ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
6. září 2012(*)
„Nařízení
(EHS) č. 1612/68 – Směrnice 2004/38/ES – Právo trvalého pobytu –
Dávka sociální pomoci – Péče o dítě – Pobyt občana před
přistoupením státu jeho původu k Unii“
ve spojených věcech C‑147/11 a C‑148/11,
jejichž
předmětem jsou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na
základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Upper Tribunal
(Administrative Appeals Chamber) (Spojené království) ze dne
14. března 2011, došlými Soudnímu dvoru dne 25. března 2011,
v řízeních
Secretary of State for Work and Pensions
proti
Lucja Czop (C‑147/11),
Margita Punakova (C‑148/11),
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve
složení K. Lenaerts, předseda senátu, J. Malenovský,
R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (zpravodaj)
a D. Šváby, soudci,
generální advokát: P. Cruz Villalón,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 10. května 2012,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za L. Czop G. King, solicitor-advocate,
– za M. Punakovou H. Mountfield, barrister,
– za
vládu Spojeného království H. Walker, jako zmocněnkyní, ve
spolupráci s C. Lewisem, barrister,
– za
polskou vládu M. Szpunarem, jakož i D. Lutostańskou
a A. Siwek, jako zmocněnci,
– za
Evropskou komisi C. Tufvesson a M. Wilderspinem, jako
zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádosti
o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článku 12
nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném
pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 2;
Zvl. vyd. 05/01, s. 15) a čl. 16 odst. 1 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004
o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se
pohybovat a pobývat na území členských států, o změně
nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS,
68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS,
90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd.
05/05, s. 46, a opravy Úř. věst. 2004, L 229,
s. 35; Úř. věst. 2005, L 197, s. 34, a Úř. věst.
2007, L 204, s. 28).
2 Tyto
žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi L. Czop
a M. Punakovou a Secretary of State for Work and Pensions
ve věci jím odepření přiznat dotčeným osobám podpory příjmu („income
support“).
Právní rámec
Unijní právní úprava
3 Článek 12 nařízení č. 1612/68 stanovil:
„Děti
státního příslušníka členského státu, který je nebo byl zaměstnán na
území jiného členského státu, mají přístup k obecnému, učňovskému
a odbornému vzdělání za stejných podmínek jako státní příslušníci
tohoto státu, pokud tyto děti mají bydliště na jeho území.
Členské státy budou podporovat podněty umožňující těmto dětem získávat uvedené vzdělání za co nejlepších podmínek.“
4 Nařízení
č. 1612/68 bylo v roce 2011 zrušeno a nahrazeno
nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne
5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie (Úř.
věst. L 141, s. 1). Článek 10 nařízení č. 492/2011
převzal znění článku 12 nařízení č. 1612/68.
5 V bodě
3 odůvodnění směrnice 2004/38 se uvádí, že „[o]bčanství Unie by mělo
představovat základní postavení státních příslušníků členských států při
výkonu jejich práva volného pohybu a pobytu. Je proto nezbytné
kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se
zaměřují samostatně na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně
činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo
volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo
a posílilo.“
6 Článek
7 této směrnice pod nadpisem „Právo pobytu po dobu delší než tři
měsíce“ stanoví:
„1. Všichni
občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu
delší než tři měsíce, pokud:
a) jsou
v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami
samostatně výdělečně činnými; nebo
b) mají
pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se
po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci
hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního
pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna
rizika; [...]
[...]“
7 Článek
16 zmíněné směrnice, nadepsaný „Obecné pravidlo pro občany Unie
a jejich rodinné příslušníky“, stanoví:
„1. Právo
trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie,
kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Toto právo není
vázáno na splnění podmínek stanovených v kapitole III.
[...]“
Právní úprava Spojeného království
8 Zákon
z roku 1992 o příspěvcích a dávkách sociálního
zabezpečení (Social Security Contributions and Benefits Act 1992)
a (všeobecné) nařízení z roku 1987 o podpoře příjmů
[Income Support (General) Regulations 1987] představují relevantní
právní úpravu podpory příjmů.
9 Podpora
příjmů je dávkou poskytovanou v závislosti na zdrojích různým
skupinám osob. Poskytnutí této dávky je podmíněno mimo jiné tím, že
příjem nesmí překročit „relevantní částku“, která může být stanovena
v nulové výši, což v praxi znamená, že v takovém případě
není poskytována žádná dávka. Relevantní částka pro „zahraniční osobu“
je stanovena v nulové výši.
