Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
1
NV305K Evropské správní právo
4. přednáška
Mgr. Tomáš Svoboda
25. 10. 2019

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
2
Program přednášky
̶Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy.
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
3
Nevrchnostenská správa
̶Vrchnostenská správa
̶= nadřízené vystupování VS (neboli výkon veřejné moci)
̶
̶Nevrchnostenská správa
̶„Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni
(sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují spravní spory, vydávaji trestní
nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a
provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“
̶(HOETZEL, Československé správní právo, 1937)
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
4
Nevrchnostenská správa
̶Základní dělení
̶fiskální (správa veřejného majetku)
̶pečovatelská (poskytování služeb)
̶
̶V kontextu EU
̶nepatří mezi okruh činností EU (zásada svěření pravomocí)
̶přesto blízká souvislost s kohezní politikou EU

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
5
Pojem kohezní politika
̶Kohezní politika EU = „politika soudržnosti EU“
̶č. 174 Smlouvy o fungování EU (bývalý článek 158 Smlouvy o ES)
̶
̶Unie za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování
hospodářské, sociální a územní soudržnosti.
̶
̶Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení
zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů.
̶
̶V rámci dotyčných regionů je zvláštní pozornost věnována venkovským oblastem, oblastem postiženým
průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo
demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou
obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony.
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
6
Základní charakteristika
̶Redistributivní povaha
̶nikoli regulativní politika (obdobně „CAP“)
̶finanční intervence (de facto investiční politika)
̶specifické nástroje
̶primární = tzv. strukturální fondy (EFRR, ESF a Fond soudržnosti)
̶sekundární = granty (nenávratné), finanční nástroje (návratné)
̶
̶rozpočet
̶7leté finanční rámce
̶EU rozpočet 2014–2020 = €1,082.5 mld. (1.02 % EU-28 HNP)
̶rozpočet kohezní politiky 2014–2020 = 34 % = €368 mld.
̶(zbytek „CAP“ a „provoz“ institucí EU)

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
7
Základní charakteristika
̶Rozdělení rolí
̶utvářejí – členské státy (Rada, Parlament)
̶unijní právní rámec kohezní politiky + vnitrostátní realizace
̶
̶realizují – Komise a (především) členské státy
̶Komise zejména „schvaluje“ operační programy
̶členské státy realizují intervence dle schváleného rámce
̶
̶další aktéři (výbor regionů, místní aktéři…)
̶uplatnění tzv. principu partnerství
̶
̶obecně lze říci, že kohezní politika = výsledek politických kompromisů… napětí: plátci v. příjemci
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
8
Základní charakteristika
̶Vztah k regionální politice EU
̶regionální politika = institucionální reakce na nerovnoměrný vývoj na regionální úrovni (ať již
hospodářský, společenský či jiný)
̶
̶1/ kohezní politika EU vychází z regionální politiky EU
̶2/ kohezní politika plní (také) funkce regionální politiky EU                      (ovšem nikoli
výhradně)
̶
̶z tohoto důvodu také označení „Regionální politika EU“
̶případně „Strukturální politika EU“ – jako politika směřující k dosažení určité „strukturální
změny“

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
9
Stručný vývoj
̶Stěžejní otázka = regionální rozdíly uvnitř EU
̶původně neřešeny, protože:
̶1/ nevýznamné (až na Mezzogiorno)
̶2/ očekávání efektů liberalizace (neoliberální přístup)
̶3/ dříve jiné priority
̶
̶Později růst významu
̶prohlubování ekonomické integrace (celní unie -> společný trh -> měnová unie)
̶rozšiřování EU (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013)
̶případně také rostoucí skepse k samovolnému vyrovnání disparit         (nové přístupy, např.
zkoumání aglomeračních sil)

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
10
Stručný vývoj
̶Reakce na rostoucí disparity
̶od 60. let zájem Komise
̶
̶1975 – počátek regionální politiky EU
̶vytvoření Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF)
̶důraz na konvergenci a „přechodové regiony“
̶
̶průběžné reformy (navyšováním vlivu Komise, navyšováním prostředků, formováním určitého
„strategického rámce“)
̶
̶1988 = zásadní reforma (vytvoření kohezní politiky)
̶Smlouva o EHS – nově politika hospodářské a sociální soudržnosti (později také třetí územní rozměr
kohezní politiky)
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
11
Stručný vývoj
̶Nové principy (1988)
̶programování
= operační programy, programová období
̶koncentrace
= 5 prioritních cílů
̶adicionality
= „přidaná hodnota“ + spoluúčast
̶partnerství
= spolupráce s různými aktéry kohezní politiky
= víceúrovňová správa (europeizace)
̶
̶nově definice územních „statistických jednotek“ - NUTS
̶rozpočet x2 (později opakovaně navyšován)
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
12
Obsah kohezní politiky
̶Nejobecnější účel
̶= soudržnost (3 dimenze)
̶hospodářská (zejména hospodářská konvergence)
̶sociální (zejména zaměstnanost)
̶územní (nejméně jasná dimenze, různé významy…)
̶
̶Soustava cílů
̶primární
̶tematické cíle a priority
̶
̶v zásadě ale vágní pojmy či pouze „záměry podpory“…
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
13
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 1988
1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů;
2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu;
3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností;
4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí;
5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí.
̶
̶motiv = přechod k jednotnému vnitřnímu (společnému) trhu

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
14
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 1993
1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů
2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu
3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností
4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí
5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí
6.Podpora neobydlených arktických regionů
̶
̶motiv = přechod k měnové unii
̶nový primární cíl pro zaostávající regiony nových (ale ekonomicky rozvinutých) členských států –
Finska a Švédska…
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
15
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 2000
̶1. Podpora rozvoje a strukturálních změn regionů, jejichž rozvoj zaostává
̶2. Podpora hospodářské a sociální přeměny oblastí, jež čelí strukturálním obtížím
̶3. Podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a
zaměstnanosti
̶
̶motiv = konsolidace před tzv. východním rozšířením
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
16
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 2007
̶1. Konvergence
̶2. Konkurenceschopnost a zaměstnanost
̶3. Evropská územní spolupráce (mezistátní projekty v pohraničních oblastech)
̶
̶motiv = nově explicitně zaměření na tzv. nové výzvy (Lisabonská strategie 2010)
̶těm vyhrazen cíl Konkurenceschopnost a zaměstnanost
̶
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
17
Obsah kohezní politiky
̶Primární cíle 2013
̶1. Investice pro růst a zaměstnanost
̶2. Evropská územní spolupráce
̶motiv = posilování významu „nových výzev“ (strategie Evropa 2020)
̶cíl Investice pro růst a zaměstnanost kombinací soudržnosti + „nových výzev“
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
18
Obsah kohezní politiky
̶Různé interpretace kohezní politiky…
̶soudržnost =
̶konvergence?
- priority mimo regionální kontext („lisabonizace“ kohezní politiky)
- příjemci nejen zaostávající regiony (byť v menší míře)
- konvergence jen jeden z rozměrů kohezní politiky…
̶redistribuce?
- rovnoměrné sdílení přínosů integrace
- solidarita, spravedlnost…
̶kompenzace?
- „vítězové“ kompenzují „poražené“
- lze ale také chápat jako obdobu „úplatku“…
̶integrace?
- zvyšování „integračního potenciálu“ EU
- má ale skutečně integrační efekty?
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
19
Obsah kohezní politiky
̶„Lisaboonizace“ kohezní politiky
̶Lisabonská strategie (2000 – 2010)
̶tzv. nové výzvy pro EU a jejich prolínání do unijních politik
- globalizace
- probíhající demografická změna
- ekonomický růst
- konkurenceschopnost, inovace, vzdělanostní ekonomika
- ochrana životního prostředí (klimatická změna)
- energetickou závislost
- finanční krize z roku
- migrační krize
- rovnost můžu a žen
̶kohezní politika je nyní součástí „něčeho většího“
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
20
Obsah kohezní politiky
̶„Dvojí mise“ kohezní politiky
̶jednak soudržnost
̶
̶a nově také unijní strategie
- od 2007 – 2013 Lisabonská strategie = strategie růstu a zaměstnanosti
- pokračuje 2014 – 2020 strategie Evropa 2020 = Evropská strategie pro chytrý, udržitelný a
inkluzívní růst
̶
̶řeší problém „zahlcenosti cíli“ příklonem k „flexibilitě“ kohezní politiky
̶s tím ale také otázky účelu (obsahu) a efektivnosti kohezní politiky
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
21
Obsah kohezní politiky
̶Současný obsah kohezní politiky
̶narůstající preference nových výzev
̶cesta zpět zřejmě není (na nové výzvy třeba reagovat…)
̶hrozba i příležitost pro kohezní politiku…
̶
̶= faktická transformace kohezní politiky
̶na hlavní unijní investiční politiku
̶
̶tato transformace ovšem právem nepřiznaná (pouze skrze sekundární právo, v primárním právu pořád
cíl posilování soudržnosti – hospodářské, sociální a územní)
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
22
Efektivnost kohezní politiky
̶= Významná otázka
̶
̶Základní roviny
̶1) efektivnost jako celku
- nepanuje shoda…
- Irsko (považováno za úspěch konvergence)
- x Řecko, Itálie, Španělsko („nekonečná“ konvergence)
- komplikují obsahové nejasnosti kohezní politiky…
̶2) efektivnost využívání jejích nástrojů
- význam práva, resp. právní úpravy jednotlivých aspektů (např. poskytování dotací, mechanismy
ochrany před zneužíváním podpory…)
- existence jistých „systémových rizik“, viz dále
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
23
Právní rámec kohezní politiky
̶Právní rámec obecně
̶unijní
- základní zásady (principy)
- jádro = příprava a provádění operačních programů
- úpravy řady dalších aspektů = zejm. udržitelnost, podíl na financování apod.
̶vnitrostátní právní rámec
̶Právo EU
̶základní smlouvy – Smlouva o fungování EU
̶sekundární právo
- obecné nařízení
- zvláštní nařízení (několik)
- jiné předpisy – např. finanční nařízení

