PPT z přednášky

Pokyn GFŘ k promíjení odvodu za porušení rozpočtové kázně a penále

Studijní text 

ŠETINA, Tomáš. Obrana příjemce dotace v průběhu dotačního řízení [online]. Brno, 2017 [cit. 2020-12-04]. Dostupné z: <https://is.muni.cz/th/otqht/>. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.  

4. Porušení rozpočtové kázně

4.1 Právní úprava porušení rozpočtové kázně

Problematika porušení rozpočtové kázně je upravena jak v zákoně velkých o rozpočtových pravidlech, tak v zákoně o malých rozpočtových v závislosti na tom, o jaké peněžní prostředky se jedná. Nejedná se však o jediné právní předpisy upravující tuto problematiku.

Základem vymezení porušení rozpočtové kázně představují unijní předpisy. Předmětem finanční kontroly, jak bylo uvedeno výše, je mj. i odhalit případné nesrovnalosti, což stvrzuje ustanovení §13a odst. 2 ZOFK hovořící o identifikaci zjištěných nesrovnalostí jakožto nedílné součásti zprávy o auditu.[1]

Zákonnou definici nesrovnalosti lze potom nalézt v Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (dále jako „Nařízení 1303/2013“), konkrétně v čl. 2, odst. 36, dle něhož je: „Nesrovnalostí“ jakékoli porušení ustanovení unijního nebo vnitrostátního právního předpisu týkajícího se jeho uplatňování, které vyplývá z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu zapojeného do provádění fondů ESI, a v důsledku jehož je nebo by mohl být poškozen rozpočet Unie tím, že by byl z rozpočtu Unie uhrazen neoprávněný výdaj.“[2]

Optikou obou zákonů upravujících porušení rozpočtové kázně je každé takové porušení považováno za nesrovnalost. Systematicky je členěno mezi nesrovnalostí, jakožto porušením rozpočtové kázně, systémovou nesrovnalostí a ostatní nesrovnalosti. Systémová nesrovnalost, není-li řešena, může zůsobit selhání systému na všech úrovních implementace. Mezi ostatní nesrovnalosti potom lze zařadit např. spáchání trestného činu, nejčastěji některého z typů podvodů. Vzhledem k tématu a cíli předkládané práce se budu věnovat výhradně nesrovnalostem jakožto porušením rozpočtové kázně.

Pokud jde o vnitrostátní úpravu porušení rozpočtové kázně, jak velká rozpočtová pravidla, tak také malá rozpočtová pravidla obsahují vlastní úpravu, o níž bude pojednáno níže.

4.2 Porušení rozpočtové kázně dle velkých rozpočtových pravidel

4.2.1 Obecně k porušení rozpočtové kázně dle velkých rozpočtových pravidel

Základem pro další výklad porušení rozpočtové kázně je ustanovení §44 ZORP, které předkládá taxativní výčet porušení rozpočtové kázně. Pro účely rigorózní práce lze jmenovat toliko často vyskytující se případy porušení rozpočtové kázně, kterými jsou, a které bude v dalších oddílech podrobně analyzovány:

-          neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu;

-          zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem;

-          nevrácení prostředků podle § 14 odst. 8 ZORP v termínu stanoveném v rozhodnutí o poskytnutí dotace poskytovatelem do státního rozpočtu nebo Národního fondu,

-          porušení dle ustanovení §44 odst. 1, písm. j) ZORP;

-          nepřevedení prostředků, které byly soustředěny na účtu cizích prostředků v rámci finančního vypořádání, na účet státního rozpočtu v termínech stanovených pro finanční vypořádání vztahů se státním rozpočtem vyhláškou vydanou podle § 75 tohoto zákona.[3]

Pro hodnocení zda určité jednání, popř. opomenutí, je poskytovatelem dotace považováno za porušení rozpočtové kázně či nikoliv, může přispět poskytovatel dotace tím, že vymezí, která jednání budou za porušení rozpočtové kázně považována, popř. která porušení rozpočtové kázně budou současně spojena s povinnosti příjemce dotace provést odvod, resp. nižší odvod za porušení rozpočtové kázně. Tyto podmínky může poskytovatel dotace měnit, musí však mít na zřeteli, že z hlediska posuzování dodržení rozpočtové kázně je rozhodující stav, který tu je v době rozhodování finančního úřadu, a nikoliv ten, jež existoval v nějakém předchozím období.[4]

Specifikace podmínek, jejichž porušení je považováno za porušení rozpočtové kázně, za nějž je příslušný orgán oprávněn vyměřit odvod, však nepředstavuje rozhodné kritérium při následném posuzování. Ustanovení §44 a násl. ZORP týkající se porušení rozpočtové kázně je totiž zapotřebí vykládat v souladu se zamýšleným účelem a smyslem právní úpravy[5], neboť užití výhradně jazykového výkladu by vedlo v tomto případě k závěru, že každé porušení podmínek poskytnutí dotace je současně porušením rozpočtové kázně, za který vzniká povinnost uhradit odvod.[6]

Účelem a smyslem poskytování dotací veřejných rozpočtů je jejich řádné využití výhradně na zamýšlený účel v souladu s obecně prospěšným zájmem. Tento účel je nutné promítnout do celé úpravy včetně problematiky porušení rozpočtové kázně, přičemž je třeba zohlednit ústavně a eurokonformní[7], rozumnou a proporciální aplikaci tohoto zákona.

Současně musí mít poskytovatel dotace na paměti, že posuzování porušení rozpočtové kázně je dle Nejvyššího správního soudu až třetí fází celého procesu zjišťování: „Poskytovatel dotace je proto povinen si v rámci předběžné otázky učinit úsudek o jasnosti a srozumitelnosti dohody o poskytnutí příspěvku ze státního rozpočtu na daný účel, poté posuzovat naplnění podmínek dohody a z výsledku tohoto úsudku dospět k závěru o porušení (či neporušení) rozpočtové kázně.“[8]

Pro příjemce dotace lze na tímto místě zdůraznit, že ustanovení §44 velkých rozpočtových pravidel dopadá jak na dotace poskynuté ex ante, tak také na dotace poskytnuté ex post. V minulosti byla tato otázka již řešena, neboť příjemci dotací se nejednou snažili za pomoci doslovného výkladu dojít k závěru, že citované ustanovení dopadá toliko na dotace poskytnuté ex ante.[9] Tento argument tak byl spolehlivě vyvrácen.

4.2.2 Neoprávněné použití peněžních prostředků jako porušení rozpočtové kázně

Základní porušení rozpočtové kázně představuje neoprávněné použití peněžních prostředků. Velká rozpočtová pravidla definují neoprávněné použití peněžních prostředků, přičemž za neoprávněné použití se považuje:

-          výdej, jehož provedením byla porušena povinnost;

-          porušení účelu, popř. podmínek, za nichž byly prostředky vydány;

-          nemožnost prokázání, jak byly prostředky použity.[10]

Tendence kontrolních orgánů v minulosti směřovala k automatickému konstatování naprosté většiny porušení povinností příjemce dotace za neoprávněné použití peněžních prostředků, tedy porušení rozpočtové kázně a stanovení odvodu za porušení, mnohdy pro příjemce dotace v likvidační výši.

Judikatura Nevyššího správního soudu však opakovaně zdůrazňovala, že nikoliv každé porušení představuje neoprávněné použití peněžních prostředků[11], vycházeje přitom z premisy, že pojem neoprávněné použití peněžních prostředků je neurčitým právním pojmem, který je nutno vždy s ohledem na konkrétní okolnosti případu zkoumat. Neoprávněným použitím peněžních prostředků nicméně není jen jejich použití v rozporu s účelem, ale i jejich použití v rozporu se smlouvou, rozhodnutím či právním předpisem.[12]

Předpoklad, že nikoliv každé porušení představuje neoprávněné použití peněžních prostředků, platí o to více, pokud poskytovatel dotace vymezil v podmínkách poskytnuté dotace, že uvedené porušení bude považováno za méně závažné porušení rozpočtové kázně. Pokud potom poskytovatel dotace, i přes tuto skutečnost, konstatoval existenci neoprávněného použití peněžních prostředků na straně jedné a povinnost navrátit dotační prostředky v plné výši, měl náležitě odůvodnit tento závěr, zejména potom optikou zásady předvídatelnosti a ochrany legitimního očekávání, které představuje možnosti obrany příjemce dotace.  

Rozhodovací praxe tak došla v minulosti k závěru, že nezaslání roční zprávy o činnosti s účetní závěrkou ze strany příjemce dotace, resp. nedostatečné prokázání včasného odeslání, nepředstavuje porušení rozpočtové kázně takového rázu, aby se jednalo o neoprávněné použití peněžních prostředků spojené s odvodem za porušení rozpočtové kázně v plné výši.[13] To platí zejména pro situace, kdy již byla dotace využita, a to v souladu se stanoveným účelem.

Odlišná je situace, kdy část k realizaci projektu potřebné částky je poskytována formou dotace a část je příjemce dotace povinen hradit z vlastních zdrojů. Nejvyšší správní soud v minulosti dovodil, že porušení povinnosti podílet se na financování akce vlastními zdroji je porušením rozpočtové kázně a současně neoprávněným použitím peněžních prostředků: „Příjemce dotace musí při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen zákonné pravidlo časové a účelové vázanosti prostředků státního rozpočtu, ale též všechny podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Porušení rozpočtové kázně se tedy příjemce dotace dopouští i tehdy, pokud sice použil prostředky státního rozpočtu v souladu s účelem dotace a v příslušném kalendářním roce, avšak nedostál svému závazku podílet se na financování akce vlastními zdroji, a to v rozsahu a v době určené rozhodnutím.“[14]

Za zásadní považuji přesné vyjádření účelu, na který je dotace poskytnuta. Čím obecnější a vágnější vyjádření účelu, tím více komplikací při následném posouzení, zda došlo k jeho naplnění. Pro příjemce dotace představuje obecné stanovení účelu počáteční pochybnosti, zda postupuje správně, v pozdějším případném sporu však námitka nedostatečného vyjádření účelu představuje výrazný argument v jeho prospěch. Nutno konstatovat, že často, zejména v minulosti, byl účel poskytnutí dotace stanoven velmi neurčitě.