10 Výraz
„zahraniční osoba“ je definován v článku 21AA (obecného) nařízení
z roku 1987 o podpoře příjmů. Podle předkládajícího soudu se
uvedená ustanovení použijí takto:
„Žadateli,
na které se vztahuje čl. 21AA odst. 4 [(obecného) nařízení
z roku 1987 o podpoře příjmu], nejsou zahraniční osoby. Tyto
osoby požívají práva pobytu a nevztahuje se na ně povinnost
obvyklého pobytu [ve Spojeném království, na Normanských ostrovech, na
Ostrově Man nebo v Irsku].
K získání
nároku na podporu příjmu musí mít všechny ostatní osoby obvyklý pobyt
[ve Spojeném království, na Normanských ostrovech, na Ostrově Man nebo
v Irsku] (čl. 21AA odst. 1 [(obecného) nařízení
z roku 1987 o podpoře příjmu]. Není-li splněna tato podmínka
obvyklého pobytu, jedná se o zahraniční osoby a takovéto osoby
nemají nárok na podporu příjmu.
K získání
obvyklého pobytu [ve Spojeném království, na Normanských ostrovech, na
Ostrově Man nebo v Irsku] musí mít tyto osoby právo pobytu [buď ve
Spojeném království, nebo na Normanských ostrovech, na Ostrově Man či
v Irsku] (čl. 21AA odst. 2 [(obecného) nařízení
z roku 1987 o podpoře příjmu]). Pokud tuto podmínku nesplňují,
jedná se o zahraniční osoby a takovéto osoby nemají nárok na
podporu příjmu.
Osoby, na které se vztahuje
čl. 21AA odst. 3 [(obecného) nařízení z roku 1987
o podpoře příjmu], nicméně nemohou požívat práva pobytu,
a tudíž nemohou mít obvyklý pobyt [ve Spojeném království, na
Normanských ostrovech, na Ostrově Man nebo v Irsku].
V důsledku toho se jedná o zahraniční osoby a takovéto
osoby nemají nárok na podporu příjmu.“
Spory v původním řízení a předběžné otázky
Věc C‑147/11
11 Lucja
Czop, polská státní příslušnice, přicestovala do Spojeného království
v roce 2002 na studentské vízum a dne 8. prosince
obdržela povolení k pobytu bez nároku na podporu z veřejných
prostředků. Podle předkládajícího soudu bylo toto povolení dne
28. dubna 2004 prodlouženo, což vláda Spojeného království popírá.
Lucja Czop pracovala jako osoba samostatně výdělečně činná od roku 2003
do listopadu 2005. Její čtyři děti, Lukasz Czop, narozený
v Polsku dne 25. října 1994, Simon Michal Krzyzowski, narozený
dne 20. září 2003, Kacper Krzyzowski, narozený dne
9. ledna 2005, a Wiktor Mieczyslaw Krzyzowski, narozený dne
25. března 2006, žijí s ní ve Spojeném království.
Poslední tři z těchto dětí, jejichž otcem je p. Krzyzowski, se
narodily ve Spojeném království. Lukasz Czop přicestoval za svou matkou
do Spojeného království a od roku 2006 navštěvoval tamní školy.
Žádné z dětí L. Czop nechodilo do školy ve Spojeném království
v letech 2003 až 2005, kdy tam pracovala jako osoba samostatně
výdělečně činná.
12 Druh
L. Czop p. Krzyzowski rovněž polský státní příslušník, který však
není otcem nejstaršího z dětí L. Czop, pracoval od roku 2002
do roku 2007 jako osoba samostatně výdělečně činná. V roce 2008 byl
nucen opustit Spojené království. V roce 2010 se
k L. Czop vrátil a od té doby žije s ní
a s jejími dětmi ve Spojeném království.
13 Lucja
Czop podala dne 29. května 2008 žádost o podporu příjmu,
která byla dne 20. června téhož roku zamítnuta. V září 2008
obnovila svou činnost jakožto osoba samostatně výdělečně činná, takže se
tato žádost týkala pouze období od května do září 2008.
14 Secretary
of State for Work and Pensions uvedenou žádost zamítl z důvodu, že
L. Czop byla „zahraniční osobou“, jelikož neměla povolení
k pobytu ve smyslu čl. 21AA odst. 4 [(obecného) nařízení
z roku 1987 o podpoře příjmu.
