KRAJSKÝ ÚŘAD JIHOMORAVSKÉHO KRAJE Odbor životního prostředí Žerotínovo náměstí 3, 601 82 Brno 1/11 Č. j.: JMK 74813/2018 Sp. zn.: S – JMK 57107/2018/OŽP/Svo Vyřizuje/linka Svobodová/1536 Brno 25.05.2018 R O Z H O D N U T Í Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor životního prostředí, jako věcně i místně příslušný odvolací orgán podle § 89 odst. 1 a § 178 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a dle § 75 odst. 1 písm. d) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“), rozhodl ve věci odvolání spolku Robinia, IČ 22608958, se sídlem Hrnčířky 964, 698 01 Veselí nad Moravou (dále též jen „spolek“ nebo „odvolatel“), proti rozhodnutí vydanému Městským úřadem Veselí nad Moravou, odborem životního prostředí a územního plánování, ze dne 23. března 2018, č. j. MVNM/9878/2018, kterým se městu Veselí nad Moravou, IČ 00285455, tř. Masarykova 119, 698 01, Veselí nad Moravou, povoluje kácení 565 ks solitérních dřevin a odstranění 57 207 m2 plochy dřevinných skupin a současně ukládá povinnost náhradní výsadby 813 ks dřevin, to vše na pozemcích parc. č. 3626, 3640/1, 3646/1, 3655/3, 3656/1 v k. ú. Veselí Předměstí, takto: Rozhodnutí Městského úřadu Veselí nad Moravou, odboru životního prostředí a územního plánování, ze dne 23. března 2018, č. j. MVNM/9878/2018, se podle § 90 odst. 1 b) správního řádu r u š í a věc se v r a c í prvoinstančnímu správnímu orgánu k novému projednání. O d ů v o d n ě n í Městský úřad Veselí nad Moravou, odbor životního prostředí a územního plánování (dále jen „správní orgán“ nebo „prvoinstanční orgán“), obdržel dne 7. února 2018 žádost města Veselí nad Moravou1 o povolení kácení 565 ks solitérních dřevin a odstranění 57 207 m2 plochy dřevinných skupin na pozemcích parc. č. 3626, 3640/1, 3646/1, 3655/3, 3656/1 v k. ú. Veselí - Předměstí. Jedná se o pozemky ve vlastnictví města Veselí nad Moravou (dále jsou dotčené pozemky označovány též jako „bažantnice“), na nichž se nachází registrovaný významný krajinný prvek Zámecký park – Bažantnice (evidenční č. 35-11-11/12) a významný krajinný prvek údolní niva řeky Moravy. Území je součástí areálu Zámek s parkem a bažantnicí, který byl vyhlášen nemovitou kulturní památkou zapsanou v Ústředním seznamu kulturních památek ČR pod rejstříkovým číslem 11464/7-2457. O povolení kácení je žádáno v rozsahu dle projektové dokumentace nazvané „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“. Dokumentaci zpracovala společnost SAFE TREES, s. r. o., IČ 26935287, se sídlem Na Štěpnici 945, 665 01, Rosice, pod vedením Ing. Jaroslava Kolaříka, Ph.D., v listopadu r. 2017. Žadatel ve formuláři žádosti uvedl, že důvodem kácení je 1 Město Veselí nad Moravou je v řízení zastoupeno Městským úřadem Veselí nad Moravou, odborem majetku a investic (tato skutečnost není ve spisové dokumentaci výslovně uvedena, ale je zjistitelná z veřejně dostupného Organizačního řádu MěÚ Veselí nad Moravou, č. j. MVNM 17599/2017). 2/11 špatný zdravotní stav dřevin (u části dřevin), nebo podpora biotopu zvláště chráněných druhů (krasce dubového, páchníka hnědého, tesaříka obrovského a dalších) s tím, že revitalizace parku je navržena v souladu s individuálními nároky jednotlivých zvláště chráněných druhů. Dle žadatele má být v rámci realizace záměru provedeno prosvětlení stinných porostů, odstranění invazních, geograficky či stanovištně nevhodných dřevin, provedeny nové výsadby dubu letního, navýšení podílu mrtvého dřeva atd., což zlepší podmínky ve vztahu k dotčeným zvláště chráněným druhům. Celý projekt je dle žadatele v souladu s připravovaným záchranným programem pro kriticky ohrožený druh, kterým je krasec dubový (Eurythyrea quercus). Projekt bude podán jako žádost o podporu z Operačního programu životní prostředí („OPŽP“), prioritní osa 4 – Ochrana přírody2 , specifický cíl 4.2 Posílit biodiverzitu. Soupis dřevin určených ke kácení přiložil žadatel ve formě tabulky čítající 35 stran. K žádosti byl kromě relevantní části projektové dokumentace (přesný zákres inventarizovaných dřevin a průvodní a technická zpráva o stavu vegetace) přiložen i snímek katastrální mapy a výpis z katastru nemovitostí dokládající vlastnické vztahy k pozemkům. Přílohy žádosti (s výjimkou výpisů z katastru nemovitostí) byly žadatelem doloženy pouze v elektronické podobě. Dopisem ze dne 12. února 2018 správní orgán oznámil zahájení řízení žadateli, dále MěÚ Veselí nad Moravou, odboru životního prostředí a územního plánování, oddělení územního plánování (tzn. dotčenému orgánu státní správy na úseku památkové péče, dále též „DOSS“), spolku Robinia a spolku Česká společnost ornitologická – Jihomoravská pobočka, Lidická 25/27, Brno, IČ 65353391 (na základě předchozích žádostí spolků podaných podle § 70 odst. 2 ZOPK). V oznámení bylo jako předmět řízení specifikováno, že se jedná o kácení dřevin v rámci projektu „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“, kterým se má podpořit biotop zvláště chráněných druhů – krasce dubového, páchníka hnědého, tesaříka obrovského a dalších. Prvoinstanční orgán dále uvedl, že celý projekt je v souladu s připravovaným záchranným programem pro kriticky ohrožený druh, kterým je krasec dubový. V oznámení o zahájení řízení poučil prvoinstanční orgán účastníky