Problematiku stanovení účelu poskytnutí dotace, resp. v tomto případě návratné finanční výpomoci, přičemž závěry lze vztáhnout i na dotaci, lze demonstrovat na rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12.8.2004, sp. zn. 2 Afs 11/2004. Podstata sporu tkvěla v tom, že příjemce návratné finanční výpomoci, sloužící výhradně k účelu úhrady oprávněných pohledávek za jmenovanou pojišťovnou. Příjemce návratné finanční výpomoci část finančních prostředků uschoval v bankovním ústavu a část potom užil na provoz a mzdy zaměstnanců střediska, které mělo pohledávky za jmenovanou pojišťovnou vyřizovat. Nejvyšší správní soud uvedl, že: „Je tak nerozhodné, že zákon nerozlišuje přechodné a trvalé neoprávněné použití rozpočtových prostředků, rozhodný je důsledek nakládání s prostředky, tedy zda jsou tímto nakládáním spotřebovány k jinému účelu a tím vyloučeno jejich vynaložení k účelu závazně určenému.“[15] Soud tak uzavřel, že uložení finančních prostředků v bance nepředstavuje neoprávněné použití peněžních prostředků, kdežto užití těchto prostředků pro provoz a mzdy střediska nepochybně ano.

Obdobně, porušením rozpočtové kázně spočívající v nedodržení účelu je situace, kdy příjemce dotace poté, co je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace a on obdrží poskytovanou dotaci, uzavře s třetí osobou v rozporu s podmínkami poskynutí dotace smlouvu o nájmu podniku, jehož se poskytnutí dotace týkalo, a přesune tak převážnou část výroby pod jiný subjekt a pod jiné místo.[16]

Příjemci dotace lze především doporučit důkladné prostudování podmínek konkrétního poskytnutí dotace, jakož i relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která poskytuje přehled jednání, která jsou či nejsou neoprávněným použitím peněžních prostředků. 

4.2.3 Zadržení peněžních prostředků jako porušení rozpočtové kázně

Obdobně jako u neoprávněného použití peněžních prostředků je i zadržení peněžních prostředků definováno zákonem o velkých rozpočtových pravidlech jako porušení povinnosti vrácení prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu ve stanoveném termínu.[17]

Dobu, po kterou je povoleno prostředky dotace čerpat, jakož i závazný termín, do kdy je příjemce dotace povinen poskytovateli nepoužité prostředky vrátit zpět, může stanovit jak rozhodnutí o poskytnutí dotace, tak také smlouva o poskytnutí dotace, tak konečně zvláštní právní předpis.

Judikatura týkající se zadržení peněžních prostředků není tak četná jako v případě neoprávněného použití peněžních prostředků. Přesto se problematikou zadržení prostředků, jakožto skutkové podstaty porušení rozpočtové kázně, se ve vazbě na odstoupení od smlouvy o poskytnutí dotace v minulosti zabýval Nejvyšší správní soud.

Podstatou sporu byla otázka, zda odstoupení od smlouvy o poskytnutí dotace ze strany poskytovatele dotace a následné nenavrácení plnění ve lhůtě je zadržením peněženích prostředků, tedy i porušením rozpočtové kázně.

Jako předběžná otázka bylo řešeno, zda poskytovatel dotace byl oprávněn celý spor řešit ve správním soudnictví, anebo zda měl příjemce dotace žalovat z titulu bezdůvodného obohacení v občanskoprávním řízení. Odpověď lze nalézt v dřívější judikatuře Nejvyššího správního soudu: „Režim takové smlouvy je ovládán předpisy práva veřejného, občanského zákoníku, tak jako v tomto případě, lze užít jen pro otázky ve smlouvě neupravené jinak. Přitom ovšem není na vůli smluvních stran, které otázky ponechají v režimu občanského zákoníku, mohou tak totiž učinit jen ohledně otázek, pro které veřejnoprávní předpis nestanoví závazné podmínky.“[18]

V reakci na závěr o režimu smlouvy o poskytnutí dotace zbývalo posoudit, zda příjemce dotace řádné dodržel své povinnosti. Jelikož tomu tak nebylo (pozdní navrácení přijatých prostředků), jednalo se o porušení rozpočtové kázně, a to ve formě zadržení peněžních prostředků.[19]   

 Obranná argumentace příjemce dotace je v těchto případech obtížná, neboť nedodržení termínu je porušení objektivního charakteru, které se dá kontrolujícím orgánem jednoduše prokázat.

4.2.4 Porušení rozpočtové kázně dle ustanovení §44 odst. 1, písm. j) ZORP

Dle ustanovení §44 odst. 1, písm. j) ZORP je porušením rozpočtové kázně: „Porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, které přímo souvisí s účelem, na který byla dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta a ke kterému došlo před přijetím peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv a které trvá v okamžiku přijetí prostředků na účet příjemce; prvním dnem porušení rozpočtové kázně je den jejich přijetí příjemcem; penále za porušení rozpočtové kázně se počítá ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce na základě platebního výměru odvod uhradit.“[20]

Porušení rozpočtové kázně dle ustanovení §44 odst. 1, písm. j) velkých rozpočtových pravidel patří k novým skutkovým podstatám porušení rozpočtové kázně, jež byla legislativně zakotvena v roce 2011, s účinností od 1.1.2012.[21] Důvodová zpráva hovoří o tom, že nově zakotvené ustanovení má zabránit pochybnostem při aplikaci institutu porušení rozpočtové kázně v případech financování, kdy jsou příjemci na základě jeho žádosti propláceny výdaje již dříve jím vynaložené z jeho vlastních prostředků.[22]

K porušení rozpočtové kázně dle ustanovení §44 odst. 1, písm. j) velkých rozpočtových pravidel tak dojde tehdy, jsou-li kumulativně naplněny následující podmínky:

-           dotace je poskytnuta ex post;

-           dochází k refundaci výdajů, jež příjemce hradil z vlastních zdrojů;

-           k porušení došlo před přijetím peněžních prostředků;

-           porušení trvá i v okamžiku, kdy jsou peněžní prostředky připsány na účet příjemce dotace.[23]

Byť autor práce rozumí myšlence zákonodráce postavit najisto situace, u nichž v minulosti vznikaly pochyby, má za to, že citované ustanovení je do jisté míry nadbytečné, když jde dle jeho názoru o speciální skutkovou podstatu neoprávněného použití peněžních prostředků. Příjemci dotace však lze doporučit obranu právě ve formě nesprávného právního posouzení skutku. Argumentace by měla směřovat právě k nutnosti kumulativně naplnit podmínky vyslovené v ustanovení. 

4.2.5 Porušení rozpočtové kázně dle ustanovení §44 odst. 1, písm. h) ZORP

Porušením rozpočtové kázně je také nepřevedení prostředků, které byly soustředěny na účtu cizích prostředků v rámci finančního vypořádání, na účet státního rozpočtu v termínech stanovených pro finanční vypořádání vztahů se státním rozpočtem.[24]

Finanční vypořádání představuje předání přehledu o čerpání a použití peněžních prostředků včetně komentáře a vrácení nepoužitých prostředků v průběhu rozpočtového roku nebo nejpozději ve lhůtách stanovených zvláštním právním předpisem.[25]

Důvodová zpráva k zákonu o velkých rozpočtových pravidlech, resp. k novele z roku 2011, uváděla, že původní definice porušení rozpočtové kázně nepostihovala takovéto jednání. Opět i zde docházím k závěru, který byl uveden v předchozím oddíle, pokud jde o potřebu specifikovat další možné porušení rozpočtové kázně.

4.3 Porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel

4.3.1 Obecně k porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel

Legislativní základ porušení rozpočtové kázně u malých rozpočtových pravidel je obsažen v ustanovení §22 odst. 1 ZORPÚR: „Porušením rozpočtové kázně je každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých jako dotace nebo návratná finanční výpomoc z rozpočtu územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy, Regionální rady regionu soudržnosti, nebo svazku obcí.“[26]

Oproti vymezení porušení rozpočtové kázně ve velkých rozpočtových pravidlech je v této definici uvedeno slovo „každé“. Domnívám se, že citace tohoto slova nemá za následek odlišné posuzování porušení rozpočtové kázně, neboť za užití logického výkladu lze dojít k závěru, že každé porušení dle zákona je porušením rozpočtové kázně, přičemž intenzita porušení se následně projeví v dalších následcích (vyměření a výše odvodu za porušení rozpočtové kázně apod.). 

Jednotlivá porušení rozpočtové kázně upravuje především ustanovení §22 ZORPÚR, dle něhož jsou porušeními:

-           neoprávněné použití peněžních prostředků;

-           zadržení peněžních prostředků.[27]

Oproti porušení rozpočtové kázně dle velkých rozpočtových pravidel tak malá rozpočtová pravidla upravují pouze dva případy porušení. Zcela absentuje úprava porušení rozpočtové kázně ve formě porušení pravidel týkajících se odvodu za porušení rozpočtové kázně. Dále není stanoveno porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro finanční vypořádání. 

Neshledávám v absenci těchto skutkových podstat porušení rozpočtové kázně pochybení ze strany zákonodárce. V prvé řadě mám za to, že definice neoprávněného použití, resp. zadržení, peněžních prostředků je nastavena tak široce, že pokryje i případy porušení pravidel finančního vypořádání.

U finančního vypořádání je navíc nutné zdůraznit, že výše citovaná vyhláška se na poskytování dotace prostřednictvím územních rozpočtů nevztahuje. Pokud jde o vymezení neprovedení odvodu, jakožto skutkové podstaty porušení rozpočtové kázně, je autor opět názoru, že citované ustanovení je do jisté míry nadbytečné.  

4.3.2 Neoprávněné použití peněžních prostředků dle malých rozpočtových pravidel

Neoprávněným použitím peněžních prostředků je jejich použití v rozporu s:

-          právním předpisem

-          přímo použitelným předpisem Evropské unie;

-          veřejnoprávní smlouvou;

-          zvláštním právním předpisem.