15 First-tier
Tribunal vyhověl žalobě L. Czop, jelikož měl za to, že měla právo
pobytu ve smyslu tohoto ustanovení. Dotyčná neměla tedy být považována
za „zahraniční osobu“, a proto měla nárok na podporu příjmu.
16 Secretary
of State for Work and Pensions podal proti rozhodnutí First-tier
Tribunal opravný prostředek k předkládajícímu soudu.
17 Za
těchto podmínek se Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber)
rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující
předběžnou otázku:
„[…] Polská státní příslušnice, která
– přicestovala do Spojeného království před přistoupením její země k EU;
– usadila
se jako osoba samostatně výdělečně činná ve smyslu článku 49 SFEU
[…];
– zůstala
ve Spojeném království po přistoupení [své země k Unii]
a pokračovala v samostatné výdělečné činnosti
– již není samostatně výdělečně činná, a
– je
hlavní osobou, která skutečně pečuje o dítě, které přicestovalo do
Spojeného království a zahájilo všeobecné studium až po
přistoupení [Polské republiky k EU] a poté, co přestala
vykonávat samostatnou výdělečnou činnost,
má právo pobytu ve Spojeném království na základě toho, že (vzato jednotlivě či společně):
– se
použije nařízení č. 1612/68 ve spojení s úvahami Soudního
dvora v rozsudcích ze dne 17. září 2002, Baumbast a R
(C‑413/99, Recueil, s. I‑7091); ze dne 23. února 2010, Ibrahim
a Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, [Sb. rozh.
s. I‑1065]), jakož i Teixeira (C‑480/08 [Sb. rozh.
s. I‑1107]);
– existuje
obecná zásada práva EU, která staví naroveň zaměstnance a osoby
samostatně výdělečně činné;
– pokud
by jí bylo odepřeno právo pobytu, bylo by bráněno svobodě usazování či
by bylo od jejího výkonu odrazováno?“
Věc C‑148/11
18 Margita
Punakova, česká státní příslušnice, přicestovala do Spojeného
království dne 3. března 2001 a vykonávala od
16. listopadu 2007 do 8. září 2008 práci uklízečky
jakožto osoba samostatně výdělečně činná. Její tři děti se narodily ve
Spojeném království: Nikholas Buklierius dne 1. března 2003,
Andreos Buklierius dne 7. července 2004 a Lukas
Buklierius dne 21. dubna 2007. Nejstarší z těchto dětí začalo
chodit do školy týden před tím, než M. Punakova přestala vykonávat
činnost jakožto osoba samostatně výdělečně činná.
19 Dne
15. září 2008 podala M. Punakova žádost o podporu
příjmu. Stejně jako v případě L. Czop byla tato žádost
zamítnuta z důvodu, že dotyčná byla „zahraniční osobou“. First-tier
Tribunal vyhověl žalobě M. Punakové.
20 Secretary
of State for Work podal proti rozhodnutí First-tier Tribunal opravný
prostředek k předkládajícímu soudu.
21 Za
těchto podmínek se Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber)
rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující
předběžnou otázku:
„[…] Česká státní příslušnice, která
– přicestovala
do Spojeného království před přistoupením své země k Evropské
unii;
– zůstala ve Spojeném království po přistoupení [své země k Unii];
– poté
se usadila jako osoba samostatně výdělečně činná ve smyslu článku 49
SFEU […];
– již není samostatně výdělečně činná a
– je
hlavní osobou, která skutečně pečuje o dítě, které zahájilo
všeobecné studium v době, kdy vykonávala jako usazená osoba
samostatnou výdělečnou činnost,
má […] právo pobytu ve Spojeném království na základě toho, že:
– se
použije nařízení (EHS) č. 1612/68 ve spojení s úvahami
Soudního dvora [ve výše uvedených rozsudcích Baumbast a R
a Secretary of State for the Home Department, jakož
i Teixeira];
– existuje
obecná zásada unijního práva, která staví naroveň zaměstnance
a osoby samostatně výdělečně činné;
– pokud
by jí bylo odepřeno právo pobytu, bylo by bráněno svobodě usazování či
by bylo od jejího výkonu odrazováno, nebo
– na nějakém jiném základě?