o jejich procesních právech ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK a podle § 36 a 38 správního řádu. Oznámení o zahájení řízení bylo všem řádně obeslaným adresátům doručeno shodně dne 14. února 2018. Dne 16. února 2018 oznámil svou účast v řízení spolek Robinia, naopak spolek Česká společnost ornitologická – Jihomoravská pobočka této možnosti nevyužil. Dne 27. února 2018 uskutečnil prvoinstanční orgán (v rámci souběžně vedeného řízení o zásahu do registrovaného významného krajinného prvku Zámecký park – Bažantnice a významného krajinného prvku údolní niva řeky Moravy) nařízené ohledání na místě spojené s ústním jednáním. Jednání iniciovala paní Ing. Jana Javorová (pověřená úřední osoba) a účastnili se jej dále paní Radka Nekardová (zástupkyně žadatele), pan Pavel Bouda a paní Ing. Jana Ondrůšová (zástupci Služeb města Veselí nad Moravou, příspěvkové organizace), paní Mgr. Dana Švehlíková (předsedkyně spolku Robinia), pan Ing. Roman Zámečník (specialista Národního památkového ústavu, územního odborného pracoviště v Brně), pan Ing. Bc. Jiří Poulík (zástupce společnosti SAFE TREES, s. r. o.) a pan RNDr. Ondřej Konvička (zpracovatel biologického posouzení předmětné lokality). Přítomní byli u dotčeného porostu v bažantnici seznámeni s řešením současného stavu porostu, s cíli projektu (rozumí se jimi podpora zvláště chráněných druhů živočichů, ale i bezpečnost a péče o porost) a s jeho etapizací. Byla zdůrazněna podpora zvláště chráněných druhů brouků. Následně byly prodiskutovány otázky týkající se časového horizontu 2 Jedná se o Prioritní osu 4 OPŽP Ochrana a péče o přírodu a krajinu, specifický cíl 4.2: Posílit biodiverzitu; v rámci tohoto cíle je, mimo jiné, podporována péče o vzácné druhy (ve volné krajině i v urbanizovaném prostředí) a jejich biotopy, včetně obnovy a tvorby těchto biotopů. 3/11 zásahů, druhové skladby odstraňovaných dřevin a následných výsadeb. Projektant zdůraznil, že pokácené dřeviny nebudou použity v broukovišti v jiné části parku, ale budou uloženy pouze v řešené části bažantnice. Bližší ohledání porostu nebylo prováděno, jelikož zásahy jsou přesně popsány v provedené obsáhlé inventarizaci. Následně se přítomní odebrali do budovy městského úřadu, kde zpracovatel žádosti o dotace projekt představil a doplnil informace o jeho financování. Bylo zaprotokolováno, že zástupce Služeb města Veselí nad Moravou na jednání trval na co nejrychlejším vydání závazného stanoviska, a to kvůli termínu pro podání žádosti o dotace. Předsedkyně spolku Robinia na jednání přislíbila zaslat své vyjádření do 1. března 2018, což učinila (ačkoli na seznámení se s projektovou dokumentací a vypracování vyjádření měl spolek pouze jeden pracovní den – pozn. odvolacího orgánu). V neposlední řadě bylo na jednání zaprotokolováno vyjádření zástupce Národního památkového ústavu, jenž vznesl blíže neurčené dílčí připomínky s tím, že další záležitosti budou řešeny v rámci pravidelných kontrolních dnů; přislíbeno bylo rovněž vydání závazného stanoviska na úseku státní památkové péče. Ústní jednání spojené s ohledáním na místě započalo v 9:00 h., jeho protokolace byla ukončena v 10:31 h. Předvídané závazné stanovisko státní památkové péče č. j. MVNM/8194/2018, v němž DOSS uvedl, že revitalizace bažantnice dle předloženého projektu je přípustná bez stanovení podmínek, bylo vydáno dne 5. března 2018. V průběhu odvolacího řízení byl však odvolací orgán informován, že závazné stanovisko č. j. MVNM/8194/2018 bylo dne 3. května 2018 pro nezákonnost (nedostatek právní formy) zrušeno ve zkráceném přezkumném řízení a nahrazeno závazným stanoviskem ve formě rozhodnutí, jenž bylo vydáno dne 9. května 2018 pod č. j. MVNM/15095/2018. Odvolací orgán byl dále informován, že i v tomto novém rozhodnutí orgánu státní památkové péče je uvedeno, že revitalizace bažantnice dle předloženého projektu je přípustná bez stanovení podmínek. V odůvodnění rozhodnutí je nepřímo odkazováno na vyjádření Národního památkového ústavu, územního odborného pracoviště v Brně, se závěrem, že realizací záměru nedojde k poškození dochovaných památkových hodnot předmětné kulturní památky, ačkoli dílčí opatření, a sice ponechání torz stromů a výstavba tzv. broukovišť, nejsou v souladu se zájmy státní památkové péče. S ohledem na charakter této části parku (takřka zapojený porost stromů), na lokalizaci těchto opatření, která bude upřesňována na pravidelně svolávaných kontrolních dnech, na množství a na jejich pomíjivost v čase, je lze dočasně akceptovat. Odborná organizace státní památkové péče, jak je dále popsáno v odůvodnění rozhodnutí č. j. MVNM/15095/2018, vyslovila také doporučení na zachování smrků, což vychází z nutnosti zachovat druhovou rozmanitost této části památky zahradního umění. Uchování stávající druhové rozmanitosti je nezbytné také, protože zvolený dotační titul neumožňuje realizaci výsadby nových, geograficky nepůvodních dřevin. Ponecháním nejstarších a nejhodnotnějších zástupců smrku ztepilého bude vytvořena důležitá genofondová rezerva, která může v budoucnu sloužit pro množení nového, odolného a na stanoviště přivyklého výsadbového materiálu pro park. Dne 14. března 2018 vydal prvoinstanční orgán pod č. j. MVNM/8980/2018 závazné stanovisko, kterým