Organizace veřejné správy

III. kolektivní konzultace 1.11.2019

Územní samospráva a její reformování. Místní samospráva.

(JUDr. Stanislav Kadečka, Ph.D.)

Teoretická východiska územní samosprávy

Samospráva tvoří jednu ze dvou větví veřejné správy a sama se pak člení na samosprávu územní a zájmovou. Samospráva se od státní správy liší jednak tím, že jejím subjektem je veřejnoprávní korporace od státu odlišná, jednak tím, že její činnost je směřována interně, zaměřena na řešení vlastních záležitostí.

Pojem „samospráva“ a její místo v moderním demokratickém státě je předmětem studia zejména správní vědy. Tradičně bývá rozlišován politický pojem samosprávy a právní pojem samosprávy. Samospráva chápaná jako politický pojem akcentuje ten fakt, že samospráva představuje realizaci veřejné správy občany. Právní pojem samosprávy je pak spjat s tím, že samosprávu vykonává veřejnoprávní subjekt od státu odlišný.

Ve vědě správního práva jsou prezentovány tři hlavní teorie samosprávy: teorie přirozenoprávní, teorie státoprávní a teorie politická. Přirozenoprávní teorie vychází z toho, že samospráva je na státu nezávislá, je původním subjektem s přirozeným právem na správu vlastních záležitostí, který státu předchází. Tato teorie vycházejíce z myšlenek francouzské revoluce a přirozenoprávní doktríny považuje stát v podstatě za jakýsi svazek samospráv. Státoprávní teorie vychází ze suverenity státu, který může část své moci svěřit samosprávnému společenství jako nestátnímu subjektu. Podle této teorie spočívá podstata samosprávy ve výkonu vrchnostenské moci svěřené samosprávným korporacím státem jako jejich moc vlastní. Samospráva je v tomto pojetí chápána jako veřejné subjektivní právo, nárok na výkon veřejné moci. Politická teorie pak podstatu samosprávy spatřuje buď v personálním složení orgánů samosprávy (laický prvek) nebo v účasti veřejnosti na správě věcí veřejných.

Samospráva je tedy vedle státní správy jednou z větví veřejné správy jako projevu výkonné moci ve státě, a to větví nezávislou a státní správě nepodřízenou, vykonávanou subjekty od státu odlišnými. Samospráva je vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky samosprávných korporací. Pro samosprávu je charakteristická na straně jedné její nezávislost na státu na straně druhé je však samospráva podrobena státnímu dohledu.

Územní samosprávu v České republice dnes tvoří obce jako základní územní samosprávné celky a kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Nejnižší úroveň územní samosprávy je označována jako tzv. místní samospráva, pro vyšší úrovně se pak používá termín regionální samospráva. Faktická existence obcí a krajů jako subjektů územní samosprávy je pak podmíněna přenecháním veřejné moci těmto územním samosprávným celkům, subjektům demokratického a ústavního práva na samosprávu.

V čem spočívá význam územní samosprávy, proč je její úloha v demokratickém právním státě považována za nenahraditelnou?

- Pluralismus (bez samosprávy není demokracie, bez demokracie není samosprávy).

- Demokratická dělba moci (samospráva představuje vertikální dělbu moci, která nachází své místo vedle klasické Montesquieho trojí dělby moci v horizontální linii).

- Subsidiarita a efektivnost.

- Občanská společnost.

Ústavněprávní základy územní samosprávy

Ústavní úprava územní samosprávy jako jedné z fundamentálních otázek ústavního zřízení souvisí s problematikou dělby moci (vedle klasické Montesquieho trojí dělby moci v horizontální linii nachází své místo i dělba moci vertikální), s úpravou vztahů jednotlivce a státní moci (územní samospráva jako jeden z projevů práva na účast na správě věcí veřejných) i se zakotvením cílů státu a hodnot, kterými je moderní ústavní stát vázán (samosprávné tradice a ústavní princip samosprávy).

Ústavní zakotvení územní samosprávy nalezneme v ústavním pořádku ČR, zejména pak v Ústavě ČR a v Listině základních práv a svobod, a to dokonce již v základních ustanoveních Ústavy ČR, jakož i v preambuli Listiny základních práv a svobod (viz zejm. čl. 8 Ústavy ČR: zaručuje se samospráva územních samosprávných celků). Samosprávu nutno přitom bezvýhradně považovat za jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu, tudíž je chráněna i čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky (Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.) a zákazem zneužití výkladu zakotveným v čl. 9 odst. 3 Ústavy ČR (Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.).

Bližší vymezení územní samosprávy na ústavní úrovni pak představuje hlava sedmá Ústavy ČR označená právě pojmem Územní samospráva.

