Kulturní politika
JUDr. Bc. Markéta Štěpáníková, Ph.D.
Vliv vnitrostátní kulturní politiky na art právo v ČR
Kulturní politika na období počínající r. 2015 byla vládou vyhlášena teprve v dubnu 2015 a
s její realizací tak dosud nejsou dostatečné zkušenosti, stejně jako nejsou k dispozici data o
její implementaci. V následující části textu se tak zaměříme i na tu předchozí, kterou můžeme
použít právě pro srovnání s důvodovou zprávou a přílohami té současné.
Státní kulturní politika České republiky
Předchozí kulturní politika byla stanovena na léta 2009 – 2013 a později byla o rok
prodloužena Aktualizací Státní kulturní politiky na léta 2013 - 2014 s výhledem na roky 2015
– 2020. Vláda schválila původní politiku usnesením č. 1452 ze dne 19. listopadu 2008,
1 2
aktualizaci pak usnesením č. 7 ze dne 9. ledna 2013.
3
Vedle Státní kulturní politiky dotvářel rámec české kulturní koncepce a jako
východisko současné kulturní politiky funguje ještě první kulturní strategický dokument
v ČR, a to Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007–2013, přijatá usnesením vlády
4
České republiky ze dne 31. května 2006 č. 676 o Koncepci účinnější podpory umění na léta
2007 – 2013. Ta stejně jako mezinárodní koncepční dokumenty opakuje, že kultura je
5
důležitá jakožto nedílná součást trvale udržitelného rozvoje a podmínek stability společnosti,
stejně tak jako je nezpochybnitelným ekonomickým faktorem, indikátorem kvality
demokracie i občanské společnosti. Návaznost na soudobý vývoj globalizované kulturní
6
politiky je tedy nasnadě. Jejím hlavním přínosem je věcné shrnutí dosavadního vývoje
podpory kultury na území České republiky včetně přehledu možný zdrojů takové podpory,
cíle a způsoby jejich dosažení, byť určené konkrétně, však byly stále prakticky vymezeny
stále jen velmi obecně.
Není proto překvapivé, že ve Zprávě o státní podpoře umění 2011 a naplňování
koncepce účinnější podpory umění na léta 2007–2013, obsahující rovněž teze pro období let
2014–2020 a vypracované Divadelním ústavem v r. 2011, který byl ovšem i zpracovatelem
samotné Koncepce, je konstatováno, že plnému využití potenciálu této koncepce zabránil
přístup vlády, která rezignovala na vytvoření Akčního plánu k implementaci Koncepce a
1
Aktualizace Státní kulturní politiky na léta 2013 – 2014 s výhledem na roky 2015 - 2020. ​Ministerstvo
kultury[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016].
2
Usnesení Vlády České republiky č. 1452 ze dne 19. listopadu 2008, o Státní kulturní politice na léta 2009 až
2014​. Ministerstvo kultury​ [online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016].
3
Usnesení Vlády České republiky č. 7 ze dne 9. ledna 2013, o aktualizaci Státní kulturní politiky na léta 2013 a
2014 s výhledem na léta 2015 až 2020​​ [online]. In: Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016].
4
Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007–2013. ​Ministerstvo kultury​ [online]. Ministerstvo kultury,
© 2007 [vid. 8. 6. 2016].
5
Usnesení vlády České republiky ze dne 31. května 2006 č. 676, o Koncepci účinnější podpory umění na léta
2007 – 2013.​ Ministerstvo kultury​ [online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016].
6
Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007–2013. ​Ministerstvo kultury​ [online], op. cit.
zároveň zrušila povinnost jakékoliv její evaluace, dále časté personální změny na
Ministerstvu kultury a nedostatek koordinace plnění úkolů koncepce jak na úrovni
Ministerstva, tak na meziresortní úrovni. To potom podle autorů Zprávy vedlo k tomu, že
jednotlivé úkoly ani jejich dílčích části nebyly správně distribuovány a delegovány. Není
7
proto překvapivé, že Ministerstvo kultury závěry této Zprávy odmítlo jako zkreslené a
zavádějící se zdůvodněním, že studiem příslušných dokumentů Ministerstva kultury nelze
dojít k objektivně vypovídajícímu závěru.