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
24
„Systémová rizika“
̶Unijní právní rámec
̶vyžaduje principy 3E
̶avšak klade velmi mírné požadavky na
- udržitelnost (obecně pouze 5 let) a
- malou míru spolufinancování příjemce podpory (obecně až pouze 30 %, v období 2013 – 2020 dokonce
až pouze 15 %)
̶= nízká zainteresovanost příjemce podpory (právní i ekonomická)
̶
̶v důsledku tak přenášení odpovědnosti za efektivnost využívání nástrojů kohezní politiky z
příjemce na poskytovatele
- což klade vysoké požadavky na kvalitu veřejné správy, resp. institucí…
̶diskutabilní podpora soukromého sektoru (malé a střední podniky)

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
25
„Systémová rizika“
̶Národní (česká) úroveň
̶obecné riziko = preference absorpce před efektivností
- obzvlášť v kombinaci s vysokou mírou alokace podpory pro členský stát…
̶
̶nevyhovující právní úprava poskytování dotací
- nejednotnost, nepřehlednost, neúplnost (srov. zákon č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, a zákon
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů)
- absence kvalitativních požadavků na poskytování dotací (principy 3E)
̶selhání při implementaci
= zejm. zneužívání podpory (ROP Severozápad apod.)

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
26
Období 2020-2027
̶Návrhy EK
̶poprvé snížení objemu prostředků (o 10 %)
̶zjednodušení právního rámce a mechanismu kohezní politiky
̶zvýšení „flexibility“ kohezní politiky
̶další kritéria pro poskytování podpory (zejm. na „nové výzvy“)
̶zvýšení spolufinancování (zpět na nejméně 30 %)
̶vyšší využívání finančních nástrojů
̶
̶

Adobe Systems
NV305K Evropské správní právo - Regionální a kohezní politika EU
27
Literatura (vybraná)
̶SVOBODA, Tomáš. Efektivnost využívání strukturálních fondů EU - vybrané právní aspekty. 1. vyd.
Brno: Masarykova univerzita, 2016, 149 s. ISBN 978-80-210-8427-8.
̶BAUN, Michael J., MAREK, Dan. Cohesion Policy in the European Union. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2014, 295 s. ISBN 978-0-230-52472-9.
̶JONES, J. Barry, KEATING, Michael (eds.). The European Union and the Regions. Oxford: Clarendon
Press, 1995, 306 s. ISBN 0-19-827999-X.
̶TARSCHYS, Daniel. Reinventing Cohesion: The Future of European Structural Policy. Swedish
Institute for European Policy Studies, Report No. 17, 2003, 104 s. ISBN 91-85129-16-X.
̶
̶Děkuji za pozornost
̶