Existence zmíněných ústavních ustanovení pak našla svůj odraz i v ústavně zakotvené možnosti jejich ochrany (viz zejm. tzv. komunální ústavní stížnost).

I pro územní samosprávu (jako složku veřejné správy ČR) jsou dále významná ta ústavní ustanovení, která obecně regulují realizaci veřejné moci a ukládání povinností fyzickým a právnickým osobám. Vystupuje-li tedy obec jako subjekt veřejné správy, může činit pouze to, co je jí zákonem svěřeno. (V oblasti soukromoprávních vztahů se pak na ni samozřejmě hledí jako na běžnou právnickou osobu.)

Obce a kraje v procesu reformy veřejné správy

Vedle ústavní úpravy mělo zásadní vliv na postavení obcí a krajů v ČR i reformování veřejné správy po roce 1989, kdy bylo rozhodnuto, že reforma územní veřejné správy nebude vycházet ze soustavy národních výborů, ale bude návratem k předválečným principům (tak došlo ke zrušení soustavy národních výborů jako orgánů státní moci a správy a novelizovaná ústava obnovila místní samosprávu – opět zahrnující jednak přenesenou, jednak samostatnou působnost).

Záhy odstartovala další reforma veřejné správy v České republice, přičemž již v roce 1992 byl vybrán systém dvoustupňového správního uspořádání. Avšak teprve v roce 1997 byl přijat ústavní zákon vytvářející 14 vyšších územně samosprávných celků (účinný dokonce až od 1. 1. 2000). Další pokrok v reformě představovala vládní koncepce reformy veřejné správy (usnesení č. 258 ze dne 29. března 1999), přičemž Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR přijala následně usnesení č. 268 ze dne 19. května 1999, ve kterém doporučila vládě připravit reformu vytvořením modelu veřejné správy spojením státní správy a samosprávy v jednotnou veřejnou správu, a to na všech úrovních (tzv. varianta II.).

V květnu 2000 pak byl přijat základní balík zákonů tvořících v právní rovině páteř I. fáze reformy územní veřejné správy a dnem voleb do krajských zastupitelstev 12. listopadu 2000 skončila I. fáze reformy územní veřejné správy. Vznikla krajská zastupitelstva a další orgány krajů, které se ujaly svých funkcí vyplývajících ze zákona (v oblasti přenesené působnosti však začaly kraje působit až od 1. ledna 2001). Do soustavy územní veřejné správy tvořené 6274 obcí (tzv. obce s pověřením I. stupně), 383 pověřenými obecními úřady (tzv. obce s pověřením II. stupně) a 77 okresy tak bylo začleněno 14 vyšších územních samosprávných celků.

Na skončenou I. fázi plynule navázala II. fáze reformy územní veřejné správy. Ta byla v právní rovině časově limitována zejména tím, že činnost okresních úřadů končila k 31. 12. 2002. V souladu s filozofií tzv. spojeného modelu bylo přitom rozhodnuto, že kompetence výkonu státní správy přejde ve velkém rozsahu na jednotky územní samosprávy a jejich orgány. V rámci druhé fáze reformy územní veřejné správy tak tehdejších 77 okresů bylo z velké části nahrazeno 205 obcemi s rozšířenou působností.

Evropský kontext územní samosprávy v ČR

Evropská unie

Problematika legislativní úpravy působnosti, pravomoci a organizačního uspořádání územní samosprávy nepatří do pravomoci Evropské unie, ale do pravomoci členských států. Územní samospráva však není EU přehlížena, neboť se na ni hledí jako na imanentní prvek demokratického právního státu.

Rada Evropy

Širší a současně detailnější stanoviska k problematice veřejné správy v České republice přináší Rada Evropy, která se problematice veřejné správy v členských zemích věnuje soustředěně již od padesátých let minulého století, a to dnes zejména prostřednictvím svého poradního orgánu – Kongresu místních a regionálních samospráv Evropy.

Rozsáhlou činnost Rady Evropy dokumentují stovky doporučení adresovaných členským státům, která obsahují politické směrnice týkající se hlavních problémů společnosti, a více než 170 úmluv vztahujících se k různým oblastem vzájemných vztahů. Mezi nejdůležitější náleží např. Evropská charta místní samosprávy či Charta regionálních a menšinových jazyků. Dále možno poukázat např. na následující dokumenty: Doporučení výboru ministrů Rady Evropy č. R (98) 12 týkající se dozoru nad úkony místních samospráv, Doporučení výboru ministrů Rady Evropy č. R (2001) 19 o účasti občanů na místním veřejném životě a v neposlední řadě i Doporučení Kongresu místních a regionálních samospráv Evropy číslo 77 (2000) týkající se místní a regionální demokracie v České republice.