8
V dosavadní aktualizované kulturní politice bylo výslovně uvedeno, že navazuje na
Smlouvu Evropských společenství z Nice ze dne 26. února 2001. Ta ve svém článku 151
vymezovala postoj Evropských společenství ke kultuře tak, že Evropská unie přenechávala
odpovědnost za kulturu přímo jednotlivým státům, aniž by stanovila další pravidla. Na
druhou stranu však ukládala, že státy mají samy přijímat svou kulturní politiku, přičemž Rada
se na ní nepodílí. V této oblasti Rada nepřijala žádné harmonizační předpisy a ani zde nebyly
9
žádné snahy takové předpisy přijímat. Toto pojetí bylo převzato i do Lisabonské smlouvy, a
to zejména do čl. 167.
10
Nová kulturní politika pokrývá období let 2015 až 2020, a to navíc s výhledem do r.
2025. To lze hodnotit pozitivně, jelikož dlouhodobější záběr politiky lépe vyhovuje
dlouhodobému rázu většiny kulturních a uměleckých projektů a zároveň lze předpokládat, že
se tak předejde situaci obdobné té z loňského roku, kdy mezi poslední tradičně vypracovanou
a přijatou kulturní politikou a její další variantou uběhlo více než 15 měsíců. Současná
kulturní politika tak byla přijata usnesením vlády České republiky ze dne 15. dubna 2015 č.
266, k návrhu Státní kulturní politiky na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025),
11
přičemž vláda tímto vzala na vědomí priority, záměry a opatření Státní kulturní politiky,
obsažené v části III materiálu čj. 393/15 s úpravami podle připomínek vlády.
Kulturní politika tak byla přijata v podobě návrhu upraveného podle připomínek
náměstka ministra financí J. Gregora a náměstka ministra zahraničních věcí J. Kulhánka, a to
všemi 13 hlasy, v podobě velmi obecných cílů, vysvětlených pouze v důvodové zprávě.
12
Ministr kultury v usnesení vlády dostal za úkol předložit vládě Plán implementace Státní
kulturní politiky do 30. června 2015 a zároveň zveřejnit Státní kulturní politiku a seznámit s
7
SMOLÍKOVÁ, Marta.. ​Zpráva o státní podpoře umění 2011. Naplňování koncepce účinnější podpory umění na
léta 2007 – 2013 a teze pro období let 2014- 2020 [online]. Praha: Institut umění – Divadelní ústav, 2011. [vid.
8. 6. 2016].
8
MALCOVÁ, Zuzana.​ Poznámky ORNK ke Zprávě o státní podpoře umění 2011 (naplňování Koncepce
účinnější podpory umění pro léta 2007 – 2013, teze pro období let 2014 – 2020), zpracované Martou
Smolíkovou – IU –DÚ, 2011 [online]. Institut umění – Divadelní ústav, © 2015 [vid. 8. 6. 2016].
9
Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007–2013. ​Ministerstvo kultury[online], op. cit., s. 3-4.
10
Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství,
podepsaná v Lisabonu dne 13. prosince 2007. In: ​Úřední věstník Evropské unie​ [cit. 8. 6. 2016].
11
Usnesení vlády České republiky ze dne 15. dubna 2015 č. 266, k návrhu Státní kulturní politiky na léta
2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury [online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6.
2016].
12
Záznam z jednání 15. 4. 2015. zVlády - Jednání vlády. Aplikace ​ODok [online]. Vláda ČR, © 2015 [vid. 8. 6.
2016].
ní představitele samosprávných celků a veřejnost. ​
To se také stalo, Plán implementace byl
13
skutečně představen, ale samotná Kulturní politika zůstala v původní provizorní podobě a
nikdy nebyla přetvořena do souvislého srozumitelného textu.
Dosavadní česká kulturní politika obsahovala výslovné prohlášení, že kulturu nelze
považovat za ​„nadstavbu, tj. cosi, co spotřebovává zdroje vytvořené v produktivnějších
sektorech.“ Nechtěně tím však český zákonodárce přiznal, že právě tento přístup je tím
14
nejčastějším a svým způsobem i nejpraktičtějším. Když se proti němu vymezil, bezděky
potvrdil jeho platnost, což navíc podpořil poukazem na sílu ekonomiky kultury v Evropě.
Zdůraznění dalších přínosů jako např. sociální soudržnosti už potom neznělo právě
přesvědčivě.