Samotný obsah porušení povinnosti se potom vztahuje k porušení účelu, pro který byly peněžní prostředky poskytnuty, ať již došlo k neoprávněnému použití před či po poskynutí prostředků a dále k neprokázání, k čemu byly prostředky použity.[28]

Stávající úprava §22 odst. 2 ZORPÚR prošla v roce 2012 novelizací, neboť dřívější úprava byla kritizována pro nejasnosti související s vázaností porušení povinnosti na použití prostředků, nikoliv již na např. porušení účelu, pro který dotace byla poskytnuta.[29]

Na to potom úzce navazovala dříve absentující úprava odvodu za porušení rozpočtové kázně spočívající v porušení povinnosti nikoliv přímo související s použitím peněžních prostředků. I zde, jak bude uvedeno níže, došlo k novelizaci pravidel při stanovení odvodu.

Komparací obou právních úprav lze dojít k závěru, že jde o obsahově shodné úpravy s výjimkou zakotvení slova „každý“. K odlišnostem zde není dle mého názoru důvodu. Judikatura uvedená v předchozím oddílu je dle mého názoru plně aplikovatelná i na případy týkající se zákona o malých rozpočtových pravidlech. 

4.3.3 Zadržení peněžních prostředků dle malých rozpočtových pravidel

Ustanovení §22 odst. 3 ZORPÚR definuje zadržení peněžních prostředků jako porušení povinnosti vrácení poskytnutých prostředků ve stanoveném termínu. Dnem porušení rozpočtové kázně je v tomto případě den následující po dni, v němž marně uplynul termín stanovený pro vrácení poskytnutých prostředků.[30]

Striktně dle jazykového výkladu lze spatřit odlišnosti v obou definicích v tom, že velká rozpočtová pravidla upravují v definici subjekty, od nichž plynou dotace a současně malá rozpočtová pravidla upravují den, kdy dochází k porušení rozpočtové kázně, což velká rozpočtová pravidla výslovně neupravují.

Prvně zmíněná odlišnost je pochopitelná a vychází z odlišných zdrojů dotací. Pokud jde o druhou odlišnost, v absenci výslovného zakotvení neshledávám pochybení zákonodárce, neboť vychází z logiky věci. Ohledně judikatury lze odkázat na výše uvedené u neoprávněného použití peněžních prostředků, judikatura je plně aplikovatelná i na poskytování dotací z územních rozpočtů.    

4.4 Exkurs do právní úpravy Slovenska

Zatímco legislativní úpravu procesu poskytování dotací lze hodnotit spíše nedostatečně, podrobněji se slovenská úprava věnuje problematice porušenie finančnej disciplíny, tj. institutu porušení rozpočtové kázně. Stěžejním ustanovením je potom §31 zákona o rozpočtových pravidlách.

Koncepce je zde taková, že jak pro poskytování dotací ze státního rozpočtu, tak z územních rozpočtů, platí jednotná pravidla stanovená zákonem o rozpočtových pravidlách.[31]

Pojem finanční disciplína nahradil na Slovensku pojem rozpočtová disciplína. Taxativně jsou jednotlivá porušení vymezena v již uváděném ustanovení §31 zákona o rozpočtových pravidlách.

Základním porušením finanční disciplíny je nedodržení účelu poskytnutí.[32] Toto porušení lze spatřit pochopitelně i ve vnitrostátní úpravě. Slovenská úprava k tomuto výslovně dodává, že nedodržením účelu poskytnué dotace není nesprávné zatřídění výdajů podle rozpočtové klasifikace, je-li dodržen věcný účel poskytnutí prostředků.[33]^,[34]

Současně zákon výslovně upravuje, že příjemce dotace, jímž je právnická či fyzická osoba, jež nejsou subjekty veřejné správy, mohou poskytnuté prostředky poskytnout dále třetí osobě (dodavateli), avšak plně v souladu s ustanovením §19 odst. 8 až 10 zákona o rozpočtových pravidlách s tím, že dodržení účelu poskytnutých prostředků zodpovídá příjemce dotace.

Následuje řada porušení, které se vztahují výhradně k subjektům veřejné správy. Výjimku tvoří nedodržení lhůty k použití poskytnutých prostředků, přičemž tuto skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně lze nalézt i ve vnitrostátních pravidlech. Odlišně od těchto pravidel upravuje zákon o rozpočtových pravidlách:

-          umožnění bezdůvodného obohacení získáním finančního prospěchu z veřejných prostředků;

-          nehospodárné, neefektivní a neúčinné nakládání s veřejnými prostředky;

-          porušení pravidel a podmínek, za kterých byly prostředky poskytnuty.

Definovat první jmenovanou skutkovou podstatu není jednoduché, což platí i pro dokazování jejího naplnění. K naplnění skutkové podstaty může dojít např. při poskytnutí nepřiměřené provize za zprostředkování služby z veřejných prostředků, popř. při poskytnutí dotace.

Druhá jmenovaná skutková podstata výslovně stanovuje jako požadavky při využití veřejných prostředků hospodárnost, efektivnost a účinnost.[35] Příkladem takového porušení může být uzavírání předražených pojistných smluv pro manažery. Autor je názoru, že dané ustanovení lze společně s třetí jmenovanou skutkovou podstatou podřadit pod tzv. „sběrné“ skutkové podstaty, u nichž je vymezení široké. Třetí jmenovanou podstatou je totiž porušení pravidel a podmínek, za kterých byly prostředky poskytnuty. Sem lze podřadit dle názoru autora de facto jakékoliv porušení podmínek, které jsou stanoveny v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Tato skutečnost by mohla navozovat představu, že se příslušné kontrolní orgány nemusejí příliš zabývat podřazením příslušného porušení pod konkrétní skutkovou podstatu. Opak je však pravdou, neboť slovenská úprava vykazuje výrazné odlišnosti v sankčních mechanismech u jednotlivých skutkových podstat, o čemž bude pojednáno níže.   

5. Sankce za porušení rozpočtové kázně

V předchozí kapitole byla vymezena jednotlivá porušení rozpočtové kázně. Následkem porušení rozpočtové kázně, jakožto příkladu naplnění odpovědnostního vztahu, je vznik sankce, tj. příslušný nepříznivý následek, s nímž počítá právní norma pro případ, že dojde k porušení primární povinnosti, v tomto případě povinnosti dodržet rozpočtovou kázeň.  

Sankcí dle zákona o rozpočtových pravidlech je:

-           odvod za porušení rozpočtové kázně;

-           penále.

V praxi se však lze často setkat též s případy odnětí (vrácení) části či celé poskytnuté dotace, anebo nevyplacení části dotace či celé dotace. Tyto případy úzce souvisí s opatřeními k nápravě, jež jsou po novele zákona o rozpočtových pravidel z roku 2015 preferovány před udělením sankce.

Byť si je autor rigorózní práce vědom ustanovení §14f odst. 2 ZORP, dle něhož se nejedná o porušení rozpočtové kázně v případě, kdy příjemce dotace provede opatření k nápravě, popř. vrátí dotaci či její část[36], bude pro přehlednost celého textu v této části zařazena i problematika odnětí či nevyplacení části či celé dotace, neboť autor vychází z právně-teoretického pojetí sankce, jakožto nepříznivého následku, kdy nevyplacení dotace považuje minimálně v praktické rovině za zásadní nepříznivý následek a zásah do sféry příjemce dotace.

5.1 Nevyplacení dotace či její části

5.1.1 Nevyplacení dotace či její části dle velkých rozpočtových pravidel

Snad nejvíce diskusí v posledních letech u odborné právní obce vyvolala právní úprava nevyplacení dotace či její části.[37] Ustanovení §14e ZORP se do zákona dostalo prostřednictvím novely z roku 2011. V důvodové zprávě bylo mj. uvedeno: „Z platného právního řádu nevyplývá, zda porušení povinností stanovených příjemci…v souvislosti s realizací akce, na kterou byla dotace poskytnuta, opravdu představuje překážku dalšího proplácení prostředků dotace ze strany poskytovatele. V praxi se ukazuje nadále jako neudržitelné, aby tato překážka byla vykládána jako absolutní. Tuto nejasnost má odstranit návrh textu § 14e. Např. poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně.“[38] Úprava z roku 2011 však byla od svého počátku terčem výrazné kritiky. Negativně byla hodnocena především působnost ustanovení §14e, které totiž platilo toliko pro porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtů Evropské Unie.

K další novelizaci došlo v roce 2015. Dle ustanovení §14e odst. 1 ZORP od loňského roku platí, že: „Poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je-li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 6, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst. 6. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. k).“[39]

Vedle této věcné změny došlo současně k výrazné změně směrem k přípustnosti soudního přezkumu. Dřívější legislativní úprava totiž vylučovala možnost soudního přezkumu, neboť na opatření poskytovatele dotace se nevztahovaly ustanovení předpisů upravujících správní řízení.

Tento legislativní nedostatek byl v minulosti hojně kritizován. Předmětem kritiky byla především skutečnost, že opatření poskytovatele dotace je vytvářeno na základě domněnky poskytovatele, přičemž zcela absentovala kritéria pro postup poskytovatele dotace, to vše při vyloučení adekvátní ochrany ze strany příjemce dotace. Takový právní stav připouštěl výskyt svévole při rozhodování poskytovatelů dotace ve spojení s porušením ústavněprávní zásady legitimního očekávání a právní jistoty.

V praxi tak mělo docházet k situacím, kdy poskytovatel dotace vydal na základě ustanovení §14e odst. 1 ZORP opatření, o němž informoval příjemce dotace a příslušný finanční úřad. Opatření mělo povahu podnětu, kterým se finanční úřad byl povinen zabývat, přičemž na příjemce dotace bylo nahlíženo v řízení jako na daňový subjekt. Řízení před finančním úřadem bylo vedeno dle daňového řádu, přičemž tento předpis umožňoval příjemci dotace, jakožto daňovému subjektu, možnosti řádných i mimořádných opravných prostředků.