podle § 4 odst. 2 ZOPK vyslovil se zásahem do významných krajinných prvků souhlas podmíněný, mimo jiné, ustavením realizačního týmu, jenž se bude v průběhu realizace pravidelně setkávat na tzv. kontrolních dnech a dále tím, že přednostně budou odstraňovány invazní druhy dřevin a další dle doporučení odborného dozoru (s ohledem na hnízdní kolonie netopýrů apod.). Termín kácení ohraničil prvoinstanční orgán dnem 31. března běžného roku s tím, že přesný termín kácení bude předmětem zápisu při předání projektu realizační firmě. Další podmínkou uvedenou v závazném stanovisku je maximální ohleduplnost k ponechávaným okolním dřevinám při provádění všech zásahů do zeleně, po celou dobu realizace projektu bude prováděn monitoring účinnosti opatření, ošetření dřevin a následně i vývoje provedených výsadeb, cestní síť a poškozené plochy budou uvedeny do původního stavu a bude zamezeno možnosti úniku a skladování cizorodých látek, které by mohly kontaminovat okolní prostředí. 4/11 Dne 14. března 2018 oznámil prvoinstanční orgán účastníkům shromáždění podkladů pro rozhodnutí ve věci žádosti o povolení kácení s tím, že bylo shromážděno dostatečné množství blíže nespecifikovaných podkladů, které jsou účastníkům řízení k dispozici do vydání rozhodnutí ve věci na MěÚ Veselí nad Moravou v pondělí a ve středu v čase 8:00 – 17:00 hodin, v úterý v čase 8:00 – 12:00 hodin a v pátek od 8:00 – 14.00 hodin. Účastníci byli informováni, že se mohou dle § 36 odst. 3 správního řádu k podkladům vyjádřit a o tom, že k vydání rozhodnutí3 ve věci správní orgán přistoupí po pěti dnech od data doručení oznámení. Oznámení si spolek osobně převzal dne 14. března 2018, žadatel pak obdobným způsobem dne 16. března 2018. Na oznámení o shromáždění podkladů již nikdo z oslovených účastníků řízení nereagoval (spolek patrně proto, že k vyjádření měl k dispozici de facto pouze dva pracovní dny). Dne 23. března 2018 vydal prvoinstanční orgán rozhodnutí, kterým ve výroku I. podle § 8 odst. 1 ZOPK povolil pokácení dřevin v celém rozsahu podané žádosti s odkazem na přiloženou tabulku povolovaných dřevin, ve výroku II. stanovil, že kácení bude provedeno v době vegetačního klidu, tj. od 1. září do 15. března běžného roku s tím, že kácet je možné do 15. března 2023 a pokácení nesmí být provedeno, dokud toto rozhodnutí nenabude právní moci. Ve výroku III. prvoinstanční orgán stanovil, že vyhovuje podmínkám dotčených orgánů (míněno orgánu ochrany přírody a krajiny), a to tak, že doslovně citoval podmínky vtělené do závazného stanoviska k zásahu do významných krajinných prvků, č. j. MVNM/8980/2018, ze dne 14. března 2018, včetně podmínky, že kácení je možné provádět do 31. března běžného roku (rekapitulace podmínek viz výše v textu tohoto rozhodnutí na s. 3). Výrokem č. IV prvoinstanční orgán, s poukazem na § 9, odst. 1 a 2 ZOPK, uložil provedení náhradní výsadby v počtu 813 ks dřevin - odrostků dubu letního, a to na pozemcích parc. č. 3655/3, 3656/1, 3640/1, 3626 a 3646/1 v k. ú. Veselí - Předměstí, v souladu s projektovou dokumentací k záměru „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“. Prvoinstanční orgán rovněž stanovil, že k výsadbě budou použity vzrostlé sazenice o velikosti 180-200 cm, stromky budou opatřeny kůlem a ochranou proti poškození. O vysazené dřeviny bude zajištěna pětiletá následná péče. Ve výroku IV. prvoinstanční orgán dále určil, že provedení náhradní výsadby mu bude oznámeno do 14 dní od její realizace, přičemž náhradní výsadba má být realizována do 31. října 2024. Odůvodnění rozhodnutí obsahuje zejména rekapitulaci průběhu správního řízení, dále pak popis projektového záměru „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“ a jeho potenciálních přínosů pro dotčenou lokalitu. Rozhodnutí bylo dne 28. března 2018 doručeno spolku, dne 26. března 2018 příspěvkové organizaci Služby města Veselí nad Moravou a dne 23. března 2018 DOSS; doklad o doručení rozhodnutí samotnému žadateli se ve spise nenachází. Spolek podal dne 9. dubna 2018 proti rozhodnutí odvolání. O podaném odvolání a o možnosti se k němu ve lhůtě pěti dnů vyjádřit informoval prvoinstanční orgán účastníky dopisem ze dne 9. dubna 2018. Žadatel obdržel oznámení dne 11. dubna 2018 a replikou, která byla prvoinstančnímu orgánu doručena dne 13. dubna 2018, vyjádřil s obsahem odvolání nesouhlas. Konkrétně uvedl, že bezpečnost osob a jejich majetku a ochrana životního prostředí jsou největšími prioritami města Veselí nad Moravou. Zpracování projektové dokumentace proto bylo zadáno firmě, která se řadí k předním odborníkům v oblasti bezpečnosti stromů a posuzování biodiverzity. Žadatel dále uvedl, že on sám se s projektovou dokumentací seznámil a projekt jako celek odsouhlasil. Podaná žádost o povolení kácení, včetně navržených náhradních výsadeb, se dle žadatele jeví adekvátní potřebám parku i města. 