15
Nově už je hned v úvodu důvodové zprávy ke kulturní politice explicitně řečeno, že
„​kulturu je nutné nově chápat v širším kontextu jejích provazeb na ekonomiku vzdělávací
systém a širší společenské souvislosti.“ Zdůvodnění přitom stojí na konstatování nutnosti
16
napomáhat rozvoji umění a podporovat kreativitu k rozvoji kulturních a kreativních odvětví
jakožto předpokladu civilizační konkurenceschopnosti společnosti. Právě podpora
17
kulturních a kreativních průmyslů a programu eCulture je zdůrazňována jako priorita nové
kulturní politiky a také jako hlavní odlišnost od všech předchozích. V tomto lze bezpochyby
spatřovat silnou návaznost na program Kreativní Evropa.
Mezi cíle státní kulturní politiky původně patřila materiální podpora zachovávání
kulturních hodnot. Vzhledem k provedené reformě veřejné správy mělo jít pouze o doplnění
nestátní podpory kultury, tudíž zahrnovala plán na přidělení finanční částky ve výši 1 % ze
státního rozpočtu, prostředky z Evropské unie či daňovou a rozpočtovou politiku. Tento cíl
18
v předchozím období splněn nebyl a v současné koncepci je tak mezi cíli hned na prvním
místě.
19
Ostatně hranice 1% státního rozpočtu jakožto státní příspěvek na kulturní politiku
státu je jádrem problému a „univerzálním zaklínadlem“ veškeré české kulturní politiky. Když
se po Sametové revoluci na politické scéně řešilo, jaký model bude pro úpravu kultury
zvolen, zaznívaly i tak radikální názory, že by se kultura měla nechat zcela na působení trhu.
Toto řešení naštěstí přijato nebylo a přednost byla dána tzv. Nizozemskému modelu, tj. oné
příslovečné hranici 1% státních prostředků. S touto částkou by Ministerstvo kultury mělo být
schopno zajistit udržitelný rozvoj a kultura by měla existovat v dostatečné kvalitě i kvantitě.
To, že tato hranice opakovaně není naplňována, je nasnadě. A stejně předvídatelné je i to, že
13
Usnesení vlády České republiky ze dne 15. dubna 2015 č. 266, k návrhu Státní kulturní politiky na léta
2015-2020 (s výhledem do roku 2025, op. cit.
14
Státní kulturní politika České republiky 2009-2014: National cultural policy Czech Republic 2009-2014.
2009, op. cit., s. 9.
15
Tamtéž, s. 10.
16
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016].
17
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit.
18
Státní kulturní politika České republiky 2009-2014: National cultural policy Czech Republic 2009-2014, op.
cit., s. 12-13.
19
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit., s. 3.
tato nesrovnalost je omluvou i tam, kde by se pravděpodobně dala nalézt i jiná zdůvodnění
neplnění úkolů národní kulturní politiky než jen toto.
20
Vedle financování je pak rovnocennou úlohou státu při plnění jeho kulturní funkce
plnění role tvůrce pravidel i ochránce jejich uplatňování. To přísluší buď státu, krajům, nebo
obcím; a musí být transparentní a nediskriminační. Takto to bylo výslovně stanoveno
21
v původní kulturní politice, nová to dle důvodové zprávy přejala do trvalých principů státní
kulturní politiky, a to vedle garance svobody umělecké tvorby, decentralizace rozhodování o
kultuře a přenos rozhodovacích kompetencí přímo na kulturní veřejnost nebo omezení vlivů
komercionalizace kultury.
22
Větší návaznost kulturní politiky na regionální potřeby je částečně důsledkem
decentralizace kulturní správy ve smyslu, v jakém ji prosazoval stát již během socialismu.