22 Usnesením
předsedy Soudního dvora ze dne 31. května 2011 byly věci
C‑147/11 a C‑148/11 spojeny pro účely písemné a ústní části
řízení, jakož i rozsudku.
K předběžným otázkám
23 Podstatou
otázek předkládajícího soudu je, zda osoby, které se nacházejí
v postavení L. Czop a M. Punakové, mají podle unijního
práva právo pobytu.
24 Pro zodpovězení
těchto otázek, jimiž chce předkládající soud zjistit, zda takovéto
osoby mají nárok na podporu příjmu, o kterou se jedná ve věci
v původním řízení, je třeba připomenout, že článek 12 nařízení
č. 1612/68 přiznává dětem státního příslušníka členského státu,
který je nebo byl zaměstnán na území jiného členského státu, právo na
přístup k obecnému, učňovskému a odbornému vzdělání za
stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu, pokud tyto děti
mají bydliště na jeho území (výše uvedený rozsudek Teixeira, bod 35).
25 Podle
judikatury toto právo na přístup ke vzdělání implikuje právo pobytu
dítěte migrujícího pracovníka nebo bývalého migrujícího pracovníka,
pokud si toto dítě přeje získat vzdělání v hostitelském členském
státě, jakož i odpovídající právo pobytu rodiče, který o toto
dítě skutečně pečuje (viz výše uvedený rozsudek Teixeira, bod 36).
26 Z judikatury
rovněž vyplývá, že postačuje, aby se dítě, které získává vzdělání
v hostitelském členském státě, v tomto státě usadilo
v době, kdy v něm jeden z jeho rodičů vykonával práva
pobytu jakožto migrující pracovník. Právo dítěte pobývat v tomto
státě, aby v něm získávalo vzdělání v souladu s článkem
12 nařízení č. 1612/68, a v důsledku toho právo pobytu
rodiče, který o něj skutečně pečuje, tudíž nemohou podléhat
podmínce, aby jeden z rodičů dítěte vykonával v době, kdy toto
dítě zahájilo školní docházku, výdělečnou činnost jakožto migrující
pracovník v hostitelském členském státě (výše uvedený rozsudek
Teixeira, bod 74).
27 Pokud
jde o M. Punakovou, ze spisu předloženého vnitrostátnímu
soudu vyplývá, že dotyčná skutečně pečuje o svého syna Nikholase
Buklieriuse, který plní školní docházku od září 2008 a je synem p.
Buklieriuse, litevského státního příslušníka, který v průběhu let
2004, 2005 a 2008 pracoval ve Spojeném království jakožto
zaměstnanec.
28 Jak
uznala vláda Spojeného království na jednání, M. Punakova má tudíž
jakožto matka dítěte migrujícího pracovníka, o něž skutečně
pečuje, a které plní školní docházku, na základě článku 12 nařízení
č. 1612/68 právo pobytu.
29 Naproti
tomu L. Czop nemůže získat právo pobytu na základě pouhé
skutečnosti, že skutečně pečuje o svého syna Lukasze Czopa, který
započal školní docházku ve Spojeném království v průběhu roku 2006.
30 Ani
otec Lukasze Czopa, ani samotná L. Czop totiž ve Spojeném
království nepracovali jakožto zaměstnanci. Z jasného
a přesného znění článku 12 nařízení č. 1612/68, jenž zmiňuje
„děti státního příslušníka členského státu, který je nebo byl
zaměstnán“, totiž vyplývá, že se toto ustanovení použije pouze na děti
zaměstnanců.
31 Doslovný
výklad zmíněného ustanovení, podle něhož se toto ustanovení vztahuje
pouze na zaměstnance, ostatně posiluje jak všeobecná systematika
nařízení č. 1612/68, které vychází z článku 49 Smlouvy
o EHS (později po změně článek 49 Smlouvy o ES, který se po
změně stal článkem 40 ES), tak okolnost, že článek 12 nařízení
č. 1612/68 nebyl převzat směrnicí 2004/38, nýbrž nařízením
č. 492/11, které rovněž upravuje volný pohyb pracovníků
a vychází z článku 46 SFEU, jenž odpovídá článku 40 ES.
