Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1
Správní právo II
přednáška 21.10.2019
I. Charakteristika a znaky hlavních forem
realizace veřejné správy (3. část - dokončení):
Administrativní dozor. Kontrolní řád.
II. Diskreční pravomoc veřejné správy
doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D.
I. Téma:
Charakteristika a znaky hlavních forem realizace veřejné
správy (3. část - dokončení):
•Administrativní dozor jako forma realizace veřejné
správy.
•Kontrolní řád.
3
Dozorová činnost veřejné správy.
Správní (administrativní) dozor - nedílná součást celkového
působení veřejné správy.
Vykonáván v rámci vnějších vztahů veřejné správy, vůči
nepodřízeným subjektům
nezbytnost zákonného základu
(ve zvláštních zákonech).
Dozor - není svěřen všem správním orgánům.
Dozorčí orgán = vykonavatel veřejné správy, jemuž zákon (či
na jeho základě autorizace) svěřuje tuto působnost (SO,
úřední osoba /“inspektor“/, ale i osoba právnická či
fyzická/“veřejné stráže“/).
V některých oblastech vedle běžného také tzv. „vrchní dozor“
- z úrovně ústředních orgánů vůči dozorčím orgánům na
nižším stupni („dozor nad dozorem“).
Dozorová činnost veřejné správy
vykonávána:
- Jednak v rámci širšího spektra činnosti (např. živnostenská
kontrola – živnostenskými úřady),
- nebo jako činností hlavní či výlučná - zejména tzv.
specializované „inspekce“ (např. Česká obchodní inspekce).
- není v zákonech označována jednotně (dohled, dozor,
kontrola, revize, inspekce).
Řadíme sem také „pořádkový dozor“ – ze strany
bezpečnostních sborů či obecní policie – obecně nad
bezpečností a veřejným pořádkem jako součást bezpečnostní
(policejní) správy.
Dozorová činnost veřejné správy
Administrativní dozor lze označit za kontrolní činnost
správních orgánů v širším smyslu:
- kontrolní činnost = pozorování či zjišťování stavu nebo
činnosti, a jejich porovnání se stavem žádoucím, právem
předvídaným.
- dozor zahrnuje rovněž zjednání nápravy, tj.
uplatnění právem předvídaných opatření (nápravná opatření)
vůči dozorovaným subjektům (uložení opatření, pokynů, či
přímá realizace určitých úkonů).
POZN.: Mohou následovat sankce.
6
Funkce dozorové činnosti veřejné správy:
„Dozorem a kontrolou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co býti
mělo nebo býti má, zjišťují se příčiny nesplnění příslušných povinností, a ze
zjištěného stavu se vyvozují závěry a stanoví příslušná opatření.“ (P.Průcha)
Funkce
• poznávací
• zjišťovací
• porovnávací či hodnotící
• nápravná.
S ohledem na uvedené funkce je administrativní dozor řazen mezi záruky
legality veřejné správy.
7
Zaměření dozorové činnosti :
Obecně - na zákonnost (soulad s právem):
= plnění povinností, založených:
 zákonem nebo jiným právním předpisem.
 opatřením obecné povahy,
 správním aktem (rozhodnutím),
 veřejnoprávní smlouvou.
Povaha dozoru:
- Preventivní, průběžný, následný – ve vztahu k dozorované činnosti,
- Soustavný či jednorázový ( může být k podnětu).
8
Další dozorčí činnosti ve veřejné správě (= „uvnitř“):
• státní dozor nad veřejnoprávními korporacemi (samosprávou),
• vnitřní dozorčí činnost uvnitř státní správy
- mezi stupni státní správy (ústřední orgány x územní orgány) –
klasicky instanční dozor ( v rámci procesních vztahů).
- uvnitř jednotlivých stupňů ústředních či územních orgánů (vnitřní
dozorčí činnost) – zejména služební dozor ( v rámci vztahů státní
služby).
• finanční kontrola, přezkum hospodaření.
9
Kontrolní řád (zákon č. 255/2012 Sb.)
= úprava podmínek a postupu výkonu dozorové činnosti.
Nejde o rozhodovací proces – výsledkem není rozhodnutí, ale
kontrolní zjištění (protokol).
Uplatňuje se podpůrná působnost správního řádu.
Kontrolní řád upravuje:
• osoby pověřené výkonem kontrolní činnosti
(pověření ke kontrole), včetně vyloučení kontrolních pracovníků
(podjatost),
• oprávnění kontrolních pracovníků (mj. přizvat třetí nestrannou
osobu) + korespondující povinnosti kontrolovaných subjektů,
• povinnosti kontrolních pracovníků,
• protokol,
• řízení o námitkách.
• a také přestupky (za „nesoučinnost“).
Kontrolní řád:
Protokol o kontrole:
• do 30 dnů ode dne posledního kontrolního úkonu, ve zvláště složitých
případech do 60 dnů.
• Stejnopis protokolu se doručuje kontrolované osobě.
• Námitky lze podat kontrolnímu orgánu do 15 dnů ode dne doručení
protokolu.
• Nevyhoví-li námitkám kontrolující do 7 dnů po jejich doručení, vyřídí je
nadřízená osoba kontrolujícího do 30 dnů ode dne jejich doručení.
Odlišnosti a specifika postupů, kontrolované skutečnosti, apod.
+ režim vyvození následků kontrolních zjištění (porušení
povinností)
– upraveny ve zvláštních zákonech.
POZN.: Odraz také ve správním řádu – viz úprava „řízení /na místě/
navazující na výkon dozoru“ (§ 143), „příkaz“, „příkaz na místě“ (§
150 odst. 2, 6).
10
II. Téma:
Diskreční pravomoc veřejné správy.
Správní uvážení jako specifický projev pravomoci
správního orgánu.
------------------------------------------------------------------------------
Prameny k bližšímu studiu:
- Skulová, S.: Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti
pojmu. Brno: MU, 2004.
- Mates, P.: Správní uvážení. Plzeň: Vydavatelství A.Čeněk, 2013.
Obsah ( a zároveň i možné otázky):
1) Problém vázanosti vs. „volnosti“ v činnosti veřejné správy
2) Pojmy „správní uvážení“, „diskreční pravomoc“. Varianty správního
uvážení.
3) Správní uvážení jako projev pravomoci správního orgánu.
4) problém tzv. „absolutního volného uvážení"
5) Identifikace správního uvážení
6) Meze a hlediska správního uvážení
7) Neurčité pojmy
Pojem „diskrece“:
Obecně - slovníkový význam:
„Uvážlivost, rozvážnost, volnost jednání a rozhodování, vlastní úsudek, volné
uvážení, úvaha.“
(ale také taktnost, zdrženlivost, rezervovanost).
1) Otázka vztahu vázanosti vs. volnosti při výkonu
pravomoci správních orgánů
Základní problém:
- Připadá v úvahu, aby činnost veřejné správy, resp. správních orgánů
(„SO“) byla právem zcela přesně regulována pro všechny případy a
situace?
- tedy lze požadovat plnou právní vázanost veřejné správy?
- Lze pro situace, kde nejsou dána konkrétní a přesná pravidla, resp. hlediska
pro rozhodování připustit plnou volnost, tedy ničím neomezený výkon
činnosti správních orgánů ?
Příklad:
§ 125c z.č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích:
(1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na
pozemních komunikacích:
f) při řízení vozidla:…..
7. předjíždí vozidlo v případech, kdy je to obecnou, místní nebo
přechodnou úpravou provozu na pozemních
komunikacích zakázáno,…
(5) Za přestupek se uloží pokuta:...
d) od 5000 Kč do 10000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 ….
písm. f) bodu …7…
(9) Za přestupek podle odstavců 1 až 4 nelze uložit napomenutí.
Od uložení správního trestu podle odstavců 5 a 6 nelze v rozhodnutí o
přestupku upustit.
--------------------------------------------------------------------------------------
Otázka: Jak pro neukázněného řidiče může případ dopadnout ?
I. Otázka: Kdy jde v právní úpravě přestupků o rozhodnutí vázané, kdy
jde o správní uvážení ?
Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o
nich, v platném znění (výňatky):
§ 78 Zahájení řízení z moci úřední
1) Správní orgán zahájí řízení o každém přestupku, který zjistí, a
postupuje v řízení z moci úřední.
II. Otázka: Může SO postupovat odlišně?
§ 35 Druhy správních trestů
1) Za přestupek lze uložit správní trest a) napomenutí, b) pokutu, c) zákaz
činnosti, d) propadnutí věci nebo náhradní hodnoty, e) zveřejnění
rozhodnutí o přestupku.
(Otázka III: Musí být trest uložen vždy, pokud je přestupek spolehlivě
prokázán ?