Souvisí s přístupem státu ke kultuře jako výchovnému a zušlechťovacímu nástroji vůči
občanům, nikoliv primárně s ekonomickou motivací. Zde tedy spíše než mezinárodní či
evropské vlivy můžeme nalézt vlivy naší vlastní státní historie. Toto však nemůže být ničemu
na škodu, jelikož samotný proces demokratizace kultury, z jehož základu myšlenka
decentralizace nutně vzchází, není v žádném případě překonaným konceptem, byť se o jeho
realizaci zasazoval minulý režim. Naopak, vzhledem k současným postojům Evropské unie
lze dojít jedině k tomu, že obecné motivace současné kulturní politiky se v mnohém shodují
s těmi prosazovanými v minulosti bez ohledu na panující politický režim. Snaha o přenos
rozhodování více na odbornou veřejnost je v tomto ohledu dalším krokem, který překonává tu
kontroverzní část české kulturně-politické tradice, a totiž silný dohled státu i na samotné
fungování kulturního života. S tím souvisí i finanční aspekt celé problematiky, jelikož
s přenosem práva rozhodovat jde ruku v ruce i odpovědnost za navazující takto rozhodnuté
fungování a naopak. Pokud se stát chce zaměřit na ekonomický aspekt kultury a v rovině
financí z umění prostředky získávat (byť nepřímo), místo aby je pouze vkládal, musí pro to
poskytnout adekvátní prostor.
K vytvoření takového prostoru má dle kulturní politiky hned několik nástrojů,
přičemž hned na prvním místě jsou legislativní prostředky. V důvodové zprávě se sice
výslovně počítá pouze s novou úpravou státní památkové péče, ale uznává se, že i v jiných
oblastech kultury je třeba aktualizovat právní předpisy. Vláda dle svého plánu legislativních
23
prací pro roky 2015 až 2017 ale počítá i s novelizací zákona o podpoře některých druhů
kultury, který by se měl stát zákonem o kultuře, a dále vytvořením nového zákona o
veřejnoprávní instituci v kultuře. U druhého ze jmenovaných zákonů si přitom vláda
24
20
PATOČKOVÁ, Věra, ČERMÁK, Daniel, VOJTÍŠKOVÁ Kateřina; BERNARD, Josef. ​Kultura v krajích
České republiky. 1. vyd. Praha: Sociologický ústav Akademie věd České republiky, 2012.
21
Státní kulturní politika České republiky 2009-2014: National cultural policy Czech Republic 2009-2014, 2009,
op. cit., s. 13.
22
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit., s. 6.
23
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit., s. 6.
24
Výhled legislativních prací na léta 2015 až 2017. ​Důležité dokumenty. Vláda České republiky [online]. Vláda
ČR, © 2015 [vid. 8. 6. 2016].
stanovila za cíl předložit jeho návrh v první čtvrtině roku 2015. Ještě na konci března téhož
25
roku i Senát Parlamentu ČR vyjádřil zájem se tímto problémem intenzivně zabývat a rovněž
některé instituce a osobnosti umělecké sféry opakovaně zdůraznily význam přijetí takové
úpravy.
26
Tyto legislativní změny jsou součástí plánu dokončit reformu veřejné správy
v oblasti kultury. V důvodové zprávě je k tomuto uvedeno, že současný zákon ​č. 203/2006
Sb., o některých druzích podpory kultury neobsahuje vzhledem k politickým důvodům
v době jeho přijímání některá podstatná opatření, která byla původně navrhována, a proto do
něho musí být novelou vrácena. Změněn by měl být i samotný název zákona, a to na původně
zamýšlený zákon „o kultuře.“ Mezi další změny potom patří např. koncepční dokumenty
krajů. Zákon o veřejnoprávní instituci v kultuře je jako vedlejší efekt důsledkem
legislativního procesu zákona o kultuře, jelikož původně už v něm bylo diskutováno řešení
otázky transformace příspěvkových organizací. Nyní byla tedy tato problematika vyhrazena
samostatnému návrhu zákona. Důvodová zpráva k nové kulturní politice tak nyní zdůrazňuje
nutnost ochránit práva managementu kulturních institucí před nadměrnými zásahy zřizovatele
a zároveň management dostatečně motivovat k co nejlepším výkonům. Přeměna současných
27
příspěvkových organizací, jak ji navrhuje nová kulturní politika, je ovšem transformací
v jiném kontextu, než se o ní uvažovalo v 90. letech.
Důvodová zpráva uvádí, že ​„na základě dlouhodobých zkušeností je zřejmé, že
působení některých, dosud státních kulturních institucí by mohla lépe vyhovovat forma
instituce veřejnoprávní.“ Taková transformace by byla fakultativní, vhodná zejména pro
28
živé umění, a to v závislosti na specifických ekonomických podmínkách každé konkrétní
instituce. Důvody pro transformaci jsou potom v uvažování tvůrců kulturní politiky
následující: rigidní mzdová regulace, zbytečně složitá daňová zátěž a ztížení
konkurenceschopnosti na liberalizovaném trhu práce. V kulturní politice je proto navrhováno
vytvoření veřejnoprávní instituce, jak to odpovídá vyvážení potřeb kontroly státních
prostředků a umělecké svobody. Co se samotného obsahu dané úpravy týče, stát tu výslovně
požaduje mzdovou liberalizaci, možnost opakovaného uzavírání pracovních smluv s umělci
na dobu určitou, definování výkonu práce umělců, tj. konstrukce jejich pracovní doby
skládající se z výkonu práce na pracovišti, nutné individuální přípravy a zvláštní režim
týdenní, vyřešení režimu DPH, odpolitizování řízení organizací a vypořádání se se systémem
zadávání veřejných zakázek.
29
Součástí kulturní politiky je i plán navržení funkčního modelu kooperativního a
víceletého financování z veřejných zdrojů, které je v komplikované i vzhledem k nejasnostem
právního vymezení kompetencí jednotlivých aktérů. Jedná se především o projekty
25
Výhled legislativních prací na léta 2015 až 2017. ​Důležité dokumenty. Vláda České republiky [online], op. cit.
26
Přepis VSV ze dne 23. března 2015: „K zákonu o veřejnoprávní instituci v kultuře.“ ​Senát PČR [online]. Senát
PČR, © 2015 [vid. 8. 6. 2016].
27
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit., s. 38.
28
Tamtéž., s. 39.
29
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit., s. 40-41.
vyžadující střednědobé financování, kde současný systém ročního financování neodpovídá
reálným potřebám kulturních institucí. Co do konkrétních rysů tohoto plánu se však autoři
kulturní politiky omezují pouze na konstatování nutnosti ověření možnosti takového postupu
v rozsahu NOZ.
30
S rozsahem pravomocí státní moci ve vztahu ke kulturním institucím a vzájemné
spolupráce při jejich finanční podpoře je spojen i další bod legislativních plánů kulturní
politiky, a to podpora vzájemné spolupráce jednotlivých stupňů veřejné správy na přípravě
dotačních programů. K její konkrétní podobě však důvodová zpráva mlčí.
31
Z hlediska právní úpravy divadla navrhuje potom nová kulturní politika ještě jednu
zásadní změnu, a totiž zavedení akreditovaného systému celoživotního vzdělávání
pracovníků v oblasti kultury. Ten by měl být navržen Ministerstvem kultury ve spolupráci
s Ministerstvem školství, tělovýchovy a mládeže v kontextu Národní soustavy kvalifikací
podle zákona č. 179/2006 Sb., o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání a o změně
některých zákonů (zákon o uznávání výsledků dalšího vzdělávání), v platném znění.
32
Závěr
Pokud se však vrátíme k hlavním cílům nové kulturní politiky ve smyslu materiálu, který byl
schválen usnesením vlády, je třeba zdůraznit, že celkově se kulturní politika nijak zásadně
neodchýlila od svého dosavadního směřování. Mnoho úkolů přímo převzala, jelikož nebyly
dosud splněny (např. zvýšení financování resortu kultury jako takového), jiné, jelikož je
v nich přirozeně pokračováno (např. sledování tzv. Účtu kultury), některé byly nově přidány
(např. eCulture jako součást programu eGovernment), jiné nově zdůrazněny (např. úloha
kreativních průmyslů). Celkové vyznění je výrazně více orientované na ekonomický
potenciál kultury, přesto však ani její další role nejsou opomíjeny. Sem patří např. podpora
kulturní identity, kulturní rozmanitosti a mezikulturního dialogu nebo rozvoj kreativity,
podpora kulturních činností a vzniku kulturních statků, poskytování veřejných kulturních
služeb, práce s publikem, podpora přístupu ke kultuře a rozvoj participativní kultury
usnadňující sociální začlenění.
33
30
Tamtéž., s. 41.
31
Tamtéž., s. 39.
32
Důvodová zpráva. Státní kulturní politika na léta 2015-2020 (s výhledem do roku 2025).​ Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016], op. cit., s. 14-15.
33
Část III.​ Materiál.​ Státní kulturní politika na léta 2015 – 2020 (s výhledem do roku 2025). Ministerstvo kultury
[online]. Ministerstvo kultury, © 2007 [vid. 8. 6. 2016].