejné správě,
• Pro správní uvážení – Doporučení VM RE (80)2.
• + „ombudsmanské“ principy (viz shora).
Závěr:
V prostoru vymezeném jak po stránce hranic (limitů), tak co do
závazných hledisek se rozhodování s volnou úvahou musí
pohybovat.
Děkuji za pozornost.