3 V oznámení je mylně uvedeno, že správní orgán hodlá přistoupit k vydání „závazného stanoviska“, ale z kontextu je zřejmé, že šlo o shromáždění podkladů pro vydání rozhodnutí ve věci žádosti o povolení kácení dřevin ve smyslu § 8 odst. 1 ZOPK. 5/11 Prvoinstanční orgán poté odvolání v předmětné věci i související spisový materiál postoupil odvolacímu orgánu, který je obdržel dne 18. dubna 2018. Odvolací orgán nejprve ověřil, že odvolání bylo podáno včas a je přípustné. Poté na jeho základě provedl přezkum napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího řízení z hlediska zákonnosti a věcné správnosti, kterou v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu zkoumal v rozsahu námitek uvedených v odvolání a ve veřejném zájmu i ve zbývajícím rozsahu. Naznačeným postupem dospěl odvolací orgán k následujícím zjištěním a závěrům. Vycházel přitom také z vlastní znalosti předmětné lokality a z poznatků ze své správní činnosti, z nichž vyplývá, že správní řízení o povolování kácení v souvislosti s rozsáhlými revitalizacemi památkově chráněných parkových ploch patří v praxi orgánů ochrany přírody k nejobtížnějším úkolům posledních let. Tam, kde se obce v roli žadatelů o povolení kácení rozhodnou podpořit své záměry z účelově vázaných dotačních titulů Operačního programu životní prostředí („OPŽP“), probíhá rozhodování správních orgánů, s ohledem na harmonogram dotačních výzev, nezřídka v časové tísni. Když k tomu připočteme okolnost, že s případy tohoto typu se pověřené úřední osoby setkávají často pouze jednou za celou svou profesní dráhu, není překvapivé, že dvojí projednání věci v první instanci bývá pravidlem (tak tomu bylo v Jihomoravském kraji před nedávnem např. v případě revitalizace Smetanových sadů ve Vyškově nebo Husových sadů ve Znojmě). Vzhledem k naléhavosti a složitosti předloženého případu považuje odvolací orgán za vhodné na tomto místě nastínit širší kontext svých úvah. Podle článku 100 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), jsou územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Pojem „obec“ má tak dle Ústavy dvojí význam: územní, ale zejména sociální v podobě společenství občanů. Obec je, v obecné rovině, pospolitostí, která má právo rozhodovat přímo nebo prostřednictvím volených zástupců, pokud jde o záležitosti spjaté se základními životními podmínkami občanů v jejich bydlišti. Obec v zákonném rámci rozhoduje o vymezeném okruhu otázek na základě svého uvážení a svými orgány, které za toto rozhodování (tzn. za výkon samosprávy) nesou politickou odpovědnost před svými voliči. S ohledem na výše krátce popsaný ústavní princip samosprávy i na své dosavadní zkušenosti z odvolacích správních řízení odvolací orgán na tomto místě předesílá, že považuje za vhodné a účelné, pokud orgány územní samosprávy aktivně projednávají své záměry na revitalizaci veřejné zeleně s veřejností v dostatečném předstihu, a to nejlépe ještě ve fázi projektových příprav4 . Správní orgány v řízení o povolování kácení totiž nejsou povolány k tomu, aby suplovaly případné komunikační deficity mezi žadatelem (obcí) a veřejností, neboť jejich úkolem již není zasahovat do žadatelem předložené projektové dokumentace, ale řádně vyhodnotit, zda je na jejím základě možné kácení povolit či nikoliv. Správní orgány navíc v zákonném rámci správního řízení komunikují již jen s úzce vymezenou částí veřejnosti, která v postavení environmentálního spolku kvalifikovaně projeví zájem se řízení účastnit, a to za poměrně striktních podmínek stanovených § 70 ZOPK. 4 Jako příklad účelnosti komunikace s veřejností již ve fázi přípravy projektu revitalizace městské zeleně lze uvést postup samosprávy města Znojma. Město volilo ze tří návrhů architektonických ateliérů, vítězný návrh byl prezentován široké veřejnosti, informace o revitalizaci byly průběžně umísťovány na webové stránky města, byla utvořena pracovní skupina pro architektonické a urbanistické řešení a pracovní skupina pro oblast zeleně a životního prostředí (práce obou skupin se vedle autorů projektu účastnili úředníci městského úřadu, nezávislí odborníci a zástupci spolků) a kompromisní závěry z jednání obou skupin byly dodatečně zapracovány do projektové dokumentace. S pozitivním ohlasem u veřejnosti se setkala také „adopce“ nových výsadeb v parku (za částku 1000 Kč dárce obdržel certifikát o „adopci“, děkovný dopis od starosty, cedulku/štítek se svým jménem u stromu a možnost účastnit se osobně vlastní výsadby). 6/11 Podle § 8 odst. 1 ZOPK je ke kácení dřevin rostoucích mimo les nezbytné povolení orgánu ochrany přírody, které lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin. Podle ustanovení § 9 odst. 1 téhož zákona může orgán ochrany přírody ve svém rozhodnutí o povolení kácení uložit žadateli přiměřenou náhradní výsadbu ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin. Současně může uložit následnou péči o dřeviny po nezbytně nutnou dobu, nejvýše však na dobu pěti let. Podle § 4 odst. 1 vyhlášky č. 189/2013, o ochraně dřevin a povolování jejich kácení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška“) je náležitostí žádosti označení katastrálního území a parcely, na které se dřeviny nachází, stručný popis umístění dřevin a situační zákres, dále doložení vlastnického práva či nájemního nebo uživatelského vztahu žadatele k příslušným pozemkům, nelze-li je ověřit v katastru nemovitostí, včetně písemného souhlasu vlastníka pozemku s kácením (není-li žadatelem vlastník pozemku), specifikace dřevin, které mají být káceny, zejména druhy dřevin, jejich počet a obvod kmene ve výšce 130 cm nad zemí, a konečně zdůvodnění