Obecní zřízení v České republice

Obce jako základní samosprávná společenství mají na území dnešní České republiky dlouhou tradici. Již prozatímní obecní zřízení z roku 1849 přitom obsahovalo tezi, podle které základem svobodného státu je svobodná obec. V tomto duchu je pak obec v evropských poměrech již tradičně považována za základní samosprávné společenství fyzických osob.

Podstata obce jako subjektu místní samosprávy spočívá ve vzájemném propojení čtyř následujících aspektů:

1) osobní aspekt obce (každá obec představuje společenství fyzických osob vystupujících jak v pozici tvůrců, tak i adresátů místní veřejné správy, tedy občanů obce),

2) územní aspekt obce (každá obec má vlastní území, na němž je dána její samosprávná působnost),

3) mocenský aspekt obce (každá obec je vybavena pravomocí k tvorbě a výkonu vlastních veřejno-mocenských aktů),

4) ekonomický aspekt obce (každá obec je vybavenou jistou mírou ekonomické autonomie, samostatně hospodaří, disponuje vlastním majetkem a finančními zdroji).

Obce, městyse, města a statutární města

Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů. Tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. To platí pro všechny obce, přičemž obecním zřízením jsou rozlišovány:

– (běžné, neměstské, vesnické) obce,

– městyse,

– města a

– statutární města (území statutárních měst se může členit na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy; územně členěná statutární města upravují své vnitřní poměry ve věcech správy města statutem, který je vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce).

Zcela speciální úprava byla vytvořena pro hlavní město Prahu, a to zákonem o hlavním městě Praze. Ten upravuje postavení hlavního města Prahy jako hlavního města České republiky, kraje a obce a dále postavení městských částí hlavního města Prahy.

Místní právní předpisy

- Obecná charakteristika

- Obecně závazné vyhlášky obcí

- Nařízení obcí

- Proces přijímání místních právních předpisů

Samostatná působnost obce

- Obecné principy

- Samostatná působnost obce

- Hospodaření obcí

- Spolupráce mezi obcemi

- Správní delikty dle obecního zřízení

Přenesená působnost obce

- Obecné principy

- Přenesená působnost I. stupně (základní rozsah přenesené působnosti)

- Přenesená působnost II. stupně (pověřené obecní úřady)

- Přenesená působnost III. stupně (obce s rozšířenou působností)

Orgány obce, orgány zastupitelstva obce a rady obce

- Obecné principy

- Zastupitelstvo obce

- Rada obce

- Starosta

- Obecní úřad

- Výbory

- Komise

- Zvláštní orgány obce

- Obecní policie

Vztah státu a krajů k obcím

- Obecné principy

- Dozor nad výkonem samostatné působnosti

- Dozor nad výkonem přenesené působnosti

- Kontrola výkonu samostatné a přenesené působnosti

- Některé další právně regulované vztahy mezi státem, kraji a obcemi

Studijní prameny:

Obecná studijní literatura

· Průcha, P.: Správní právo, obecná část. 8. vydání. Brno : Doplněk, 2012, s. 187 – 226.

· Hendrych, D.: Správní věda. Teorie veřejné správy. 3. vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2009, s. 148 – 156.

· Hendrych, D.: Správní věda. Teorie veřejné správy. 4. vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2014.

· Horzinková, E. – Novotný, V.: Základy organizace veřejné správy v ČR. 3. upr. vyd. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2013.

· Hendrych, D.: Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012.

· Sládeček, V.: Obecné správní právo. 2. vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2009, s. 291 - 313.

· Sládeček, V.: Obecné správní právo. 3. vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2013.

Specifická studijní literatura

· Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, 425 s.

· Kadečka, S.: Zákon o místních poplatcích a předpisy související. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2005, 432 s.

· Mates, P. (ed.): Reforma veřejné správy. Sborník příspěvků. 1. vydání. Praha: ASPI, 2007, 380 s.

· Koudelka, Z.: Samospráva. 1. vydání. Praha: Linde, 2007, 400 s.

· Havlan, P.: Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 1. vydání. Praha: Linde, 2004, 376 s.

· Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P.: Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 3. doplněné vydání. Praha: Linde, 2005, 448 s.

· Šemora, V.: Dozor a kontrola nad samostatnou a přenesenou působností svěřenou orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy. Komentář, judikatura a odkazy na související předpisy. 1. vydání. Praha: Linde, 2007, 256 s.

Judikatura

· Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2005, sp. zn. 21 Cdo 654/2005.

· Nález Ústavního soudu ze dne 5. 4. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 1/2000.

· Nález Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 471/2000.

· Nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 1/01.

· Nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/2002.

Internetové zdroje:

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy (Ministerstva vnitra)

Svaz měst a obcí České republiky

Teze kolektivních konzultací a studijní materiál k tématu ve wordové podobě ke stažení níže:

III. kolektivní konzultace + Studijní materiál k tématu

Kontrolní otázky: