Číslo jednací: 5A 122/2013 - 74
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a
soudců Mgr. Gabriely Bašné a Mgr. Milana Taubera v právní věci žalobkyně: Masarykova
univerzita, IČO 00216224, se sídlem v Brně, Žerotínovo náměstí 617/9, proti žalovanému:
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem v Praze 1, Karmelitská 7, v řízení
o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 2. 2013, bez čj., ze dne 28. 3. 2013, čj.
4604/2011-461, a ze dne 7. 5. 2013, čj. MSMT - 17491/2013-2, in eventum na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného,
t a k t o :
I. Rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 28. 3. 2013,
čj. 4604/2011-461, a ze dne 7. 5. 2013, čj. MSMT - 17491/2013-2, jsou nicotná.
II. Rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 13. 2. 2013,
bez čj., se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náklady řízení ve výši 3 000 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
O d ů v o d n ě n í :
Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení všech rozhodnutí označených
v záhlaví tohoto rozsudku. Rozhodnutím ze dne 13. 2. 2013 bez čj. bylo projektovou
manažerkou Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost žalobkyni sděleno,
že její žádost o platbu bude ponížena o nezpůsobilé výdaje ve výši 393 600 Kč včetně DPH,
neboť porušila zákaz diskriminace dle § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2013 čj. 4604/2011-461 ředitelka odboru CERA žalovaného
neakceptovala námitky žalobkyně v první instanci a uvedla, že stanovením požadavku
na minimální frekvenci procesoru žalobkyně porušila pravidlo zákazu diskriminace zakotvené
pokračování 5A 122/20132
v části 7 kapitoly 7.2 Příručky pro příjemce finanční podpory z Operačního programu
Vzdělávání a konkurenceschopnost, verze 5 (dále jen „Příručka“). Rozhodnutím ze dne
7. 5. 2013 čj. MŠMT - 17491/2013-2 pak ředitelka odboru řízení Operačního programu
Vzdělávání pro konkurenceschopnost nevyhověla námitkám žalobkyně v druhé instanci a
uzavřela, že k porušení zásady zákazu diskriminace došlo. Pokud by soud shledal, že tato
rozhodnutí nejsou rozhodnutími ve smyslu ustanovení § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, (dále jen „s. ř. s.“), navrhla žalobkyně, aby soud rozhodl, že zásah žalovaného
do jejích práv spočívající v neproplacení části dotace přiznané na základě rozhodnutí ze dne
7. 10. 2011 č. 28.1/049/2011 je nezákonný pro rozpor postupu žalovaného s postupem
předepsaným v § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů.
Dle prvé žalobní námitky vychází rozhodnutí žalovaného z nesprávně zjištěného
skutkového stavu věci, jelikož žalobkyně v zadávací dokumentaci veřejné zakázky výslovně
umožnila podat nabídky i na procesory, které nedosahují minimální taktovací frekvence,
poskytují-li srovnatelný výkon.
Dle druhé žalobní námitky jsou rozhodnutí žalovaného o námitkách nedostatečně
odůvodněná, a tedy nepřezkoumatelná. Rozhodnutí o druhostupňových námitkách rezignuje
na odůvodnění platnými právními předpisy, zatímco rozhodnutí o prvostupňových námitkách
pouze nepřímo odkazuje na § 6 zákona o veřejných zakázkách v kombinaci se závěry auditu
Evropské komise a rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen
„ÚOHS“) R154/2007. Žalovaný se ani nepokusil zkoumat odlišnosti daného případu.
Dle třetí žalobní námitky žalobkyně postupovala v souladu s § 6 zákona o veřejných
zakázkách a v souladu s Příručkou pro příjemce finanční podpory OPVK (dále jen „Příručka“)
ve verzi 5 platné od 9. 8. 2011 do 6. 9. 2011, neboť podle § 18 odst. 5 zákona o veřejných
zakázkách není zadavatel povinen podle tohoto zákona zadávat veřejné zakázky malého
rozsahu. Příručka pak nezakazuje při stanovení technické specifikace používat minimální
požadavky na taktovací frekvenci či počet jader. Teprve ve verzi 6 Příručky je uvedeno
upozornění, že může být považováno za pochybení, pokud zadavatel v zadávací dokumentaci
u požadavku na technické parametry tyto hodnoty přesně stanoví. Přestože citované
ustanovení Příručky ve verzi 6 není možno na tento případ uplatnit, je zřejmé, že by technická
specifikace uvedená v zadávací dokumentaci obstála i tak, neboť stanovení minimálního
požadovaného počtu jader a minimální hodnoty taktovací frekvence zakázáno není.
Žalobkyně zopakovala, že požadavky na předmět veřejné zakázky nespecifikovala
konkrétním způsobem, ale stanovením relevantních minimálních požadavků, čímž nemohl být
zvýhodněn, znevýhodněn, upřednostňován či vylučován žádný z dodavatelů či výrobců.
S poukazem na konkrétní důvody žalobkyně shrnula, že nastavení požadavků na počet jader,
resp. frekvenci, má své opodstatnění a bylo provedeno tak, aby pořizované zařízení bylo
schopno požadované funkce bez dalšího plnit. Zdůraznila, že specifikace výkonu procesorů
dle počtu jader v kombinaci s taktovací frekvencí a případnými dalšími parametry je
v současné době faktickým standardem.
Žalobkyně uvedla, že aplikační praxe žalovaného se částečně opírá o Metodiku vlády
k používání některých všeobecných technických specifikací při zadávání veřejných zakázek
na nákup osobních počítačů, od jejíhož vydání uplynulo více než 5 let. Od té doby se trh
v oblasti dodávek IT jednoznačně ustálil na praxi, že ze strany všech výrobců na současném
trhu softwarových produktů je jako první údaj o hardwarových nárocích softwaru uváděn
vždy právě údaj o minimální frekvenci CPU. Takovéto označení se pak stává zcela běžným
označením, na základě kterých se standardně vyjadřuje požadavek na parametry hardware.
pokračování 5A 122/20133
Dle čtvrté žalobní námitky lze v rozhodovací praxi ÚOHS dohledat rozhodnutí, která
dosvědčují správnost postupu žalobkyně a která obecně použitelné závěry rozhodnutí
R154/2007 překonávají. Žalovaný měl uplatnit podobný postup jako ÚOHS, který v jiné věci
vyzval několik dodavatelů působících na relevantním trhu ke sdělení, zda by byli schopni
přezkoumávanou veřejnou zakázku splnit; na základě toho si pak učinil závěr o případné
diskriminaci (viz rozhodnutí R185/2012). Žalovaný nemůže ve svých rozhodnutích tvrdit, že
postupem žalobkyně byli někteří dodavatelé diskriminování, aniž by to věrohodně doložil.
Dle páté žalobní námitky je argumentace auditem Evropské komise (ESF Audit Mission
from 13/10-17/10/2011) věcně i právně nesprávná. Z dostupného znění jasně vyplývá, že
závěry auditu lze aplikovat na případy, které jsou obdobné případu uvedenému v rozhodnutí
ÚOHS R154/2007, avšak žalovaný sám připouští, že daný případ s ním totožný není. Audit
navíc za diskriminační považoval stanovení minimální taktovací frekvence ve spojení
s obchodní značkou, což není případ zpochybňované veřejné zakázky. Nikde v auditu není
zmíněno, že jediným možným způsobem jak nastavit kriteria objektivně a nediskriminačně je
použití benchmarkových testů. Žalovaný tedy aplikuje neexistující pravidlo, které zakazuje
specifikovat minimální výkon jinak než benchmarkovými testy.
Dle šesté žalobní námitky obsahují rozhodnutí žalovaného formální vady. Námitky
žalobkyně v první i druhé instanci směřovaly proti emailové zprávě, která nebyla podepsaná
zaručeným elektronickým podpisem, postrádala náležitosti individuálního správního aktu,
nebylo z ní patrno, zda se jedná o informační dopis nebo o správní rozhodnutí; stejně tak
nebylo jednoznačné, zda osoba, která jej učinila, byla k takovému úkonu oprávněna. Dále
nebylo jasné, zda se jednalo o rozhodnutí ve věci zamítnutí stanoviska k veřejné zakázce,
nebo o opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech. Na základě tohoto emailu
však žalobkyně utrpěla újmu spočívající v neproplacení finanční podpory. Přestože
neproplacení části přiznané dotace je možné pouze podle § 14e zákona o rozpočtových
pravidlech, předmětný email povahu takového opatření neměl. Ustanovení §14e zákona o
rozpočtových pravidlech předpokládá podezření, že došlo k porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek, avšak žalovaný v emailu takové porušení nespecifikuje ani neodůvodňuje.
Email nerozvedl, v čem spočívá rozpor 1. části veřejné zakázky s § 6 zákona o veřejných
zakázkách. Při ukládání opatření dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je povinností
poskytovatele dotace posuzovat „závažnost porušení a jeho vliv na dodržení cíle dotace“.
Z uvedeného emailu nevyplývá, zda se Ministerstvo závažností porušení vůbec zabývalo.
Využití zcela neformálního komunikačního kanálu (email) nasvědčuje tomu, že
pravděpodobně ani Ministerstvo nepovažovalo odeslanou zprávu za opatření dle § 14e zákona
o rozpočtových pravidlech. Ke krácení dotace tedy došlo na základě úkonu, který je
nezákonný pro svou zmatečnost a nepřezkoumatelnost, přičemž touto vadou jsou postiženy i
další úkony žalovaného, které z něj vychází.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že je jako poskytovatel dotace vázán
právním názorem Evropské komise (dále jen „Komise“) a pokud tato určí své stanovisko, je
žalovaný povinen její výklad přijmout. V auditu Komise shrnula, že požadavek na minimální
frekvenci procesoru není objektivním ukazatelem výkonnosti a je tudíž diskriminační, což
rozšířila i na zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. Žalovaný konstatoval, že
o porušení zákazu diskriminace půjde nejen v případě, kdy je taktovací frekvence stanovena
přesnou hodnotou, ale též je-li stanovena jako minimální. Zdůraznil, že nyní projednávaná věc
je obdobná případu ÚOHS R 154/2007, jelikož minimální taktovací frekvence a počet jader
mají za následek omezení soutěže; to, že procesory nebyly označeny konkrétním obchodním
označením, je irelevantní. Dle žalovaného nelze přijmout závěr žalobkyně, že o porušení
zákazu diskriminace půjde, jedině bude-li porušeno některé z ustanovení Příručky, neboť není
pokračování 5A 122/20134
možné vyjmenovat všechny možné způsoby diskriminace, které mohou nastat. Přestože
Komise vytkla Operačnímu programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost určitá pochybení
až v polovině roku 2012, tato povinnost měla být dodržována již od počátku programového
období, tj. od roku 2007. Žalovaný dále uvedl, že na proces přidělování dotací se neaplikuje
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, a tedy ani jeho ustanovení § 67, jak se snažila tvrdit
žalobkyně. Podotkl, že emailová komunikace je pro svou operativnost a nenáročnou zátěž
standardně používána. Shrnul, že napadená rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněná,
srozumitelná, jednoznačná a založená na správných právních závěrech. Uzavřel, že podle
§ 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech je napadené opatření vyloučeno ze soudního
přezkumu, a navrhl, aby byla žaloba jako nedůvodná zamítnuta.
V doplnění žaloby ze dne 1. 4. 2014 žalobkyně podpořila své stanovisko, že veřejná
zakázka nebyla diskriminační, poukazem na skutkově shodné případy řešené v nedávné době.
Žalobkyně v reakci na vyjádření žalovaného uvedla, že stejně jako řízení o odnětí příspěvku
mělo by i řízení o pozastavení dotace podléhat soudnímu přezkumu, neboť i to může mít
stejně nedozírné a likvidační důsledky; rozhodnutím o pozastavení dotace tak dochází
k jednostranné změně práv a povinností příjemce dotace. Žalobkyně doplnila, že i kdyby se
na rozhodnutí o pozastavení dotace neaplikovaly obecné předpisy o správním řízení, je
nepochybné, že takový úkon musí splňovat obecný požadavek kladený na každé rozhodnutí.
Žalobkyně podotkla, že žalovaný není oprávněn určovat vlastní pravidla pozastavení dotace,
natož zamezit přístupu k soudu a k řádným opravným prostředkům na základě Příručky.
Ve vyjádření k doplnění žaloby ze dne 9. 5. 2014 žalovaný konstatoval, že žalobkyní
uváděné kauzy nelze na řešený případ aplikovat z důvodu skutkových odlišností. Zdůraznil,
že u veřejných zakázek je přetrvávajícím problémem nejednotný přístup ÚOHS a Evropské
komise, přičemž přísnější názor Evropské komise je názorem speciálním k postoji ÚOHS.
Jelikož Evropská komise stanoví pravidla a provádí i následnou kontrolu poskytování dotací,
je v první řadě třeba zohlednit právě její názor. Žalobkyně se mylně domnívá, že bylo vydáno
rozhodnutí podle správního řádu, avšak žalovaný pouze v souladu s § 14e odst. 1 zákona
o rozpočtových pravidlech nevyplatil danou částku, protože došlo k porušení pravidel pro
zadávání veřejných zakázek. Žalovaný předal celou věc příslušnému finančnímu úřadu a
právě jeho rozhodnutí bude rozhodnutím, proti němuž bude žalobkyně moci podat žalobu.
V dalším doplnění žaloby ze dne 29. 7. 2014 žalobkyně soudu sdělila, že na základě
hlášení žalovaného o domnělých nesrovnalostech zahájil Finanční úřad pro Jihomoravský kraj
u žalobkyně daňovou kontrolu, v rámci níž nebylo zjištěno porušení rozpočtové kázně; zprávu
o daňové kontrole připojila. Ve zprávě o daňové kontrole finanční úřad uvedl, že zadavatel při
zadávání předmětné zakázky nepostupoval v rozporu s § 6 zákona o veřejných zakázkách ani
s částí 7 bodem 7.2 Příručky. Přestože byl žalovaný informován o výsledku daňové kontroly,
žalobkyni vyplacení části dotace stále nezákonně zadržuje; přetrvává tak protiprávní stav
způsobený nezákonným zásahem.
Podle § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. soud přezkoumal žalobou napadená rozhodnutí v mezích
uplatněných žalobních bodů a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Podle § 51 odst. 1 soud rozhodl bez nařízení jednání,
když žalobkyně ani žalovaný se k této otázce přes výzvu soudu nevyjádřili, a má se tedy za to,
že s takovým postupem souhlasí.
pokračování 5A 122/20135
Žaloba je důvodná.
Ze správního spisu soud zjistil následující podstatné skutečnosti:
Rozhodnutím o poskytnutí dotace s nepřímými náklady č. 28.1/0492011 ze dne
7. 10. 2011, čj. 4604/2011-461, rozhodl žalovaný (na základě žádosti žalobkyně o finanční
podporu z Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost schválené dne
19. 7. 2011) o poskytnutí dotace na úhradu výdajů souvisejících s realizací projektu
„OPTIMED – optimalizovaná výuka všeobecného lékařství: horizontální a vertikální
propojení, inovace a efektivita pro praxi“.
Prohlášením příjemce dotace ze dne 18. 10. 2011 žalobkyně prohlásila, že byla
s rozhodnutím o poskytnutí dotace seznámena, že s ním vyslovuje souhlas a že se zavazuje
k jeho plnění a ke splnění stanovených podmínek.
Ve výzvě k podání nabídek, konkrétně v její příloze C – Technické podmínky je
uvedeno u položky č. 1 (diskové úložiště) „Procesor: min. 4 jádra, takt min. 2,5 GHz, HW
podpora vizualizace, max. TDP 95 W“.
Rozhodnutím ze dne 13. 2. 2013 bylo žalobkyni pracovnicí žalovaného sděleno, že její
stanovisko ohledně neuznatelnosti výdajů spojených s 1. částí veřejné zakázky nebylo
akceptováno, že v daném případě nebylo dodrženo pravidlo zákazu diskriminace zakotvené
v ustanovení § 6 zákona o veřejných zakázkách a že z tohoto důvodu byly v projektu
identifikovány nezpůsobilé výdaje v celkové výši 393 600 Kč včetně DPH, o které bude
ponížena žádost o platbu a které budou jako podezření na porušení rozpočtové kázně
nahlášeny příslušnému finančnímu úřadu.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dne 7. 3. 2013 námitky v prvním stupni.
V reakci na podané námitky žalovaný v rozhodnutí ze dne 28. 3. 2013 sdělil žalobkyni, že
trvá na svém původním stanovisku, že požadavek týkající se minimální frekvence procesoru
se podle rozhodnutí ÚOHS R154/2007 nepokládá za objektivní ukazatel výkonnosti, neboť
udávaná frekvence procesorů různých výrobců se liší, ačkoliv jejich výkony mohou být
srovnatelné. Došlo tak k porušení Příručky v kapitole 7.2, dle níž je zadavatel povinen
v průběhu zadávání zakázky postupovat tak, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci
žádného z uchazečů. Žalovaný dodal, že žalobkyně své tvrzení o tom, že pro bezproblémový
chod softwarových serverů a aplikací je nutno nastavit počet jader, resp. frekvenci,
neprokázala. Závěrem žalovaný uvedl, že na potenciální diskriminaci opakovaně poukazoval i
audit Evropské komise z podzimu roku 2011, dle něhož se zadavatelé veřejných zakázek
diskriminace dopouští, když požadované vlastnosti definují za pomoci minimální frekvence
procesoru, přestože by požadovaných výsledků mohli dosáhnout i díky srovnávacím testům
(benchmark).
Proti tomuto rozhodnutí uplatnila žalobkyně podáním ze dne 19. 4. 2013 námitky
ve druhém stupni, jímž žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 5. 2013 nevyhověl. Opětovně
poukázal na audit Evropské komise a konstatoval, že je zřejmé, že k porušení zásady zákazu
diskriminace dochází již při takovém nastavení technických požadavků na předmět, které má
diskriminační potenciál; subjekt, o kterém by se dalo říci, že byl diskriminován, nemusí být
zadavateli ani kontrolnímu orgánu znám. O porušení zásady zákazu diskriminace nemusí jít
pouze v případě, kdy je taktovací frekvence stanovena přesnou hodnotou, ale též v případě,
kdy je stanovena jako minimální, jelikož již toto stanovení má za následkem omezení soutěže
o procesory s dostatečným výkonem, ale taktovací frekvencí jen o málo nižší než je minimální
požadovaná zadavatelem. Nepřijatelnost parametru minimální frekvence procesoru je pouze
rozvinutím zásady zákazu diskriminace, která vyplývá přímo ze zákona. Diskriminační
pokračování 5A 122/20136
charakter tohoto parametru byl konstatován auditem Evropské komise, a je proto nezbytné
závěry tohoto auditu aplikovat na všechny případy bez ohledu na dobu, kdy byla výběrová
řízení realizována. Nadsadí-li zadavatel požadovaný výkon procesoru, je vhodné požadovat
spíše procesor určité úrovně dle benchmarkového testu, který by jistě zároveň splňoval i
požadavky výrobce software na minimální taktovací frekvenci procesoru. Žalovaný uzavřel,
že popsaným jednáním došlo k porušení zásady zákazu diskriminace.
Proti rozhodnutí o druhoinstančních námitkách podala žalobkyně rozklad, na který
reagoval žalovaný dne 18. 7. 2013 doručením přípisu o nemožnosti jeho podání; současně
žalobkyni informoval, že v případě krácení výdajů vynaložených na základě předmětné
veřejné zakázky nevyužil pravomoci nevyplatit část dotace svěřené mu § 14e zákona
o rozpočtových pravidlech.
V posuzované věci vyšel soud z následně uvedené právní úpravy:
Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015,
poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro
zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která
je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení
rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle
dotace.
Podle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel v případě, že poskytovatel provede při
proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný
finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
Podle § 14e odst. 3 rozpočtových pravidel provede-li poskytovatel opatření podle
odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
Podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel na opatření podle odstavců 1 až 3 se
nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
V nyní projednávaném případě žalobkyně napadá tři úkony žalovaného, a to rozhodnutí
ze dne 13. 2. 2013, jímž jí bylo oznámeno snížení dotace o nezpůsobilé výdaje v celkové výši
393 600 Kč, rozhodnutí ze dne 28. 3. 2013, jímž nebyly akceptovány její námitky v první
instanci, a rozhodnutí ze dne 7. 5. 2013, jímž nebylo vyhověno jejím námitkám ve druhé
instanci. Všechny uvedené úkony považuje soud za rozhodnutí správních orgánů ve smyslu
ustanovení § 65 s. ř. s.
Pojem rozhodnutí je legislativní zkratkou, která je vyložena v ustanovení § 65 odst. 1
s. ř. s.; za rozhodnutí se tak považuje úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují práva nebo povinnosti toho, kdo tvrdí, že byl přímo nebo v důsledku
takového úkonu správního orgánu zkrácen na svých právech. Nejvyšší správní soud k tomu
v rozsudku ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104, doplnil, že „úkon správního orgánu je
nutno posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle formy, neboť i neformální přípis může být
rozhodnutím v materiálním smyslu (§ 65 s. ř. s.)“.
Rozhodnutí ze dne 13. 2. 2013 je rozhodnutím v materiálním významu tohoto pojmu dle
§ 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím závazně mění veřejná subjektivní práva žalobkyně, a to bez
ohledu na to, že je úkon žalovaného představován neformálním přípisem. Z obsahu tohoto
úkonu totiž vyplývá, že jím bylo změněno právo žalobkyně ohledně dotace ve výši, v níž jí
pokračování 5A 122/20137
byla v předcházejícím řízení přiznána; jinými slovy, jde o rozhodnutí, které se dotýká právní
sféry příjemce dotace.
Rozhodnutí ze dne 28. 3. 2013 a 7. 5. 2013 jsou reakcí žalovaného na žalobkyní podané
námitky proti oznámení o snížení dotace, resp. proti rozhodnutí o námitkách v první instanci;
v obou rozhodnutích se žalovaný vypořádal s argumenty žalobkyně a uplatněné námitky
neakceptoval, nevyhověl jim. Úkony představují zjevný zásah do právní sféry žalobkyně,
neboť jimi bylo autoritativně rozhodnuto o opravném prostředku ve věci snížení dotace; jde
tedy rovněž o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 65 s. ř. s.
Soud poté z úřední povinnosti zkoumal, zda nejsou některá z napadených rozhodnutí
nicotná, přičemž dospěl k závěru, že u dvou posledně jmenovaných tomu tak je.
Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky lze státní moc uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Obdobně podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to
způsobem, který zákon stanoví. Z citovaných ustanovení ústavního pořádku tedy vyplývá, že
pravomoc správního orgánu rozhodovat o právech a povinnostech dotčených osob, tedy i
o podaných opravných prostředcích, lze založit výhradně zákonem.
Žalobkyně podala proti oznámení o snížení dotace jako opravný prostředek námitky
v prvním stupni dne 7. 3. 2013, proti rozhodnutí o vypořádání námitek v prvém stupni pak
podala žalobkyně dne 19. 4. 2013 námitky v druhém stupni. O obou námitkách žalovaný
autoritativně rozhodl. V posuzované věci nicméně nebylo možno uplatnit řádné opravné
prostředky zakotvené v části druhé a třetí správního řádu, natož o nich vrchnostensky
rozhodovat, neboť podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel se na opatření podle odst. 1 až 3
nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Soud proto zkoumal, zda při vyloučení obecné úpravy obsažené ve správním řádu
neexistuje zvláštní úprava zavádějící pro danou věc řádný opravný prostředek. Taková úprava
však není obsažena v rozpočtových pravidlech ani v žádném jiném zákoně.
Za této legislativní situace nezbývá než konstatovat, že v případě postupu podle § 14e
rozpočtových pravidel se nebylo možno bránit podáním řádných opravných prostředků. Tím
je pojmově vyloučena pravomoc odvolacího orgánu (žalovaného) rozhodovat o jakémkoli
opravném prostředku, a to včetně námitek uplatněných v prvém a druhém stupni. Bez
významu je pak koncepce námitky jako opravného prostředku zakotveného v části 2 bodu 2.4
Příručky. Jak totiž plyne z doposud uvedeného, opravný prostředek a pravomoc správního
orgánu jej projednat a rozhodnout o něm lze formulovat toliko na zákonné úrovni, a nikoli
Příručkou, jakožto dokumentem metodické povahy, jež nemá charakter pramene práva.
Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí o námitkách v první instanci ze dne 28. 3. 2013,
čj. 4604/2011-461, a rozhodnutí o námitkách ve druhé instanci ze dne 7. 5. 2013, čj. MSMT -
17491/2013-2, vydal žalovaný zcela mimo rámec svých zákonných pravomocí; pro absenci
jakéhokoli právního podkladu se tak jedná o rozhodnutí nicotná. Soud proto podle § 76 odst. 2
s. ř. s. vyslovil nicotnost obou uvedených rozhodnutí.
Ve vztahu k rozhodnutí o snížení dotace ze dne 13. 2. 2013 pak soud uvádí následující.
Z premisy, že opatření o nevyplacení části dotace dle § 14e rozpočtových pravidel je
rozhodnutím v materiálním smyslu, vycházel Ústavní soud, jenž v nálezu ze dne 16. 6. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 12/14, prohlásil výluku ze soudního přezkumu tohoto opatření zakotvenou v
§ 14e odst. 4 rozpočtových pravidel za protiústavní. V odůvodnění kromě jiného uvedl,
že „pozastavení výplaty části dotace je přitom rozhodnutím, které se hluboce dotýká právní
sféry jejího příjemce. Takové opatření může mít pro něj závažný dopad, neboť může vést ke
zmaření celého jeho naplánovaného a dotací podpořeného záměru; případně i ke vzniku jeho
pokračování 5A 122/20138
odpovědnosti za neschopnost splnit závazek (typicky uhradit cenu objednané věci či služby), k
němuž se zavázal, předpokládaje, že finanční prostředky na jeho uhrazení získá z dotace, bez
níž je vůbec nemusí mít k dispozici.“ Shledal, že „absence soudního přezkumu pozastavení
dotace, tedy nemožnost vydání soudního rozhodnutí, které by deklarovalo protizákonnost
postupu poskytovatele dotace, pak tedy též může znemožnit či ztížit příjemci vymožení škody,
která mu nedůvodným rozhodnutím o pozastavení dotace byla způsobena, čímž dojde rovněž k
zásahu do jeho vlastnického práva.“
Tomuto závěru přisvědčil též rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jenž
v usnesení ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, konstatoval, že „rozhodnutí
poskytovatele dotace o pozastavení (krácení) dotace je individuálním správním aktem
splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., a může být tedy
podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Je zde
adresát tohoto rozhodnutí (příjemce dotace), jehož práva založená rozhodnutím o poskytnutí
dotace se tímto aktem závazně mění, resp. ruší, je zde také předepsaný závazný postup
předcházející vydání tohoto aktu. Zákon výslovně stanoví i písemnou formu tohoto úkonu a
jeho oznámení adresátovi. Jde tedy o vydání rozhodnutí dle § 181 odst. 1 správního řádu
a § 65 odst. 1 s. ř. s.“ Podle závěrů rozšířeného senátu rozhodnutí o nevyplacení dotace
„musí proto obsahovat důvody, ve kterých poskytovatel porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek spatřuje, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení účelu dotace, včetně
uvedení důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci po určitou dobu vyplacena či
naopak nebude vyplacena s konečnou platností.“
Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 7. 6. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-78,
doplnil, že na odůvodnění rozhodnutí o snížení dotace je třeba klást stejné nároky jako
na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně, neboť jsou svou povahou, důsledky i
důvody vydání obdobné. Rozdíl je jen v tom, jaký orgán jej činí a zda se vztahuje
k prostředkům již vyplaceným (tj. porušení rozpočtové kázně, jemuž může předcházet
pozastavení platby dotace), nebo k těm, o které příjemce dotace požádal a které mají být
teprve proplaceny (tj. snížení dotace). Nejvyšší správní soud doplnil, že „by měla být
informace, zda poskytovatel využívá svého oprávnění nevyplatit dotaci ve vztahu k finančním
prostředkům, které již příjemci vyplatil, nebo k části dotace, kterou ještě příjemce neobdržel
(jinými slovy zda prostředky dotčené vytýkaným pochybením byly již vyplaceny), obsahem
samotného rozhodnutí o přijetí opatření podle § 14e rozpočtových pravidel. V návaznosti
na to pak musí poskytovatel jednoznačně specifikovat, zda pouze pozastavuje výplatu dotace,
či ji s konečnou platností snižuje“.
Rozhodnutí ze dne 13. 2. 2013, jímž bylo žalobkyni oznámeno ponížení žádosti o platbu
o nezpůsobilé výdaje ve výši 393 600 Kč včetně DPH, však shora uvedené požadavky
nesplňuje. Soud proto rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2013 pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil. V souladu
s ustanovením § 78 odst. 4 téhož zákona soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému
k dalšímu řízení. Právním názorem, který soud v tomto zrušujícím rozsudku vyslovil, je
v dalším řízení žalovaný vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Povinností žalovaného tedy bude
respektovat požadavky kladené na řádné odůvodnění rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žalobkyni
přiznal náhradu nákladů řízení. Náklady řízení, které je žalovaný povinen uhradit žalobkyni
ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku, tvoří zaplacený soudní poplatek
za podanou žalobu ve výši 3 000 Kč.
pokračování 5A 122/20139
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí l z e podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode
dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u
Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým
označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení
rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je
posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k
podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a
kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti
němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a
údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to
neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo
jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní
symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu
lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 25. srpna 2017
JUDr. Eva P e c h o v á, v.r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení:
Sylvie Kosková