žádosti. Dílčím nedostatkem, který se váže k žádosti samotné, je nejednoznačné uvedení osoby žadatele o povolení kácení. Ačkoli v textu žádosti je uvedeno, že žadatelem je město Veselí nad Moravou, žádost je podepsána paní Ing. Andreou Jarošovou, „vedoucí odboru MI“. Odvolací orgán z veřejně dostupných informačních zdrojů (z Organizačního řádu Městského úřadu Veselí nad Moravou, č. j. MVNM 17599/2017, zveřejněného na webových stránkách města) dovodil, že žadatel je v řízení zřejmě zastoupen odborem majetku a investic MěÚ Veselí nad Moravou. V záhlaví žádosti je však uveden MěÚ Veselí nad Moravou, odbor životního prostředí a územního plánování. Odvolací orgán na tento nedostatek, jenž by měl být v rámci nového projednání věci odstraněn, upozorňuje nikoli z přepjatého formalismu, ale proto, že žádost v této podobě (pokud by správní orgán, který vede řízení, byl zároveň zástupcem žadatele, který řízení vyvolal) může evokovat podezření z tzv. systémové podjatosti správního orgánu.5 5 V důsledku tzv. smíšeného modelu veřejné správy, v němž orgány územních samosprávných celků vykonávají zároveň i státní správu, nastávají zdánlivě paradoxní situace, kdy se obce jako žadatelé účastní správních řízení, která jsou vedena před orgány těchto obcí. Řízení vedou úřední osoby, které jsou zároveň obecními zaměstnanci. To, že v praxi vůbec mohou nastat situace, kdy pověřená úřední osoba de facto administruje žádost žadatele (obce), nelze pokládat za šťastné a odpověď na otázku, jak v rámci stávajícího modelu veřejné správy zajistit nestrannost úředních osob, se hledá obtížně. Zvlášť za situace, kdy tyto úřední osoby nepožívají zdaleka takové ochrany v pracovněprávních vztazích jako například soudci, kteří jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejichž nestrannost nesmí nikdo ohrožovat (podle článku 82 Ústavy). Judikatura správních soudů k tématu „systémové podjatosti“ se prozatím ustálila rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“), který se v rozsudku č. j. 1 As 89/2010- 119 dne 20. listopadu 2012 vyslovil takto: „Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ Judikatura tedy dospěla k závěru, že tzv. systémová podjatost, která je důsledkem smíšeného modelu veřejné správy, není automaticky dána, její riziko ale v určitých případech hrozí. Jde o případy, kdy existuje podezření ze snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu. Převládající praxe, která je odvolacímu orgánu z jeho úřední činnosti známa, je taková, že žádost žadatele (obce) bývá podávána jiným útvarem v rámci organizační struktury žadatele (typicky některým z odborů obecního, resp. městského úřadu). V každém případě je však nutno trvat na tom, aby šlo o organizační jednotku odlišnou od té, která posléze žádost posuzuje ve správním řízení. 7/11 Závažnějším nedostatkem, který má vliv na soulad napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího řízení s právními předpisy, je však neposkytnutí dostatečně dlouhé lhůty pro seznámení se s podklady rozhodnutí účastníkům řízení. Dne 14. března 2018 (ve středu) oznámil prvoinstanční orgán účastníkům shromáždění blíže nespecifikovaných podkladů s tím, že tyto podklady jsou účastníkům k dispozici do vydání rozhodnutí ve věci na MěÚ Veselí nad Moravou v pondělí a ve středu v čase 8:00 – 17:00 hodin, v úterý v čase 8:00 – 12:00 hodin a v pátek od 8:00 – 14.00 hodin. Účastníci byli informováni, že se mohou dle § 36 odst. 3 správního řádu k podkladům vyjádřit a o tom, že k vydání rozhodnutí6 ve věci správní orgán přistoupí po pěti dnech od data doručení oznámení. Oznámení bylo spolku doručeno dne 14. března 2018, žadateli dne 16. března 2018. Účastníci řízení na oznámení nereagovali, spolek patrně proto, že měl k nahlédnutí do podkladů a k vyjádření se k nim de facto pouze dva pracovní dny, a to pátek 16. března a pondělí 19. března. Ačkoli správní řád minimální délku posuzované lhůty exaktně nestanoví (vzhledem k různorodosti případů řešených před správními orgány by to ani nebylo možné), je zřejmé, že stanovením takto krátké lhůty došlo ze strany správního orgánu k porušení § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, neboť neuvědomil účastníky o shromáždění podkladů pro vydání rozhodnutí s dostatečným předstihem a znemožnil jim tak účinně hájit jejich práva a oprávněné zájmy. Odvolací orgán obecně doporučuje, aby lhůta poskytovaná v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu nebyla v řízeních o povolování kácení dřevin kratší než sedm pracovních dnů. Ve složitějších a kontroverze vyvolávajících kauzách prvoinstanční orgán nepochybí, poskytne-li lhůtu ještě delší (10 pracovních dnů), neohrozí-li tento postup dodržení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí (§ 83 odst. 2 ZOPK). Pokud jde o výčet podkladů pro rozhodnutí, je v rámci postupu prvoinstančního orgánu v souladu s § 50 správního řádu nezbytné, aby bylo při novém projednání věci mezi podklady zařazeno rozhodnutí DOSS č. j. MVNM/14550/2018 ze dne 3. května 2018, jímž DOSS zrušil své závazné stanovisko č. j. MVNM/8194/2018 ze dne 5. března 2018 (toto závazné stanovisko bylo podkladem napadeného rozhodnutí) a rovněž rozhodnutí DOSS č. j. MVNM/15095/2018 ze dne 9. května 2018, kterým se správní orgán státní památkové péče aktuálně vyslovil k přípustnosti revitalizace bažantnice dle projektové dokumentace s názvem „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“. Mezi podklady by dle názoru odvolacího orgánu mělo být rovněž zařazeno Biologické posouzení záměru „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“, které zpracoval RNDr. Ondřej Konvička, soudní znalec v oboru ochrana přírody, jenž hodnotí posuzovaný záměr jako prospěšný nejen z hlediska zvláště chráněných druhů, ale i z hlediska přínosů pro biodiverzitu a posílení ekosystémových funkcí lokality. Odvolacímu orgánu není známo, z jakého důvodu není tento relevantní podklad ve spise dosud založen, neboť závěry a doporučení z tohoto biologického posouzení by měly být součástí celého projektu. Stěžejní podklad, projektová dokumentace „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“, by měl být součástí spisu v plném znění, tj. včetně své části „B1“ nazvané Rozpočet – inventarizace dřevin, plán péče a kácení, návrh výsadeb – tabulková část. Součástí spisu, který byl odvolacímu orgánu postoupen, je pouze část A, C a D citované projektové dokumentace. Dalším podkladem, který prozatím ve spise schází a jenž by neměl být při novém projednání věci opomenut, je stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje č. j. JMK 22766/2018 ze dne 9. února 2018, k možnosti existence významného vlivu záměru „Revitalizace bažantnice v parku ve Veselí nad Moravou“, k. ú. Veselí – Předměstí, okres Hodonín, na lokality soustavy Natura 2000. 6 V oznámení je mylně uvedeno, že správní orgán hodlá přistoupit k vydání „závazného stanoviska“, ale z kontextu je zřejmé, že šlo o vydání rozhodnutí podle § 8 ZOPK. 8/11 Mezi podklady pro rozhodnutí by, v neposlední řadě, nemělo chybět ani vyjádření Krajského úřadu Jihomoravského kraje č. j. JMK 48812/2018 ze dne 31. ledna 2018, jímž se tento orgán vyslovil k (ne)účelnosti vést řízení o povolení výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných druhů živočichů v souvislosti s realizací posuzovaného záměru. Nedostatkem, který se týká již samotného výroku napadeného rozhodnutí, je nejednoznačné ohraničení termínu, do kterého je možné v daném roce dřeviny kácet. Datum 15. března běžného roku, kterým prvoinstanční orgán ohraničil konec vegetačního klidu ve výroku II., nekoresponduje s datem 31. března běžného roku stanoveným ve výroku III. Z věcného hlediska pochopitelně bude záležet na stavu vegetace v daném roce, jemuž bude termín kácení v povolovaném rámci uzpůsoben. Z formálněprávního hlediska je však výše popsaná nejednoznačnost výroků nepřijatelná, neboť je činí nesrozumitelnými (není zřejmé, které datum platí). Pokud jde o III. výrok rozhodnutí, nelze mu nevyčíst jistou neobratnost, neboť jím prvoinstanční orgán ochrany přírody rozhodl „o podmínkách dotčených orgánů“ tak, že vyhověl „dotčenému orgánu“ ochrany přírody a krajiny. Jelikož správní orgán při formulaci výroku rozhodnutí nemůže zároveň vystupovat v roli dotčeného orgánu, měl by být výrok III. přeformulován. Pokud jde o odůvodnění rozhodnutí, stál prvoinstanční orgán před nelehkým úkolem vysvětlit, jak poměřil dva významné, mnohdy si konkurující, zájmy ochrany přírody a krajiny, a sice zájem na ochraně zvláště chráněných druhů bezobratlých se zájmem na ochraně dřevin. Měl tak učinit navíc se zřetelem k existenci registrovaného významného krajinného prvku Zámecký park – Bažantnice a ke stěžejnímu a legitimnímu zájmu žadatele (vlastníka) na zajištění provozní bezpečnosti, nadto s ohledem na dílčí (byť nezávazně formulovaná) doporučení DOSS, neboť posuzované území je nemovitou kulturní památkou. Zde je třeba otevřeně říci, že vodítko pro úvahy prvoinstančnímu orgánu poskytl sám zákonodárce, když v ZOPK odlišil kategorii tzv. zvláštní ochrany přírody (část pátá ZOPK) od kategorie ochrany obecné (část druhá ZOPK). Druhy rostlin a živočichů, které jsou ohrožené nebo vzácné, vědecky či kulturně velmi významné, lze vyhlásit za zvláště chráněné. Pokud jde o dřeviny, požívají rovnocenné zvláštní ochrany pouze některé z nich, a to památné stromy, zatímco s ostatními dřevinami smí být nakládáno „pouze“ v režimu ochrany obecné. Projektová dokumentace záměru z dílny společnosti SAFE TREES, s. r. o., stejně jako odůvodnění napadeného rozhodnutí, akcentuje význam zásahu pro zvláště chráněné druhy bezobratlých, zejména krasce dubového. Krasec dubový je jedním z našich nejkrásnějších a také nejohroženějších brouků. Podle přílohy č. III vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení ZOPK, se jedná o druh kriticky ohrožený. Druh je zároveň zařazen v Červeném seznamu bezobratlých ČR a jelikož se jedná o živočicha národního významu, je pro něj Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR („AOPK“) připravován záchranný program.7 V České republice je v současnosti výskat krasce dubového doložen na pouhých šesti lokalitách (Veselí nad Moravou, Moravský kras, Břeclavsko, Náměšťsko, Křivoklátsko a Třeboňsko)8 , přičemž populace vyskytující se ve veselské bažantnici je hodnocena jako životaschopná a její podpora do budoucna je tak smysluplná a žádoucí.9 Odvolací orgán je tedy přesvědčen o legitimnosti plánovaného zásahu do dřevinné vegetace bažantnice. Tento zásah totiž nevnímá jako prospěšný pouze z hlediska zvláště chráněných druhů bezobratlých (krasce dubového, tesaříka obrovského, lesáka rumělkového a dalších), ale jako nezbytný 7 Bližší informace viz http://www.zachranneprogramy.cz 8 Prvoinstanční orgán v odůvodnění rozhodnutí nepřesně uvádí, že se jedná o tři známé lokality. 