Ochrana životního prostředí a letecká doprava

Přednášející: JUDr. Vojtěch Vomáčka, Ph.D.



Ochrana životního prostředí, hluk a emise CO₂
Letecká doprava ve své podstatě, tedy uvažujíc veškeré materiály nutné k výrobě letadel, letišť a dalších zařízení nezbytných k provozování letecké dopravy a jejich následnou likvidaci při ukončení provozu, vytváří mnoho negativních externalit různých druhů, jimiž je životní prostředí narušováno. Za nejvýznamnější jsou považovány externality, které vznikají při provozu letecké dopravy - hluk a emise CO₂.

ICAO a ochrana životního prostředí

Prvním významným krokem ICAO v oblasti ochrany životního prostředí bylo vytvoření Výboru pro hluk z letecké dopravy v roce 1970 a Výboru pro emise z leteckých motorů v roce 1977. Oba výbory byly v roce 1983 sloučeny pod stávající Výbor pro ochranu životního prostředí v letectví. V roce 1994 pak došlo k vytvoření mechanismu spolupráce ICAO s ostatními orgány OSN.
V současnosti se činnost ICAO zaměřuje především na vývoj takových opatření, která mají za cíl omezit nebo snížit počet osob postižených významným hlukem letadel a omezit dopad emisí motorů letadel na místní kvalitu ovzduší a globální klima[1]
Základem mezinárodní úpravy ochrany životního prostředí je Příloha č. 16 k Chicagské úmluvě s názvem Ochrana životního prostředí, která se skládá ze dvou částí:
Příloha č. 16, svazek I - Hluk z letadel stanoví hlukové limity pro certifikaci letounů dle typu letounu. Kromě přímého stanovení požadavků maximálních hladin hluku, při jejichž splnění může být letoun certifikován, stanoví svazek také zkušební postupy, zásady měření hluku a referenční postupy pro certifikaci. Tyto limity stanovené narážejí v praxi na závažný problém, kdy některé vyspělejší státy stanovily přísnější limity hluku pro svůj vzdušný prostor.
            Příloha č. 16, svazek II - Emise leteckých motorů stanoví limity pro certifikaci leteckých motorů s ohledem na toxicitu některých chemických složek, zejména CO₂ a oxidů dusíku.

Problematika hluku v letecké dopravě

 
Mezinárodní organizace pro civilní letectví v roce 2001 ve své rezoluci č. A33-7 zavedla koncept „vyváženého přístupu k řízení hluku letadel“ a k uvedení tohoto konceptu ve skutečnost vytvořila metodiku k řešení problematiky hluku z letecké dopravy, včetně praktických informací a postupů. Vyvážený přístup spočívá v identifikaci hlukového problému na konkrétním letišti a v analýze možností jednotlivých opatření k omezení hluku, které lze rozdělit do čtyř hlavních skupin: snížení hluku u zdroje, plánování a řízení využívání letištní plochy, provozní postupy snižování hluku a provozní omezení letadel. Mezinárodní organizace pro civilní letectví se dále ve své nenormotvorné činnosti zaměřuje v oblasti ochrany před hlukem na provádění integrovaného hodnocení letadel na úrovni letadla, které zahrnuje jak hluk, tak emise a na vývoj certifikačního standardu pro možné budoucí nadzvukové letadlo, vytvoření poradenských materiálů a technické dokumentace zaměřené, zejména technických manuálů a databanky hluku spravované Mezinárodní organizací pro civilní letectví, na zmírnění dopadu leteckého hluku.

 

Evropská úprava ochrany životního prostředí před hlukem

Hluk je stěžejním bodem také Šestého akčního programu ochrany životního prostředí, z roku 2002. Šestý akční program ochrany životního prostředí klade státům Evropské unie za cíl dosažení takové kvality životního prostředí, v němž nemají jakékoliv uměle vytvářené látky, tedy ani hluk, žádné zásadní negativní účinky na lidské zdraví.
Problematiku hlukových emisí, tedy míry zdrojem skutečně vyprodukovaného znečištění hlukem, upravuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/14/ES ze dne 8. května 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se emisí hluku zařízení, která jsou určena k použití ve venkovním prostoru, do okolního prostředí ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/88/ES ze dne 14. prosince 2005, kterou se mění směrnice 2000/14/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se emisí hluku zařízení, která jsou určena k použití ve venkovním prostoru, do okolního prostředí, podle níž musí všechny výrobky obsahovat údaje o garantované nejvyšší přípustné hladině hluku a zároveň žádný výrobek nesmí přesáhnout nejvyšší přípustné hodnoty emisí hluku. Zajištění kontroly splnění těchto základních požadavků na výrobek je zajištěno zavedením povinnosti výrobce, příp. dovozce na prokázání posouzení shody s technickými požadavky autorizovanou osobou. Každý výrobek, u nějž byla prokázána shoda s výše uvedenými požadavky, musí být následně označen písmeny CE, která mají prokázat splnění emisních požadavků.
Problematiku hlukových imisí upravuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne 25. června 2002 o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí, podle níž jsou členské státy Evropské unie povinny vypracovat strategické hlukové mapy a akční plány hlukové zátěže. V České republice zajišťuje vypracování strategických hlukových map Ministerstvo zdravotnictví, které zároveň poskytuje součinnost pro aktualizace akčních plánů Ministerstvem dopravy.
Od června 2016 platí pro letiště s více než 50 000 uskutečněnými přistáními také nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, to ukládá členským státům, aby vymezily cíle ke snížení hluku, určily opatření ke zmírnění dopadu hluku a přijímaly příslušná opatření a stanovuje povinnost zavedení provozních omezení, včetně omezení nočních letů.
 