IV. Dle čeho se bude druh, resp. výměra trestu určovat ?)
§ 37 Určení druhu a výměry správního trestu
Při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne
zejména
a) k povaze a závažnosti přestupku, …….
c) k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, ….
f) u fyzické osoby k jejím osobním poměrům a k tomu, zda a jakým
způsobem byla pro totéž protiprávní jednání potrestána v jiném
řízení před správním orgánem než v řízení o přestupku,
g) u právnické nebo podnikající fyzické osoby k povaze její činnosti,
.….
Otázka V: Jsou hlediska pro uložení trestu a jeho výměry zcela
konkrétní ?
VI. Lze přihlédnout k jiným hlediskům, než výslovně uvedeným ?
VII. Jakýmkoliv hlediskům ?
VIII. Jaký je celkový právní rámec pro rozhodování SO o uložení trestu,
resp. ukládání trestů v rámci celkového výkonu jeho pravomoci ?
Resumé otázky nastavení vztahu vázanosti a volnosti v
činnosti veřejné správy:
Plná vázanost veřejné správy zákonem není prakticky zajistitelná, a bránila
by vhodným, účinným a pružným řešením.
Srov. požadavek na to, aby řešení přijaté správním orgánem „... odpovídalo
okolnostem daného případu“ - § 2 odst. 4 s.ř.
Zároveň:
není přípustná plná rozhodovací volnost těch, kteří vykonávají veřejnou
správu.
Řešením je tedy – kompromis mezi vázaností a volností – nikoliv však
jakýkoliv.
Zasání pro legislativu: Míra určitosti a přesnosti právních úprav měla by
být adekvátní významu upravované věci.
Vývoj řešení otázky vázanosti vs. volnost v rozhodování
veřejné správy vůči adresátům:
– od plné (absolutní) vůle panovníka (státu)
- k vázanosti veřejné správy ústavou a zákony
(koncept právního státu, konstituování správního práva),
- až po současnou vázanost celým právním řádem – principem legality.
(srov. § 2 odst. 1 s.ř.).
„Státní moc slouží všem občanům, a lze ji uplatňovat v případech, v mezích a
způsoby, které stanoví zákon.“ (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.2 odst. 2 LZPS).
+ respekt k ZPS, a ochrana (veřejných) subjektivních práv osob, včetně práva
na soudní ochranu.
Legislativní řešení problému nastavení „volnosti vs. vázanosti“
veřejné správy:
Nástroje použité v pozitivním právu
(= na mnoha místech v předpisech správního práva):
I. Správní uvážení, resp. diskreční pravomoc.
II. Neurčité pojmy
Mohou býti v právní úpravě kombinovány, tedy SU stanoveno s
použitím neurčitého pojmu, jak bylo patrno i ve shora uvedeném příkladu.
------------
POZN.: Odlišným pojmem je „volné hodnocení důkazů“. Procesní
zásada - slouží ke správnému posouzení skutkové stránky věci (srov.
zejm. § 50 odst. 4). Volnost i zde jen relativní – existují také závazné
podklady, jimiž je SO vázán.
2) Definice správního uvážení („SU“):
situace, kdy s naplněním hypotézy právní normy není spojena jediná
právně přípustná dispozice.
= Aplikujícímu správnímu orgánu je ponechána možnost výběru
z nejméně dvou variant dalšího postupu (dispozic).
Fakticky = ponechání zákonem předvídaného prostoru k vlastní úvaze
správního orgánu.
Pozn.: ve správním řádu se pojem SU nevyskytuje.
Použit pro soudní přezkum – srov. § 78 odst. 1 s.ř.s. (nezákonnost
spočívající v překročení zákonných mezí správního uvážení, nebo jeho
zneužití).
Pojmy: správní uvážení - diskreční pravomoc:
Správní uvážení /“SU“/ (tradičně tzv. volná úvaha správního
orgánu) - zpravidla zařazena v dispozici právní normy (v řešení
konkrétní věci).
= uvážení v klasickém smyslu (stricto sensu), resp. v (legislativně)
technickém pojetí.
Pojem „diskreční pravomoc“ - obsahově širší:
Zahrnuje: - shora uvedené správní uvážení /klasické/
+ zmocnění SO k normotvorné činnosti.
• Nicméně - pro SU se používá také označení „diskrece“, „diskreční
pravomoc“ – jako vyjádření opaku rozhodování tzv. vázaného.
Varianty správního uvážení:
- dle toho, zda právní norma zakládá pravomoc:
A. - danou normu aplikovat či neaplikovat
(= „uvážení jednání“)
(Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu - § 62 s.ř.),
B. volby některého z více nabízených konkrétních řešení dané věci
(= „uvážení volby“).
(Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu do výše 50 tis Kč – ibid, a
může ji také snížit či prominout – odst. 6).
Varianty mohou být kombinovány, jak je tomu v uvedeném příkladu.
3) Správní uvážení jako specifická součást, resp. projev
pravomoci správního orgánu:
Účel diskreční pravomoci (SU):
poskytnout SO prostor pro nalezení
správných, vhodných řešení, resp. rozhodnutí v konkrétním případě
= potřebnou flexibilitu,
ovšem při zachování dostatečné míry stability rozhodování (včetně
předvídatelnosti).
Správní orgán může využívat svou …“odbornost, zkušenost,
přizpůsobivost nastalým a těžko předvídatelným situacím, a to i z
hlediska důsledků zásahu. (V.Vopálka)
SU jako projev pravomoci správního orgánu:
• Zda a jaký prostor pro volnou úvahu bude správě ponechán - svěřeno
především do pravomoci zákonodárce.
• Zákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahy veřejné správy, vlastní
volnou úvahu (…zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami,
jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné.“ ( Pl. ÚS 19/93).
K tomu klasik:
Legislativně-politickým důvodem zařazení správního uvážení do předpisů
není, aby byla umožněna subjektivní zvůle správních orgánů, nýbrž,
„aby mohly vyhověti speciálním požadavkům jednotlivých konkrétních
případů. Uvažování představuje, obrazně řečeno, bránu, kterou vcházejí
do budovy právního řádu mimoprávní motivace." (A.Merkl)
4) K problému tzv. „absolutního volného uvážení“
= případy, kde SO rozhoduje o oprávněních, na něž není právní nárok,
a/resp. kde zákon nestanoví zcela přesná kritéria (např. udělení státního
občanství, azylu, vysílací licence, a d.).
• AVŠAK: „Každá pravomoc má právní limity, a to bez ohledu na to, jak
široce je formulován zákon, který ji zakládá.“
• „Tam, kde panuje vláda práva, nemůže existovat neomezená diskreční
pravomoc.“ (H.W.R.Wade)
TEDY uvedené případy:
• jsou variantou SU, minimálně jsou případem „úvahy jednání“,
• vztahují se na ně obecně požadavky kladené na řádný výkon pravomoci
SU - nemůže jít o nepřípustnou libovůli,
• nejsou obecně vyňaty ze soudního přezkumu (jde minimálně o kontrolu
nepřekročení mezí SU), ledaže tak výslovně stanoví zákon.
Ad problém tzv. „absolutního volného uvážení“:
ÚS i NSS: „V právním státě je libovůle nepřípustná.“
NSS – 906 Sb.NSS – 6 A 25/2002-42 ( + RS NSS č.950 Sb.NSS):
“Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě
neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z
ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace,
příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd.
Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“
Ad problém tzv. „absolutního volného uvážení“:
NSS č. 905 Sb. NSS, č.j. 4 Aps 3/2005-35:
• I. Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce [čl. 63 odst. 1 písm. i)
Ústavy] je výrazem jeho postavení v rámci moci výkonné jako „správního
úřadu“ sui generis.
• II. Na jmenování soudcem není právní nárok. Funkce soudce je ovšem
veřejnou funkcí a justiční čekatel nejmenovaný prezidentem republiky do
funkce soudce je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky
přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech]. Ve spojení s tím je oprávněn
dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován (čl. 1, čl. 3
odst. 1 Listiny), stejně jako je oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na
projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když
sám návrh na projednání věci podat nemohl.
• III. Právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným
funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce), jakož i právo na
projednání věci bez zbytečných průtahů, ve spojení s právem nebýt
diskriminován, není s ohledem na znění čl. 36 Listiny, a to i ve spojení se
zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ze soudního přezkoumání
vyloučeno. Akty či úkony prezidenta republiky při výkonu jeho pravomoci
jmenovat soudce jsou ve spojení s uvedenými právy přezkoumatelné ve
správním soudnictví.
5) Problém identifikace SU:
= které případy jsou správním uvážením, a které nikoliv.
Ne vždy jde o případ SU, pokud zákon stanoví, že správní orgán něco
učinit „může“, resp. že z jeho strany něco učinit „lze“.
Může jít o povinnost správního orgánu jednat určitým způsobem - tzv.
„norma kompetenční“, jež svým zněním zakládá pravomoc SO vůči
adresátům.
Vždy proto nutno brát v úvahu širší právní kontext, včetně nastavení,
resp. účelu pravomoci správního orgánu (srov. § 2 odst. 2 s.ř.).
Nutný tedy také – výklad systematický, resp. někdy také teleologický.
Zajištění legality správního uvážení
Obsah a rozsah pravomoci SO by měly být dostatečně určitě zákonem
stanoveny.
(viz ústavní požadavek stanovení mezí a způsobu výkonu státní moci
zákonem / čl. 2 odst. 3 Ústavy/).
ESLP: Silver et al. V. Spojené království, 1983: „Zákon, který svěřuje
diskreční pravomoc, musí stanovit rozsah takové diskrece“…
Metody:
• stanovení limitů (mezí) = ROZSAHU SU
• stanovení hledisek (kritérií) – OBSAHU, KVALITY SU
• přezkum respektování hledisek SU ad 1) a 2)
POZN.: Pojem „zákonnost“a „správnost“ rozhodnutí a postupů /§ 89 odst.
2 s.ř./, soudní přezkum správního uvážení /§ 78 odst. 1 druhá věta, odst. 2
s.ř.s./.
6. Hlediska (kritéria) pro aplikaci správního uvážení
Vedle
I. konkrétních hledisek (a mezí) stanovených zákonem –
specifických pro danou oblast, resp. činnost,
pak hlediska obecnější:
II. obecné principy, resp. principy správního práva.
Pro SO koncentrovaně vyjádřeny ve správním řádu ve formě:
„Základních zásad činnosti správních orgánů“ (§§ 2 – 8 s.ř.)
• Z nich zejména zařazené v § 2 (proporcionalita, jednání ve veřejném
zájmu, předvídatelnost - legitimní očekávání (včetně ustálené praxe),
zákaz zneužití správního uvážení, resp. pravomoci SO, šetření práv
nabytých v dobré víře, zásahy jen v nezbytném rozsahu, § 4 (zásada
dobré správy, vstřícnosti), § 5 ( smírné řešení rozporů).
Přitom působnost zásad obecná – při „výkonu veřejné správy“ (§
177 odst. 1 správního řádu),
+ další zásady (výslovně nezařazené /např. řádného odůvodnění,
transparentnosti/, či zásady nepsané /neminem laedere/.
Hlediska ( kritéria) pro aplikaci správního uvážení
Dále také:
III. principy dobré správy (jež konkretizují povinnosti právní, či jsou
neprávní povahy – etické, či směřující k vyšší efektivitě veřejné správy –
srov. např. § 4 odst. 1, § 6, § 8 odst. 2 s.ř.).
K tomu např. - „desatero“ Veřejného ochránce práv, nebo Evropským
ombudsmanem vydaný – Kodex dobré správní praxe (2001), čl. 41 LZPEU
( „právo na dobrou správu“), a také doporučení Výboru ministrů Rady
Evropy /2007/7 o dobré správě.
Významné pro SU – Doporučení Výboru ministrů RE (80)2 z 11.3.1980,
které se týká správního uvážení.
---------------------------------------------------------------------------------------------------
Závěr k hlediskům pro SU:
V souhrnu jde o strukturu určující obsahovou stránku správního uvážení.
V prostoru vymezeném jak po stránce hranic (limitů), tak co do závazných
hledisek se rozhodování s volnou úvahou musí pohybovat.
7) Neurčité pojmy (NP):
- pojem, vyskytující se v právní normě, přičemž jehož obsah a význam
není přesně a úplně vymezen.
Ve správním právu hojný výskyt („veřejný pořádek“, „noční klid“,
„bezúhonnost“,...).
Při aplikaci neurčitého pojmu jde o otázku (pravomoc) subsumpční.
Správní orgán musí NP vyložit, definovat, a poté posoudit, zda
zkoumaný jev či situace odpovídá vymezeným znakům, a lze je tedy
pod NP podřadit. Poté lze normu aplikovat.
Nutno použít obvyklé interpretační metody.
Neurčité pojmy:
Míra neurčitosti se může v čase i místě měnit.
Míru neurčitosti snižují:
• příkladmé výčty znaků pojmu v zákoně,
• prováděcí (podzákonné) předpisy,
 metodika,
 judikatura,
 tradice.
1
Toť vše pro dnešek……