Realita však byla u některých poskytovatelů dotace zcela odlišná. Namísto výše uvedeného postupu totiž někteří poskytovatelé vydávali dle tehdejšího ustanovení §14e ZORP oznámení o krácení dotace, které automaticky vydávali za konečné rozhodnutí. Tedy nejednalo se o pozastavení výplaty dotace s následným vyčkáním na řízení před finančním úřadem, ale rovnou rozhodnutí o nevyplacení, tj. rozhodnutí, vůči němuž se dle tehdejší úpravy nedalo soudně bránit.

Pouhá domněnka poskytovatele dotace představovala v těchto řízeních základ pro další řízení o krácení dotace, což mělo fatální následky pro příjemce dotace, kteří důvodně očekávali poskytnutí dotace a v reakci na tuto skutečnost již realizovali další kroky, např. další investice. Takový stav vyvolával značné nerovné postavení mezi poskytovatelem a příjemcem dotace a především potom značný prostor pro svévolná rozhodnutí, jejichž následky jsou fatální, o čemž svědčí částky poskytované příjemcům prostřednictvím dotací.  

K zásadní změně v této otázce došlo v roce 2015, a to jak prostřednictvím novely[40] zákona o rozpočtových pravidel, tak také prostřednictvím judikatury, konkrétně plenárního nálezu Ústavního soudu.[41]

 Novela výrazně pozměnila ustanovení §14e ZORP. Úvodní odstavec byl citován výše. Na něj navazují další odstavce hovořící o oprávnění příjemce dotace podat proti opatření námitky. O nich rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele. Proti jeho rozhodnutí se nelze odvolat, nicméně jak o opatření, tak o rozhodnutí o námitkách informuje poskytovatel příslušný finanční úřad a nadále je postupováno v souladu s daňovým řádem.[42] 

Novela zákona o rozpočtových pravidlech nabyla účinnosti dne 20.2.2015. Toto datum je klíčové při analýze dopadu novely na řízení o poskytnutých dotacích. Dle čl. II novely se právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace přede dnem nabytí účinnosti novely posuzují dle tehdejším platných a účinných a toliko kritizovaných právních předpisů. Na řízení, která byla zahájena po datu nabytí účinnosti, se již plně užije novelizované znění zákona o rozpočtových pravidlech.

Tím však situace kolem kritizovaného ustanovení §14e ZORP nebyla ani zdaleka u konce. Již v době zveřejnění novely ZORP totiž ležel u Ústavního soudu návrh na zrušení části ustanovení §14e odst. 4 ZORP, dle něhož bylo proti opatření vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Ústavní soud rozhodl dne 16.6.2015 prostřednictvím plenárního nálezu, a to tak, že citovanou část ustanovení zrušil pro jeho rozpor s ústavněprávním pořádkem.

Pokud jde o důsledky rozhodnutí Ústavního soudu, je třeba hledat odpovědi na základní otázky s rozhodnutím spojené:

-           má nález Ústavního soudu účinky ex nunc nebo ex tunc?;

-           jaké dopady má nález na dosud pravomocně neskončená správní řízení týkajících se rozhodnutí o poskytnutí dotace?;

-           jaké dopady má nález Ústavního soudu pro příjemce dotace, jímž již uplynula lhůta pro podání žaloby v rámci správního soudnictví?

Přijetím účinků ex tunc by byl právní předpis protiústavní od samého počátku své účinnosti. Přijetím účinků ex nunc by naopak účinky protiústavnosti předpisu nastaly až po vydání příslušného nálezu.

Nálezy Ústavního soudu dle ustanovení §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „ZÚS“) v případě, že dojde Ústavní soud k závěru o protiústavnosti předpisu či jeho části, se zrušují dnem, který Ústavní soud v nálezu určí.[43] Zásadně platí, že účinky nálezu Ústavního soudu platí tzv. pro futuro, tj. s účinky ex nunc. Tomu odpovídá i judikatura: „Právní předpis, k jehož zrušení existuje důvod spoívající v rozporu s ústavním pořádkem, tedy nepozbývá platnosti ipso facto, nýbrž až na základě rozhodnutí Ústavního soudu, a tedy během své platnosti působí vznik, změnu a zánik práv a povinností.“[44]

Současně není vyloučeno, aby Ústavní soud v nálezu sám odložil vykonatelnost na později, nikoliv již k datu vydání nálezu. Zcela výjimečně může Ústavní soud rozhodnout, že účinky nálezu působí zpětně. Lze tak uzavřít, že účinek shora citovaného nálezu Ústavního soudu má účinky ex nunc.

V reakci na výše uvedené tak lze odpovědět na druhou vyřčenou otázku. Podal-li totiž příjemce dotace správní žalobu, bylo jejich řízení poté, co se příslušný soud dověděl o řízení před Ústavním soudem, přerušeno do doby rozhodnutí. Následně bylo či bude v těchto řízeních pokračováno a ve světle závěrů nálezu Ústavního soudu též po věcné stránce rozhodnuto. Toto platí pro ta řízení, u nichž byla dotace poskytnuta před 20.2.2015 a správní řízení pravomocně neukončena ke dni vydání nálezu.

Nejkomplikovanější situace je u třetí vyřčené otázky. Lhůta pro podání správní žaloby činí zásadně dva měsíce[45] ode dne doručení písemného vyhotovení rozhodnutí, přičemž zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze dle soudního řádu správního prominout.[46]

Je tak patrné, že dodatečné podání správní žaloby by nebylo úspěšné. Autor má za to, že východiskem z dané situace je učinění podnětu k prohlášení nicotnosti dle ustanovení §77 a §78 správního řádu.

Nicotným správním aktem je rozhodnutí, které vydal orgán, jež k tomu vůbec nebyl příslušný. Současně nicotným správním aktem je rozhodnutí, jež trpí takovými vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.[47] Jinými slovy se jedná o natolik vadné rozhodnutí, že se o rozhodnutí vůbec nedá hovořit, resp. nedá se hovořit o tom, že došlo ke vzniku takového aktu.[48]

Nicotnost prohlašuje příslušný orgán z moci úřední. Tím však není vyloučeno, a správní řád to výslovně umožňuje, aby příslušný subjekt učinil podnět k prohlášení nicotnosti. Na tomto místě je nutné zdůraznit, že jednak příslušný orgán nemá povinnost se nicotností příslušného aktu zabývat a současně, že k podání podnětu neexistuje žádná zákonná lhůta, neboť rozhodnutí, že příslušný správní akt je nicotný, může příslušný orgán vyslovit kdykoliv, tj. i poté, co již uplynula příjemci dotace lhůta k podání správní žaloby ve správním soudnictví.  

Nicotnost je potom nutné striktně odlišovat od „pouhé“ nezákonnosti správního aktu. Stěžejním odlišovacím kritériem je schopnost vyvolání zamýšlených právních účinků. Správní akt, u nějž absentuje některá z náležitostí, je považován za vadný. Vada potom může spočívat v nezákonnosti, ve formální vadě, popř. ve věcné nesprávnosti, nicméně u všech vyjmenovaných vad převládá presumpce správnosti, tj. stav, kdy i vadné rozhodnutí je považováno za správné, dokud není prohlášeno za vadné. Jinými slovy, takové rozhodnutí vyvolává účinky do té doby, dokud není prohlášeno za neplatné prostřednictvím některého z řádných či mimořádných opravných prostředků.[49]

Oproti nezákonnému rozhodnutí tak rozhodnutí nicotné, jak bylo demonstrováno výše, nevyvolává zamýšlené právní účinky a neuplatní se u nich presumpce správnosti.[50] Pokud jde o rozlišení mezi nicotností a nezákonností, jde-li o vady rozhodnutí, nikoliv otázku věcné příslušnosti, rozhodná je míra intenzity porušení.[51]

Optikou shora nastíněné problematiky rozhodnutí o nevyplacení části či celé dotace je tak zapotřebí rozlišit mezi jednotlivými důvody případné nicotnosti. Jde-li o nicotnost tvrzenou dle ustanovení §77 odst. 2 SŘ, zabývajícím se vadami rozhodnutí, záleželo by dle mého názoru vždy na konkrétních okolnostech případu. Oproti tomu podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí, jež je založená na absenci věcné příslušnosti dle ustanovení §77 odst. 1 SŘ je dle mého názoru aplikovatelná na případy rozhodnutí o nevyplacení části či celé dotace. Náhledem do dřívějšího znění zákona o rozpočtových pravidlech lze dojít k závěru, že zákonodárce umožňoval toliko odnětí dotace postupem dle ustanovení §15 ZORP[52], což je ale institut dopadající na odlišné situace.

Neumožňoval však z pohledu poskytovatele dotace nevyplatit část či celou dotaci, a to pouze na základě domněnky poskytovatele. Nástrojem sloužícím k represi v případě porušení pravidel rozpočtové kázně byl i za dřívější úpravy institut odvodu, o němž bude pojednáno níže a o němž kompetentně mohl rozhodovat toliko příslušný finanční úřad, nikoliv poskytovatel dotace.

Závěrem autor shrnuje, že dřívější praxi některých poskytovatelů dotace, jež byla podrobně nastíněna výše, považuje za zcela nepřípustnou a v rozporu s právními předpisy, navíc doplněnou mnohdy o závažné zásahy do majetkové sféry příjemce dotace, neboť výše dotace dosahuje zpravidla značné hodnoty.

S plenárním nálezem Ústavního soudu se autor plně ztotožňuje. Příjemcům dotace, kteří byli postiženi nevyplacením dotaci či její části, lze plně doporučit opravné prostředky, které jim platná právní úprava umožňuje.  

Otázkou zůstává vývoj této problematiky v praxi. Demonstrovat jej lze na rozhodnutí Městského soudu v Praze z podzimu roku 2015. V předmětné věci nejprve poskytovatel dotace učinil oznámení o pozastavení plateb a následně územní finanční orgán s odkazem na ustanovení §44a odst. 5 ZORP učinil oznámení o snížení dotace. Důvodem pro tuto skutečnost byly mylné platby ze strany příjemce dotace. V rozhodnutí bylo mj.[53] uvedeno, že: „V daném případě oznámení o snížení dotace však není pouhým „pozastavením plateb“, jakožto opatření dočasného charakteru, nýbrž v jeho důsledku je konečnou administrativněprávní fází postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace.“[54]

S tímto tvrzením se však optikou výše citovaného nálezu Ústavního soudu nelze ztotožnit, neboť Ústavní soud zdůraznil mj., že poskytovatel nemůže dle ustanovení §14e ZORP vydat rozhodnutí v materiálním smyslu, které je konečné, meritorní, rozhodnutí. Lze tak uzavřít, že tato problematika je stále aktuální a stále není patrná jednota v rozhodovací praxi.

5.1.2 Nevyplacení dotace či její části dle malých rozpočtových pravidel

Zatímco v zákoně o velkých rozpočtových pravidlech je problematika nevyplacení dotace či její části upravena poměrně podrobně, náhledem do zákona o malých rozpočtových pravidlech lze konstatovat, že této problematice není věnována taková pozornost.

Zákon zde toliko hovoří o pozastavení poskytnutí dotací: „Při podezření na porušení rozpočtové kázně může poskytovatel peněžních prostředků pozastavit jejich poskytnutí, a to až do výše předpokládaného odvodu.“[55] Citovaný text je následně doplněn o úpravu, že odvod za porušení rozpočtové kázně je oprávně uložit toliko orgán, o kterém to výslovně stanoví zákon. Těmito orgány jsou:

-          obecní úřad v případě porušení rozpočtové kázně u dotace poskynuté obcí

-          úřad městské části u městské části hlavního města Prahy

-          Magistrát hlavního města Prahy u hlavního města Prahy;

-          Krajský úřad v případě porušení rozpočtové kázně u dotace poskytnuté krajem;

-          Orgán určený k tomuto stanovami, popř. orgán jednající jménem svazku obcí u dotací poskytnutých svazkem obcí;

-          Úřad Regionální rady regionu soudržnosti u Regionální rady regionu soudržnosti.[56]

Z právní normy je tak patrné, že opatření o pozastavení plateb dotačních prostředků je opatřením dočasným, nikoliv konečným, neboť rozhodným okamžikem pro posouzení prokázání porušení povinnosti a současně vzniku odvodu bude až rozhodnutí příslušného orgánu. Proti tomuto rozhodnutí potom může příjemce dotace brojit opravnými prostředky. Výše uvedené subjekty odvody za porušení rozpočtové kázně stanovují v rámci daňového řízení formou platebního výměru. Porušitel rozpočtové kázně, tj. v tomto případě příjemce dotace, má postavení daňového subjektu.  

Komparací obou předpisů lze vysledovat, že na jedné straně je hovořeno o nevyplacení dotace, na straně druhé o pozastavení plateb prostředků. Odlišnost je však toliko jazyková, neboť judikatura k této věci uvádí, že: „Samotné nevyplacení části dotace představuje pozastavení plateb prostředků dotace.“[57] Mám tak za to, že koncepce je u obou předpisů shodná, byť tomu tak dříve nebylo, neboť výše citovaná úprava byla vtělena do právní normy teprve novelou z roku 2015.[58]

Shodně, jako je tomu u velkých rozpočtových pravidel, platí i pro malá rozpočtová pravidla, že v závislosti na výsledku daňového řízení vzniká příjemce povinnost odvést rozdíl mezi pozastavenými prostředky a skutečnou výší odvodu v případě, kdy je stanoven odvod v plné výši, dále oprávnění k vyplacení pozastavených prostředků, popř. v případě odvodu nižší výše, než plné, rozdíl mezi pozastavenými prostředky a výší vyměřeného odvodu. 

5.2 Opatření k nápravě a jeho vztah k porušení rozpočtové kázně

5.2.1 Opatření k nápravě dle velkých rozpočtových pravidel

V souvislosti s novelizací zákona o rozpočtových pravidlech z roku 2015 došlo k zakotvení institutu opatření k nápravě. Ten má svůj zákonný podklad v ustanovení §18 ZFOK, dle něhož je kontrolovaná osoba (příjemce dotace) povinna přijmout k odstranění nedostatků zjištěných při veřejnosprávní kontrole bez zbytečného odkladu nejpozději ve lhůtě stanovené kontrolním orgánem opatření k nápravě.[59]

Zákonodárce váže možnost užití institutu opatření k nápravě na kumulativní splnění následujících podmínek:

-          došlo k porušení podmínky či podmínek, za nichž byla dotace poskytnuta;

-          poskytovatel u této podmínky či podmínek stanovil pravidlo, že při jejím nesplnění bude příjemce postihnut nižším odvodem, než činí celková dotace;

-          povaha porušení podmínky připouští možnost nápravy v náhradní určené lhůtě.[60]

Povahu opatření k nápravě potom demonstruje ustanovení §14f odst. 2 ZORP, dle něhož není v příslušném rozsahu porušením rozpočtové kázně, pokud příjemce dotace provede opatření k nápravě, popř. pokud poskytnutou dotaci navrátí.

Zavedení institutu opatření k nápravě hodnotím pozitivně, neboť dochází na straně jedné k rozšíření pravomocí poskytovatele dotace, jak postupovat v případě existence domněnky porušení rozpočtové kázně, za které lze udělit nižší odvod a na straně druhé přináší možnost pro příjemce dotace, jak řešit situaci, kdy sice de iure dochází k porušení, avšak nikoliv takového, aby bylo nutné hned řešit situaci konstatováním porušení a stanovení odvodu v plné výši poskytnuté dotace.

V souvislosti s opatřením k nápravě byla do zákona o velkých rozpočtových pravidlech zakotvena výzva k vrácení dotace. Dle ustanovení §14f ZORP je poskytovatel oprávněn, domnívá-li se důvodně, že příjemce dotace porušil povinnost stanovenou právním předpisem, s výjimkou povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. k) ZORP, nedodržel účel dotace, nebo porušil jinou podmínku, za které byla dotace poskytnuta a u které nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě podle odstavce 1, písemně vyzvat příjemce dotace k vrácení dotace či její části.[61]

V souvislosti s touto novelizací dochází k narušení dřívějšího stavu, kdy jediným oprávněným orgánem k vydání výzvy k vrácení již vyplacených prostředků byl finanční úřad dle ustanovení §44a ZORP.[62] Výzvy adresované jinými orgány před účinností této novely podléhaly soudnímu přezkumu, přičemž Nejvyšším správním soudem byly hodnoceny jako nicotné akty.[63]

Otázka soudního přezkumu u novelizovaného ustanovení §14f odst. 3 ZORP je sporná. Zákon opravný prostředek v tomto případě neupravuje. Spíše se autor přiklání k závěru, že proti výzvě není oprávný prostředek, neboť výzvou nedochází k zásahu do veřejných subjektivních práv. K zásahu dochází až v souvislosti s rozhodnutím o uložení povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Nelze však vyloučit jiný názor Nejvyššího správního soudu.

5.2.2 Opatření k nápravě dle malých rozpočtových pravidel

Institut opatření k nápravě je zakotven i v malých rozpočtových pravidlech, konkrétně v ustanovení §22 odst. 6, kde je uvedeno, že: „Poskytovatel písemně vyzve příjemce dotace k provedení opatření k nápravě v jím stanovené lhůtě, domnívá-li se na základě kontrolního zjištění, že příjemce dotace porušil méně závažnou podmínku podle § 10a odst. 6, za níž byla dotace poskytnuta a u níž poskytovatel stanovil, že její nesplnění bude postiženo nižším odvodem, než kolik činí celková částka dotace a jejíž povaha umožňuje nápravu v náhradní lhůtě.“[64]

Komparací s úpravou ve velkých rozpočtových pravidlech lze uzavřít, že právní úprava je obsahově totožná. Odlišnost lze spatřit toliko ve výslovném vyjádření, že příjemce dotace musí porušit méně závažnou podmínku.[65] Tuto skutečnost velká rozpočtová pravidla výslovně neupravují, nicméně ji lze dovodit systematickým výkladem ustanovení §14f odst. 1 ZORP ve spojení s ustanovením §14 odst. 6 ZORP.

 Shodně jako u velkých rozpočtových pravidel i v malých rozpočtových pravidlech došlo v roce 2015 k zakotvení institutu výzvy k vrácení dotace či její části, konkrétně v ustanovení §22 odst. 6 ZORPÚR: „Poskytovatel písemně vyzve příjemce dotace k vrácení dotace nebo její části ve stanovené lhůtě, zjistí-li na základě kontroly, že příjemce dotace porušil povinnost stanovenou právním předpisem, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, nedodržel účel dotace nebo podmínku, za které byla dotace poskytnuta, u níž nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě. Výzva k provedení opatření k nápravě a výzva k vrácení dotace nebo její části není pro příjemce dotace závazná.“[66]

Odlišnost s úpravou velkých rozpočtových pravidlech je dvojí. Citované ustanovení neobsahuje slovní spojení o důvodné domněnce o porušení a na stranu druhou obsahuje informaci, že výzva k vrácení ani k opatření k nápravě není pro příjemce dotace závaznou. U první odlišnosti má autor za to, že i v těchto případech je nutná existence důvodné domněnky.

Druhá odlišnost zdůrazňuje skutečnost, že výzva příjemci dotace skutečně nepředstavuje zásah do subjektivních práv, nicméně jedná se o zřetelné upozornění, že k zásahu dojde, nebude-li výzva respektována a současně, dojde-li následně k rozhodnutí v rámci daňové či veřejnosprávní kontroly

5.3 Odvod za porušení rozpočtové kázně

5.3.1 Odvod za porušení rozpočtové kázně dle velkých rozpočtových pravidel

Základní sankcí za porušení rozpočtové kázně představuje odvod, byť se lze setkat s rozhodovací praxí, která odvod spíše považuje za opatření k nápravě.[67] Osobně se autor s tímto názorem příliš neztotožňuje, když o odvodu jako sankci hovoří jak samotný zákon o rozpočtových pravidlech v ustanovení §44a odst. 4, písm. a), tak také odborná literatura.[68]   

Odvod lze vyměřit do deseti let od počátku roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně.[69] Okamžikem rozhodujícím pro vznik odvodu je již porušení rozpočtové kázně, nikoliv den provedení kontroly finančním úřadem ani jiným kontrolním orgánem, ani ve chvíli, kdy si příjemce sám uvědomí, že něco nedodržel. Samozřejmě že rovněž nevzniká až vyměřením odvodu ze strany finančního úřadu.

Pokud jde o částku představující horní limit pro odvod, může být maximálně ve výši poskytnuté dotace, která byla poskynuta ke dni porušení rozpočtové kázně.[70] Opačným limitem je potom částka jeden tisíc korun českých.[71]

Stanovení výše odvodu se zásadně odvíjí od rozhodnutí poskytovatele o poskytnutí dotace. Byť zákonodárce tuto možnost uvádí toliko pro případy vydaných rozhodnutí, v praxi se tak děje i u uzavřených smluv o poskytnutí dotace.  

Poskytovatel má oprávnění rozhodnout o nižším odvodu, než kolik činí celková částka dotace. Přitom může poskytovatel dotace zvolit jednu z následujících variant výpočtu odvodu za porušení rozpočtové kázně:

-          procentní rozmezí;

-          pevný procentní podíl ve vztahu k celkové výši dotace, popř. k částce, u níž byla porušena rozpočtová kázeň;

-          pevná částka.[72]

Není-li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně, vychází se z částky, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Na tomto místě je nutné zdůraznit, že v žádném případě tato částka a priori znamená celou výši poskytnuté dotace.[73]

Ve všech případech potom platí, že kontrolující orgán při úvahách nad výší odvodu za porušení rozpočtové kázně hodnotí především závažnost porušení, vliv porušení povinnosti na dodržení účely poskytnuté dotace a konečně hospodárnost uložené sankce. Právě posuzování výše stanoveného odvodu za porušení rozpočtové kázně se stalo nejednou předmětem rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Nejčastějšími tématy, které spolu navzájem úzce souvisí, byly či jsou:

-          posuzování závažnosti porušení povinnosti prostřednictvím principu proporcionality;

-          možnost stanovit nižší odvod i v případě neaplikace §14 odst. 6 ZORP poskytovatelem.

S ohledem na skutečnost, že výši odvodu za porušení rozpočtové kázně stanovuje finanční úřad v rámci daňového, resp. správního řízení, je rozhodnutí o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně rozhodnutím dle ustanovení §65 SŘS, které musí splňovat zákonné požadavky na takové rozhodnutí. Finanční úřad je tak povinen v rozhodnutí odůvodnit, jak dospěl k dané výši odvodu, přičemž má povinnost vyhodnotit výši optikou kritérií závažnosti porušení, hospodárnosti sankce a vazby porušení na účelu poskytnuté dotace.

V minulosti docházelo nejednou k udělení vysokých odvodů za porušení rozpočtové kázně, byť porušení bylo „méně závažné“ (nemělo vliv na poskytnutou dotaci, drobná administrativní pochybení či opožděně vystavená faktura v řádu dní[74]^,[75]). Blížejí o tom hovoří K. Zuska: „Bohužel jsme se v minulosti několikrát setkali s naprosto neúměrnými „sankcemi“ v podobě „krácení, odnětí, nevyplacení“ dotací za naprosto marginální, mnohdy administrativní pochybení, a to s odvoláním na „nemožnost“ snížení sankce pro nedostatek takového ustanovení v příslušném právním aktu o poskytnutí dotace.“[76] Citovaný autor zdůraznil situace, kdy poskytovatel dotace v rozhodnutí nestanovil možnost nižšího odvodu a právě tato absence byla základním argumentem proti neudělení odvodu, jež byl ve srovnání s porušením rozpočtové kázně ve značném nepoměru.

Na jedné straně tak docházelo k naplnění doslovné litery zákona o rozpočtových pravidlech, na druhé straně se však autor domnívá, že postup finančních orgánů byl v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně trpěl prvky přepjatého formalismu.[77] Judikatura Nejvyššího správního soudu[78] se jednoznačně přiklonila k závěru, že i přes absenci stanovení možnosti nižšího odvodu lze stanovit odvod nižší, než je uvedena v ustanovení §44a odst. 4, písm. c) ZORP.  

S tímto pojetím se autor plně ztotožňuje. Na tomto místě si dovolím citovat vyjádření S. Staré a Z. Heřmanové, které uvádějí: „Jinými slovy – je správné požadovat při porušení pravidel odvod finančních prostředků, pokud porušení nastalo ze zlého úmyslu něco obejít či nepoctivě si přisvojit. Je však nesmyslné při jakékoliv sebenepatrnější chybě požadovat odvod v plné výši – tím dojde k likvidaci projektů, které byly schváleny pro veřejné blaho.“[79]

Posuzování závažnosti porušení navazuje na výše provedenou analýzu možnosti nižšího odvodu i tehdy, není-li to v rozhodnutí o poskytutí dotace poskytovatelem vymezeno. Vyjít lze z judikatury Nejvyššího správního soudu, který uvádí, že: „Při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu proporcionality mezi závažností tohoto porušení a výší za ně předepsaného odvodu. V každém konkrétním případě je třeba vážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či k odvodu odpovídajícímu konkrétnímu dílčímu pochybení.[80]

Princip proporcionality[81]^,[82] představuje právní princip užívaný při řešení střetu dvou a více chráněných subjektivních práv a současně vhodný argument příjemce dotace v rámci obrany. Dojde-li ke střetu těchto subjektivních práv, mělo by právo tento spor řešit takovým způsobem, aby hodnotnější z nich bylo chráněno s minimálním omezením méně hodnotného.

Analogicky lze toto vymezení vztáhnout na vztah mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výše odvodu. Tento vztah je nutné řešit konkrétní případ od případu. Tak např. nepředložení, resp. nesplnění povinnosti provést finanční vypořádání, byť nebylo prokázáno, že by došlo ke zneužití účelu dotace a současně nebylo aktivně vyžadováno ze strany poskytovatele dotace, nelze považovat za natolik závažné porušení rozpočtové kázně, aby za něj byl uložen odvod ve stoprocentní výši.[83] 

 Z pohledu příjemce dotace a jeho obrany lze doporučit využití argumentace týkající se principu proporcionality, jakož i možnosti stanovit nižší odvod. Rozhodovací praxe finančních úřad z let minulých byla podrobena výrazné kritice z důvodu přílišné tvrdosti při posuzování výše odvodu. Příjemce, bránil-li se všemi dostupnými právními prostředky, měl nikoliv zanedbatelnou naději na úspěch ve sporu.

Nejedná se však o jediné způsoby obrany příjemce dotace. Na tomto místě, s ohledem na praxi finančních úřadů, lze užít obranu prostřednictvím tvrzení o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. K jednotlivým porušením objektivního charakteru[84], jejichž následkem je nepřezkoumatelnost rozhodnutí, patří dle judikatury Nejvyššího správního soudu:

-          rozhodnutí, jež postrádá základní zákonné náležitosti;

-          rozhodnutí, z něhož nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo o věci rozhodnuto;

-          rozhodnutí zkoumající správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek);

-          rozhodnutí, jehož výrok je v rozporu s odůvodněním;

-          rozhodnutí neobsahující vůbec právní závěry vyplývající z rozhodnutých skutkových okolností nebo jehož důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.[85]

V neposlední řadě lze doporučit příjemci dotace obranu směrem k uplynutí lhůty pro vyměření odvodu, byť tato argumentace je do značné míry omezena. V minulosti existovaly snahy příjemců dotace uspět ve sporu s argumentací, že odvod nelze vyměřit v rámci daňové kontroly, neboť se na ni vztahuje ustanovení §148 DŘ hovořící o prekluzivní tříleté lhůtě k zahájení kontroly.[86] Konstantní[87]^,[88] judikatura Nejvyššího správního soudu však dospěla k závěru, že ustanovení o lhůtě pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně je ustanovením lex specialis ve vztahu k prekluzivní lhůtě dle daňového řádu a z tohoto důvodu se užijí příslušné zákony o rozpočtových pravidlech. Na tomto závěru nic nezmění ani námitka příjemce dotace, že v poznámce pod čarou v ustanovení §44a ZORP je odkaz na daňový řád.[89]

5.3.2 Odvod za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel

Problematiku odvodu za porušení rozpočtové kázně upravují pochopitelně i malá rozpočtová pravidla. Provedením analýzy a současně komparace ustanovení §22 odst. 5, 7 a 13 ZORPÚR, které upravují problematiku odvodu lze uzavřít, že koncepce je totožná s koncepcí dle zákona o velkých rozpočtových pravidlech, neboť i malá rozpočtová pravidla stojí na podmínkách, že:

-          vyměření odvodu předchází konstatování porušení rozpočtové kázně;

-          odvody za porušení rozpočtové kázně se sčítají s výjimkou porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek, kde se odvádí peněžní prostředky za nejzávažnější pochybení příjemce dotace;

-          veřejnoprávní smlouva může stanovit, které porušení je považováno za méně závažné;

-          maximální částka odvodu odpovídá výši poskytnuté dotace a minimální částka potom částce =1.000,-Kč;

-          lhůta pro vyměření odvodu je deset let od prvního ledna roku následujícího po roku, kdy k porušení došlo.

Analogicky lze potom užít judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se povahy ustanovení o lhůtě k vyměření odvodu ve vztahu k prekluzivní lhůtě dle daňového řádu i na odvody dle malých rozpočtových pravidel. Příjemci dotace lze rovně doporučit obranu, která byla uvedena u velkých rozpočtových pravidlech.

Rozdílná úprava je v otázce orgánů rozhodujících o odvodu. Zde lze odkázat na oddíl zabývající se nevyplacením dotace či její části dle malých rozpočtových pravidel. Liší se tak i odvolací orgány proti rozhodnutím o uložení odvodu. Těmi jsou u obecních úřadů a u svazků obcí příslušné krajské úřady, u úřadů městské části hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy a u hlavního města Prahy, potažmo krajských úřadů Ministerstvo financí. To platí i pro Regionální rady regionu soudržnosti.  

5.4 Penále za porušení rozpočtové kázně

5.4.1 Penále za porušení rozpočtové kázně dle velkých rozpočtových pravidel

Druhou sankcí za porušení rozpočtové kázně je dle ustanovení §44a odst. 10 ZORP penále, která představuje jedno promile z částky odvodu za každý den prodlení.[90] Opět i zde je stanoven minimální limit, kterým je částka pět set korun českých a maximální limit, který představuje výše odvodu. Počátek vzniku nároku na penále odpovídá prvnímu dni následujícímu po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně a konec potom dnem, kdy byly finanční prostředky vráceny.

Shodně jako v případě odvodu za porušení rozpočtové kázně lze penále vyměřit do deseti let od počátku roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně.

Povaha penále byla podrobně analyzována Nejvyšším správním soudem, který uvedl, že:

-          charakterem jde o úrok z prodlení, který z povahy věci je vždy příslušenstvím hlavního nároku;[91]

-          nejde o samostatný nárok, nýbrž o závislý nárok na odvodu za porušení rozpočtové kázně, tj. povinnost platit penále vznikne jedině tehdy, jestliže příjemce dotace poruší rozpočtovou kázeň a současně je v prodlení s provedením odvodu za porušení rozpočtové kázně;

-          nárok na penále za porušení rozpočtové kázně je nárokem hmotněprávním;[92]

-          je splatné dnem porušení rozpočtové kázně;[93]

-          penále není sankcí za porušení rozpočtové kázně, nýbrž toliko sankcí za neprovedení odvodu za porušení rozpočtové kázně;

-          předpokladem vzniku penále není zavinění, neboť vznik penále podléhá tzv. objektivní odpovědností;[94]

-          penále nelze přezkoumávat v tom směru, zda příjemce dotace porušil rozpočtovou kázeň či nikoliv. Penále je totiž následkem neprovedení odvodu.

Přezkum se tak omezuje toliko na posouzení, zda vůbec mělo být předepsáno, v jaké výši a za jakou relevantní dobu.[95] Příjemce dotace musí mít na zřeteli, že argumentace v žalobě proti uloženému penále za porušení povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně brojící proti tomu, zda došlo či nedošlo k porušení rozpočtové kázně, není předmětem přezkumu. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že: „Uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně a předepsání penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně spolu sice vzájemně souvisí, jde však o dvě samostatná rozhodnutí správce daně, proti kterým se lze bránit samostatnými odvoláními a žalobami, případně i kasačními stížnostmi. Daná samostatnost se projevuje též v okruhu námitek, jejichž posouzení má význam v tom kterém řízení.“[96]

Naopak může obranná argumentace směřovat k postupu finančního úřadu, který v jeden den vydá rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně a současně rozhodnutí o penále za odvod za porušení rozpočtové kázně. Tento postup není přípustný. U řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně totiž nedošlo k nabytí právní moci, tudíž není postaveno najisto, zda k porušení rozpočtové kázně skutečně došlo či nikoliv.[97] 

Na druhou stranu však připouští judikatura Nejvyššího správního soudu, aby krajský soud v řízení, jehož předmětem je zákonnost platebního výměru na penále, zohlednil, že po vydání rozhodnutí na penále došlo ke zrušení platebního výměru, od něhož je penále odvozeno.[98]

5.4.2 Penále za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel

Penále za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel je upraveno v ustanovení §22 odst. 8 ZORPÚR. Použitím výkladových metod analýzy a komparace lze opět dojít k závěru, že úprava je totožná s úpravou ve velkých rozpočtových pravidlech s tou výjimkou, že správu penále vykonávají v souladu s daňovým řádem ty subjekty, o nichž bylo pojednáno v oddíle o nevyplacení dotace, jakož i v oddíle o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel.

5.5 Prominutí odvodu a penále

5.5.1 Prominutí odvodu či penále dle velkých rozpočtových pravidel

Opakovaně bylo výše uvedeno, že rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně bývají nezřídka kdy problematická, ale především ve většině případů mají v majetkové sféře subjektu, jež se porušení rozpočtové kázně dopustil, fatální následky.

Vedle institutů opravných prostředků zná platná právní úprava též institut prominutí odvodu či penále, vycházeje přitom především z ustanovení §44a odst. 12 ZORP, dle něhož: „Generální finanční ředitelství může z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominout odvod za porušení rozpočtové kázně nebo penále za prodlení s ním, s výjimkou odvodu neoprávněně použitých nebo zadržených peněžních prostředků podle § 44 odst. 2 písm. a) a b).“[99]

Citované ustanovení tak jednak negativně vymezuje, ve kterých případech o prominutí nelze žádat, a jednak stanovuje, a to prostřednictvím neurčitého právního pojmu[100] důvody hodného zvláštního zřetele, kdy k prominutí odvodu či penále dojít může. Blíže o tom hovoří R. Pergl, když uvádí: „Žádost se podává prostřednictvím správce daně, který odvod uložil. Rozpočtová pravidla nedefinují, co jsou důvody hodné zřetele. Je tedy zřejmé, že se jedná o případ správního uvážení, to znamená, že záleží na tom, jak žádost posoudí příjemce této žádosti, který o ní bude rozhodovat.“[101]  Pro příjemce dotace je klíčové, že jde o institut bezvýjimečně podmíněný podáním žádosti, nikoliv o řízení, které může být zahájeno z moci úřední.

Ustanovení §44a odst. 12 ZORP potom doplňuje ustanovení §44a odst. 13 ZORP, dle něhož lze podat žádost o prominutí odvodu či penále GFŘ prostřednictvím finančního úřadu, který odvod, popř. penále, vyměřil, a to ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru, kterým byl odvod nebo penále, o jehož prominutí je žádáno, vyměřen.[102]

Zákon o velkých rozpočtových pravidlech důvody hodného zřetele blíže nespecifikuje. Rozhodnutí GFŘ tak závisí na jeho správním uvážení. To však neznamená, jak bylo uvedeno výše, libovůli rozhodujícího subjektu, v tomto případě GFŘ.[103] GFŘ je povinno při rozhodování o prominutí odvodu či penále postupovat v mezích správního uvážení, jež byly podrobně specifikovány v oddíle o povaze „nejen“ rozhodnutí o poskytnutí dotace. Argumentace příjemce dotace tak nepochybně musí vést i tímto směrem.

Dalším limitem v případě rozhodování o prominutí odvodu či penále je potom existence Pokynu č. GFŘ – D – 17 k rozhodování ve věci žádostí o prominutí odvodů a penále za porušení rozpočtové kázně (dále jako „Pokyn“).[104] Tento Pokyn navazuje na dřívější pokyny Ministerstva financí, např. Pokyn č. GFŘ – D – 15, 11 či 9.

Pokyn představuje interní normativní akt, tj. obecné pravidlo chování v tom smyslu, že obecně stanovuje pravidlo chování, které se do budoucna vztahuje na neurčitý počet případů. Jejich obecnost je však na rozdíl od právních norem omezena faktem, že se jejich aplikace omezuje na určitý okruh osob.[105] Judikatura k výše uvedenému doplňuje, že interní normativní akty jsou právně závaznými dokumenty, jimiž jsou dotyčné orgány povinny se řídit: „Pokud se na základě pokynu vytvořila správní praxe spočívající v tom, že vytýkací řízení se uzavírají v určitých lhůtách, případně ve lhůtách prodloužených podle přesně určených pravidel, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná.“[106] Současně, nerespektování vlastních předpisů dotyčnými orgány, může dosahnout až ústavněprávního rozměru.[107]

Účelem samotného Pokynu je potom sjednocení pravidel pro posuzování žádostí o prominutí odvodů nebo penále za porušení rozpočtové kázně k zajištění shodného rozhodování v identických nebo obdobných případech porušení rozpočtové kázně tak, aby bylo zamezeno zvýhodnění některých žadatelů.[108] Pokyn zdůrazňuje povinnost GFŘ se tímto předpisem řídit. Současně by mělo dojít s nabytím účinnosti Pokynu ke zlepšení neutěšené situace, kdy dle kontroly NKÚ bylo zhruba 90% odvodů či penále prominuto v období od prvního čtvrtletí 2011 do konce prvního čtvrtletí 2013.[109]

Důvody hodné zvláštního zřetele jsou dle Pokynu dvojí, a to výjimečné případy a ostatní důvody. Výjimečnými případy jsou situace, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo v důsledku prokázané chyby poskytovatele, v důsledku prokázané nesoučinnosti poskytovatele, živelné katastrofy, popř. státem změněné či zapříčiněné situace, nebo je-li žadatelem fyzická osoba, patří k výjimečným případům též ohrožení jeho výživy nebo na jeho výživu odkázaných osob.[110]

Ostatní důvody hodné zvláštního zřetele jsou poté členěny dle způsobu porušení rozpočtové kázně na:

-          porušení povinnosti týkající se veřejných zakázek;

-          pozdní splnění povinnosti termínu ukončení projektu, nebo realizace akce;

-          nesplnění limitů a parametrů souvisejících s naplněním účelu dotace;

-          nesplnění povinnosti vkladu vlastních zdrojů;

-          porušení povinností při financování projektů a akcí formou neoprávněného výdaje, popř. zahrnutí neuznatelných vádajů do celkový nákladů;

-          nedodržení poskytovatelem stanovených následných podmínek souvisejících se zachováním výsledků realizace po určitou dobu od ukončení realizace operace;

-          porušení propagačních a informačních povinností;

-          porušení povinnosti vlastnictví/nájmu, pokud toto porušení neovlivňuje splnění následných podmínek a účelu poskytnutých prostředků;

-          porušení povinnosti vedení oddělené účetní evidence.[111]

Rozdíl mezi výjimečnými případy a ostatními případy tkví ve výši prominutí odvodu a penále. U výjimečných případů, s výjimkou porušení rozpočtové kázně v důsledku prokázané chyby poskytovatele, dochází k prominutí odvodu a penále v plné výši. U porušení rozpočtové kázně v důsledku prokázané chyby poskytovatele je stanoveno prominutí ve výši 95%, pokud jde o odvod, přičemž penále se promíjí v plné výši. U ostatních případů jednak Pokyn podrobně specifikuje případy, kde se důvody hodného zřetele mohou aplikovat a současně stanovuje konkrétní sazbu, výši neprominutí, v návaznosti na závažnost porušení.  

Z pohledu příjemce dotace je při sepisu žádosti o prominutí důležité, jak bude žádost odůvodněna, jakož i k jak závažnému porušení rozpočtové kázně dle Pokynu došlo. Odůvodnění žádosti by mělo směřovat k přesvědčení GFŘ, že porušení, k němuž ze strany příjemce dotace došlo, spadá pod některý z bodů Pokynu, který zakládá možnost prominutí odvodu či penále a současně, že v porovnání s deklarovaným porušením představuje sankce příliš tvrdý a neúměrný zásah do sféry příjemce dotace.

Příjemce dotace, resp. v daném případě žadatel o prominutí, si však musí být vědom, že institut prominutí představuje zcela mimořádný opravný prostředek určený pro příjemce dotace, tj. daňové subjekty, kteří se ocitnou v situacích, které zákonodárce prvotně nezamýšlel, a u nichž nelze užít jiného opravného prostředku.[112] Mimořádnost opravného prostředku tkví ve skutečnosti, že při jeho uplatnění nedochází k odstranění vad rozhodnutí či postupu správce daně, ale k úplnému či částečnému prominutí platební povinnosti daňového dlužníka   

Výsledkem žádosti o prominutí odvodu či penále je vydání rozhodnutí GFŘ, kterým se řízení končí. V reakci na skutečnost, že správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají finanční úřady dle daňového řádu, lze náhledem do předpisu zjistit, že proti rozhodnutí o prominutí daně či jejího příslušenství není přípustný opravný prostředek.[113] To potvrzuje i judikatura, která pochopitelně nevylučuje oprávnění neúspěšného příjemce se obrátit na příslušný soud v rámci správního soudnictví.[114]^,[115]

Příjemce dotace je současně oprávněn podávat opakovaně žádost o prominutí odvodu či penále. Je však limitován ustanovením §259 DŘ, které představuje zákonné plošné zmocnění finančních orgánů[116] k provádění a posuzování prominutí odvodů či penále, a které stanoví kumulativní splnění následujících podmínek pro řádné podání další žádosti, a to:

-          uplynutí lhůty alespoň 60 dní ode dne doručení zamítavého rozhodnutí o prominutí penále či odvodu;

-          uvedení jiných důvodů pro prominutí, než v žádosti první, popř. v předchozích žádostech;

-          dodržení celkové lhůty jednoho roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru o odvodu za porušení rozpočtové kázně či penále, po kterou lze žádost o prominutí odvodu či penále podat.  

Na druhou stranu, rozhodnutí o prominutí odvodu je rozhodnutím, které svojí povahou má hmotněprávní účinky, přičemž vydáním rozhodnutí zaniká nejen platební povinnost příjemce dotace, nýbrž i daňová povinnost v prominuté výši.[117] To mj. znamená, že takové rozhodnutí zakládá v prominuté části překážku věci rozsouzené. Konečně, rozhodnutí o prominutí odvodu nesdílí osud vyměřeného odvodu, tj. může nastat situace, kdy vedle sebe paralelně stojí rozhodnutí o prominutí odvodu na straně jedné a rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně, které je zrušeno a vráceno soudu nižší instance k dalšímu projednání a rozhodnutí. 

Pokud však příjemce dotace již odvod, popř. penále či obojí uhradil a následně dojde k prominutí odvodu, popř. penále či jejich výše, vzniká povinnost odvod, jakož i penále, příjemci dotace navrátit.

5.5.2 Prominutí odvodu či penále dle malých rozpočtových pravidel

Dle ustanovení §22 odst. 14 ZORPÚR mj. platí, že: „Prominutí nebo částečné prominutí povinnosti odvodu a penále podle odstavců 4 až 8 může z důvodů hodných zvláštního zřetele povolit orgán, který o poskytnutí peněžních prostředků rozhodl, na základě písemné žádosti toho, kdo porušil rozpočtovou kázeň.“[118]

Oproti velkých rozpočtovým pravidlům zde nerozhoduje Generální finanční ředitelství, nýbrž toliko orgán, který o poskytnutí peněžních prostředků rozhodl. Druhým zásadním rozdílem je absence metodického pokynu, který by upravoval případy hodné zvláštního zřetele vč. příslušné sazby.

U první odlišnosti je otázkou, zda není vhodnější sjednotit úpravu a rozšířit působnost GFŘ i na případy prominutí odvodu a penále u dotací z územních rozpočtů. Osobně se ztotožňuji s myšlenkou sjednocení, neboť bude v takovém případě plně zachována zásada dvojinstančnosti při rozhodování a zároveň posílena jednota v rozhodování.

Pokud jde o absenci metodického pokynu, vzniká pochopitelně otázka, do jaké míry lze aplikovat Pokyn Ministerstva financí, jež je použitelný toliko pro velká rozpočtová pravidla. Striktní užití analogie by mohlo narazit na nepřípustnost takového řešení, které by v konečném důsledku mohlo být k tíži příjemce dotace. Poskytovateli dotace však nebrání, aby si při hodnocení žádosti o prominutí „vypomohl“ textem Pokynu a závěry z tohoto Pokynu vtělil do rozhodnutí o prominutí odvodu či penále. Příjemci dotace rovněž nebrání, aby v žádosti o prominutí odkázal na pravidla obsažená v Pokynu. Opět i zde limity správního uvážení budou požadavky vyjádřené výše v textu.

5.6 Exkurs do právní úpravy Slovenska

Taktéž u problematiky sankcí za porušení rozpočtové kázně lze vysledovat ve slovenské úpravě nemalé rozdíly. Slovenská úprava např. nezná institut nevyplacení dotace či její části, popř. opatření k nápravě v podobě, kterou zná vnitrostátní úprava.

Naopak zákon o rozpočtových pravidlách rozlišuje mezi odvodem za porušení rozpočtové kázně, penále za porušení rozpočtové kázně a dále pokutou.[119] Pokuta je tak novým institutem, který české právo nezná.

Při vymezení, který sankční institut lze užít v konkrétním případě, je rozhodující o jaké porušení finanční disciplíny jde. Oproti vnitrostátní úpravě totiž slovenská úprava činí zásadní rozdíly v možnostech aplikovat sankční nástroje mezi jednotlivými skutkovými podstatami porušení finanční disciplíny.

Tak například z pohledu příjemce dotace – právnické osoby, popř. fyzické osoby podnikatele, tj. subjektu neveřejné správy – lze uložit odvod pouze za porušení účelu poskytnuté dotace. Maximální výše odvodu je právě výše poskytnuté dotace. Penále potom činí 0,1% denně z částky, která tvoří porušení finanční disciplíny. Naopak v těchto případech nelze uložit pokutu.[120] Jde o jediný případ souběhu dvou sankcí vedle sebe, což jinak vylučuje ustanovení §31 odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlách.[121]

Pokud jde však o porušení finanční disciplíny spočívající v umožnění bezdůvodného obohacení získáním finančního prospěchu z veřejných prostředků, nehospodárnosti, neefektivnosti či neúčinnosti nakládání s veřejnými prostředky, anebo v porušení pravidel a podmínek, za kterých byly prostředky poskytnuty, v těchto případech nelze uložit odvod, ani penále ani pokutu.

V ostatních případech vyjma těch v předchozí větě a vyjma nedodržení účelu lze uložit toliko pokutu.[122] Pokutu lze udělit v závislosti na konkrétním porušení a současně závažnosti konkrétního porušení a délce trvání protiprávního stavu v rozmezí 200-10000 EUR.

I v rámci slovenské úpravy existuje spodní limit při vymáhání sankcí. Je jím částka 40 EUR, přičemž jednotlivé druhy sankcí, umožňuje-li zákon jejich výskyt vedle sebe u daného porušení, se sčítají.

Z výše uvedeného lze vysledovat zásadní rozdíly. Jednak slovenská rozpočtová pravidla výrazně zužují výčet porušení, za něž lze uložit odvod, resp. sankci ve výši poskytnuté dotace, což je v České republice běžný jev. Současně sankce v podobě pokuty, v komparaci s českou úpravou, vyznívají jako velmi mírné, to vše ještě zdůrazněno absencí nároku kontrolujícího orgánu na sankci v podobě penále. Konečně slovenská úprava počítá s porušeními, za něž nehrozí žádné sankce.

Slovenská úprava zjevně zdůrazňuje potřebu dodržení účelu poskytnuté dotace, neboť v těchto případech stanovuje nejcitelnější sankce. Slovenskou koncepci ukládání sankcí za porušení finanční disciplíny tak považuje autor za částečně nevyváženou. Autor má za to, že by každé porušení mělo být stiženo sankcí, neboť sankce má plnit v systému práva zejména výchovnou a represivní funkci, což v případě její absence splněno není. Polemizovat lze rovněž nad výší pokut, které v kontextu s výší poskytnuté dotace mohou být zanedbatelné, čímž se zvyšuje pravděpodobnost úmyslného porušení podmínek poskytnuté dotace. Na druhou stranu slovenský zákonodárce reagoval na kritiku týkající se výší jednotlivých sankcí, když s účinností od roku 2005 přijal předpis, v němž de facto všechny sankce zmírnil, čímž zdůraznil dle svých slov jednotlivé funkce sankcí.    

Konečně slovenský zákon o rozpočtových pravidlách, odlišně od české úpravy, výslovně zakotvuje možnost postihu konkrétních fyzických osob, jež způsobily porušení finanční disciplíny. V reakci na schéma předkládané práce bude tato problematika upravena v kapitole o odpovědnosti příjemce dotace.