Vnitrostátní úprava ochrany životního prostředí před hlukem

V českém vnitrostátním právu je problematika hluku a ochrana člověka před ním upravena v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a v nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací.
Problematiku hlukových emisí upravuje nařízení vlády č. 9/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na výrobky z hlediska emisí hluku. Nařízení vlády stanoví technické požadavky na výrobky z hlediska emisí hluku a jednotlivé technické normy pro části letadel či dalších zařízení používaných v letecké dopravě.
Na základě zákona č. 258/2000 Sb. o ochraně zdraví jsou definovány prostory pro něž jsou určeny hlukové limity, vztahující se k určitým časovým pásmům. Provozovatelům letišť, provozovatelům letounů nebo vrtulníků a dalším osobám je uložen zákaz překročení hlukových limitů. Provozovatel letiště, které zajišťuje ročně více než 50 tisíc vzletů nebo přistání má kromě výše uvedené obecné povinnosti vlastní všem potenciálním původcům hluku také povinnost navrhnout vydání opatření obecné povahy podle správního řádu ke zřízení ochranného hlukového pásma. Toto opatření vydává na žádost provozovatele letiště Úřad pro civilní letectví v souladu s příslušnou Krajskou hygienickou stanicí. Na základě tohoto opatření pak provozovateli letiště vzniká povinnost postupně provést nebo zajistit provedení protihlukových opatření v takovém rozsahu, aby byly alespoň uvnitř staveb hygienické limity hluku dodrženy. Za provozování zdroje hluku a současné nezajištění nepřekročení hygienického limitu hluku hrozí významná finanční sankce.
Povinnost zpracovat strategické hlukové mapy je do českého vnitrostátního práva proveden vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 523/2006 Sb. o hlukovém mapování. Mapování provádí Ministerstvo zdravotnictví na základě údajů získaných Krajskými úřady. V jednotlivých etapách mapování by mělo dojít k asi 10 % snížení zasažených obyvatel nadlimitními hodnotami hluku.
Na hlukové mapování přímo navazuje zpracování a přijetí akčních plánů – strategií ochrany před účinky hluku z dopravy, které obsahují např. návrhy na zlepšení koncepce mezními hodnotami hluku, ohrožených, lokalit včetně vytvoření protihlukových opatření.

Problematika ochrany ovzduší v letecké dopravě

Mezinárodní úprava ochrany ovzduší
V roce 1997 byl přijat Kjótský protokol, jímž se průmyslové země zavázaly do roku 2012 snížit „kolektivní“ emise skleníkových plynů o 5,2 %. Kjótský protokol na rozdíl od aktuální Pařížské dohody z roku 2015, která se úpravou nástrojů k regulaci emisí způsobených leteckou dopravou výslovně nezabývá, stanoví povinnost smluvních stran „usilovat o omezení nebo snížení emisí skleníkových plynů, na něž se nevztahuje Montrealský protokol, pocházejících ze spalování paliv v letecké a námořní dopravě, a to prostřednictvím práce Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) a Mezinárodní námořní organizace (IMO).“ K potřebě zvýšené ochrany ovzduší před účinky letecké dopravy vyzval už v roce 1995 Mezivládní panel pro změny klimatu ve své zprávě o problematice vlivu letecké dopravy na zemskou atmosféru.
Na svém 37. zasedání shromáždění v roce 2010 ICAO přijalo rezoluci, jejíž součástí je i dohoda o letectví a změně klimatu, která klade členským státům ICAO za cíl dvouprocentním zvýšení palivové efektivity za současné stabilizace globálních emisí oxidu uhličitého do roku 2020, avšak státům neukládá v této věci žádné povinnosti.
V roce 2013 bylo Shromážděním ICAO přijato Prohlášení A38-18, o pokračování politik a postupů ICAO týkající se ochrany životního prostředí – změna klimatu. Nejvýznamnějším výsledkem tohoto prohlášení bylo vytvoření tzv. Global Market-Based  mechanismu (GMBM) ke snížení emisí CO₂. Market-Based mechanismy jsou takové tržní nástroje, které využívají trhy, cenové a jiné ekonomické proměnné k poskytnutí pobídek znečišťovatelům ke snížení nebo odstranění negativních externalit. V letecké dopravě jsou používány tři typy těchto mechanismů – poplatky, obchodování s emisemi a kompenzace. GMBM byly vytvořeny v mnoha státech světa. Úplné implementace GMBM však stále nebylo dosaženo. Cílem GMBM, určeným ICAO, je snížení emisí vypuštěných v roce 2005 do roku 2050 o padesát procent. Přestože mezi členskými státy ICAO panuje v zásadě shoda na použití těchto mechanismů, členské státy nejsou dlouhodobě schopny dosáhnout dohody na jejich provedení do praxe.
Evropská úprava ochrany ovzduší
Základními evropskými právními předpisy v oblasti ochrany ovzduší jsou směrnice 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu, jenž obecně stanoví cíle v oblasti zajištění kvality ovzduší, zlepšení lidského zdraví a životního prostředí do roku 2020 a směrnice 2008/101/ES, jejímž prostřednictvím se sektor civilního letectví zahrnuje do Evropského systému emisního obchodování.
Evropský systém emisního obchodování byl vytvořen směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství s cílem dostát závazkům spočívajícím ve snížení množství vypouštěných skleníkových plynů, ke kterým se země Evropské unie zavázaly v rámci výše uvedeného Kjótského protokolu a zároveň motivovat provozovatele zařízení produkujících skleníkové plyny k využívání co nejefektivnějších a nejšetrnějších technologií. Evropský systém emisního obchodování funguje na existenci stanoveného ročního, v průběhu let postupně snižovaného, limitu množství znečišťujících látek, který nesmí být překročen, objem znečišťujících látek do tohoto limitu je následně rozdělen do emisních povolenek (nebo tak kreditů), odpovídajících jedné tuně CO₂, které mohou být zužitkovány nebo obchodovány mezi jednotlivými znečišťovateli. Tento model boje proti znečištění ovzduší založený na GMBM je v současnosti pokládán za nákladově efektivnější prostředek než jakékoliv veřejnoprávní normy ukládající povinnost omezení znečišťování.  Evropský systém emisního obchodování se od roku 2012 vztahuje také na leteckou dopravu. Do Evropského systému emisního obchodování je zařazen každý provozovatel letadla přistávajícího nebo vzlétajícího na nebo z letiště některého z členských států Evropské unie nebo Evropského hospodářského prostoru. Sporným se stala závaznost evropských právních předpisů pro lety směřující na území Evropské unie jiného dopravce, než dopravce Společenství. V roce 2009 byl několika americkými společnostmi zahájen spor o použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství. Dle této směrnice byly letecké společnosti povinny za veškeré lety směřující na území Evropské unie zaplatit za emise vypuštěné nejen nad územím Evropské unie, ale za emise vypuštěné po za celou délku letu. Evropský soudní dvůr sice v této věci rozhodl ve prospěch ochrany ovzduší, když rozhodl, že směrnice není v rozporu mezinárodním právem ani dohodami o volném nebi, jejichž základním principem je právě liberalizovat pravidel a zásahů státu do mezinárodních leteckých trhů, nicméně velký odpor mezi neevropskými státy a neevropskými přepravci provozujícími lety do nebo přes Evropskou unii. V roce 2012 23 států včetně Spojených států, Číny a Ruska vyzvaly Evropskou Unii v tzv. Společném moskevském prohlášení, aby upustila od záměru použít mechanismus na mezikontinentální lety s tím, že pokud tyto lety vyňaty z působnosti směrnice nebudou, použijí obdobná opatření proti evropským leteckým společnostem, včetně zavedené speciální daně za přelet nad svým územím. Tento odpor významných států vyústil v odložení použití mechanismu na mezikontinentální lety Evropskou unií.
 
Vnitrostátní úprava ochrany ovzduší
Základním právním předpisem v oblasti ochrany ovzduší je zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší a zákon č. 73/2012 Sb., o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu, a o fluorovaných skleníkových plynech, doplněný vyhláškou č. 257/2012 Sb., o předcházení emisím látek, které poškozují ozonovou vrstvu, a fluorovaných skleníkových plynů.
Jak bylo naznačeno největší dopad na ochranu ovzduší má vytvoření systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ten je v českém vnitrostátním právu upraven zákonem č.  383/2012 o podmínkách pro obchodování s povolenkami
Tento zákon upravuje zejména práva a povinnosti provozovatelů zařízení, provozovatelů letadel a dalších osob při obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, postup při vydávání povolení k emisím skleníkových plynů a rozhodování o jeho změnách, postup při vydávání a přidělování povolenek a podmínky obchodování s nimi, podmínky hospodaření s povolenkami, jednotkami přiděleného množství a jinými právy k vypouštění emisí skleníkových plynů.