1 Charakteristika a znaky hlavních forem realizace veřejné správy I: MP719Z Správní právo II 4. přednáška 26. 10. 2020 David Hejč 2 Osnova přednášky a její cíl: •Realizace činnosti veřejné správy •Správní akty: individuální, normativní, smíšené •Náležitosti a vlastnosti správních aktů a vadné správní akty, jejich zrušení, změna či sistace • •Cíl: cílem této přednášky je nejen představit vybrané formy realizace veřejné správy, ale také poskytnout odpovědi na následující významné otázky: • •Jak rozpoznávat jednotlivé nejtradičnější a zřejmě nejzásadnější formy činnosti veřejné správy? Proč má určení této formy zásadní právní důsledky pro nás jako adresáty veřejné správy a co se děje když právní forma neodpovídá obsahu? Jak je rozpoznání právní formy klíčové pro (nejen) Ústavní soud, při rozhodování o usneseních vlády o vyhlášení nouzového stavu a o jejích mimořádných opatřeních, jakož i o mimořádných opatřeních Ministerstva zdravotnictví vydaných v boji proti koronavirové pandemii? [USEMAP] Činnosti veřejné správy •Realizace činnosti veřejné správy je představována následujícím řetězem: •1. Cíle → 2. Úkoly → 3. Funkce → 4. Metody působení → 5. Formy realizace • •Formy činnosti -konečný, vnější výraz činnosti veřejné správy -právní • a neprávní [USEMAP] Právní formy činnosti •1) Správní akty (vnější/vnitřní) • •normativní správní akty •individuální správní akty •smíšené správní akty • •2) Veřejnoprávní smlouvy •3) Faktické úkony [USEMAP] Správní akty •Společné znaky (externích) správních aktů –podzákonnost, –jednostrannost a –vnější závaznost – – •Rozlišující znaky –předmět regulace –adresáti regulace • [USEMAP] Adresáti regulace •Kdo jsou adresáti regulace? • •jsou fyzické osoby nebo právnické osoby, pro které je správní akt závazný, resp. kterým ukládá práva a povinnosti. •abstraktnost adresátů správního aktu spočívá v tom, že své adresáty určuje jako množinu subjektů vymezených určitými znaky, přičemž se vztahuje ke všem subjektům, které jsou prvky této množiny. •konkrétnost adresátů regulace správního aktu je dána tehdy, pokud je správní akt adresován toliko jmenovitě určenému subjektu nebo subjektům [USEMAP] Předmět regulace •Co je předmět regulace? • •To, co je vymezeno jako skutková podstata, která má být správním aktem regulována. •abstraktní, pokud je regulovaná skutková podstata vymezena ve správním aktu obecně, což jinými slovy znamená, že jde o správní akt, který neřeší určitý, konkrétní případ. •konkrétnost předmětu regulace spočívá v tom, že je regulována určitá skutková podstata, resp. správní akt reguluje konkrétní případ. [USEMAP] Normativní správní akt •abstraktní správní akt – obecný předmět i adresáti • •Pramen práva – obecně závazná pravidla chování – předpokládán akt aplikace práva • •Forma podzákonných právních předpisů - prováděcí, někdy však i akty prvotní (viz tabulka v následujícím snímku) • • • • [USEMAP] Podzákonné předpis Příklad Ústavněprávní východisko Nařízení vlády o platových poměrech státních zaměstnanců Čl. 78 Ústavy Vyhlášky ústředních orgánů státní správy Vyhláška Ministerstva dopravy o pravidlech provozu na pozemních komunikacích Čl. 79 odst. 3 Ústavy Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů Obecně závazná vyhláška stanovící podmínky pro spalování suchého rostlinného materiálu v obci 104 odst. 3 Ústavy Nařízení obcí a krajů Nařízení obce - tržní řád Čl. 79 odst. 3 Ústavy Nařízení územně dekoncentrovaných orgánů státní správy Nařízení krajské hygienické stanice k zamezení šíření nákazy Čl. 79 odst. 3 Ústavy Vydávání podzákonných právních předpisů •Obecná charakteristika: • •zákon upravuje především problematiku kdo a jak schvaluje návrh právního předpisu, kdy se stává platný a kdy nastává jeho účinnost • •bez procesní účasti adresátů podzákonných právních předpisů [USEMAP] Vady, sistace a zrušení podzákonných právních předpisů •v případě rozporu s předpisem vyšší právní síly jsou stanoveny následující možnosti nápravy •zrušit může vedle toho, kdo předpis vydal jen Ústavní soud = neexistence přímé soudní ochrany: –jen specifické subjekty § 64 ZÚS –u předpisů územní samosprávy navíc nenárokový podnět dozorovému orgánu –výrazně limitované akcesorické spojení s ústavní stížnosti 11 [USEMAP] Individuální správní akty •konkrétní správní akt – konkrétní předmět i adresáti •Výsledek rozhodování správního orgánu o konkrétních právech, právem chráněných zájmech a povinnostech individuálně určených subjektů •Akty aplikace správního práva •Rozlišujeme: •konstitutivní x deklaratorní •ad personam x in rem •… •Tzv. vnější individuální správní akty jsou zpravidla výsledkem správního řízení, nejčastěji mají formu správního rozhodnutí • 12 [USEMAP] Vydávání individuálních správních aktů •Obecná charakteristika: •obecná právní úprava správního řízení ve správním řádu upravuje mj. zahájení řízení (a postup předcházející), postup v řízení, náležitosti správního rozhodnutí a jeho vlastnosti – právní moc a vykonatelnost •adresáti správního rozhodnutí vystupují ve správním řízení jako účastníci s řadou procesních práv [USEMAP] Vady individuálních správních aktů a jejich náprava • •Akty věcně nesprávné - vady zákonnosti či vady procesní - náprava prostřednictvím nejen dozorčích, ale i opravných prostředků (akty napadnutelné, naříkatelné) – náprava v rámci veřejné správy a přímá soudní ochrana (čl. 36 odst. 2 Listiny) • •Akty formálně vadné – vady snadno opravitelné (chyby v počtech, psaní - viz § 70 SŘ) •Akty nicotné (paakty) – vady znamenají překážku v nastoupení uvažovaných právních účinků, de facto nejde o ISA – presumpce správnosti se neuplatní (viz § 77 SŘ) • • – 14 [USEMAP] Smíšené správní akty •vykazují některé znaky jak správních aktů normativních, tak individuálních •konkrétně (předmět) – abstraktní (adresáti) nebo abstraktně (předmět) – konkrétní (adresáti) = hybridní akt •představitelem opatření obecné povahy •§ 171 SpŘ negativní vymezení •závazný úkon správního orgánu •není právním předpisem ani rozhodnutím •akt konkrétně abstraktní • • • [USEMAP] Některé příklady opatření obecné povahy OchPřKr § 5b stanovení podmínek pro odchylný postup při ochraně ptáků vyhláška Ministerstva životního prostředí § 19 návštěvní řády národních parků nařízení správy národního parku § 56 výjimky ze zákazů u památných stromů a u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů vyhláška Ministerstva životního prostředí § 64 omezení nebo zákaz vstupu z důvodu ochrany přírody nařízení kraje nebo správy národního parku nebo vyhláška Ministerstva Životního prostředí § 77 ochrana druhů rostlin a živočichů nařízení obce, kraje nebo správy národního parku CivLet § 37 stanovení ochranného pásma leteckých staveb správní rozhodnutí § 44 rozdělení vzdušného prostoru, jakož i omezení nebo zákaz jeho užívání vyhláška Ministerstva dopravy VeřZdr § 31 ochranné hlukové pásmo u některých letišť správní rozhodnutí VodZ § 6 omezení, úprava nebo zákaz obecného nakládání s povrchovými vodami správní rozhodnutí § 25 národní plán povodí a plán pro zvládání povodňových rizik nařízení kraje § 30 ochranná pásma některých vodních zdrojů správní rozhodnutí § 58 ochranná pásma vodních děl správní rozhodnutí Některé příklady opatření obecné povahy StavZ § 36 zásady územního rozvoje obecně závazná vyhláška kraje § 43 územní plán obecně závazná vyhláška obce § 59 vymezení zastavěného území obecně závazná vyhláška obce § 62 regulační plán obecně závazná vyhláška obce Řízení o vydání OOP podle SpŘ •Jednotlivé fáze: • –zahájení řízení o vydání OOP –projednání návrhu OOP s dotčenými orgány –zveřejnění návrhu OOP –projednání návrhu OOP s dotčenými osobami –zveřejnění odůvodněného (schváleného) OOP –účinnost OOP – –Proces vydávání zdá se být kombinací normotvorby a správního řízení – blíže ke správnímu řízení – • [USEMAP] Vady správních aktů smíšené povahy a jejich náprava •Možnost přezkumu OOP: –uplatnění dozorčího prostředku (přezkumné řízení dle § 174 odst. 2 SŘ) - přezkum zákonnosti opatření obecné povahy v přezkumném řízení nadřízeným správním orgánem –přezkum zákonnosti ve správním soudnictví – řízení o zrušení OOP (§ 101a a násl. SŘS): ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen = přímá soudní ochrana – –Z hlediska prostředků ochrany veřejných subjektivních práv blíže ke správním rozhodnutím. – 19 [USEMAP] Porovnání právních následků přidělení právní formy •Úroveň ochrany veřejných subjektivních práv dotčených osob u správních rozhodnutí a OOP na straně jedné a podzákonných právních předpisů na straně druhé je velmi rozdílná. • •Ale co do pojmových znaků mají konkrétně-abstraktní smíšené správní akty (OOP) na straně jedné a normativního správní akty (podzákonné právní předpisy) na straně druhé k sobě v řadě případů blízko – mnohdy neostrá dělící linie. [USEMAP] Příklady „hraničních“ případů •Z hlediska obsahu mají k OOP blízko podzákonné právní předpisy: •Některé právní předpisy obcí: např. nařízení tržní řád, Nařízení stanovící parkovací zóny (§ 23/1 PozKom), omezení stání v obytné zóně (§ 39/6 SilProv), oblasti obce s časovým a druhovým omezením zásobování (§ 23/4 PozKom), omezení vstupu do lesa (§ 19/3 LesZák), nařízení mimořádných veterinárních opatření (§ 54/2 VetZák), obecně závazná vyhláškapravidla pro pohyb psů na vybraných veřejných prostranství (§ 24/2 OchrZvíř). • • [USEMAP] Další příklady • • •vyhlášky Ministerstva životního prostředí, kterými se vyhlašují zvláště chráněná území, jejich ochranná pásma a bližší podmínky jejich ochrany (ve smyslu § 14 OchPřKr). • •vyhláška Ministerstva zdravotnictví, jejímž prostřednictvím dochází k ochraně konkrétně prostorově určených přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod (§ 21 odst. 1 LázZ). • •Právní řád obsahuje některá zmocnění k vydání podzákonných právních předpisů, které z hlediska obsahového mají nejblíže ke smíšeným správním aktům. Řešením je formálně materiální pojetí (další snímek). • [USEMAP] Formálně materiální pojetí •Úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. – •Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. – •ÚS: pokud se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má "rozhodnout" ve formě právního předpisu, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu, ledaže by (pouze) ÚS došel k závěru, že se jedná o smíšený správní akt/OOP •Ojedinělý průlom • Parkovací zóny: – Rozhodnutí Ústavního soudu Pl. ÚS 14/08 z 18.11.2010 - nařízení hl. m. Prahy č. 11/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují parkovací zóny. •posouzeno z materiálního hlediska jako opatření obecné povahy, byť podle zákona jde o nařízení obce (!) •důvodem přímá soudní ochrana adresátů •Ústavní soud již u jiných právních předpisů obcí nezopakoval [USEMAP] Problematika forem činnost veřejné správy aktuálně •Konkrétně pokud jde o usnesení o vyhlášení nouzového stavu, dospěl Ústavní soud již dříve k závěru, že nejde o opatření obecné povahy s ohledem na skutečnost, že toto usnesení nepředstavuje žádnou z forem realizace veřejné správy, která by byla přijata správním orgánem. Vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá charakter správní, nýbrž ústavní (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20). • •Co se týče obou usnesení o přijetí krizových opatření, nejde podle předchozí judikatury Ústavního soudu o opatření obecné povahy z toho důvodu, že u nich není dána konkrétnost předmětu regulace, patřící mezi pojmové znaky opatření obecné povahy. V případě těchto usnesení jde o obecnou regulaci, která upravuje svůj předmět a subjekty definičními znaky, a vztahuje se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Konkrétnost věci, která by umožnila považovat usnesení o přijetí krizových opatření za opatření obecné povahy, není, s ohledem na uvedené, dána. Nelze ji spatřovat toliko v tom, že stanoví povinnosti a omezení za účelem zamezení ohrožení zdraví v souvislosti s prokázaným výskytem koronaviru na území České republiky. Požadavek konkrétnosti věci vyžaduje, aby byl ve správním aktu skutkově vymezen určitý konkrétní předmět regulace (konkrétní případ), což lze zkoumat z různých hledisek, zejména podle kritéria prostorového nebo věcného, ale také časového, teleologického a obsahového. Takovéto vymezení se však z usnesení o přijetí krizových opatření při celkovém zohlednění jejich obsahu nepodává a jde o právní předpisy sui generis (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20). • •Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že při hodnocení povahy napadených aktů (mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví – pozn. autora) z hlediska možnosti jejich soudního přezkumu ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. je v daném případě nutné vycházet primárně z toho, jak mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví označuje zákon. V tomto smyslu postačí, že zákon o ochraně veřejného zdraví mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví za opatření obecné povahy přímo označuje, byť pro ně stanoví určité odchylky od části šesté správního řádu (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20). • • [USEMAP] Základní prameny ke studiu • •Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Brno – Plzeň : Aleš Čeněk, 2012. •Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016. • •příslušné právní předpisy a judikatura • •Nad rámec k tématu: •HEJČ, David a Lenka BAHÝĽOVÁ. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. V Praze: C.H. Beck, 2017. • • 25