9 Přímo na území bažantnice je dle záznamů AOPK potvrzen výskyt krasce dubového v šesti stromech, potenciální výskyt je předpokládán v dalších deseti stromech (údaje z mapování v roce 2017). 9/11 z hlediska fungování celého ekosystému lokality. Klíčové jsou pro úvahu odvolacího orgánu na tomto místě důvody, pro které byl v r. 1993 registrován významný krajinný prvek Zámecký park – Bažantnice, a to snaha o zachování tzv. tvrdého luhu (původního lužního lesa) s dominujícím dubem a menšinovým zastoupením jasanu a jilmu. Po prostudování projektové dokumentace je odvolací orgán toho názoru, že projekt důvody, pro které byl významný krajinný prvek registrován, respektuje, neboť se zřetelem na zajištění provozní bezpečnosti v bažantnici (a podporu bezobratlých) cíleně šetří ekologicky nejcennější dřeviny porostu, duby a jilmy, které tvoří základ přirozené dřevinné skladby tvrdého luhu, tj. stanoviště, které je na daném území původní. Je třeba říci, že do porostu bažantnice nebylo v uplynulých desetiletích výrazněji zasahováno (péče se omezovala na odstraňování havarijních jedinců) a porost je již ve stavu, kdy vyžaduje akutní zásah nejen z hlediska provozní bezpečnosti, ale i proto, že zdejší nejcennější dřevina – dub letní – se ve stávajícím hustém porostu nedokáže zmlazovat a v horizontu několik příštích let (do cca deseti let) hrozí zdejší populaci dubů, za předpokladu ponechání stávajících jedinců k dožití a nevysazování nových, zánik. Realizací záměru by mělo dojít k uspokojení nároků co nejširšího spektra organismů, které zámecký park obývají, především pak organismů vázaných na přítomnost mohutných starých stromů cennými mikrostanovišti, tedy brouků, ale i ptáků (zlepšení potravní nabídky pro strakapouda jižního a strakapouda prostředního) a drobných savců. Projekt jako celek má potenciál zvýšit biodiverzitu území a posílit jeho ekosystémové funkce. Výše uvedené však v žádném případě nezbavuje správní orgán povolující takto razantní kácení, jež má zahrnovat 565 solitérních dřevin10 , povinnosti postupovat v souladu s § 8 a 9 ZOPK. V předloženém případě odvolacímu orgánu nezbývá, než konstatovat nedostatečné zachycení úvah prvoinstančního orgánu ohledně vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin a posouzení závažnosti důvodů ke kácení v odůvodnění rozhodnutí. Metodický pokyn odboru obecné ochrany přírody a krajiny Ministerstva životního prostředí („MŽP“) k aplikaci § 8 a § 9 zákona o ochraně přírody a krajiny11 uvádí, že funkční význam dřevin je výsledkem vyhodnocení souboru všech společenských a ekologických funkcí ve smyslu § 1 písm. b) vyhlášky č. 189/2013 Sb., jako souboru funkcí ovlivňujících životní prostředí. Vyhláška pak v § 1 písm. b) společenskými funkcemi dřevin rozumí soubor funkcí dřevin ovlivňujících životní prostředí člověka, jako je snižování prašnosti, tlumení hluku či zlepšování mikroklimatu. Mezi společenské funkce je řazena též funkce estetická, včetně působení dřevin na krajinný ráz a ráz urbanizovaného prostředí. Uvedený metodický pokyn MŽP k estetickému významu dřevin uvádí, že estetický význam dřevin je dán jejich působením na vnímání člověka, tj. jak prostřednictvím všech smyslů dřevina působí na city člověka a jaké v něm vzbuzuje subjektivní dojmy. Metodika dále stanoví, že vyhodnocení funkčního a estetického významu se obvykle popisuje zejména slovně s ohledem na konkrétní podmínky na základě souhrnu jednotlivých funkcí, které dřevina plní (např. zdravotně-hygienická funkce v urbanizovaném prostoru obce, ekologicko-stabilizační 10 Kácení zahrnuje jak nepůvodní dřeviny se silným invazním potenciálem (trnovník akát, javor jasanolistý, pajasan žláznatý), tak další nepůvodní druhy (jerlín japonský, myrobalán třešňový, jasan americký, topol kanadský, topol černý vlašský) i mnohé druhy původní (javor babyka, javor klen, javor mléč, lípa malolistá, lípa velkolistá, třešeň ptačí, jasan ztepilý, jasan úzkolistý, jilm vaz, jilm habrolistý, ořešák královský, olše lepkavá, topol bílý, vrba bílá). Kácení má zahrnovat i druh smrk ztepilý, jenž je pro dané stanoviště prvního vegetačního stupně nevhodný, ale na jehož zachování bylo nezávazně formulováno doporučení ze strany DOSS. Logice záměru se poněkud vymyká požadavek na pokácení dřeviny s inventárním číslem 1346, torza dubu letního, u kterého není v tabulce uvedena ani poznámka, zda má být v bažantnici torzo po skácení ponecháno. 11 Aktuální verze zveřejněna ve Věstníku MŽP, ročník XXVII, částka 11, prosinec 2017, str. 30–52. Dostupná z: https://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/vestnik_2017/$FILE/SOTPR_Vestnik_prosinec_2017_171220.pdf. 10/11 funkce, krajinná dominanta, dřevina jako biotop pro další organismy) a dílčích kritérií popisujících stav dřeviny (zejména zdravotní stav, vitalita, perspektiva dřevin) s přihlédnutím ke konkrétnímu stanovišti a místu v krajině. Orgán ochrany přírody zvažuje, zda dochází k synergickému působení funkcí nebo zda převažuje pouze jedna funkce nad ostatními a k tomu přihlíží ve své správní úvaze. Součástí vyhodnocení funkčního a estetického významu je úvaha o vzniku ekologické újmy, která kácením dřevin vznikne, resp. o jejím rozsahu. Rozhodnutí o povolení kácení musí být vždy řádně odůvodněno, a to i v případě, že se plně vyhovuje žadateli, případně všem účastníkům řízení. Z odůvodnění rozhodnutí musí být patrné, jak orgán ochrany přírody vyhodnotil funkční a estetický význam dřevin a jak provedl správní uvážení o závažnosti důvodů pro povolení kácení. Důvodem ke kácení je podle žadatele revitalizace bažantnice dle schváleného projektu. Hodnocený porost má v současnosti charakter zapojeného, tmavého a hustého lužního lesa, který místní obyvatelé, podle zjištění odvolacího orgánu, využívají k rekreaci (běžci, cyklisté) i ke sběru lesních plodů.12 V odůvodnění rozhodnutí prvoinstančního orgánu však zcela schází alespoň rámcové vyhodnocení společenských funkcí (ovlivnění prašnosti, hluku, mikroklimatu, vyhodnocení estetického významu dřevinných skupin v urbanizovaném prostředí), které bažantnice, „zelené plíce města“, registrovaný významný krajinný prvek a nemovitá kulturní památka, bezesporu plní. Úvahy prvoinstančního orgánu pokládá odvolací orgán v této otázce za nedostatečné a nevyhovující požadavkům § 8 odst. 1 ZOPK ani požadavkům § 68 odst. 3 správního řádu. Na základě výše uvedených zjištění a závěrů odvolací orgán shrnuje a uzavírá, že prvoinstanční orgán postupoval v rozporu s právními předpisy, zejména tím, že účastníkům řízení neposkytl dostatečně dlouhou lhůtu pro seznámení se s podklady rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 ve spojitosti s § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, dále pak tím, že nevynaložil dostatečné úsilí při shromažďování podkladů pro rozhodnutí podle § 50 správního řádu a konečně tím, že nedostatečně vyhodnotil estetický a funkční význam dřevin ve vazbě na závažnost důvodů ke kácení podle požadavků § 68 odst. 2 a 3 správního řádu a § 8 odst. 1 ZOPK. Vady tohoto typu nelze zcela napravit v rámci odvolacího řízení, neboť by tak těžiště rozhodování ve správním řízení bylo přeneseno na druhou instanci a účastníci řízení by ztratili možnost se proti rozhodnutí ve věci odvolat. Odvolacímu orgánu proto nezbývá než napadené rozhodnutí podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu jako nezákonné zrušit a věc vrátit prvoinstančnímu orgánu k novému projednání. V rámci nového projednání věci bude prvoinstanční orgán dbát rovněž na důsledné zakládání dokladů o doručování do správního spisu. Protože se napadené rozhodnutí ruší pro rozpor s právními předpisy, není již třeba podrobně rozebírat jednotlivé námitky odvolatele a posuzovat věcnou správnost rozhodnutí v jejich rozsahu. Odvolací námitky svědčí pro závěr, že veselská veřejnost proces obnovování městské zeleně po léta citlivě vnímá a postrádá v této souvislosti mnohé základní informace o zamýšlených zásazích, přičemž některá navržená opatření jsou poté vnímána jako velice kontroverzní13 . Na druhé straně je zapotřebí realisticky připustit, že vzhledem k nedostatečné cílené péči o bažantnici v minulosti nyní tato lokalita vyžaduje razantní zásah nikoli nepodobný založení parku nového se všemi důsledky, které se plně projeví až za delší čas (městský park je uměle vytvořeným ekosystémem, který ihned po revitalizačním zásahu nemůže plnit veškeré estetické a 12 Za účelem sezónního sběru medvědího česneku sem pravidelně směřují i „přespolní“. 13 Jde zejména o otázku instalace loggerů (broukoviště), neboť význam broukovišť je dle dosud publikovaných odborných názorů spíše edukační, zatímco v předloženém projektovém záměru má instalace loggerů cíleně podpořit populaci krasce dubového na lokalitě. Pro případné informace o současném stavu vědeckého poznání v této otázce je možné kontaktovat AOPK (Mgr. Antonína Krásu, zoologa z Regionálního pracoviště Jižní Morava). 11/11 společenské funkce). Podstatné je, aby péče o udržení bažantnice v žádoucím stavu byla do budoucna stálá a motivovaná nejen hledisky přírodovědnými (ochranářskými), ale také bezpečnostními a kompozičními s důrazem na společenské funkce, které v dané lokalitě dřeviny plní. P o u č e n í Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 správního řádu n e l z e odvolat. Ing. František Havíř v. r. vedoucí odboru Za správnost vyhotovení: JUDr. Olga Svobodová, Ph.D. Rozdělovník: Účastník řízení do vlastních rukou: 1. Spolek Robinia, Hrnčířky 964, 698 01 Veselí nad Moravou Účastník řízení do datové schránky: 2. Město Veselí nad Moravou, městský úřad, odbor majetku a investic, tř. Masarykova 119, 698 01 Veselí nad Moravou Na vědomí po nabytí právní moci spolu se spisem: 3. Městský úřad Veselí nad Moravou, odbor životního prostředí a územního plánování, tř. Masarykova 119, 698 01 Veselí nad Moravou Na vědomí do datové schránky: 4. ČIŽP, oblastní inspektorát Brno, Lieberzeitova 14, 614 00 Brno 5. AOPK, regionální pracoviště Správa CHKO Bílé Karpaty, Nádražní 318, 763 26 Luhačovice IČ DIČ Telefon Fax E-mail Internet 708 88 337 CZ70888337 541 651 111 541 651 209 svobodova.olga@kr-jihomoravsky.cz www.kr-jihomoravsky.cz