32 Navíc
podle ustálené judikatury nemůže být výsledkem výkladu ustanovení
unijního práva odstranění jakéhokoli užitečného účinku jasného
a přesného znění tohoto ustanovení (v tomto smyslu viz
rozsudky ze dne 8. prosince 2005, ECB v. Německo, C‑220/03,
Sb. rozh. s. I‑10595, bod 31, a ze dne 26. října
2006, Evropské společenství [v. Belgický stát], C‑199/05, Sb. rozh.
s. I‑10485, bod 42).
33 Z toho
plyne, že jelikož se článek 12 nařízení č. 1612/68 vztahuje pouze
na zaměstnance, nelze jej tudíž vykládat tak, že se použije i na
osoby samostatně výdělečně činné.
34 Nicméně
je třeba podotknout, že podle informací, jež na jednání poskytla vláda
Spojeného království, L. Czop má právo trvalého pobytu podle
čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38.
35 Z judikatury
totiž vyplývá, že při neexistenci zvláštních ustanovení v Aktu
o přistoupení musí být pro účely nabytí práva trvalého pobytu podle
čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 přihlédnuto k dobám
pobytu státního příslušníka třetího státu na území členského státu před
přistoupením tohoto třetího státu k Unii, pokud byl tento pobyt
v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 7 odst. 1
této směrnice (rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Ziolkowski
a Szeja, C‑424/10 a C‑425/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce
rozhodnutí, bod 63).
36 V tomto
ohledu je nesporné, že L. Czop před 29. květnem 2008,
kdy zažádala o přiznání podpory příjmu, nepřetržitě pobývala ve
Spojeném království po dobu delší pěti let.
37 Dále
se podle informací poskytnutých vládou Spojeného království na jednání
jeví, že L. Czop pobývala ve Spojeném království „legálně“ ve
smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38.
38 I kdyby
totiž ve Spojeném království nevykonávala po dobu pěti let samostatnou
výdělečnou činnost, a tudíž nesplňovala podmínky stanovené v
čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/38, přesto – jak
tvrdila vláda Spojeného království na jednání – splňovala podmínky
stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice.
39 Za
těchto podmínek není třeba zkoumat, zda má L. Czop právo pobytu
i na jiném unijním právním základě.
40 Vzhledem ke všem předcházejícím důvodům je na položené otázky třeba odpovědět tak, že
– článek
12 nařízení č. 1612/68 musí být vykládán v tom smyslu, že
osobě, která skutečně pečuje o dítě migrujícího pracovníka nebo
bývalého migrujícího pracovníka, jež navštěvuje školy
v hostitelském členském státě, přiznává právo pobytu na území
tohoto státu, avšak tento článek nelze vykládat tak, že toto právo
přiznává osobě, která skutečně pečuje o dítě osoby samostatně
výdělečně činné;
– článek
16 odst. 1 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu,
že občan Unie, jenž je státním příslušníkem členského státu, který
nedávno přistoupil k Unii, může na základě tohoto ustanovení
uplatňovat právo trvalého pobytu, jestliže v hostitelském členském
státě nepřetržitě pobýval po dobu delší pěti let, přičemž část tohoto
nepřetržitého pobytu spadala do doby před přistoupením prvně uvedeného
státu k Unii, pokud se tento pobyt uskutečnil v souladu
s podmínkami stanovenými v čl. 7 odst. 1 směrnice
2004/38.
K nákladům řízení
41 Vzhledem
k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení,
povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před
předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení
příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Článek
12 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968
o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství musí být vykládán
v tom smyslu, že osobě, která skutečně pečuje o dítě
migrujícího pracovníka nebo bývalého migrujícího pracovníka, jež
navštěvuje školy v hostitelském členském státě, přiznává právo
pobytu na území tohoto státu, avšak tento článek nelze vykládat tak, že
toto právo přiznává osobě, která skutečně pečuje o dítě osoby
samostatně výdělečně činné.
Článek
16 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES
ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich
rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území
členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a
o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS,
75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS musí být
vykládán v tom smyslu, že občan Unie, jenž je státním příslušníkem
členského státu, který nedávno přistoupil k Evropské unii, může na
základě tohoto ustanovení uplatňovat právo trvalého pobytu, jestliže
v hostitelském členském státě nepřetržitě pobýval po dobu delší
pěti let, přičemž část tohoto nepřetržitého pobytu spadala do doby před
přistoupením prvně uvedeného státu k Evropské unii, pokud se tento
pobyt uskutečnil v souladu s podmínkami stanovenými v
čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38.
Podpisy.